Julgado — Acórdão nº 10619/2011

327ª Sessão Recurso 11740-CS  Processo BCB 0301223434

  RECURSO(S) VOLUNTÁRIO(S)     RECORRENTE(S): CCA ADMINISTRADORA DE CONSÓRCIO LTDA.     RECORRIDO: BANCO CENTRAL DO BRASIL

  EMENTA: RECURSO(S) VOLUNTÁRIO(S) – Consórcio – Exercício de atividades próprias de administradora sem prévia e indispensável autorização do Banco Central – Irregularidades caracterizadas – Dosimetria adequada, na instância revisional, ao teto enunciado na legislação vigente à época dos fatos em causa Apelo a que se dá provimento parcial.

PENALIDADE(S): Multa Pecuniária.

BASE LEGAL: Lei 5.768/71, art. 14 inc. IV, com redação dada pela Lei 7.691/88.

 ACÓRDÃO/CRSFN 10619/11:

R E L A T Ó R I O

Intimação

Em 09/09/2004, a CCA Administradora de Consórcio Ltda foi intimada pelo Banco Central do Brasil (“BACEN”) a recolher ou impugnar, no prazo de 30 (trinta) dias, multa no valor de R$ 250.000,00 (duzentos e cinquenta mil reais), nos termos do artigo 14, inciso IV, da Lei 5.768/71, com redação alterada pelo artigo 8° da Lei 7.691/88 , em face de fornecer informações inexatas em demonstrativos contábeis, mediante registro e manutenção de saldos contábeis, que não refletiam a real situação econômico-financeira dos grupos administrados (fls. 246/249). Irregularidade com capitulação na Circular 1.273/87 (Cosif 1.1.2.3, 1.1.2.4 e 1.1.2.7), combinado com o artigo 24 da Circular 2.381/93.

Eis abaixo a descrição das ocorrências, segundo o BACEN:

Relata a peça acusatória que os demonstrativos contábeis (Documento 4110) enviados pela intimada a esta autarquia e extraídos do Sistema de Informações Banco Central - Sisbacen divergiam quanto aos saldos de final de mês nas rubricas “3.0.7.78.00-3 – Contribuições Devidas ao Grupo” e “9.0.7.81.00-9 – Obrigações por Futuras Contemplações”, apresentando oscilação entre R$8 e R$9 milhões, no período de julho/2001 a dezembro/2002 e passando a patamares menores a partir de janeiro/2003.

Parte significativa dessas diferenças foi decorrente da manutenção de saldos a maior em “Contribuições Devidas ao Grupo” e de saldos a menor em “Obrigações por Futuras Contemplações”, que possibilitaram a ocultação da real situação financeira dos grupos, e assim, em conjunto com outros fatores, acabou por não evidenciar a ocorrência de “Projeção Financeira de Encerramento Negativa” no montante de R$9.809.428,18, identificada em 112 grupos de consórcio, data-base 31.12.2002.

Adicionalmente, corroborando a ocorrência de registro contábil irregular, apuraram-se divergências entre os saldos apresentados, com data-base 31.3.2003, no contrato de cessão firmado entre a CCA – Administradora de Consórcio Ltda.(cedente) e a Bancorbrás – Administradora de Consórcio Ltda. (cessionária) e o saldo apresentado nas respectivas rubricas, conforme demonstrado a seguir:

Data base 31.3.2003 3.0.7.78.00-3- Contribuições Devidas ao Grupo (a) 9.0.7.81.00-9 – Obrigações por Futuras Contemplações (b)  Saldo no DOC 4110 R$ 125.319.897,97 R$ 124.703.653,00  Saldo no Contrato de Cessão R$ 118.908.656,10 R$ 125.001.699,00  Diferença dos saldos R$ 6.411.241,87 R$ (298.046,00)  Diferença final (a-b)  R$ 6.709.287,87   De acordo com o Cosif, a conta “3.0.7.78.00-3 – Contribuições Devidas ao Grupo” possui a função de registrar o valor total das contribuições devidas pelos consorciados ativos até o final do grupo, inclusive reajustes de saldo de caixa, diferenças de contribuição e atualização do valor do bem em função da oscilação do preço ou do índice do grupo.

Todavia, essa conta registrava valores diversos dos realmente devidos pelos consorciados. De um total de 13.964 consorciados ativos, 2.361 apresentavam valores contabilizados em montantes superiores aos valores encontrados na base de dados da empresa.

Defesa

Em 07/10/2004, a Recorrente impugnou a multa, apresentando suas razões de defesa, alegando em síntese que:

(i) no dia 21/01/2003 a Autarquia requisitou informações dos grupos de consórcio por ela administrados. A inspeção teve início em 03/02/2003 – data base 31/12/2002, sendo que ao término foi emitida Carta de Inspeção e respectiva Súmula de Irregularidades (Desup/GTBHO-Cosup3-2003/241, de 21/03/2003), contendo as seguintes infrações: a) contabilização de valor na rubrica “Contribuições Devidas ao Grupo” em montante superior ao efetivamente verificado nos grupos de consórcios; e b) insuficiência de Patrimônio Líquido Ajustado e Limite Operacional para operar no segmento de consórcios;

(ii) em 21/03/2003, compareceu a Autarquia sob “Termo de Comparecimento”, ocasião em que foi cientificada e alertada dos fatos apurados em decorrência da inspeção em curso;

(iii) do termo em questão constava uma deficiência de capital realizado e de patrimônio líquido ajustado de R$ 7.797 mil, bem como determinação para apresentar em 30 (trinta) dias plano de regularização e respectivo cronograma de execução;

(iv) ainda que não convencidos do acerto da postura da fiscalização, quer quanto às razões alegadas, quer quanto aos valores apontados, buscaram uma solução de modo a privilegiar o pleno atendimento dos interesses dos consorciados, tendo presente, inclusive, a ameaça contida no “Termo de Comparecimento”;

(v) assim, em 12/05/2003, foi celebrado o Contrato de Cessão Onerosa de Direitos e Obrigações de Administração sobre Grupos de Consórcios e outros Pactos Adjetos, entre a CCA e a Bancorbrás – Administradora de Consórcios Ltda, para sanar as irregularidades;

(vi) em 16.05.2003 apresentou respostas aos questionamentos lançados na “Súmula de Irregularidades” com base no negócio firmado com a Bancorbrás, tacitamente aprovado por esta autarquia. Na ocasião, foi respondido que a situação da rubrica “Contribuições Devidas ao Grupo” já se encontrava devidamente compatibilizada, em contrapartida com a recomposição da posição real de cada grupo de consórcio, bem como a insuficiência de Patrimônio Líquido Ajustado e Limite Operacional já estava solucionada com o processo de transferência dos grupos de consórcio para a Bancorbrás, sendo que tais considerações não lograram obter manifestação por parte desta autarquia;

(vii) no dia 02/06/2003, ou seja, após a transferência dos grupos, a CCA encaminhou expediente C.E. 029/2003, contendo respostas aos quesitos lançados no “Termo de Comparecimento”. Considerando solucionada a pendência, não viu necessidade de apresentação de Plano de Regularização para a Projeção Negativa dos referidos grupos e solicitou manifestação da autarquia quanto a essa necessidade;

(viii) também nesta oportunidade, o Banco Central deixou de se pronunciar, apenas solicitando, no dia 05/08/2003 (Desup/GTBHO/Cosup 3-2003/0627), cópia do contrato de cessão entre a CCA e a Bancorbrás, com os anexos, bem como relação contendo todos os grupos que permaneceram sob a administração da CCA, inclusive os encerrados contabilmente, no que foram prontamente atendidos;

(ix) no dia 05/08/2003, o Banco Central, reportando-se às correspondências contendo as respostas à “Súmula de Irregularidades” e ao “Termo de Comparecimento”, solicitou remessa de outras informações adicionais, o que foi também prontamente atendido. Na mesma data, a CCA, através da correspondência Desup/GTBHO/Cosup-3-2003/0629, foi comunicada que estava impedida de constituir novos grupos de consórcio, tendo em vista a “Súmula de Irregularidades” e que, uma vez sanadas as falhas ora apontadas, poderia a administradora pleitear o levantamento do impedimento;

(x) em 17/09/2003, foram solicitadas novas informações sobre grupos encerrados e com valores a devolver ou ratear. Em 03/10/2003, respondeu às indagações ora formuladas, ficando pendente apenas a informação sobre um dos grupos de consórcio que havia sido transferido para a Bancorbrás;

(xi) o presente processo administrativo foi proposto em 26/09/2003 e instaurado em 30/09/2003, ou seja, após a celebração do contrato de cessão com a Bancorbrás (18/05/2003) e às respostas oferecidas em face à “Súmula de Irregularidades” (16/05/2003) e do “Termo de Comparecimento” (02/06/2003). A intimada entende que o pronto atendimento das determinações desta autarquia teria esgotado a questão, tendo em vista o silêncio da autoridade, quer quanto às tempestivas medidas saneadoras adotadas, quer quanto às respostas oportunamente oferecidas;

(xii) a legislação vigente aponta no sentido de abrandamento da penalidade, ante a ocorrência de ação reparadora perpetrada pela indiciada. No âmbito do direito penal, o arrependimento eficaz e o arrependimento posterior são atos considerados atenuantes e, portanto, causas obrigatórias de diminuição da pena;

(xiii) a empresa jamais causou qualquer espécie de dano a quem quer que seja e os direitos dos consorciados sempre estiveram assegurados, não se conhecendo qualquer registro de reclamação junto aos órgãos competentes. Ademais, a indiciada não possui antecedentes na área punitiva desta autarquia, o que revela respeito às normas vigentes;

(xiv) não é correto e justo a utilização dos dados contidos no contrato de cessão como prova da suposta irregularidade. Tal contrato possui dinâmica própria, específica e diferenciada;

(xv) o contrato de cessão deve ser visto, não na perspectiva de confissão ou prova de culpa de infração cometida, mas sob aspectos mais auspiciosos, quais sejam: a da garantia de continuidade da atividade econômica, ainda que conduzida por outra empresa, e o do respeito aos direitos dos consorciados;

(xvi) são desproporcionais a conduta supostamente irregular e a penalidade sugerida na intimação, fixada em grau máximo, sem considerar qualquer aspecto atenuante, tendo em vista que não gerou qualquer dano a quem quer que seja;

(xvii) à CCA já se aplicou, em decorrência dos fatos apontados na “Súmula de Irregularidades”, a pena de impedimento, em decisão tomada com grave preterição do seu direito de defesa. Da mesma alegada infração, essa autarquia volta a cogitar nova sanção, em desarmonia com o princípio jurídico da impossibilidade da dupla apenação, adotando os critérios fixados na Ordem-de-Serviço 3.943, expedida muito tempo depois da celebração do contrato de cessão firmado com a Bancorbrás. Registre-se ainda, que na época dos atos tidos como irregulares vigia critério diverso, em relação aos limites a serem observados na quantificação da multa pecuniária (Ordem-de-Serviço 3.711, de 16/01/2002);

(xviii) ao promover a alteração dos critérios e determinar sua aplicação a casos pretéritos, a administração rompe com o princípio da equanimidade, permitindo que situações idênticas tenham tratamento diferenciado, ensejando que sejam perpetradas situações de injustiça;

(xix) o rigor da pena fica mais evidenciado, quando se coteja com as sanções previstas para as Instituições Financeiras em face de irregularidades da mesma natureza, conforme dispõe o MNI 5.4.1.1: “A pena de advertência será aplicada, sem prejuízo de outras sanções cabíveis: b) pelo fornecimento de informação inexata, na área de competência do Banco Central do Brasil”;

(xx) consigne-se ainda, que o Conselho Monetário Nacional, no exercício de sua competência estabelece gradação das multas aplicáveis às instituições financeiras, em função do grau de lesividade contido nos ilícitos e fixa em R$ 100.000,00, ou seja, a multa pecuniária mínima para instituições que advertida por irregularidade praticada, tenha deixado de saná-la no prazo fixado pela autoridade;

(xxi) a CCA, tão logo alertada por essa autarquia, promoveu seu imediato saneamento, portanto nem a multa mínima deveria ter sido aplicada;

(xxii) o valor máximo fixado em lei (R$ 250.000,00) que se pretende impor à CCA, incide nos casos dotados de maior potencial ofensivo, ou seja, quando há quebra de sigilo bancário, embaraço à fiscalização, empréstimo e adiantamento vedado, sendo que sua aplicação sobre a falta caracterizada como fornecimento de informação inexata é restrita aos casos de repetidas reincidências;

(xxiii) assim, constata-se que a multa aplicável aos consórcios adquire rigor desproporcional se comparada com as destinadas às instituições financeiras;

(xxiv) outros parâmetros que deveriam ser avaliados pelo julgador para quantificação do valor da multa aplicada: avaliação das condições patrimoniais do apenado, para medir a sua capacidade de absorção do ônus imposto e o grau de lesividade do comportamento censurado, sua repercussão social, intensidade do dolo e circunstancias atenuantes e agravantes; e

(xxv) ao transferir a totalidade dos grupos de consórcio para a Bancorbrás, a CCA experimentou natural empobrecimento patrimonial e o patrimônio restante responde, solidariamente, por eventuais diferenças no valor de preço ajustado com a Bancorbrás.

Decisão

O BACEN lavrou decisão em 27/08/2007 (fls. 288/293), considerando caracterizado o fornecimento de informações inexatas em demonstrativos contábeis, mediante registros e manutenção de saldos contábeis que não refletiam a real situação econômico-financeira dos grupos administrados, e assim decidiu:

[...] aplicar a pena de MULTA no valor de R$ 250.000,00 (duzentos e cinqüenta mil reais), à CCA - Administradora de Consórcio Ltda., com fulcro no artigo 14, inciso IV, da Lei 5.768/71, com nova redação dada pelo artigo 8º da Lei 7.691/88.

Portanto, concluiu o Bacen que estão presentes nos autos os elementos caracterizadores da materialidade e autoria das infrações. Assim, refutou as alegações preliminares dos indiciados, bem como as alegações de mérito, observando o seguinte:

5. Considera-se insubsistente o entendimento da intimada de que o pronto atendimento das determinações desta autarquia teria esgotado a questão, tendo em vista que a este órgão fiscalizador cumpre o poder-dever de aplicar as sanções previstas na legislação em vigor quando da ocorrência de irregularidades. Ademais, é de se ressaltar que consoante disposto no próprio Termo de Comparecimento assinado pelos representantes da CCA, o atendimento às determinações da autarquia não elide sua responsabilidade administrativa por eventuais falhas incorridas.

6. O argumento de que a indiciada está sendo apenada em duplicidade pela mesma infração, ou seja, à época dos acontecimentos a mesma já foi apenada ao ser impedida de constituir novos grupos de consórcio, não merece acolhida, tendo em vista que esta autarquia, na época, apenas aplicou uma providência acauteladora e preventiva em função do risco iminente aos direitos dos consorciados. Ademais, tanto a Circular 2.861/99 quanto a Lei 5.768/71 dispõem que as medidas podem ser cumulativas.

7. Quanto à argumentação na qual a defesa alega não dever ser apenada por não ter provocado prejuízo aos consorciados, ressalte-se que o processo administrativo foi instaurado em razão do descumprimento de normas que devem ser rigorosamente obedecidas pelas administradoras de consórcio, não devendo a indiciada ser eximida da responsabilidade pela prática das irregularidades em função da alegação de ter atendido os consorciados no recebimento dos seus créditos.

8. Com relação ao suposto maior rigor da pena proposta em comparação com a sanção de advertência prevista para as Instituições Financeiras no item 5-4-1 do Manual de Normas e Instruções (MNI) desta autarquia, cabe esclarecer que tal penalidade é cabível para apenar instituições financeiras, seus diretores, os membros de conselhos administradores, fiscais e semelhantes, além de gerentes, em decorrência da prática de infração cuja base legal esteja prevista no art. 44 da Lei 4.595/64. Por sua vez, no caso vertente, a cominação estatuída para as administradoras de consórcio pela Lei 5.768/71, com redação alterada pelo art. 8o da Lei 7.691/88, é a multa pecuniária, não havendo previsão para a pena de advertência em nenhum de seus dispositivos.

9. Não traz préstimos à defesa a alegação de que esta autarquia adotou critérios fixados na Ordem-de-Serviço 3.943, de 30.3.2004 em vez da Ordem-de-Serviço 3.711, de 16.1.2002, no que concerne ao limite da quantificação da multa. Isto porque, em ambas as Ordens-de-Serviço os limites do valor da multa aplicada para cada irregularidade são os estabelecidos no artigo 67, da Lei 9.069, de 29.6.1995, alterado pela Medida Provisória 2.224, de 4.9.2001, limite este estabelecido em R$250.000,00 (duzentos e cinqüenta mil reais). Ademais, esse valor é inferior a 25% do Patrimônio Líquido Ajustado, tanto à época da instauração (25% de R$1.089.443,04 = R$272.360,76), conforme definido pela Ordem-de-Serviço 3.943/04, como à época da infração (25% de R$3.847.564,68 = R$961.891,17), pela Ordem-de-Serviço 3.711/02.

10. Consigne-se, com relação ao argumento de que não se justifica a imposição da multa no valor máximo previsto na lei, que o inciso IV do art. 14 da Lei 5.768/71, com redação alterada pelo art. 8o da Lei 7.691/88, estabelece ser a multa a que a empresa está sujeita de até 100% das importâncias recebidas e a receber, previstas em contrato, a título de despesa ou de taxa de administração, ou seja, o valor máximo previsto na lei seria de R$35.819.093,58. O Banco Central, por meio das Ordens-de-Serviço 3.711/02 e 3.943/04, adotou como um dos critérios de cálculo da multa o percentual de 1% do montante das taxas de administração recebidas e a receber para cada irregularidade, o que resultou, inicialmente, em multa pecuniária no valor de R$358.190,94 (fls. 234-235). Como a irregularidade foi cometida após a edição da Medida Provisória 2.224, de 4.9.2001, que fixou o limite das multas em R$250.000,00, permanece a multa indicada na inicial, que é de R$250.000,00. Desta forma, ao contrário do que afirma a administradora, o parâmetro utilizado foi benéfico à indiciada, pois resultou em redução da multa para valor máximo estipulado na medida provisória, o que representa menos de 1% do valor previsto pela Lei 5.768/71, não podendo prosperar os argumentos da defesa quanto ao valor desproporcional da multa ou avaliação das condições patrimoniais do apenado.

11. No mérito, cabe ressaltar que se equivoca a defesa ao afirmar que a utilização dos dados contidos no contrato de cessão como prova da suposta irregularidade é o que dá suporte para a imposição da multa, tendo em vista que os valores constantes do contrato, apenas corroboram a ocorrência de registro contábil irregular.

Ressaltou, ainda, que a insuficiência de Patrimônio Líquido Ajustado e Limite Operacional, solucionados com o processo de transferência dos grupos de consórcio para a Bancorbrás, não é objeto de análise deste processo administrativo, não cabendo considerar os argumentos trazidos pela defesa com relação a essa matéria, estranhos que são ao assunto ora em exame.

Recurso Voluntário

Intimada da decisão, em 05/10/2007 a Recorrente apresentou recurso voluntário ao Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional (fls. 303/308), repisando os mesmos argumentos trazidos aos autos quando ocasião da defesa e, ainda, alegando que a administradora já foi penalizada com o encerramento de suas atividades e a proibição pelo BACEN da constituição de novos grupos, medida amplamente divulgada na mídia e nos sistemas do BACEN. Afirma também, que é gritante a desproporcionalidade entre a conduta supostamente irregular e a penalidade sugerida na intimação, posto que fixada em grau máximo, sem considerar quaisquer aspectos atenuantes. Ao final, requer a reforma da decisão recorrida e consequente arquivamento dos autos.

Parecer Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional

A Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (“PGFN”) lavrou parecer no dia 11/02/2011 (fls. 320/325), afirmando que a peça recursal repisa argumentos já apresentados e refutados pela decisão recorrida, sem que sejam alinhados novos elementos aptos a elidir a imposição da penalidade aplicada.

Com relação à multa aplicável, entende a PGFN que a mesma deve ser atenuada do valor de R$ 250.000,00 (duzentos e cinqüenta mil reais) ao montante de R$ 25.000,00 (vinte e cinco mil reais), por força da Lei 9.069/95, art. 67, caput, e §2º da Resolução CMN nº 2.228/95 (MINI-5-4-2-1-a-V), aplicáveis por força do princípio da irretroatividade da norma posterior mais gravosa (CF, art. 5º, LX).

Portanto, opina a PGFN pelo parcial provimento do recurso voluntário.

É o relatório.

Rio de Janeiro, 29 de março de 2011. Darwin Corrêa – Conselheiro-Relator.

V O T O

Na forma do permissivo do art. 50, §1º, da Lei 9.784/99, acolho como razão de decidir os termos da decisão do BACEN, exceto no que se refere à dosimetria das penalidades de inabilitação.

A autoria e a materialidade delitivas estão bem fundamentadas na decisão recorrida. A peça recursal não traz elementos para minar a correção de decisão do BACEN. A prova documental é robusta.

Quanto à dosimetria, a multa aplicada à recorrente deve ser adequada. Como bem frisou a PGFN, a mesma deve ser alterada do valor de R$250.000,00 (duzentos e cinqüenta mil reais) para o montante de R$ 25.000,00 (vinte e cinco mil reais), por força da Lei 9.069/95, art. 67, caput, e §2º da Resolução CMN nº 2.228/95 (MINI-5-4-2-1-a-V), aplicáveis em vista do princípio da irretroatividade da norma posterior mais gravosa (CF, art. 5º, LX).

Ante o exposto, VOTO no sentido de dar provimento parcial ao recurso voluntário, fixando-se a multa no valor de R$25.000,00.

É o Voto.

Brasília, 31 de maio de 2011. Darwin Corrêa – Conselheiro-Relator.

Vistos, relatados e discutidos os presentes autos, decidem os membros do Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional, por unanimidade e nos termos do voto do Conselheiro-Relator, a) dar provimento parcial ao recurso interposto, mantida a decisão do órgão de primeiro grau no sentido de aplicar a a.1) CCA ADMINISTRADORA DE CONSÓRCIO LTDA. pena de multa pecuniária, reduzindo-se para R$ 25.000,00 (vinte e cinco mil reais) o montante arbitrado na origem (R$ 250.000,00 – duzentos e cinquenta mil reais).

Participaram do julgamento os seguintes Conselheiros: Drs. Amadeu João Caparroz, Celso Luiz Rocha Serra Filho, Daniel Augusto Borges da Costa, Darwin Corrêa, Gilberto Frussa, Johan Albino Ribeiro e Waldir Quintiliano da Silva. Presentes a Dra. Luciana Moreira, Procuradora da Fazenda Nacional, e Marcos Martins de Souza, Secretário-Executivo do CRSFN.

Brasília, 31 de maio de 2011.

DANIEL AUGUSTO BORGES DA COSTA Presidente

DARWIN CORRÊA Relator

LUCIANA MOREIRA Procuradora da Fazenda Nacional

Ata publicada no DOU de 02.08.2011 - Seção 1 - pags. 15 a 17.

O teor deste acórdão foi divulgado no portal em 17.01.2013.