Julgado — Acórdão nº 11305/2014

368ª Sessão Recurso 13253  Processo BCB 0901443841

  RECURSO(S) VOLUNTÁRIO(S)     RECORRENTE(S): BANCO DO BRASIL S.A. JUSSARA PANITZ SILVEIRA     RECORRIDO: BANCO CENTRAL DO BRASIL

  EMENTA: RECURSO(S) VOLUNTÁRIO(S) – Ouvidoria nas instituições financeiras – Descumprimento do dever de implementar tempestivamente estrutura compatível com a natureza e a complexidade dos produtos, serviços, atividades, processos e sistemas de instituição financeira – Inteligência dos normativos regulamentares (Resolução CMN 3.477/2007 e Circular BACEN 3.370/2007), vigentes à época dos fatos, em face do porte do estabelecimento bancário ora recorrente – Razões de defesa acolhidas – Apelos providos – Arquivamento do processo.

 ACÓRDÃO/CRSFN 11305/14:

R E L A T Ó R I O

I. Da acusação

Trata-se de processo administrativo sancionador em que ambos os Recorrentes foram acusados por imputação de conduta omissiva na implementação de estrutura de ouvidoria compatível com a natureza e complexidade dos produtos, serviços, atividades, processos e sistemas da instituição financeira em questão, conforme requerido no artigo 1º, § 1º, da Resolução CMN 3477, de 26 de julho de 2007, cujo prazo de implementação foi definido como findo em 30 de setembro de 2007, ilicitudes estas capituladas no artigo 44 da Lei 4.595/64.

Em síntese, as supostas ilicitudes consistiram no seguinte:

Falta de efetividade da Ouvidoria em suas atribuições de receber, registrar, instruir, analisar e dar tratamento formal e adequado às reclamações dos clientes e usuários de produtos e serviços que não forem solucionadas pelo atendimento habitual das agências e outros pontos de atendimento (infração ao art. 2º, I, Res. 3.477);

Descumprimento, pela Ouvidoria, de sua incumbência de prestar os esclarecimentos necessários e dar ciência aos reclamantes acerca do andamento de suas demandas e das providências adotadas, bem como de informar àqueles o prazo previsto para resposta e o encaminhamento de resposta conclusiva no prazo de 30 (trinta) dias (infração ao art. 2º, II, III e IV, da Res. 3.477);

Falta de estabelecimento de critérios para definir “ocorrência relevante” para fins de elaboração de relatório por parte do diretor responsável pela Ouvidoria, com a consequente impossibilidade de revisão de tal relatório pelas auditorias interna e externa (infração aos arts 4º, §4º e §5º, I e II, da Res. 3477);

Falhas na elaboração do relatório do diretor responsável pela Ouvidoria, na data-base de 30.06.2008, em relação às disposições contidas no art. 1º, I, itens “a” e “b” e II, item “a”, da Circular 3.370/07;

Ausência de ampla divulgação sobre a existência da Ouvidoria, bem como de informações completas acerca de sua finalidade e forma de utilização (infração ao artigo 1º, §4º, I, da Res. 3.477 e art. 3º, I e II, da Circular 3.370/07; e

Ausência de satisfatório sistema de controle das reclamações recebidas, em especial quanto a inconsistências de arquivos, cadastros incompletos e falta de controle de prazos (infração ao artigo 6º, Res. 3.477/07).

Alega ainda a peça acusatória que a própria instituição financeira teria formalmente admitido a pertinência de todos os apontamentos formulados pela Inspeção e estabelecido planos de ação para correção destes, mas somente após a ação por parte da Supervisão do BACEN.

II. Da defesa

Regularmente intimados, conforme protocolos às fls. 289-294, datados de 17/08/2009, os Recorrentes apresentaram defesas administrativas tempestivas, cujas alegações são sintetizadas a seguir:

Banco do Brasil S.A. (fls. 296-460):

Preliminarmente, pugna pela nulidade da capitulação da eventual infração às penalidades previstas no artigo 44 da Lei 4.595/64, por entender que tais penalidades se aplicam restritiva e exclusivamente às infrações tratadas naquela mesma lei, e que pretender aplicar tais penalidades a qualquer infringência ao quanto disposto na Resolução 3.477/07 configuraria extravasamento da órbita de aplicação da referida Lei;

Segue, ainda em preliminar, argumentando que inexiste, no bojo da intimação, descrição fática hábil a permitir a identificação de conduta tipificada, além de falta da individualização da pena, para perfeita regularidade da intimação, o que resultaria em prejuízo à defesa e ao devido processo legal. Por consequência, pede a nulidade do processo administrativo;

No mérito, apresenta histórico da Ouvidoria na Instituição, que remontaria a 1996, com a implementação de um sistema de atendimento ao cliente denominado “BB-Responde”; acrescenta que, em 2005, mesmo antes da Resolução 3.477/07, transformou o BB-Responde em Gerência de Ouvidoria Externa; que no ano de 2006, criou Grupo Gestor de Atendimento, com representantes de todas as diretorias, cujo objetivo era analisar as fragilidades do atendimento e propor melhorias, e iniciou um projeto de TI para melhoria no antigo sistema BB-Responde; que após análises dos ajustes que seriam necessários, chegou-se à conclusão que seria imprescindível o desenvolvimento de um novo sistema; que com o advento da Resolução em questão e o exíguo prazo concedido, a Instituição foi forçada a efetuar ajustes provisórios no BB-Responde; que em razão da amplitude do conglomerado e das exigências regulatórias, o desenvolvimento de um sistema de TI demandou prazo muito superior ao concedido pelo Regulador. Acrescenta que esse prazo é substancialmente inferior à exigência da certificação em ouvidoria requerida para todos os funcionários lotados naquele componente, cujo prazo expirou-se em 26.07.2009, ou seja 2 anos após a publicação da Resolução em debate.

Continua, justificando que a implantação do novo sistema denominado “BB-Atende”, ocorreu em 04.08.2008, um mês antes da inspeção do Regulador que resultou no presente processo administrativo; que a maioria das fragilidades apontadas pelo Regulador já tinham sido notadas pela Instituição; que em todos os relatórios encaminhados ao Regulador, a Instituição fez questão de assinalar os pontos que estavam pendentes de implementação e prazos para serem completados, o que demonstra, por si só, a boa-fé dos membros da administração;

A defesa também rebate pontualmente cada uma das acusações, as quais repito a seguir, na sua íntegra:

Descumprimento do artigo 2º, inciso I, da Resolução 3.477/07. Embora fosse utilizada a estrutura da Central de Atendimento do Banco do Brasil – CABB para atendimento e registro das ocorrências e a rede de agência para resposta, todas as orientações e normativos eram divulgados pela Ouvidoria e as respostas validadas ou sob sua orientação, sendo que a Ouvidoria BB foi muito bem avaliada, em pesquisa conduzida pela Febraban.

Descumprimento do artigo 2º, inciso II, da Resolução 3.477/07. Embora fosse utilizada a estrutura da rede de agência para contato com o cliente, todas as orientações e normativos eram divulgados pela Ouvidoria e as respostas validadas, orientadas e mediadas as soluções pela Ouvidoria junto aos intervenientes, sendo que o resultado foi avaliado, conforme pesquisa da Febraban;

Descumprimento do artigo 2º, inciso III, da Resolução 3.477/07. O prazo final de resposta para o cliente é fornecido automaticamente pelo sistema BB Atende quando do registro da ocorrência e era fornecido ao demandante. O sistema também gerava, através da sua lista de trabalho (workflow), informação para comunicar eventual necessidade de ampliação do prazo, quando o mesmo não era cumprido, conforme prazo inicialmente previsto.

Descumprimento do artigo 2º, inciso IV, da Resolução 3.477/07. Embora fosse utilizada a estrutura da Central de Atendimento do Banco do Brasil – CABB para atendimento e registro das ocorrências e a rede de agências para resposta, todas as orientações e normativos eram divulgados pela Ouvidoria e as respostas validadas ou sob sua orientação.

Descumprimento do artigo 4º, §5º, incisos I e II, da Resolução 3.477/07. O item da Resolução que trata da “ocorrência relevante” pode ser considerado uma norma de “caráter aberto”, onde a definição fica a critério do poder de convencimento do aplicador da mesma. Tanto é verdade que a própria Febraban, por intermédio da Comissão de Ouvidoria, após apelo de vários ouvidores do sistema financeiro, promoveu consulta formal ao Bacen para que o assunto fosse melhor definido, sendo que a informação que nos foi repassada é que o responsável pela Gerência de Supervisão de Bancos recomendou o encaminhamento formal do pleito ao Departamento de Normas – DENOR para alteração da Lei, inclusive quanto a certificação de novos funcionários que a partir de 26.07.09, para posse na Ouvidoria, já devem estar certificados. Não obstante, a discussão do assunto pela Febraban, o Banco disciplinou no LIC 600-12-12-2-300, itens 11 a 14.

Descumprimento do artigo 1º, inciso I, item “a”, da Circular 3.370/07. O Banco desde 1996 já vem demonstrando sua preocupação com a melhora do atendimento ao consumidor, ao instituir naquela época uma ferramenta e estrutura para atender suas demandas, que no ano de 2006 foi transformada em Gerência de Ouvidoria, instituindo a marca “Ouvidoria BB”. Tão logo o Banco Central regulamentou o serviço de Ouvidoria, com a divulgação da Resolução CMN 3.477/07, o Banco adequou a sua estrutura e iniciou a construção de um novo sistema de TI. Com a implementação do novo sistema de TI, que possibilitou dimensionar a estrutura e o melhor fluxo de trabalho da Ouvidoria e, ainda, a partir das percepções dos administradores do Banco durante a fase inicial de sua implementação, das recomendações das auditorias interna e externa quando dos trabalhos de análise dos Relatórios semestrais e das Recomendações do Bacen, quando da sua inspeção, o Banco realizou benchmarking em outras instituições financeiras e traçou um plano de ação para adequação dos trabalhos da ouvidoria de forma a atender todas as determinações legais e, acima de tudo, melhorar o atendimento do seu consumidor. Todos os seus procedimentos demonstram o comprometimento da alta administração do Banco, com a eficácia dos trabalhos da Ouvidoria.

Descumprimento do artigo 1º, inciso II, item “a”, da Circular 3.370/07. Em virtude da necessidade do desenvolvimento do novo sistema de TI (BB Atende), considerando as ponderações já relatadas no histórico, efetivamente o relatório data-base 30.06.08 não possuía todas as informações exigidas pela referida Circular. Entretanto, entendemos que o princípio da boa-fé objetiva deva ser invocado, uma vez que no referido relatório foi explicitamente informado de tal situação, o que se estava fazendo para reverter e o prazo estimado para a solução. Fatores alheios à vontade dos administradores, como a amplitude e complexidade do Conglomerado BB, possa ser invocado para justificar a situação [sic].

Descumprimento do artigo 1º, inciso I, item “b”, da Circular 3.370/07. Após a implementação do sistema de TI que atendesse todos os requisitos legais, seria possível dimensionar a estrutura adequada para os trabalhos da Ouvidoria, pois até então, como acreditamos também ser a situação de outras instituições financeiras, a implementação da Ouvidoria, não só para o mercado financeiro, mas para toda a sociedade brasileira, ainda era um assunto incipiente.

Finalizando, requer sejam acolhidas suas razões para, preliminarmente, anular o processo administrativo ou, no mérito seja arquivado o processo em pauta.

Jussara Panitz Silveira (fls.542-565 ):

Inicia arguindo preliminar de inobservância ao princípio constitucional da ampla defesa que cabe a qualquer administrado, haja vista que, embora segundo o que prevê o Manual de Normas e Instruções do Banco Central, a intimação deve conter “o dispositivo legal ou regulamentar e a cominação prevista”, isso não teria sido observado tendo-se em conta que a Resolução 3.477 é absolutamente omissa quanto a punição decorrente de seu eventual descumprimento, assim como o é a intimação;

Ainda preliminarmente, alega que faltou observância ao princípio da tipicidade para identificar a perfeita correspondência da conduta praticada à norma. A falta dessa perfeita correspondência poderia resultar em interpretações in malam partem, prejudiciais ao administrado. Isto porque, no caso concreto, não há adequada correlação entre a irregularidade apontada e o artigo 44 da Lei 4.595/64, dispositivo que regula as reprimendas possíveis no âmbito daquela própria Lei. Reconhece que o artigo 4º da Lei Bancária permite ao CMN determinar a aplicação das penalidades nela previstas. Daí a razão da existência da Resolução 1.065/85. Por tais argumentos, os fatos colmatados na Resolução 3.477/07 não podem merecer capitulação punitiva indevida contida no art 44 da Lei 4.595.

No mérito, também apresenta histórico sobre a função da Ouvidoria na Instituição Bancária, com a ressalva que foi empossada na Diretoria de Marketing e Comunicação (área de subordinação funcional da Ouvidoria) em 27/08/2007 (desligou-se por aposentadoria em maio/2009 após 33 anos de serviço no Banco), isto é, há cerca de 30 dias de vencer-se o prazo fatal para implementação integral da Ouvidoria Externa.

Faz relato circunstanciado e apresenta documentos que traduzem seus esforços no sentido de implementar definitivamente a função de Ouvidoria, bem como das dificuldades encontradas por conta da complexidade da estrutura organizacional da Instituição, o que a leva à conclusão de que não houve a omissão alegada pela acusação e, portanto, qualquer punição pretendida deveria ser afastada.

III. Da decisão

Analisadas as peças defensivas e as provas trazidas aos autos, o Banco Central do Brasil, por meio da Decisão DECAP/DIPAD – 2011/1, de 03/01/2011 (fls. 574-580), deliberou aplicar ao Banco do Brasil S.A. a multa de R$ 100.000,00 (cem mil reais) e multa de R$ 25.000,00 (vinte e cinco mil reais) à ex-diretora Jussara Panitz Silveira. Tal deliberação fundamentou-se, resumidamente, no seguinte:

Inicialmente, rejeitadas as preliminares aventadas pelas defesas quanto à inépcia da intimação pautada na inocorrência de violação aos dispositivos da Lei 4.595/64. Tal lei estabeleceu como competência privativa do Conselho Monetário Nacional, dentre outras, regular a constituição, funcionamento e fiscalização dos que exercem atividades subordinadas a esta lei, bem como a aplicação das penalidades previstas. A lei, ainda, delegou ao legislador infralegal a normatização de grande parte das condutas a serem observadas pelos integrantes do sistema financeiro, normatização esta que a ela se integra; Sobre a razão da existência da Resolução 1.065/95, conclui que não há conflito entre as sanções previstas no art. 44 da Lei 4.595 e as disposições da referida Resolução, visto que a última regulamentou a aplicação, pelo Bacen, de penalidades às infrações e normas legais e regulamentares, inclusive em relação às previstas na própria Lei. Fez-se registro que não teria havido prejuízo por conta de ausência de cominação legal, visto que a intimação apontou que os indiciados estão sujeitos às sanções previstas no art. 44 da Lei; que as acusações nas intimações descrevem adequada e detalhadamente o fato punível e a norma infringida, possibilitando o perfeito conhecimento da acusação e, portanto, a capacidade do exercício do direito ao contraditório e à ampla defesa; Também rejeitou a preliminar alegada de que a implementação de uma estrutura de Ouvidoria demandaria um prazo maior do que o previsto na Resolução 3.477, visto que o processo administrativo não é foro adequado para tal arguição; No mérito, após apresentar sinopse repisando os fatos identificados na inspeção, conclui que: as narrativas de evolução do sistema de Ouvidoria do Banco, as dificuldades inerentes à complexidade da estrutura do Banco, o reconhecimento das deficiências no sistema, a boa-fé em informar tais deficiências e os planos e prazos para sua regularização, entre outros argumentos sacados nas defesas, não têm, por si só, o condão de afastar as ilicitudes e a consequente aplicação das penalidades.

IV. Dos recursos voluntários

Os acusados foram intimados da decisão acima (fls. 591-593) e, na sequência, ambos interpuseram, de forma regular e tempestiva, recursos voluntários com razões elencadas nas petições de fls. 595-816, as quais se resumem em:

Banco do Brasil S.A.

Rebate a alegada negligência quanto à implementação da Ouvidoria, reiterando o histórico do processo dessa atividade na Instituição desde 1996; Repisa o argumento de exiguidade e desproporcionalidade do prazo concedido para implementação, à luz da complexidade das operações do conglomerado; Traz o argumento que as penalidades do art 44 da Lei 4.595 somente poderiam ser aplicadas se resultassem de negligência ou dolo, o que não ocorre no caso presente; Aduz que, conforme reconhecido pela própria decisão da autarquia, o Bacen não se vale da responsabilidade objetiva, ou seja, a condenação ora recorrida está baseada na teoria da responsabilidade subjetiva, que depende de comprovação, o que não estaria configurado nos atos do Banco. Requer, por conseguinte, a absolvição por todas as acusações e a exclusão da pena pecuniária ou, mantido entendimento quanto à existência das irregularidades, seja a multa convertida em advertência.

Jussara Panitz Silveira

Além dos argumentos já apresentados na defesa em primeira instância, traz arguição de ilegitimidade passiva fundada no fato que, já que baseada em responsabilidade subjetiva, a arguição de ilicitude não pode prosperar, visto não estar demonstrada nos autos qualquer comportamento negligente ou doloso da Recorrente; Acosta farta documentação, cujo intuito é demonstrar que esteve sempre diligente quanto à questão da Ouvidoria, enquanto no posto de Diretora da Instituição; Por fim requer o arquivamento do processo ou a conversão da pena de multa em advertência.

V. Do parecer da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional

Os recursos voluntários foram autuados sob o n.º 13.253, em 16 de março de 2011, indo, nos termos do art. 11 do Regimento Interno do CRSFN, à Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, para exame e manifestação, ao final exarada no PARECER PGFN/CAF/CRSFN/N.º 029/2014, de 13 de março de 2014 (fls. 825-827), de autoria da Dra. Luciana M. Moreira, que concluiu pela inocorrência da prescrição da pretensão punitiva e, mesmo reconhecendo a existência de preocupação institucional com o desenvolvimento da estrutura de ouvidoria, que houve demora excessiva na consecução dos objetivos da norma, razão pela qual opina pelo não-provimento dos recursos voluntários.

É o relatório.

Brasília, 07 de maio de 2014. Francisco Papellás Filho – Conselheiro-Relator.

V O T O

Trata-se de processo administrativo em que ambos os Recorrentes foram apenados em razão de suposta conduta omissiva durante a implementação da estrutura de Ouvidoria compatível com a natureza e complexidade dos produtos, serviços, atividades, processos e sistemas da Instituição Financeira em questão, conforme requerido pela Resolução CMN 3477/07, de 26 de julho de 2007, cujo prazo de implementação foi definido como findo em 30 de setembro daquele mesmo ano; ilicitudes estas capituladas no artigo 44 da Lei 4.595/64.

Ao Recorrente Banco do Brasil S.A. foi aplicada a multa de R$ 100.000,00 (cem mil reais) enquanto sua diretora Jussara Panitz Silveira recebeu a pena de multa de R$ 25.000,00 (vinte e cinco mil reais).

Antes da discussão do mérito, analiso, de ofício, a questão da prescrição da pretensão punitiva.

Os fatos que deram origem a este processo administrativo foram apurados pela Autarquia em setembro/08; os acusados foram intimados a apresentar defesa administrativa em 17/08/09; a decisão de aplicação da pena é de 3/1/2011 e os recorrentes contra ela interpuseram recursos voluntários que foram autuados neste Conselho de Recursos em 16 de março de 2011. Portanto, regularmente observado o prazo quinquenal.

Também, diferentemente do que alegado pela defesa em seus memoriais, não se verifica, no caso, a prescrição intercorrente. Os recursos voluntários foram autuados neste Conselho em 16/03/2011 e em 13/03/2014 foi proferido parecer da I. Procuradoria da Fazenda Nacional, o que denota que houve movimentação processual anteriormente ao decurso do prazo de 3 anos.

A defesa se equivoca ao arguir que o Parecer da Procuradoria não é causa interruptiva da prescrição por não ser ato inequívoco de apuração dos fatos capaz de interromper o prazo prescricional. Isto é fato, mas tal critério aplica-se tão somente à prescrição ordinária e não à intercorrente.

Esse é o entendimento deste Conselho fundado em decisões reiteradas do Superior Tribunal de Justiça, por ele corretamente acolhidas, entre elas a do AgRG REsp 1.1191.650/RJ, cuja ementa ora colaciono:

“ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL – ATOS ADMINISTRATIVOS QUE PROVOCARAM O ANDAMENTO DO PROCESSO – INÉRCIA DA ADMINISTRAÇÃO NÃO DEMONSTRADA – INEXISTÊNCIA DE PRESCRIÇÃO – NATUREZA DOS ATOS PRATICADOS – SÚMULA 7/STJ.

1. Segundo a moldura fática fixada pelo Tribunal de origem, a administração púbica praticou atos que impulsionaram o processo. Ainda que tais não tenham tido carga decisória, são suficientes para evidenciar que a administração não se manteve inerte e, portanto, não há que se falar em prescrição.

2. Ademais, seria inviável averiguar em sede de recurso especial a natureza dos atos administrativos praticados pela administração pública, sob pena de violação da Súmula 7/STJ.

Agravo regimental improvido”. (sem grifos no original)

Destarte, rejeito a preliminar de prescrição intercorrente.

Como parte da análise do mérito propriamente dito, creio relevante tecer algumas considerações sobre o objeto da Resolução CMN, cujo suposto descumprimento é o foco da discussão em apreço.

A Resolução 3.477/07 concedeu o prazo de exatos 66 (sessenta e seis) dias corridos para que as Instituições Financeiras instituíssem “componente organizacional de ouvidoria, com a atribuição de assegurar a estrita observância das normas legais e regulamentares relativas aos direitos do consumidor e de atuar como canal de comunicação entre essas instituições e os clientes e usuários de seus produtos e serviços, inclusive na mediação de conflitos” cuja estrutura deveria ser “compatível com a natureza e a complexidade dos produtos, serviços, atividades, processos e sistemas de cada instituição”, podendo “instituições que fazem parte de conglomerado financeiro instituir componente organizacional único que atuará em nome de todos os integrantes do grupo”.

Além desses requisitos gerais, o dito componente organizacional deveria ainda:

Ser segregado da unidade executora da atividade de auditoria interna;

Ter amplamente divulgada sua existência, finalidade e forma de utilização, garantindo acesso aos clientes e usuários de produtos e serviços, respeitando os requisitos de acessibilidade de portadores de deficiência ou mobilidade reduzida, inclusive com disponibilização de serviço de discagem gratuita; divulgação essa a ser providenciada por meio dos mesmos canais de comunicação utilizados para difundir os produtos e serviços da instituição; e

Ter como atribuições mínimas: receber, registrar, instruir, analisar e dar tratamento formal e adequado às reclamações dos clientes e usuários de produtos e serviços das instituições financeiras, que não forem solucionadas pelo atendimento habitual realizado por suas agências e quaisquer outros pontos de atendimento; prestar os esclarecimentos necessários e dar ciência aos reclamantes acerca do andamento de suas demandas e das providências adotadas; informar aos reclamantes o prazo previsto para resposta final, o qual não poderia ultrapassar trinta dias; encaminhar resposta conclusiva para a demanda dos reclamantes até o prazo estabelecido; propor ao conselho de administração ou, na sua ausência, à diretoria da instituição medidas corretivas ou de aprimoramento de procedimentos e rotinas, em decorrência da análise das reclamações recebidas; elaborar e encaminhar à auditoria interna, ao comitê de auditoria, quando existente, e ao conselho de administração ou, na sua ausência, à diretoria da instituição, ao final de cada semestre, relatório quantitativo e qualitativo acerca da atuação da ouvidoria, contendo as proposições de melhorias.

Em paralelo, as Instituições deveriam ainda promover alterações nos seus estatutos ou contratos sociais para indicar as atribuições da Ouvidoria, os critérios de designação e destituição do ouvidor e o termo de seu mandato, além de certas vedações ou restrições a quem poderia ou não exercer o cargo, exigências de capacitação profissional daqueles que viessem a atuar no organismo da Ouvidoria, elaboração e apresentação de relatórios periódicos revisados por auditores independentes ao Banco Central do Brasil.

Embora repute louvável a iniciativa da Autarquia no sentido de exigir que os integrantes do Sistema Financeiro Nacional fossem capazes de prover instrumento robusto para o adequado atendimento à sua vasta clientela, diga-se de passagem, conforme há muito requerido pelo Código de Defesa de Consumidor, tenho que a empreitada exigida por certo demandaria tempo muito mais elástico que aquele concedido às Instituições Financeiras para cumpri-la.

Diante disso, antes de concluir este voto, julguei prudente ouvir alguns especialistas em Tecnologia da Informação, com experiência no Sistema Financeiro, sobre as características de implantação de um sistema de informações do tipo aqui debatido.

Não me surpreenderam as opiniões expressadas por tais especialistas. Em apertado resumo, concordaram que seria até possível numa Instituição de pequeno/médio porte que o prazo estabelecido pelo Regulador pudesse ser precariamente cumprido, sem, contudo, se evitar os necessários ajustes subsequentes ao início da chamada “fase de produção” dos sistemas informatizados, comuns em qualquer implantação de procedimentos/sistemas. Todavia, entendem que esse mesmo prazo seria inviável de ser cumprido numa Instituição financeira de grande porte.

É fato que o Regulador tem o poder de estabelecer normas que objetivem a segurança, higidez, transparência, eficiência e eficácia de todo e qualquer sistema que esteja sob sua supervisão.

Não se pretende, nem seria aqui cabível, discutir a competência do Conselho Monetário Nacional para normatizar e, por decorrência, punir eventuais descumprimentos normativos de qualquer espécie por ele editados.

Entretanto, entendo que qualquer legislador, antes de estabelecer normas a serem cumpridas pelos administrados, deve estar sensível às circunstâncias e fatos afetos ao problema que se pretende normatizar, assim como ponderar quanto à razoabilidade das exigências a eles impostas e, em assim agindo, observar a aplicação do princípio que leva a mesma denominação e amplamente reconhecido no Direito Administrativo.

Na ótica de Ruy Cirne Lima, “O princípio da razoabilidade indica que a Administração deve procurar os meios mais adequados para atingir os fins propostos. Deve evitar soluções exageradas, que se aproximam da ilegalidade e realizar os seus atos dentro de critérios racionais, evitando toda a sorte de abusos e de arbitrariedades. Por outro lado, deve a Administração procurar realizar o procedimento administrativo sempre da forma mais equilibrada e mais justa, de tal sorte que os administrados, pessoas racionais, possam identificar com facilidade a motivação racional de todos os seus atos. A razoabilidade afasta exageros, as providências extremadas, as decisões tomadas ao influxo das emoções fortes” (“Princípios de Direito Administrativo”. 7ª edição, revista e reelaborada por Paulo Alberto Pasqualini – São Paulo: Malheiros, 2007, p. 559).

Não são, entretanto, as circunstâncias que observo no caso em análise.

Em síntese, quer me parecer que a exigência formulada pela Resolução CMN 3.477/07, considerado o prazo concedido para sua conclusão, seria absolutamente inexequível numa Instituição Financeira do porte do Banco do Brasil.

Compulsando-se a documentação acostada aos autos pelos Recorrentes, é de se notar que ações foram tomadas no sentido de atender às exigências normativas, as quais, todavia, não produziram os efeitos esperados pelo Regulador dentro do prazo previsto no normativo em questão.

Não significa isso, necessariamente, que o Banco e sua Diretora tenham agido de maneira negligente ou descompromissada. Entendo que caminharam no passo que seria possível tendo em conta a complexidade das exigências e o porte e a estrutura da Instituição objeto.

Dito isto, conheço dos recursos voluntários e lhes dou provimento para afastar as multas de R$ 100.000,00 (cem mil reais) e de R$ 25.000,00 (vinte e cinco mil reais) aplicadas ao Banco do Brasil S.A. e sua diretora Jussara Panitz Silveira, respectivamente.

É o Voto.

Brasília, 22 de julho de 2014. Francisco Papellás Filho – Conselheiro-Relator.

D E C L A R A Ç Ã O D E V O T O

Trata-se de analisar os recursos apresentados pelo Banco do Brasil S/A e por Jussara Panitz Silveira, contra a decisão do Banco Central do Brasil que lhes aplicou as multas de R$100.000,00 e R$ 25.000,00, respectivamente, tudo isso porque a autoridade de origem, afastando os argumentos da defesa, entendeu caracterizada a responsabilidade dos acusados pela conduta consistente na não implantação tempestiva de estrutura de ouvidoria compatível com a natureza e a complexidade dos produtos, serviços, atividades, processos e sistemas da instituição recorrente, com infração aos artigos 1º, § 1º, da Resolução 3.477, de 26 de julho de 2007, e 44 da Lei nº 4.595, de 31 de dezembro de 1964.

Registro, inicialmente, que a edição da Resolução nº 3.477, de 2007, foi precedida de Audiência Pública, por meio de edital divulgado em 23 de fevereiro de 2007, no sítio do Banco Central na rede mundial de computadores. Dessa forma, os interessados tiveram oportunidade de encaminhar sugestões e comentários, em período superior a trinta dias. E os dados disponíveis no sítio do Banco Central dão conta de que houve 77 sugestões e comentários, seja do público em geral, seja de instituições financeiras, dentre as quais bancos, entidades de classe representantes dos bancos, cooperativas, corretoras e distribuidoras, das empresas de leasing, das associações de consumidores de serviços financeiros.

O Banco Central avaliou as diversas sugestões apresentadas e promoveu ajustes considerados pertinentes na minuta de resolução. É bem verdade, no entanto, que a autarquia não acatou a sugestão da Febraban que queria ver implementada a obrigatoriedade de implantação dos serviços de ouvidoria nos termos propostos somente a partir de dezembro de 2007.

O certo é que o Banco do Brasil não apresentou qualquer proposta ou sugestão, de modo que é de se supor tenha a instituição se valido da representação como porta voz de seus anseios e preocupações sobre o tema. Ou seja, a manifestação da Febraban abrangeu a linha de interesses do Banco.

Nesse contexto, pode-se dizer que em nenhum momento foi externada a preocupação com a exiguidade do prazo assinalado para a implementação das medidas então previstas e submetidas a debate, por parte da autoridade reguladora. E nem há notícia nos autos de que o Banco do Brasil tenha manifestado preocupação nesse sentido, perante a autarquia. Fê-lo agora, em sede de defesa. Mas, mesmo assim, sem a indicação de provas inequívocas de que praticara todos os esforços para implementar o componente de ouvidoria, com o objetivo de adaptar-se à nova regulamentação, nos prazos estabelecidos ali estabelecidos.

Verifico que a defesa foi pouco específica, pouco precisa, ao atribuir dificuldades na adaptação de seus sistemas informatizados, como justificativa pelo insucesso na implantação de controles visando ao atendimento aos novos comandos normativos. É como se esses sistemas estivessem fora da governabilidade dos gestores da instituição. É como se eles tivessem vontades próprias, sem considerar a prioridade que se lhes impunha.

Frise-se, a propósito, que a defesa não se preocupou em comprovar que tenha feito efetivos esforços, para implantar a nova sistemática de ouvidoria, nos prazos fixados na regulamentação de regência. Preferiu alongar-se numa linha de argumentação, no sentido de que as grandes dimensões do conglomerado BB, a complexidade de suas operações e número de clientes justificariam a morosidade na adaptação de seu sistema de ouvidoria aos padrões estabelecidos pela nova regulamentação. Aceitar esses argumentos significaria admitir que uma instituição de grande porte, de longa tradição no mercado financeiro nacional, pudesse conviver com uma situação de fragilidade inaceitável de seus controles internos, a ponto de não ser capaz de promover ajustes nesses sistemas de controle, na forma requerida pela regulamentação de regência.

Portanto, vejo que o mais provável é que o Banco do Brasil não tenha atribuído a importância que a matéria requeria. Isto é, os recorrentes não demonstraram que de fato o Banco do Brasil tenha conferido o grau de relevância e de prioridade que a matéria requeria, para viabilizar a implementação dos controles necessários.

Vamos aos fatos.

Argumenta-se que os prazos estabelecidos pela Resolução nº 3.477, de 2007, foram muito exíguos, e que por isso a instituição recorrente não teve meios para adaptar seus sistemas para atender as exigências da nova regulamentação.

No entanto, em 27 de novembro de 2008, as diretorias de Marketing e Comunicação e a de Controles Internos firmaram, conjuntamente, o Ofício Dimac/Dicoi 2008/0758 (fls. 261/262), endereçado ao departamento de supervisão do Banco Central, sobre a existência de planos de ação para aprimorar os procedimentos afetos à Ouvidoria. Somente então, é que a instituição recorrente, por intermédio de dois de seus diretores, anunciava que se encontrava em andamento, dentre outros, a priorização junto à diretoria de tecnologia do BB da revisão dos sistemas que suportam a atuação da Central de Atendimento e Ouvidoria. Ou seja, somente um ano e dois meses após o término do prazo para implantação da Ouvidoria é que se vislumbrava alguma iniciativa para dar eficácia ao comando normativo sob referência.

Pode-se argumentar que a adaptação dos sistemas envolve complexidades operacionais que demandariam muito esforço da equipe técnica pertinente. Mas o que se percebe é que a atribuição de prioridade para o desenvolvimento desses trabalhos veio muito tardiamente, ou seja, mais de um ano após o esgotamento do prazo estabelecido na norma específica, e mesmo assim, somente após ter sido levada a prestar esclarecimentos à área de supervisão do Banco Central.

É de se notar, também, que outras iniciativas que certamente não necessitariam de grandes esforços operacionais especializados, também, foram postergadas. Refiro-me à mudança de vinculação da Ouvidoria, da diretoria de marketing, para a diretoria de controles internos e também à revisão das atribuições institucionais da Ouvidoria. Essas providências poderiam ter sido adotadas mediante simples decisões administrativas. Bastava ter havido decisão firme nesse sentido.

O outro fato digno de nota é que somente em 17.9.2007 foi sugerido ao conselho diretor e ao conselho de administração da instituição recorrente que se procedesse à alteração estatutária, para adaptar-se às exigências contidas no art. 3º da Resolução 3.477 é de 26 de julho de 2007, modificação que veio a ser efetivada por intermédio da assembleia geral de outubro de 2007.

Como se vê, a simples adaptação do estatuto da instituição já extrapolou o prazo da Resolução 3.477, de 2007. Isso é mais um indício objetivo de que a questão não estava inserida na pauta de prioridades das preocupações da administração superior da instituição recorrente.

Vale realçar, a propósito, o teor do relatório da KPMG (fls. 684/685), endereçado à instituição financeira recorrente, explicitando restrições no que diz respeito às providências para atender às disposições da Resolução nº 3.477, de 2007. Esse documento indicou que os procedimentos apontados no relatório do Banco, para atender à Resolução 3.477, foram considerados suficientes apenas para um nível de segurança limitada, na formulação de opinião sobre a consistência dos procedimentos relacionados com a implantação da Ouvidoria, para atender ao quanto requerido pelo mencionado normativo.

Essa inépcia da atuação da Ouvidoria da instituição recorrente fica evidenciada, também, no tratamento que as reclamações a ela dirigidas recebiam no âmbito da instituição recorrente, conforme se observa da análise da amostra composta por 50 reclamações, como bem ressaltou a decisão condenatória, em seu item 16:

“... além de os normativos internos estarem em desacordo com a norma, o exame da amostra de 50 reclamações extraídas do sistema BB Atende, documentadas às fls 26-201, evidencia que:

• Em 80% dos casos houve demora injustificada para solução da ocorrência, além do prazo de 10 dias úteis estabelecido pela própria Ouvidoria; • Os textos das ocorrências continham argumentos sem relação com os temas dos campos ou apresentavam-se incompletos. Assim, por exemplo, no campo ‘solução’, ao invés de ser digitada a descrição da solução, digitava-se um texto que transferia a solução da ocorrência para outra área. Esse procedimento incorreto foi verificado em 76% dos casos, conforme exemplos às fls. 33, 43, 46 e 62; • A Ouvidoria não validou a resposta ao cliente nas 17 ocorrências consideradas solucionadas; e • Existiam ocorrências encerradas antes da solução completa do caso, conforme verificado em 35% das ocorrências consideradas solucionadas, exemplos às fls. 34, 37, 57-58 e 112-113”.

Apurou-se, também, na referida amostra que havia (i) cadastros incompletos, com falta de informações importantes como o nome do cliente, CPF/CNPJ, agência, conta e telefone para contato, em 34% das ocorrências; (ii) dificuldades para se identificar se determinada ocorrência devesse ser tratada pela Ouvidoria; e (iii) eventos registrados de forma incorreta ou não registrados no aplicativo BB Atende (16% das ocorrências).

Ao que tudo indica, a instituição recorrente passou a adotar iniciativas com vistas à adaptação de seus controles às novas exigências, somente após conhecer o resultado da inspeção levada a efeito pelo Banco Central, no período de 01/09/2008 a 19/09/2008. É o que se observa do teor do ofício Dimac/Dicoi 2008/0758, de 27 de novembro de 2008 (fls. 261/273). Tanto é assim que a grande maioria dos planos de ação para tratar as várias pendências identificadas pela área de supervisão do Banco Central previa prazo de conclusão para fevereiro ou março/2009.

Assim, restou amplamente demonstrado no presente processo que o Banco do Brasil S/A infringiu as disposições da Resolução 3.477, de 2007, ao não implantar um sistema de ouvidoria, nos termos ali estabelecidos, nos prazos assinalados. E as alegações da defesa não são suficientes para desconstituir seja a imputação inicial, seja os fundamentos da decisão condenatória.

Estou convencido de que os recorrentes não deram a devida importância ao tema e de que o retardamento de suas providências não se deveu somente a dificuldades de ordem operacional ou à exiguidade ou insuficiência do prazo para adaptação de seus sistemas, mas principalmente porque a matéria não estava inserida da ordem de prioridade requerida. Prova disso, repita-se, está no fato de que apenas para adaptar o estatuto da empresa às novas exigências trazidas pela regulamentação, a empresa levou praticamente dois meses, além do que somente veio a iniciar os procedimentos visando aos ajustes operacionais, mais de um ano após ter esgotado os prazos regulamentares, e ainda assim, quando teve de prestar esclarecimentos à área de supervisão e fiscalização do Banco Central, por conta do resultado de inspeção da autarquia.

Diante do exposto, afasto os argumentos dos recorrentes, para confirmar a decisão condenatória da autoridade de origem, por entender que havia uma resistência institucional em adotar as mudanças que se impunham, conjugada com a inércia da instituição recorrente.

Assim, reconheço dos recursos, para a eles negar provimento, mantendo a decisão da autoridade de origem em sua integralidade.

É o Voto.

Brasília, 22 de julho de 2014. Waldir Quintiliano da Silva – Conselheiro.

Vistos, relatados e discutidos os presentes autos, decidem os membros do Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional – a) rejeitar as questões de preliminar arguidas: a.1) prescrição ordinária e a.2) prescrição intercorrente - b) dar provimento aos recursos interpostos, convolando-se em arquivamento a decisão do órgão de primeiro grau no sentido de aplicar a b.1) BANCO DO BRASIL S.A. e b.2) JUSSARA PANITZ SILVEIRA pena de multa pecuniária individual nos valores de R$ 100.000,00 (cem mil reais) e R$ 25.000,00 (vinte e cinco mil reais), respectivamente. Feitas as seguintes anotações: 1) decisão do CRSFN proferida à luz do voto do Conselheiro-Relator; 2) unanimidade nas preliminares e maioria no mérito, vencidos os Conselheiros Waldir Quintiliano da Silva (declaradamente), Marcos Martins Davidovich e Nelson Alves de Aguiar Júnior ao votar pela manutenção da decisão recorrida; 3) o julgamento teve início na 367ª sessão, presidida pelo Conselheiro Arnaldo Penteado Laudísio, e foi interrompido pelo pedido de vista do Conselheiro Waldir Quintiliano da Silva após a votação das preliminares, ora também votadas e confirmadas; e 4) defesa oral feita pela advogada Dra. Rosângela Seabra Pereira em nome dos indiciados.

Participaram do julgamento os conselheiros: Arnaldo Penteado Laudísio, Francisco Satiro de Souza Junior, Francisco Papellás Filho, João Batista de Moraes, Marcos Martins Davidovich, Nelson Alves de Aguiar Júnior e Waldir Quintiliano da Silva. Presentes a Dra. Luciana Moreira, Procuradora da Fazenda Nacional, e Marcos Martins de Souza, Secretário-Executivo do CRSFN.

Brasília, 22 de julho de 2014.

ARNALDO PENTEADO LAUDÍSIO Presidente, em exercício

FRANCISCO PAPELLÁS FILHO Relator

LUCIANA MOREIRA Procuradora da Fazenda Nacional

Ata publicada no DOU de 29.8.2014 - Seção 1 - págs. 23 a 25. O teor deste acórdão foi divulgado no portal em 24.02.2015.