Recurso de Ofício — Acórdão nº 9478/2010

308ª Sessão Recurso 10863  Processo BCB 0201134012  

I - RECURSOS VOLUNTÁRIOS     RECORRENTES: FRANCISCO BEZERRA NETO JOSÉ TARCISIO DE SÁ LEITÃO SOARES JOSÉ WANDERLEY DE SÁ LEITÃO

 RECORRIDO: BANCO CENTRAL DO BRASIL      II - RECURSO DE OFÍCIO     RECORRENTE: BANCO CENTRAL DO BRASIL     RECORRIDOS: COOPERATIVA DE CRÉDITO RURAL DO VALE DO ASSU LTDA.(EM LIQUIDAÇÃO ORDINÁRIA) ALBERTO DE MACEDO FREIRE FRANCISCO BEZERRA NETO JOSÉ TARCISIO DE SÁ LEITÃO SOARES JOSÉ WANDERLEY DE SÁ LEITÃO MARCO AURÉLIO CALIXTO NIVAL PAULINO PINHEIRO FILHO      EMENTA: RECURSOS VOLUNTÁRIOS E DE OFÍCIO -Cooperativa de crédito - Concessão de empréstimo sem observância às normas básicas de boa gestão e segurança operacional e ao limite de diversificação de risco - Abertura de contas de depósitos e liberação de crédito a não-associados - Filiação de empregados sem integralização de cotas de capital - Escrituração falha, em prejuízo à fidedignidade e clareza das demonstrações financeiras – Recursos a que se nega provimento.

PENALIDADE: Advertência, Multa Pecuniária e Inabilitação Temporária.

BASE LEGAL: Lei 4.595/64, art. 44, §§ 1º, 2º e 4º.

 ACÓRDÃO/CRSFN 9478/10:

R E L A T Ó R I O

Intimação

De janeiro a fevereiro de 2003, o Banco Central do Brasil (“BACEN”) intimou a Cooperativa de Crédito Rural Vale do Assu Ltda. (“Credivale”); os Srs. José Tarcisio de Sá Leitão Soares, na qualidade de Presidente da Credivale; José Wanderley de Sá Leitão, na qualidade de Vice-Presidente; Alberto de Macedo Freire, Marco Aurélio Calixto e Nival Paulino Pinheiro Filho, membros do Conselho de Administração; e Francisco Bezerra Neto, na qualidade de Secretário e membro do Conselho de Administração (fls. 596 a 683), a apresentar defesa em face das seguintes irregularidades:

Irregularidade I – Concessão de crédito com inobservância às normas básicas de boa gestão e segurança operacional e ao limite de diversificação de risco por cliente, em infração ao art. 44 da Lei 4.595/64; item IX, alíneas “a”, “b”, “c”, “d”, e “f” da Resolução 1.559/88; arts. 2°, 4°, 6° e 8° da Resolução 2.682/99; art. 10, inciso I, alínea “c”, do Regulamento Anexo à Resolução 2.771/00; art. 37 da Lei 5.764/71; Irregularidade II – Abertura de contas de depósitos e concessão de crédito a não-associados, em infração ao art. 9°, incisos I e II, do Regulamento Anexo à Resolução 2.771/00; Irregularidade III – Filiação de funcionários da Credivale sem integralização de cotas de capital, em infração ao art. 21, inciso III, da Lei 5.764/71; Irregularidade IV – Deixar de manter livro de atas das reuniões do Conselho Fiscal e de registrar, em livro próprio, atas das reuniões do Conselho de Administração, em infração ao art. 22, incisos III e IV, da Lei 5.764/71; Irregularidade V – Efetuar escrituração irregular, comprometendo a fidedignidade e clareza das demonstrações financeiras, em infração ao Plano Contábil das Instituições Financeiras – COSFI, títulos 1.1.2, 1.3.1 e 4, 1.11.6/7, 1.17.2, 1.20.1 e 2.2.

A intimação indicou o cargo e período de gestão dos intimados, a saber:

INTIMADO CARGO PERÍODO DE GESTÃO  José Tarcisio de Sá Leitão Soares Presidente Responsável pela área Contábil 08.06.1998 a AG 2001  José Wanderley de Sá Leitão Vice-Presidente Responsável pelas contas de Depósitos 15.12.1997 a AG 2011  Francisco Bezerra Neto Secretário 15.12.1997 a AG 2011  Marco Aurélio Calixto Conselheiro de Administração 15.12.1997 a AG 2011  Alberto de Macedo Freire Conselheiro de Administração 15.12.1997 a AG 2011  Nival Paulino Pinheiro Filho Conselheiro de Administração 15.12.1997 a AG 2011   Defesas

Os intimados apresentaram defesa separadamente (fls. 686 a 1.089), mas de idêntico teor, alegando o quanto se segue: (i) sobre a Irregularidade I, as infrações apontadas são, em sua maioria, de caráter formal e vêm sendo sanadas ao longo do processo de liquidação da Credivale; (ii) com relação à Irregularidade II, as condutas justificam-se tendo em conta que a Credivale, quando de sua liquidação, passava por um processo de reestruturação de seu quadro social, oportunidade em que seriam admitidos novos sócios e atualizados os registros dos demais; (iii) no que tange à Irregularidade III, quando a Cooperativa passava por um processo de reestruturação teve início a sua liquidação, o que veio a interromper as diligências que sanariam as irregularidades apontadas; (iv) sobre a Irregularidade IV, ao longo da existência da Credivale as atas de Assembléias Gerais foram submetidas ao exame do BACEN em processos regulares; (v) com respeito à Irregularidade V, a ausência de registros patrimoniais e dos demais procedimentos contábeis adequados deve-se ao processo de implantação de sistemas integrados, que foi interrompido com a liquidação da Cooperativa; faltaram orientações técnicas por parte do BACEN para um bom desempenho da Credivale; a maioria dos pontos verificados foram regularizados no decorrer de auditoria realizada na Cooperativa; a regularização dos lançamentos contábeis cabe à pessoa jurídica da Credivale; (vi) por fim, deve ser levado em consideração que a conjuntura econômica do Brasil à época prejudicou pequenas instituições creditícias, inviabilizando o cumprimento de transações; seus administradores são pessoas modestas, agricultores, com limitados conhecimentos técnico-financeiros, mas que sempre desempenharam suas funções com boa-fé.

Decisão

Em 04.01.2006, o BACEN lavrou decisão (fls. 1.111 a 1.121) nesses termos: (i) as defesas não contestam as irregularidades apontadas nas intimações, limitando-se a informar que a maioria das infrações se encontra sanada ou em vias de regularização; (ii) as alegações relativas à conjuntura econômica não socorrem os intimados, pois não se pode admitir que cooperativas ajam em desrespeito à regulamentação aplicável, cujo objetivo consiste, justamente, na delimitação de padrões de segurança e higidez ao segmento; (iii) também não procede o argumento de que as irregularidades seriam de caráter meramente formal; (iv) providências realizadas após a auditoria na Cooperativa não afastam a responsabilidade dos administradores pelo mau deferimento do crédito; (v) as provas juntadas às fls. 80 a 436 comprovam a realização de operações com clientes com cadastros incompletos, sem informações sobre renda, bens ou outros dados que permitam avaliar a capacidade de pagamento; (vi) foram constatadas diversas irregularidades, consubstanciadas em contratos de crédito não formalizados ou avalizados, notas promissórias incompletas, valores liberados sem observância ao limite de diversificação de risco por cliente, recursos creditados em conta para liquidação de contrato e cobertura de saldo devedor;

(vii) sobre a Irregularidade II, um processo de reestruturação do quadro social não justifica a desobediência de normativos, situação agravada pelo elevado percentual de créditos concedidos para não-associados (entre 85% e 90% do volume total de empréstimos); (viii) os incisos I e II do art. 9° da Resolução 2.771/00 são precisos ao enunciar de quem as cooperativas podem captar recursos e para quem podem conceder linhas de crédito, o que não foi observado no presente caso; (ix) quanto à Irregularidade III, não foram identificados nos autos elementos suficientes que comprovem a infração; (x) a Irregularidade IV está demonstrada no processo, uma vez que a deficiência encontrada não está relacionada às autorizações concedidas pelo BACEN aos administradores, mas sim à falta de registro e manutenção de algumas atas de reuniões dos Conselhos Fiscal e de Administração, em infração ao art. 42, alínea “c”, do Estatuto Social da Cooperativa; (xi) acerca da Irregularidade V, os registros contábeis das cooperativas não podem ser dependentes da implantação de sistemas integrados ou ficar à espera de orientação técnica; (xii) independentemente da obrigação legal de contabilização, os registros devem refletir a situação financeira da instituição aos associados; (xiii) as alegações não afastam as responsabilidades por essa infração; (xiv) a posterior regularização não minimiza as responsabilidades;

(xv) após o devido ajuste contábil realizado em 31.07.2001, que correspondeu à provisão para créditos de liquidação duvidosa e a diferenças de conciliação, a Credivale passou a apresentar um passivo a descoberto de R$ 399.367,51, “revelando a falta de transparência dos demonstrativos contábeis elaborados por ela até então”; (xvi) essa situação fez com que o BACEN determinasse à Cooperativa, em 28.11.2001, que desse conhecimento dos fatos aos seus associados e elaborasse um plano de saneamento; (xvii) logo em seguida, em 23.12.2001, uma Assembléia Geral deliberou pela liquidação ordinária da instituição, “restando evidente a responsabilidade de seus administradores no descompromisso dos princípios orientadores da atividade de cooperativa de crédito, cuja má gestão produziu a quebra da instituição”.

Ante o exposto, decidiu o BACEN aplicar as seguintes penalidades às pessoas relacionadas abaixo:

Sr. José Tarcisio de Sá Leitão Soares, na qualidade de Presidente, com poderes para supervisionar a administração geral e diretor responsável pela área contábil (fl. 560): (a) pela Irregularidade I, pena de inabilitação de 8 (oito) anos; (b) pela Irregularidade II, multa pecuniária no valor de R$ 5.000,00 (cinco mil reais); e (c) pelas Irregularidades IV e V, advertência; Sr. José Wanderley de Sá Leitão, na qualidade de Vice-Presidente, que também tinha atribuição relacionada aos serviços de cadastro, contabilidade e estatística: (a) pela Irregularidade I, inabilitação de 3 (três) anos; (b) pela Irregularidade II, multa pecuniária no valor de R$ 5.000,00 (cinco mil reais); e (c) pelas Irregularidades IV e V, advertência; Sr. Francisco Bezerra Neto, na qualidade de Secretário, membro do Conselho de Administração e que tinha atribuição estatutária de coordenar todos os setores de crédito ativo e passivo da Cooperativa e fazer cumprir as instruções emanadas das autoridades monetárias: (a) pela Irregularidade I, inabilitação de 5 (cinco) anos; (b) pela Irregularidade II, multa de R$ 5.000,00 (cinco mil reais); e (c) pela Irregularidade IV, advertência; Srs. Alberto de Macedo Freire, Marco Aurélio Calixto e Nival Paulino Pinheiro Filho, na qualidade de membros do Conselho de Administração: pela Irregularidade IV, a pena de advertência; Credivale: (a) pela Irregularidade I, multa de R$ 2.500,00 (dois mil e quinhentos reais); (b) pela Irregularidade II, multa de R$ 2.500,00 (dois mil e quinhentos reais); e (c) pelas Irregularidades IV e V, pena de advertência.

O BACEN decidiu absolver (a) todos os intimados das acusações referentes à Irregularidade III; e (b) os Srs. Alberto de Macedo Freire, Marco Aurélio Calixto e Nival Paulino Pinheiro Filho das acusações relacionadas às Irregularidades I, II e V, recorrendo de ofício ao Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional (“CRSFN”).

Realizada a intimação dos apenados da decisão de primeira instância (fls. 1.123 e seguintes), apenas os Srs. José Tarcisio de Sá Leitão Soares, José Wanderley de Sá Leitão e Francisco Bezerra Neto (“Recorrentes”) apresentaram recurso voluntário ao CRSFN.

Recursos Voluntários

O Sr. Francisco Bezerra Neto protocolou recurso voluntário em 07.03.2006 (fls. 1.142 a 1.146), alegando que: (i) carecia de conhecimento técnico e, por isso, não compreendeu com clareza o que estava se passando; (ii) julgava que todas as atividades da Cooperativa estavam sendo conduzidas de acordo com a lei; (iii) concordava com empréstimos sem analisá-los; (iv) sempre agiu de boa-fé; (v) sua situação financeira demonstra não ter recebido qualquer benefício com as irregularidades.

O Sr. José Wanderley de Sá Leitão, em seu recurso voluntário (fls. 1.147 a 1.152), sustentou que (i) o cargo ocupado por ele (Vice-Presidente) não representava qualquer ingerência administrativa junto à Credivale; (ii) desconhece a legislação financeira; (iii) não participou diretamente dos atos considerados irregularidades, não tendo emitido qualquer tipo de recomendação; (iv) não participava, nem tomava conhecimento, da existência “das reuniões de rotina da Cooperativa”; (v) se praticou algum ilícito, foi sem má-fé.

Por fim, o recurso voluntário do Sr. José Tarcisio de Sá Leitão Soares (fls. 1.156 a 1.162) reproduziu os termos do recurso do Sr. José Wanderley de Sá Leitão, acrescentando que (i) todos os atos considerados irregulares foram sanados; (ii) as infrações referentes às boas práticas de gestão operacional em sua maioria são de caráter formal, que ao longo da liquidação vêm sendo sanadas; (iii) a regularização dos lançamentos contábeis podem ser corrigidos pela Cooperativa, pessoa jurídica, sob a responsabilidade do liquidante; (iv) no momento da Assembléia Geral de 2001, que decidiu pela liquidação da Cooperativa, a situação patrimonial da entidade era credora.

Parecer Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional

A Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (“PGFN”), no dia 17.09.2009, lavrou parecer no seguinte sentido (fls. 1.195 a 1.198): (i) a punição imposta aos Recorrentes deve ser mantida; (ii) as peças recursais não afastam a materialidade e autoria da infração; (iii) está caracterizada infração grave, consubstanciada na concessão de crédito sem a devida observância às normas básicas da boa gestão, segurança operacional e limite de diversificação de risco por cliente; (iv) o arquivamento decidido em primeira instância também deve ser mantido, pois os então acusados não tinham atribuições suficientes para serem responsabilizados pelas operações de crédito.

Ante o exposto, opinou a PGFN pelo improvimento dos recursos voluntários e de ofício.

É o relatório.

Rio de Janeiro, 18 de novembro de 2009. Darwin Corrêa – Conselheiro-Relator.

V O T O

Entendo que andou bem o BACEN neste processo, tanto nas absolvições quanto nas condenações. Estão caracterizadas a autoria e materialidade das infrações objeto dos recursos voluntários, e a dosimetria das punições aplicadas foi adequadamente sopesada. De toda sorte, considero importante tecer breves considerações a respeito deste processo.

Inicialmente, cumpre destacar que as irregularidades aqui tratadas são todas de caráter objetivo, de mera conduta, também conhecidas como irregularidades de perigo. Nesses casos, ao proibir determinados comportamentos, a regulamentação busca simplesmente evitar a ocorrência de situações de risco, potencialmente danosas para os investidores e para o mercado em geral. Justamente por esse motivo, para que a infração se caracterize, não se faz necessário que o comportamento indesejado – e proibido – se materialize em um dano ou prejuízo efetivo. A consequência e o resultado do comportamento vedado pode, no máximo, ser levado em consideração na dosimetria da pena.

Aliás, neste caso, ainda que a ocorrência de dano ou prejuízo efetivo tivesse relevância para a caracterização das irregularidades, essa linha de raciocínio não socorreria os Recorrentes. Está demonstrado nos autos que a gestão dos Recorrentes à frente da Credivale comprometeu, de forma determinante, a situação patrimonial da instituição, arrastando-a, por fim, a um procedimento de liquidação ordinária. Senão vejamos: (i) em julho de 2001, depois de um ajuste contábil, a Credivale passou a apresentar um passivo a descoberto de quase R$ 400 mil; (ii) esse montante foi alocado contabilmente como provisão para créditos de liquidação duvidosa e diferenças de conciliação, o que demonstra a falha na concessão dos créditos e na elaboração das Demonstrações Financeiras anteriores; (iii) logo em seguida, após o BACEN ter determinado à Credivale que desse conhecimento desses fatos aos seus associados e elaborasse um plano de saneamento, foi convocada uma Assembléia Geral para deliberar sobre a liquidação ordinária da instituição. O BACEN resumiu bem a questão ao afirmar que resta “evidente a responsabilidade de seus administradores no descompromisso dos princípios orientadores da atividade de cooperativa de crédito, cuja má gestão produziu a quebra da instituição”.

A Irregularidade I, que se refere à concessão de crédito com inobservância às normas básicas de boa gestão, segurança operacional e limite de diversificação de risco por cliente, traduz com propriedade a noção de uma infração de mera conduta. De acordo com a Resolução 1.559/88, uma vez descumpridas as obrigações – objetivas – previstas no normativo, está caracterizada infração. Da mesma forma, a Resolução 2.771/00, que regula o funcionamento das cooperativas de crédito, exige que seja observado um limite operacional de diversificação de risco por cliente de 10% do Patrimônio Líquido Ajustado, em operações de crédito e de concessão de garantias a um único associado (art. 10, inciso I, alínea “c”). Ultrapassado esse limite, o que foi demonstrado nos autos, a irregularidade está caracterizada.

Os mesmos critérios objetivos podem ser verificados na Irregularidade II, que trata da abertura de contas de depósitos e concessão de crédito a não-associados. O art. 9º, inciso I, da Resolução 2.771/00 prevê que as cooperativas só podem captar recursos de “a) de associados, oriundos de depósitos à vista e depósitos a prazo sem emissão de certificado; b) de instituições financeiras, nacionais ou estrangeiras, na forma de empréstimos, repasses, refinanciamentos e outras modalidades de operações de crédito; c) de qualquer entidade, na forma de doações, de empréstimos ou repasses, em caráter eventual, isentos de remuneração ou a taxas favorecidas”. E o inciso II do mesmo artigo é claro ao afirmar que a concessão de créditos pode ser feita “exclusivamente a seus associados”.

Da mesma forma se apresentam as Irregularidades IV (deixar de manter livro de atas das reuniões do Conselho Fiscal e de registrar, em livro próprio, atas das reuniões do Conselho de Administração) e V (efetuar escrituração irregular, comprometendo a fidedignidade e clareza das Demonstrações Financeiras), também suficientemente demonstradas nos autos. A dosimetria da pena aplicada pelo BACEN, que optou pela advertência para essas duas infrações, pareceu-me correta e compatível com as demais punições aplicadas.

Por fim, não merecem prosperar as alegações trazidas nos recursos voluntários, no sentido de que os Recorrentes não sabiam ao certo o que estava se passando com a Credivale, de que não teriam se envolvido diretamente nas operações, de que possuem conhecimentos técnicos limitados ou de que as irregularidades estão sendo sanadas no procedimento de liquidação ordinária.

As atribuições e responsabilidades inerentes aos cargos ocupados pelos Recorrentes – conforme previsão legal, regulamentar e estatutária – representam exigências mínimas para a segurança e higidez do mercado creditício. Os postos assumidos pelos Recorrentes não podem ser confundidos com uma mera formalidade exigida pelo órgão regulador. A intenção clara e direta, endereçada a todos que de alguma forma participem do mercado de crédito nacional, consiste em assegurar o cumprimento de regras mínimas. E essa intenção cairia por terra caso o sistema legal e regulamentar não outorgasse a pessoas na administração das instituições financeiras a responsabilidade pelo cumprimento de tais regras.

Ante o exposto, VOTO pelo indeferimento dos recursos voluntários e de ofício, devendo ser mantida a decisão de primeira instância na sua integralidade.

É o Voto.

Brasília, 26 de janeiro de 2010. Darwin Corrêa – Conselheiro-Relator.

Vistos, relatados e discutidos os presentes autos, decidem os membros do Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional, nos termos do voto do Conselheiro-Relator, negar provimento aos recursos voluntários interpostos, mantida a decisão do órgão de primeiro grau no sentido de individualmente a) aplicar pena de advertência, de multa pecuniária no valor de R$ 5.000,00 (cinco mil reais) e de inabilitação temporária para o exercício de cargos de direção na administração ou gerência em instituições na área de fiscalização do Banco Central do Brasil a a.1) FRANCISCO BEZERRA NETO (5 – cinco - anos), a.2) JOSÉ TARCISIO DE SÁ LEITÃO SOARES (8 – oito - anos) e a.3) JOSÉ WANDERLEY DE SÁ LEITÃO (3 – três – anos), bem assim de b) arquivar o processo em relação aos recorridos, b.1) COOPERATIVA DE CRÉDITO RURAL DO VALE DO ASSU LTDA.(EM LIQUIDAÇÃO ORDINÁRIA), b.2) FRANCISCO BEZERRA NETO, b.3) JOSÉ TARCISIO DE SÁ LEITÃO SOARES, b.4) JOSÉ WANDERLEY DE SÁ LEITÃO, b.5) ALBERTO DE MACEDO FREIRE, b.6) MARCO AURÉLIO CALIXTO e b.7) NIVAL PAULINO PINHEIRO FILHO, tendo a decisão do CRSFN sido proferida à unanimidade, exceto no tocante ao afastamento do mercado, que, ao ver do Conselheiro Johan Albino Ribeiro, deveria ser convolado em multas pecuniárias nos montantes, respectivamente, de R$ 15.000,00 (quinze mil reais), R$ 24.000,00 (vinte e quatro mil reais) e R$ 9.000,00 (nove mil reais).

Participaram do julgamento os seguintes Conselheiros: Drs. Darwin Corrêa, Felisberto Bonfim Pereira, Johan Albino Ribeiro, Luiz Eduardo Martins Ferreira, Marco Antonio Martins de Araújo Filho, Margareth Noda, Raul Jorge de Pinho Curro e Waldir Quintiliano da Silva. Presentes a Dra. Luciana Moreira Gomes, Procuradora da Fazenda Nacional, e Marcos Martins de Souza, Secretário-Executivo do CRSFN.

Brasília, 26 de janeiro de 2010.

MARCO ANTONIO MARTINS DE ARAÚJO FILHO Presidente, em exercício

DARWIN CORRÊA Relator

LUCIANA MOREIRA GOMES Procuradora da Fazenda Nacional

Ata publicada no DOU de 26.02.2010 - Seção 1 - pags. 14 a 16.