Recurso Voluntário — Acórdão nº 9443/2009

307ª Sessão

Recurso 7952-CR  Processo BCB 9600607128      RECURSO VOLUNTÁRIO     RECORRENTE: BANCO DO BRASIL S.A / ADAIR JOSÉ HABEKOST E OUTROS     RECORRIDO: BANCO CENTRAL DO BRASIL     

EMENTA: RECURSO VOLUNTÁRIO - Crédito rural – Descaracterização/Desclassificação de operações realizadas originalmente dentro do segmento – Transcurso de três anos entre as datas de interposição do apelo e de encaminhamento efetivo do processo pelo órgão de primeiro grau – Ausência de prática de ato ensejador de interrupção do prazo de caducidade - Conflito negativo de competência entre CMN e CRSFN não formalizado - Prescrição intercorrente configurada (art. 1º, § 1º, da Lei 9.873/99)– Arquivamento do processo.     ACÓRDÃO/CRSFN 9443/09

R E L A T Ó R I O

Este processo teve início com a determinação do Banco Central do Brasil (Notificação de Irregularidade INSPE 09/12-96/058, de 25 de abril de 1996, e DEPAL/REFIS-I-96/359, de 7 de março de 1996, posteriormente reiterada pela DEPAL/REFIS-I-96/435, de 18 de junho de 1996), para que o Banco do Brasil S/A procedesse à desclassificação de operações de crédito rural (safra 95/96) levadas a efeito por sua Agência de Cachoeira do Sul/RS, tendo em vista a constatação das seguintes irregularidades:

não-fiscalização da maioria das operações de custeio da safra de 1995/96;

retenção dos valores liberados por longo período de tempo, mediante bloqueio nas contas correntes, indisponibilizando-os aos mutuários na data do débito na conta do financiado mediante transferência para contas de aplicações financeiras (depósito a prazo ou de poupança); esse procedimento atingiu a todos os financiamentos concedidos pela Agência; e

antecipação da liberação da segunda e terceira parcelas, sem qualquer justificativa, em procedimento que fere as normas de crédito rural.

2. O Banco esclareceu que todas as operações foram fiscalizadas, conforme determina o MCR 2-3-7-1, sendo que em alguns casos ocorreu pequeno atraso, decorrente principalmente de: i) opção pela vistoria em final do ciclo produtivo; ii) ocorrência de estiagem em período de plantio; iii) alto volume de operações a fiscalizar; iv) existência de acompanhamento através de laudo de empresas de assistência técnica; e v) algumas das operações eram de custeio pecuário.

3. Esclareceu ainda que o bloqueio dos recursos se constituiu em mera medida de segurança, até aguardar o registro do instrumento de crédito em cartório, sendo que o curto espaço de tempo (cerca de uma semana) não causou qualquer prejuízo aos mutuários e nem ganhos extras ao Banco, além de assegurar que a liberação dos recursos se desse em época oportuna, de acordo com as finalidades contratuais. Já a liberação antecipada de parcelas de crédito decorreu da necessidade identificada nos orçamentos, ou na concentração de custos da lavoura no início do período.

4. O Banco Central não aceitou integralmente os esclarecimentos apresentados, reafirmando a determinação de desclassificação de 133 das operações objeto do presente processo (expediente DEPAL/REFIS-II/SUPIM-96/403, de 23 de dezembro de 1996).

5. O Banco do Brasil S/A, por intermédio da correspondência PROAGRO 10.083, de 28 de janeiro de 1997, informou que não adotaria as providências indicadas pela Autarquia, em face de recurso interposto perante o Conselho Monetário Nacional, com data de 22 de janeiro de 1997. No recurso dirigido ao CMN, a Instituição se limita a reafirmar a argumentação anteriormente apresentada perante o Banco Central.

6. O presente caso não chegou a ser apreciado pelo CMN, de vez que esse Colegiado já havia decidido que não era de sua vocação apreciar questões dessa natureza. Este Conselho de Recursos, por sua vez, não conhecia dos recursos dessa natureza, em face dos termos do art. 81 da Lei nº 9.069, de 29 de junho de 1995.

7. O processo foi “arquivado em ser”, pelo Banco Central, após a apresentação de recurso em 28.01.1997, ficando no aguardo da edição de Decreto que viesse a definir a instância competente para julgamento de recursos interpostos da espécie, tendo o processo voltado a tramitar apenas em 22.08.2005, quando, com a edição do Decreto nº 5.363, de 31 de janeiro de 2005, este Conselho de Recursos passou a deter competência para julgar processos envolvendo desclassificação de crédito rural.

8. A Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, por intermédio do Parecer PGFN/CAF/CRSFN Nº 7952-CR LDMF 003/2008, de 11.01.2008, ao examinar o presente caso, opinou pela manutenção da decisão do Banco Central do Brasil, com base na seguinte fundamentação, sem, contudo, tecer quaisquer comentários acerca do mérito da questão:

o Decreto nº 5.363, de 2005, pôs fim ao conflito negativo de competência entre o CMN e CRSFN, sendo aplicável a todos os processos pendentes;

após dirimido o conflito negativo de competência, todas as partes devem ter todo o prazo legal;

o processo administrativo que tão-somente desclassifica operação de crédito rural não pode ser tido como de caráter punitivo;

o mencionado Decreto nº 5.363, de 2005, normatizou o entendimento de que a mera desclassificação de operações de crédito rural não tem caráter punitivo; e

a prescrição da ação punitiva na situação do presente processo ainda não se encontra consumada, porque os casos da espécie dos autos regem-se pelos princípios e normas do Código Civil, não se aplicando ao mesmo os preceitos da Lei nº 9.873/99.

É o Relatório.

Brasília, 11 de novembro de 2009. Daniel Augusto Borges da Costa. Conselheiro-Relator.

V O T O

O presente processo administrativo é relativo à desclassificação de operações do Crédito Rural, conforme dão conta o Relatório Inicial. A questão tratada nestes autos – Crédito Rural – fora anteriormente retirado da pauta de julgamento deste CRSFN, em face de divergências de interpretação de dispositivos da Lei nº 9.873/99 (que trata da prescrição administrativa), verificadas em pronunciamentos dos representantes da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional que atuam perante este órgão julgador, ainda que isto não tenha acontecido especificamente neste caso, já que pela primeira vez este recurso entra em pauta para julgamento.

Em uma primeira apreciação – e em outros processos de mesma natureza que não este –, um dos Procuradores da Fazenda Nacional exarara parecer reconhecendo a ocorrência da prescrição intercorrente devido à paralisação do processo administrativo, pendente de julgamento ou despacho, por mais de 3 (três) anos, conforme previsto no artigo 1º, § 1º, da Lei nº 9.873/99, opinando favoravelmente ao arquivamento do feito.

Todavia, neste caso específico a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, por intermédio do Parecer PGFN/CAF/CRSFN Nº 7952-CR LDMF 003/2008, de 11.01.2008, ao examinar o presente caso, opinou pela manutenção da decisão do Banco Central do Brasil, com base na seguinte fundamentação, sem, contudo, tecer quaisquer comentários acerca do mérito da questão: i) o Decreto nº 5.363, de 2005, pôs fim ao conflito negativo de competência entre o CMN e CRSFN, sendo aplicável a todos os processos pendentes; ii) após dirimido o conflito negativo de competência, todas as partes devem ter todo o prazo legal; iii) o processo administrativo que tão-somente desclassifica operação de crédito rural não pode ser tido como de caráter punitivo; iv) o mencionado Decreto nº 5.363, de 2005, normatizou o entendimento de que a mera desclassificação de operações de crédito rural não tem caráter punitivo; e v) a prescrição da ação punitiva na situação do presente processo ainda não se encontra consumada, porque os casos da espécie dos autos regem-se pelos princípios e normas do Código Civil, não se aplicando ao mesmo os preceitos da Lei nº 9.873/99.

Ocorre que, os atos de descumprimento aos normativos de Crédito Rural - CR, a meu ver, ainda que de modo indireto, possuem natureza assemelhada a de atos administrativos punitivos decorrentes do poder de polícia da administração.

O saudoso Hely Lopes Meireles, in Direito Administrativo Brasileiro, 22ª edição, 1997, Malheiros Editores, ao tratar dos meios de atuação do Poder de Polícia da Administração Pública, leciona:

“Atuando a polícia administrativa de maneira preferentemente preventiva, ela age através de ordens e proibições, mas, e sobretudo, por meio de normas limitadoras e sancionadoras da conduta daqueles que utilizem bens ou exercem atividades que possam afetar a coletividade, estabelecendo as denominadas limitações administrativas. (...) Outro meio de atuação do Poder de Polícia é a fiscalização das atividades e bens sujeitos ao controle da Administração. Essa fiscalização, como é obvio, restringi-se à verificação da normalidade do uso do bem ou da atividade policiada, ou seja, da sua utilização ou realização em conformidade com o alvará respectivo, com o projeto de execução e com as normas legais e regulamentares pertinentes”.

Portanto, delimitada a natureza dos atos administrativos decorrentes das infrações às normas administrativas, inclusive às que se referem à concessão de crédito sob a modalidade de crédito rural, e cuja fiscalização decorre do poder de polícia da administração, há que se identificar qual a norma que melhor se coaduna com o caso, para que se possa proceder à uma aplicação analógica, por ausência de lei específica quanto ao assunto.

Em primeiro lugar temos logo que destacar que as regras utilizadas no direito civil não podem ser utilizadas, tendo em vista a natureza diversa destas frente às normas de direito administrativo, notadamente às que se referem aos atos decorrentes do poder de polícia do Estado.

Renato Sobrosa Cordeiro faz bem esta diferenciação em seu artigo “Prescrição Administrativa”, in verbis:

“Ocorre, no entanto, que a interpretação extensiva da prescrição civil ordinária, em todos os casos citados, tem em comum o caráter próprio da prescrição civilista que, em sentido geral, é o modo pelo qual, por força do decurso do tempo, alguém “se libera” de uma obrigação. Move-se a prescrição civil ordinária na proteção do devedor, dada a negligência do credor.

No âmbito do direito repressivo (o direito administrativo punitivo o é) a prescrição afasta a pretensão punitiva do Estado, ocorrendo a extinção do direito de punir. A relação jurídica objeto da prescrição civilista, seja ou não a ordinária, resta adstrita aos direitos patrimoniais, daí por que atinge as ações pessoais e reais, razão última, segundo João Franzem de Lima (Curso de Direito Civil Brasileiro, 4ª edição, Forense, pág. 381), da “classificação do instituto na Parte Geral do Código Civil, submetendo-se ao seu império todas as relações de direito que compõem a Parte Especial.”

E arremata o referido jurista, concluindo que “A prescrição civil ordinária, na verdade, na se presta como paradigma em sede de restrição ao ius puniendi do Estado em esfera punitiva.”

Por sua vez, Hely Lopes Meireles ao delimitar a prescrição administrativa também afasta a utilização da prescrição civil:

“A prescrição administrativa opera a preclusão da oportunidade de atuação do Poder Público sobre a matéria sujeita à sua apreciação. Não se confunde com a prescrição civil, nem estende seus efeitos às ações judiciais (vide adiante, item V), pois é restrita à atividade interna da Administração e se efetiva no prazo que a norma legal estabelecer. Mas, mesmo na falta de lei fixadora do prazo prescricional, não pode o servidor ou o particular ficar perpetuamente sujeito a sanção administrativa por ato ou fato praticado a muito tempo. A esse propósito o STF já decidiu que “a regra é a prescritibilidade”.(...)

Por outro lado, as normas penais relativas à prescrição não servem para uma interpretação analógica, uma vez que não se trata de ato administrativo infracional, bem como o direito penal se trata de ramo diverso do direito administrativo. A melhor doutrina entende que a regra ao qual se buscará a analogia deve ser, preferencialmente, do mesmo ramo do direito, bem como de natureza idêntica.

Assim, afastadas as normas civis e penais, conclui-se que o mais adequado procedimento para efetuar-se a interpretação analógica será através da análise de normas do próprio direito administrativo, as quais regulem matéria de idêntica ou semelhante natureza. Não é outra a conclusão do citado Renato Sobrosa em seu artigo, adiante transcrito em suas conclusões principais acerca da matéria:

“A analogia exige do aplicador juízo de valor interpretativo, dado que vai buscar a regra de direito regulada em hipótese semelhante (não igual) e trazê-la para o caso não previsto pelo legislador. A descoberta é de normas jurídicas positivadas, que compõem um núcleo essencial de semelhança com o regime jurídico da lei a ser integrada.”

(...)

“Não é fácil deduzir a regra aplicável à prescrição diante da lacuna verificada na Lei de Reforma Bancária. Entrementes, tratando-se de omissão em sede de lei administrativa, e, em especial, encartada em regime jurídico que comina sanções, a solução mais compatível será processar a busca integrativa, com fundamento na analogia, em lei administrativa que regule matéria de idêntica natureza. Em princípio, ramos diversos do direito são menos proveitosos a integração analógica. José de Oliveira Ascensão em “O Direito, Introdução e teoria Geral”, renovar, 8ª edição, Lisboa, observa que “a analogia é tanto mais delicada quanto maior for o afastamento entre o caso omisso e um caso diretamente regulado”.

Também nesse sentido, ensina Carlos Maximiliano que “é mister que a regra ou norma inferida guarde com o caso concreto um elemento de identidade e se inspire nas mesmas idéias fundamentais. Não bastam afinidades nem semelhança formal”.

Assim, em se tratando de atos administrativos provenientes do Poder de Polícia da Administração, deve-se buscar a analogia frente à lei administrativa que regule matéria de idêntica natureza.

Nesta situação, há que se observar – por ausência de normativo mais adequado ao caso – a Lei nº 9.873, de 23 de novembro de 1999, a qual prescreve prazo de prescrição para o exercício de ação punitiva pela Administração Pública Federal, direta e indireta, e dá outras providências. Vejamos o que dispõe seu art. 1º:

Art. 1o Prescreve em cinco anos a ação punitiva da Administração Pública Federal, direta e indireta, no exercício do poder de polícia, objetivando apurar infração à legislação em vigor, contados da data da prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado.

Portanto, na medida em que nesta situação estamos a falar em atuação da Administração Pública Federal no exercício do seu Poder de Polícia, a integração analógica proposta apresenta total identidade com o caso concreto em comento.

Por fim, evidenciada a total identidade de fundamento e de natureza decorrente do Poder de Polícia Administrativo no caso aqui em discussão, é de suprir-se a omissão legislativa apontada com a aplicação da Lei nº 9.873/99, adotando-se, com isso, a prescrição quinquenal ordinária estabelecida nesse texto legal, bem como a prescrição intercorrente conforme disposto em seu § 1º do art. 1º, o qual dispõe:

§ 1o Incide a prescrição no procedimento administrativo paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho, cujos autos serão arquivados de ofício ou mediante requerimento da parte interessada, sem prejuízo da apuração da responsabilidade funcional decorrente da paralisação, se for o caso.

Nesses termos, VOTO no sentido de que seja reconhecida a ocorrência da prescrição intercorrente neste caso, com o consequente ARQUIVAMENTO do presente processo administrativo.

Brasília, 15 de dezembro de 2009.Daniel Augusto Borges da Costa. Conselheiro-Relator.

Vistos, relatados e discutidos os presentes autos, decidem os membros do Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional, por maioria e nos termos do voto do Conselheiro-Relator, declarar haver sido caracterizada, na espécie, prescrição intercorrente, arquivando-se de conseguinte o processo no tocante a Banco do Brasil S.A./ Adair José Habekost e Outros. Foram anotados o voto vencido do Conselheiro Raul Jorge de Pinho Curro e a defesa oral feita pela advogada Dra. Erika C. F. Santoro em favor dos interesses de mencionado estabelecimento bancário.

Participaram do julgamento os seguintes Conselheiros: Drs. Daniel Augusto Borges da Costa, Darwin Corrêa, Felisberto Bonfim Pereira, Johan Albino Ribeiro, Luiz Eduardo Martins Ferreira, Marco Antônio Martins de Araújo Filho, Margareth Noda e Raul Jorge de Pinho Curro. Presentes a Dra. Luciana Moreira, Procuradora da Fazenda Nacional, e Marcos Martins de Souza, Secretário-Executivo do CRSFN.

Brasília, 14 de dezembro de 2009.

DANIEL AUGUSTO BORGES DA COSTA Presidente

DANIEL AUGUSTO BORGES DA COSTA Relator

LUCIANA MOREIRA Procuradora da Fazenda Nacional

Ata publicada no DOU de 03.02.2010 - Seção 1 - pags. 23 a 26.