Julgado — Acórdão nº 11406/2014

373ª Sessão Recurso 13111  Processo BCB 0801414830

  RECURSO(S) VOLUNTÁRIO(S)     RECORRENTE(S): BRB BANCO DE BRASÍLIA S.A. CARLOS ANTÔNIO DE BRITO GERALDO RUI PEREIRA SÉRGIO FARIA LEMOS DA FONSECA JÚNIOR TARCÍSIO FRANKLIM DE MOURA

 RECORRIDO: BANCO CENTRAL DO BRASIL

  EMENTA: RECURSO(S) VOLUNTÁRIO(S) - Instituição financeira bancária - Autorização de elevados gastos com propaganda, publicidade e patrocínio em detrimento do patrimônio da instituição financeira e em proveito de terceiros - Falta de manutenção de controles internos compatíveis com a natureza, complexidade e risco das operações envolvendo tais gastos – Irregularidades, inclusive de natureza grave, caracterizadas – Apelos a que se nega provimento.

PENALIDADE(S): Multa Pecuniária e Inabilitação Temporária.

BASE LEGAL: Lei 4.595/1964, art. 44, §§ 2º e 4º.

 ACÓRDÃO/CRSFN 11406/14:

R E L A T Ó R I O

Intimação

Foram intimados, no presente processo administrativo, o BRB Banco de Brasília S.A. e seus ex-diretores, Srs. Ari Alves Moreira, Carlos Antônio de Brito, Geraldo Rui Pereira, Paulo Menicucci Castanheira, Sérgio Faria Lemos da Fonseca Júnior e Tarcísio Franklim de Moura, em face das imputações a seguir descritas, sendo a primeira atribuída somente ao Sr. Tarcísio Franklim de Moura. Tais imputações sujeitam os intimados às sanções previstas no artigo 44 da Lei 4.595, de 31 de dezembro de 1964.

Para a descrição das irregularidades apuradas pelo BACEN, adota-se o relatório da decisão recorrida (fls. 1328/1338), conforme transcrito abaixo:

1.1 Irregularidade “a”: autorizar gastos elevados com propaganda, publicidade e patrocínio em detrimento do patrimônio do BRB, em proveito de terceiros, o que caracteriza infração grave na condução dos interesses da instituição financeira e compromete a promoção de elevados padrões éticos e de integridade.

1.1.1 Capitulação: artigo 44, § 4°, da Lei 4.595/64, combinado com o artigo 4° da Resolução 2.554, de 24 de setembro de 1998.

1.1.2 Descrição da irregularidade:

- o sr. Tarcísio Franklim de Moura, diretor-presidente do BRB à época, autorizou gastos com atividades de publicidade e propaganda no período de 31.10.2003 a 9.12.2005 que extrapolavam sua alçada decisória, visto que a liberação destes valores estaria condicionada à prévia apreciação da Diretoria Colegiada - Dicol, caracterizando ato de liberalidade à custa da instituição;

- ademais, verificou-se o pagamento de taxa de produção de 10% para a empresa contratada pelo BRB para supervisionar esses serviços, (Jimenez & Associados Propaganda Ltda), apesar de o contrato firmado entre o BRB e essa agência não prever a prestação desses quando da concessão de patrocínios, implicando benefício de terceiros em detrimento do patrimônio da instituição;

- ressalte-se que a Assessoria de Comunicação - Ascom, unidade na qual foi constatada a irregularidade, era regimentalmente subordinada à Presidência do banco, cargo ocupado pelo sr. Tarcísio Franklim de Moura à época.

1.2 Irregularidade “b”: deixar de manter controles internos compatíveis com a natureza, complexidade e risco das operações envolvendo gastos com propaganda, publicidade e patrocínio, o que caracteriza infração de natureza grave na condução dos interesses da instituição financeira.

1.2.1 Capitulação: artigo 44 – §4° para os ex-administradores – da Lei 4.595/64, combinado com os artigos 1°, 2° e 4° da Resolução 2.554/98.

1.2.2 Descrição da irregularidade:

- o BRB, entre 31.10.2003 e 9.12.2005, realizou gastos em propaganda, publicidade e patrocínio, sem controles efetivos e consistentes com a natureza, complexidade e risco dessas operações, conforme demonstrado a seguir:

a) as atividades de propaganda e publicidade eram realizadas sem planejamento prévio nem levantamento das reais necessidades; a contratação dessas despesas ocorria com a apresentação de propostas de empresas de comunicação interessadas em oferecer espaço ao BRB;

b) não eram aplicados critérios consistentes para a definição do orçamento relativo a essas despesas: os valores previstos para os anos de 2004 e 2005 não estavam respaldados em estudos técnicos e divergiram significativamente em comparação aos valores previstos nos Planos de Comunicação para aqueles períodos;

c) as decisões sobre a condução dos gastos com propaganda e publicidade eram tomadas sem o necessário embasamento técnico. Os pareceres elaborados pela Jimenez Associados Propaganda Ltda., que respaldavam as decisões do diretor-presidente do BRB, continham contradições. Em alguns pareceres havia repetição de argumentos, além de nada registrarem a respeito do resultado financeiro esperado;

d) os patrocínios não eram formalmente documentados por meio de instrumentos contratuais. Os valores eram liberados sem as condições de realização, as obrigações assumidas pela patrocinada, nem as cláusulas punitivas no caso de seu descumprimento;

e) houve descumprimento de obrigações por parte da Jimenez & Associados, pois o contrato com o banco previa a entrega de dois relatórios mensais, um sobre as despesas de produção e veiculação autorizadas e outro sobre os serviços em andamento, mas nenhum desses relatórios foi apresentado a esta autarquia;

f) as políticas de segregação, delegação de funções e remuneração eram inadequadas, pois a mesma empresa (Jimenez & Associados) foi contratada para estudar, planejar, criar, produzir e veicular a publicidade, além de fiscalizar o cumprimento dos serviços realizados. A empresa recebia a título de “taxa de produção” o equivalente a 10% do valor contratado com empresas da área de publicidade e propaganda. O processo decisório dessas despesas era centralizado no diretor-presidente do BRB, caracterizando também uma segregação inadequada de funções. No tocante à delegação inadequada de funções, a inteligência dos gastos fora terceirizada para a mencionada empresa, responsável pelas atividades relacionadas de planejamento, contratação e controle;

g) não havia um sistema eficiente para a administração dessas atividades, pois inexistia registro confiável dos dados sobre as iniciativas de propaganda e publicidade. A Assessoria de Comunicação do BRB - Ascom controlava os pagamentos e acompanhava as despesas por meio de fichas manuais e planilhas de cálculo, o que impossibilitava a obtenção de informações consolidadas sobre valores pagos aos fornecedores, gastos por mídia e quantidade de inserções. Não havia relatórios gerenciais para o acompanhamento do retorno esperado dessas atividades, nem indicadores para aferição do retorno do investimento ou das metas. Também inexistiam processos para a garantia da contínua avaliação dos riscos associados;

h) a cultura de controles era baixa na instituição, sem planejamento, processos de avaliação dos riscos nem indicadores de performance e de acompanhamento do retorno, com falhas na segregação de funções e no cumprimento do limite de alçadas.

- Várias dessas falhas foram objeto de apontamentos por parte da Auditoria Interna do BRB no Relatório Consad/Deaud 2003/0028, de 18.3.2003, que verificou falta de critérios para elaboração dos orçamentos, deficiência nos pareceres da Jimenez & Associados Propaganda Ltda., descumprimento de cláusulas contratuais por parte da agência de propaganda, extrapolação do limite de alçada na contratação das despesas, segregação inadequada de funções e deficiência no sistema de controle e acompanhamento orçamentário da Ascom. Essas falhas também foram apontadas por esta autarquia nos expedientes Desup/GTBSB-2004/0137, de 17.06.2004, e Desup/GTBSB/Cosup-01/2006/15, de 21.3.2006.

Defesas

Devidamente intimados (fls. 579/602 e 612/617), foram apresentadas defesas tempestivas pelos defendentes.

Carlos Antônio de Brito apresentou suas razões de defesa em 14/08/2008 (fls. 619/912), alegando, em suma: (i) o princípio da responsabilidade subjetiva; (ii) que as condutas devem ser individualizadas, sendo inadmissível que a um diretor com funções alheias à origem das operações consideradas como irregulares seja imputado tratamento igual àqueles cujas funções estão vinculadas às áreas de origem dessas operações; (iii) cabia à Ascom a gestão dos contratos de publicidade, propaganda e patrocínio, sendo esta diretamente ligada ao diretor-presidente, que ocupava também o cargo de presidente do Conselho de Administração; (iv) em várias reuniões com representantes do BACEN foi demonstrado o comprometimento na busca da mitigação do risco e na promoção de controles internos eficazes; (v) em fevereiro/2006 a Ascom submeteu um parecer para apreciação da Diretoria Colegiada – Dicol, solicitando a atualização do valor global com a Jimenez & Associados Propaganda Ltda., reajuste rejeitado em parte pelo defendente, conforme registro na ata de 07/02/2006 (fl. 632); (vi) as regras determinadas aos funcionários eram claras e estavam em conformidade com as atribuições funcionais, razão pela qual o defendente não pode ser punido por omissão em estabelecer mecanismos de controle. O eventual não cumprimento dessas políticas pela Ascom é de conta e risco próprios daquela assessoria; (vii) o defendente não tinha competência para gerir gastos com propaganda, publicidade e patrocínios nem para realizar fiscalização in loco; (viii) de acordo com a ação de improbidade administrativa n. 2007.01.1.049359-5, do Ministério Público do Distrito Federal e Territórios – MPDFT, a concessão de patrocínio pelo BRB nos anos de 2003 a 2005 foi feita de maneira irregular pelo então diretor-presidente do banco; e (ix) o defendente deve ser excluído do polo passivo, haja vista a responsabilização penal exigir a ocorrência de dolo ou culpa por parte do agente, dado que os fatos apurados no presente processo administrativo sancionador são os mesmos apreciados pelo MPDFT.

Ari Alves Moreira apresentou defesa em 13/08/2008 (fls. 914/915), aduzindo, em síntese, que (i) no período de 01/01/2003 a 31/12/2005, atuou como titular da Diretoria de Administração e Recursos Humanos – Dirat, área sem qualquer competência sobre assuntos de publicidade, propaganda e patrocínios, conforme pode ser verificado no Sistema de Informações sobre Entidades de Interesse do Banco Central do Brasil; (ii) esses assuntos estiveram sob a tutela exclusiva do diretor-presidente, que possuía como órgão de staff a Ascom; (iii) sua participação resumia-se a colaborar anualmente na reunião para aprovação do orçamento do banco, ocasião em que as despesas com publicidade, propaganda e patrocínio representavam apenas uma das várias rubricas; (iv) cabia à Dicon acompanhar a execução do orçamento aprovado; e (v) o assunto não era de sua atribuição, devendo seu nome ser excluído dos autos.

Em 14/08/2008, Paulo Menicucci Castanheira, Geraldo Rui Pereira e Sérgio Farias da Fonseca Júnior apresentaram conjuntamente as razões de defesa (fls. 917/1026), alegando, em suma, que (i) não se pode impor aos membros da diretoria colegiada a responsabilidade omissiva pelo suposto ato danoso praticado pelo diretor-presidente; (ii) para caracterizar a responsabilidade subjetiva é necessário constar a conduta, o dano, a culpa e o nexo de causalidade entre eles. Como não houve culpa, torna-se inexistente o nexo de causalidade; (iii) não há individualização das condutas na peça acusatória; (iv) o Departamento de Auditoria - Deaud alertou à Ascom/Presi e à Gecon/Deseg, áreas ligadas à Presidência e à Diretoria de Administração, respectivamente, que os gastos com publicidade, propaganda e patrocínios eram bastante superiores aos adotados pelo mercado em geral. Também constatou deficiências nos procedimentos de comunicação social do banco, tendo sugerido a elaboração de manual de procedimentos da área para regular o plano de comunicação social, obtendo o “de acordo” do presidente do BRB em 31.3.2003; (v) o Deaud apontou ainda que a contratação da empresa Jimenez & Associados Propaganda Ltda, seguiu os trâmites da Lei 8.666/93, e que apenas a pós-contratação não tinha definição formal quanto às responsabilidades, alçadas, segregação de rotinas e outros procedimentos; (vi) a existência dessa auditoria interna demonstra que a Diretoria não ficou inerte às irregularidades ocorridas na Ascom; (vii) os documentos às fls. 81/430 demonstram a centralização do processo decisório sobre publicidade, propaganda e patrocínios na figura do Sr. Tarcísio Franklin de Moura, ex diretor-presidente do BRB, que eram elaborados pela Jimenez & Associados Propaganda Ltda, pela Ascom e pela gerência de apoio contábil e remetidos diretamente à Presidência; (viii) no período das alegadas irregularidades, competia à Presidência do BRB a responsabilidade pelos negócios do banco, exercitando inclusive os poderes delegados a outros membros da Diretoria, de acordo com os Estatutos do período (fls. 447-499), sendo que a responsabilidade pela área de comunicação era do presidente do BRB, a quem competia, exclusivamente, as decisões sobre a matéria; (ix) os defendentes nunca tiveram contato com a Jimenez & Associados Propaganda Ltda; e (x) em relação ao Sr. Paulo Minicucci Castanheira, os processos administrativos ns. 0101071569 e 0501310261 não tiveram trânsito em julgado, não servindo para caracterizar reincidência específica.

O BRB Banco de Brasília S.A. apresentou sua defesa em 14/08/2008 (fls. 1028/1287), aduzindo, em suma, que (i) os serviços prestados pela Jimenez & Associados Propaganda Ltda decorreram de procedimento licitatório; (ii) toda indicação de mídia ou patrocínio realizada pela empresa era baseada em dados contidos nos pareceres emitidos, que subsidiavam a avaliação; (iii) recebia mensalmente estudos contendo análises de cenários políticos e macro-econômicos, subsídios do segmento bancário e informações de comércio internacional e dos setores de crédito e seguros, valiosos para a tomada de decisão e formulação dos objetivos estratégicos do conglomerado; (iv) os dispêndios com esses serviços mostraram-se proporcionais aos resultados dos exercícios, especialmente dentro de um mercado bancário tão competitivo como o brasileiro; (v) por 18 semestres apresentou lucro, após viver situação delicada entre 1995 e 1998. Não foram necessários recursos para evitar uma situação falimentar devido aos acertos das administrações, sendo que os investimentos em marketing e comunicação foram fundamentais para este soerguimento; (vi) todos os processos relacionados à publicidade e propaganda são geridos pela Ascom, área que foi reestruturada a partir de fev/2006 para segregar as atividades, propiciando mais controle das operações e aprimoramento das rotinas administrativas;

(vii) sobre a formalização dos patrocínios, a Lei 8.666/93 dispõe que o instrumento contratual é facultativo nos casos em que este puder ser substituído por outros instrumentos hábeis, como carta-contrato, nota de empenho e outras; (viii) à época, a agência era autorizada a realizar as contratações de mídia e patrocínio por conta da própria empresa, posteriormente comunicadas formalmente ao BRB. Esse procedimento supria a necessidade do instrumento contratual, visto que os beneficiários dos eventos estavam sujeitos à legislação vigente e assumiam deveres perante o BRB. Entretanto, em razão da reestruturação de 2006, foi implementado um modelo padrão de contrato de patrocínio, sendo que antes mesmo a agência já exigia a comprovação formal de cada patrocínio, sem as quais os pagamentos não eram autorizados; (viii) elaborava semestralmente relatórios avaliando os serviços da empresa contratada, conforme estipulado no contrato Dirad/Deseg-2002/008; (ix) as subcontratações feitas pela Jimenez & Associados Propaganda Ltda. também estavam sujeitas à Lei 8.666/93 e a qualquer momento poderia o BRB requisitar informações adicionais. A Ascom também fazia diretamente tomadas de preço para manter-se atualizada sobre as condições do mercado publicitário; (x) quanto à remuneração recebida pela agência sobre os valores contratados, ressalte-se que é um procedimento recorrente no mercado publicitário, seja com clientes do setor público ou do privado;

(xi) em relação à segregação de funções, todas as atribuições da Ascom estavam contempladas no Regimento Interno do BRB, respeitando os limites de alçada; (xii) ainda que à época não existisse um sistema informatizado para registrar os dados relativos às iniciativas de propaganda, publicidade e patrocínio, todos os registros eram feitos em planilhas protegidas com acesso exclusivo à Ascom, sendo os saldos contábeis conciliados; (xiii) para se ajustar às recomendações, a rotina da Ascom foi revista e novos controles e procedimentos foram implementados, como a criação de uma política de comunicação (fls. 1062-1084), inclusive para atender às determinações de Basiléia II e do Banco Central do Brasil; (xiv) em cumprimento à Lei Distrital 3.184, de 29.8.2003, o Plano Anual de Comunicação (PAC) do BRB é publicado no Diário Oficial do Distrito Federal até 30 dias após a publicação da Lei Orçamentária Anual; (xv) o PAC está dividido em 4 áreas: marketing, jornalismo, patrocínio e relações institucionais, sendo que para os valores das campanhas de marketing, a planilha de custos relatava fielmente o que seria desenvolvido ao longo do contrato. Quanto ao plano de patrocínio, todas as decisões de exposição na mídia deveriam render lucros; (xvi) a Ascom foi normatizada com os seguintes instrumentos: Manual de Comunicação, Manual de Patrocínio e Guia de Rotinas, este último atualizado a cada três meses;

(xvii) as contratações de patrocínio passaram a ser formalizadas por meio de contratos e foram implementados relatórios trimestrais de avaliação dos serviços realizados, em cumprimento ao Decreto 16.098, de 29.11.1994; (xviii) esses relatórios contemplavam o retorno do investimento nas atividades de propaganda, publicidade e patrocínio, para aferir o incremento nos negócios do banco, resultantes de cada lançamento; (xix) foi implementado também um sistema informatizado para registro dos dados referentes a essas atividades, ainda em homologação; (xx) em 2007, foi criado o Comitê de Propaganda, Publicidade e Patrocínio (fls. 1283-1287), vinculado à Diretoria Colegiada, o qual visava assessorar a tomada de decisões sobre patrocínios de maior vulto, além de analisá-los e compará-los com as políticas do banco e propor melhorias nos normativos referentes às atividades da Ascom; e (xxi) tomou todas as providências necessárias e cabíveis para aprimorar os procedimentos e seus controles, razão pela qual requer o afastamento da responsabilização civil e administrativa.

Tarcísio Franklim de Moura apresentou sua defesa em 04/09/2008 (fls. 1292-1305), alegando, em síntese, que (i) de fato, foram elevados os investimentos em publicidade durante sua gestão, mas o resultado foi desprezado pelo Banco Central do Brasil; (ii) a situação do BRB à época era de quase falência e sua imagem perante os clientes, péssima, inclusive com veiculação de reportagens sobre o fechamento do banco (fls. 1301/1305); (iii) em 08/01/1999 assumiu interinamente a Presidência do BRB, numa época onde a totalidade da captação era insuficiente para pagar a folha de pagamentos, gerando sucessivos prejuízos; (iv) durante os oito anos de seu mandato, implementou três planos de desligamento voluntário e dois de participação nos lucros, fechou agências deficitárias, modernizou o parque de informática e mudou a situação do banco, aumentando a captação até que em 2006 o BRB obteve o maior lucro de sua história (R$ 86 milhões), seguido por lucros também em 2007 e 2008; (v) os investimentos em publicidade e patrocínio foram essenciais para que essa evolução ocorresse, razão pela qual as irregularidades apontadas são insignificantes ante o resultado final obtido; (vi) é inquestionável que autorizou gastos elevados com propaganda, mas que surtiram efeito. Essas despesas foram previstas em orçamentos e, quando insuficientes, foram reformuladas (fl. 32);

(vii) há excesso de exigência com o defendente, pois a falta de controles foi herdada da gestão anterior, que quase levou o banco à falência; (viii) como não havia investimentos significantes em publicidade, não havia a necessidade de controlá-los. Com o aumento dos investimentos, os controles foram melhorados, com a implementação do Manual de Procedimentos da Ascom, em 2004 (fls. 43/77); (ix) as propostas aprovadas continham as obrigações e o retorno pretendido, sendo que a verba era liberada somente após a execução dos serviços; (x) o desafio do BRB era expandir sua rede de clientes e não apenas limitá-la a servidores do Governo do Distrito Federal, o que demandou investimentos em publicidade; (xi) quanto à extrapolação do limite de alçada, o levantamento à fl. 2 aponta a soma dos valores gastos ao ano, sendo que as aprovações foram realizadas parceladamente. Os valores mensais sempre estiveram de acordo com os limites de alçada; (xii) impossível concluir que houve atos de liberalidade, pois não existe referência à inutilidade dos investimentos em publicidade. Os controles internos, apesar de modestos, foram suficientes para evitar qualquer prejuízo ao BRB; (xiii) foi realizada auditoria na Ascom (fl. 27/38), cujas conclusões resultaram na elaboração do Manual de Procedimentos da Ascom (fls. 43/77), representando avanço na gestão de riscos;

e comprovando-se que os investimentos foram necessários e que houve o aperfeiçoamento dos controles, fica claro que demonstrou ser capacitado não apenas para gerir a instituição, mas também para recuperá-1a, não merecendo assim qualquer censura por parte do Banco Central do Brasil.

Decisão

O BACEN lavrou decisão em 15/07/2010 (fls. 1328/1338), consignando que restaram caracterizadas as irregularidades apontadas, aplicando aos intimados as seguintes penalidades:

– INABILITAÇÃO para o exercício de cargos de direção na administração ou gerência em instituições na área de fiscalização do Banco Central do Brasil, com fulcro no artigo 44, §4°, da Lei 4.595/64, em Virtude do cometimento de infração grave na condução dos interesses da sociedade, pelo período de: - 6 (seis) anos ao sr. Tarcísio Franklim de Moura, pelas irregularidades “a” e “b”; - 3 (três) anos aos srs. Ari Alves Moreira, Carlos Antônio de Brito, Geraldo Rui Pereira, Paulo Menicucci Castanheira e Sérgio Faria Lemos da Fonseca Júnior, pela irregularidade “b”; e – MULTA no valor de R$100.000,00 (cem mil reais), com fundamento no artigo 44, § 2°, da Lei 4.595/64, ao BRB Banco de Brasília S.A., pela irregularidade “b”.

Relativamente à irregularidade “a”, constatou o BACEN que os documentos de fls. 81/147 demonstraram que o Sr. Tarcísio Franklim de Moura, entre jan/2004 e jul/2005, autorizou gastos com atividades de publicidade, propaganda e patrocínio para 12 empresas, num total de R$17.478.124,90, e que, analisando-se os valores contratados individualmente com cada empresa, apurou-se que em todos os casos houve a extrapolação do limite de alçada fixado. De acordo com fls. 78/80 dos autos, verificou o BACEN que o diretor-presidente detinha competência para autorizar a compra e alienação de materiais e etc., até os montantes de R$290.094,00 (de 08/01/2003 a 31/01/2005) e R$390.000,00 (a partir de 01/04/2004), e que nos demais casos a liberação estava condicionada à prévia apreciação da Diretoria Colegiada. Assim, observou-se que o valor liberado representou 28% de todo o orçamento do BRB para os anos de 2004 e 2005 (fls. 516 e 575), demonstrando a significância desses deferimentos irregulares para seu patrimônio, concluindo, portanto, que a irregularidade foi cometida em detrimento do patrimônio do BRB, de maneira contumaz, comprometendo a promoção dos elevados padrões éticos e de integridade preconizados pela Resolução 2.554/98 (artigo 4°), caracterizando infração grave na condução dos interesses da instituição financeira.

Quanto à irregularidade “b”, o BACEN apontou, primeiramente, a falta de controle pelos intimados da atuação da Jimenez & Associados Propaganda Ltda., que, após a sua contratação, faria a cotação de preços para os serviços de terceiros e apresentaria propostas escritas, em quantidade mínima de três, com a indicação mais adequada para a sua execução, obtendo aprovação expressa prévia do banco, por escrito, para assumir despesas relacionadas ao objeto do contrato. Ainda, quando da contratação de terceiros para a realização de serviços, estes permaneceriam com todas as suas responsabilidades contratuais perante o BRB e a agência de propaganda entregaria ao banco mensalmente um relatório das despesas de produção e veiculação do mês anterior, além de outro com os dados de serviços em andamento. No entanto, constatou o BACEN que, na prática, as demandas derivavam da própria Jimenez, que repassava à Ascom os pedidos sugerindo a aprovação destes, ou então de empresas interessadas em prestar serviços e oferecer espaços publicitários, e que não havia a apresentação de diferentes cotações para os serviços.

Foi constatado também que na previsão orçamentária de 2005 não havia nenhuma informação para subsidiar o dispêndio programado e a soma dos valores destinados a cada um dos serviços de comunicação (publicidade, propaganda e patrocínio) não correspondia ao orçamento global: para aquele ano, o total orçado para o conglomerado era de R$35,68 milhões (fls. 526, 537 e 542), sendo que o plano previa o valor de R$22,5 milhões com essas despesas (fls. 516/517). No ano de 2004 a mesma discrepância ocorreu, visto que o total orçado para o conglomerado era de R$27,73 milhões (fls. 554 e 567) e o plano previa R$22,5 milhões (fl. 575). Essas diferenças, portanto, comprovariam mais uma vez que não havia definição clara da importância a ser aplicada em propaganda, publicidade e patrocínio, inexistindo planejamento para essas atividades.

Com relação à “taxa de produção” recebida pela Jimenez & Associados Propaganda Ltda., equivalente a 10% do valor contratado com empresas da área de publicidade e propaganda, consignou o BACEN que, mesmo o BRB alegando que tal prática era difundida no mercado publicitário e estava prevista em contrato, esse procedimento contraria o definido no item II do artigo 2° da Resolução 2.554/98, visto que propicia o conflito de interesses, além de ser fato propício a afetar adversamente os objetivos da instituição, apontando que o próprio BRB, ao realizar o mapeamento de seus processos em 2006, identificou que a Ascom não possuía processo estruturado para validação dos orçamentos da Jimenez & Associados Propaganda Ltda., possibilitando a aprovação de preços acima dos praticados pelo mercado.

Verificou-se que os planos de comunicação de 2004 e 2005 resumiam-se à apresentação do cenário econômico e a um rápido traçado dos objetivos e das linhas de atuação, sem qualquer documento que embasasse as ações delineadas nos planos. Em ambos, o BRB fundamentou seus gastos com comunicação para se antecipar à concorrência e na “ligação afetivo-emocional entre o Banco e a cidade de Brasília”, demonstrando que a liberação dos valores baseava-se em critérios subjetivos.

Segundo o BACEN, os pareceres da Jimenez & Associados Propaganda Ltda., a que aludem os defendentes, continham contradições e afirmações desprovidas de qualquer embasamento, assim como as propostas de contratação de serviços, submetidas à apreciação da Presidência, muitas vezes repetiam as justificativas para a realização do investimento ou se limitavam a apontar que já havia sido concedido nos anos anteriores, logo, a ação deveria continuar, a despeito de não se ter avaliado o resultado obtido com aquelas atividades. Tudo a demonstrar que os funcionários não dispunham de informações, confiáveis e tempestivas, relevantes para suas tarefas, em inobservância à Resolução 2.554/98, artigo 2°, item IV.

Com relação às iniciativas de patrocínio, verificou-se que a agência de propaganda contratou serviços com terceiros, sem formalizar as condições de realização destes e as obrigações dos patrocinados, os quais, portanto, não estavam subordinados ao banco. Não houve formalização dos patrocínios prestados pelo banco e a liberação de valores ocorreu sem a assunção de responsabilidades pelas empresas patrocinadas, visto que não existem registros dos contratos realizados entre a Jimenez e estas, mas apenas cartas da Ascom autorizando a contratação dos patrocínios, determinando que a Jimenez realizaria a comunicação aos interessados e solicitaria a comprovação dos valores gastos. Apurou-se também, que a Jimenez & Associados Propaganda Ltda. não apresentou relatório acerca das despesas de produção e de veiculação autorizadas, nem sobre os serviços em andamento, obrigações previstas no contrato de prestação de serviço firmado com o BRB.

Portanto, concluiu o BACEN que os ex-diretores não cumpriram com suas responsabilidades para com a verificação da efetiva implementação de controles internos compatíveis com a natureza, complexidade e risco das operações envolvendo gastos com propaganda, publicidade e patrocínio, deixando de controlar e acompanhar sistematicamente a adoção e a execução dos procedimentos definidos, e falhando com a incumbência de promover elevados padrões éticos e de integridade e de uma cultura organizacional que demonstrasse e enfatizasse a importância dos controles internos e o papel de cada um dos funcionários no processo, em violação aos artigos 1°, 2° e 4° da Resolução 2.554/98, sendo responsáveis, portanto, assim como a instituição financeira, pela irregularidade “b”.

Recursos Voluntários

Apresentaram recursos voluntários: em 09/08/2010, o BRB Banco de Brasília e o Sr. Geraldo Rui Pereira; em 10/08/2010, o Sr. Carlos Antônio de Brito; em 12/08/2010, o Sr. Sérgio Faria Lemos da Fonseca Júnior; e em 17/08/2010, o Sr.Tarcísio Franklim de Moura, todos tempestivos.

Os Srs. Ari Alves Moreira e Paulo Menicucci Castanheira não apresentaram recursos voluntários.

Geraldo Rui Pereira, em suas razões recursais (fls. 1380/1386), reitera as alegações apresentadas na ocasião de sua defesa, enfatizando ainda, em síntese, que: (i) não lhe competia, na condição de Diretor Operacional, se envolver em atividades de publicidade e propaganda, estatutariamente delegada à Presidência, que contava com departamento próprio – Ascom; e (ii) a pena de inabilitação é impertinente ao caso, pois a imputação atribuída ao Recorrente foi exclusivamente desrespeito à Resolução 2.554, sendo, portanto, qualquer pena diversa da constante do §1º do artigo 44 da Lei 4.595/64, um excesso de punição, e portanto, ilegal.

BRB Banco de Brasília S.A., em suas razões recursais (fls. 1388/1398), alegou, em síntese, que (i) a análise contida na decisão recorrida ataca a discricionariedade exercida pela antiga diretoria, sem que lei ou regulamento do BACEN tenha clara objetividade, determinando ou autorizando, o que vai de encontro direto ao sistema jurídico pátrio; (ii) o BACEN fiscaliza a atividade desenvolvida pelo BRB, que é tão somente bancária e não publicitária. O controle exercido no curso da execução de contrato é medida administrativa vinculada à Lei 8.666/96, em que pese o fato de tais contas já terem sido oportunamente analisadas e aprovadas pelo órgão de controle competente, qual seja, o Tribunal de Contas; e (iii) a aplicação da multa em seu valor máximo pela análise futura do caso e da estrutura que à época cumpriu sua função, não gerando qualquer prejuízo à instituição, é absurda, irrazoável e ilegal.

Sérgio Faria Lemos da Fonseca Jr., reiterando as razões de sua defesa, acrescentou, em suma, que (fls. 1400/1416): (i) foi reconhecido pelo BACEN que a irregularidade ocorreu no âmbito da Ascom, unidade subordinada ao diretor-presidente do BRB, o qual reconheceu em sua defesa que todas as ações e decisões na área de publicidade, propaganda e patrocínio eram de sua responsabilidade; (ii) o Banco sempre teve uma grande cultura de controle em todas suas áreas, com clara segregação de funções, sendo que tal afirmação em contrário consignada pelo BACEN, caracteriza-se como sendo uma interpretação pessoal e subjetiva; (iii) só tomou conhecimento das supostas irregularidades na área de comunicação do BRB quando da inspeção realizada pela BACEN em junho de 2004, pouco mais de 6 meses após tomar posse no cargo de Diretor de Gestão de Recursos Financeiros; (iv) era Diretor de Gestão de Recursos Financeiros do BRB Banco Múltiplo, o qual não teve suas previsões orçamentárias extrapoladas a despeito das demais coligadas; (v) houve uma responsabilização claramente presumida, de forma subjetiva, tendo como critério apenas a ocupação do cargo; e (vi) se foi considerado culpado por não observar os arts. 1º, §2º e 4º da Resolução 2.554/98, não poderia ter recebido pena de inabilitação, mas apenas de advertência.

Tarcísio Franklim de Moura, em suas razões recursais (fls. 1418/1423), reiterou os mesmos argumentos trazidos na ocasião de sua defesa, requerendo ao final a supressão da pena que lhe foi aplicada.

Carlos Antônio de Brito, também reiterou os argumentos trazidos em sua defesa, acrescentando, em síntese, que: (i) os gastos eram conhecidos e quantificáveis, o que revela que inexistia falta de controle; (ii) os gastos justificáveis no âmbito comercial afastam a irregularidade de “gastos elevados”; (iii) não houve prática omissiva ou comissiva do Recorrente que tenha dado causa às irregularidades apontadas pela Autoridade Fiscalizadora; (iv) os dispêndios em publicidade, propaganda e patrocínio não decorreram da falta de controle; e (v) as decisões que autorizavam gastos com publicidade, propaganda e patrocínio eram acompanhadas de parecer técnico e justificativas, e todas contém o “de acordo” do diretor-presidente.

Parecer

A PGFN lavrou parecer em 24/06/2013 (fls. 1475/1483), concluindo que os fatos objeto do presente processo são incontroversos, configurando a inequívoca autoria e materialidade das infrações, a qual não restou afastada pelas razões recursais.

Relativamente à desconformidade da penalidade aplicada, alegada pelos recorrentes, restou apontado no parecer que:

34. [...] não merece reparo a decisão do Banco Central no que toca ao quantum e à proporcionalidade da multa aplicada ao BRB pelo cometimento da irregularidade “b”. Conforme consignado na decisão, os fatos relacionados a essa irregularidade ocorreram entre 30.04.2004 (fls. 1.335 - verso) e 09/12/2005 (fls. 1.328), período no qual já vigia o teto de R$ 250.000,00 (duzentos e cinquenta mil reais) instituído pela Medida Provisória n° 2.224/01, em 04/09/2001. Ademais, a decisão ainda respeitou a gradação de R$100.000,00 (cem mil reais) estabelecida na Resolução CMN 3.192/05 de 29/04/04 (MNI 5-4-2-1-a-I).

35. Por fim, descabe falar em desconformidade da penalidade de inabilitação à infração cometida aos ex-diretores do BRB, conforme argumento nas razões recursais de Geraldo Rui Pereira (fls. 1379-1386). Ao contrário do sustentado, a irregularidade que ensejou a penalidade foi devidamente caracterizada como infração de natureza grave pela decisão e, nos termos do art. 44, §4° da Lei n°4.595/64, é cabível a aplicação da penalidade de inabilitação temporária “quando forem verificadas infrações graves na condução dos interesses da instituição financeira”.

Ante o exposto, manifestou-se a PGFN pelo improvimento dos recursos voluntários.

É o relatório.

São Paulo, 30 de outubro de 2014. Flávio Maia Fernandes dos Santos – Conselheiro-Relator.

V O T O

Entendo que as razões recursais do recorrente Tarcísio Franklim de Moura não lograram ilidir a decisão recorrida. Restou demonstrada sua responsabilidade por autorizar gastos elevados com propaganda, publicidade e patrocínio em detrimento do patrimônio da instituição financeira e em proveito de terceiros (irregularidade “a”) e por deixar de manter controles internos compatíveis com a natureza, complexidade e risco das operações envolvendo gastos com propaganda, publicidade e patrocínio (irregularidade “b”). Na forma do permissivo do art. 50, §1º, da Lei 9.784/99, adoto como razões de decidir, quanto a esse recorrente, também os termos da decisão do BACEN, bem como os da manifestação da PGFN.

Quanto aos três outros recorrentes pessoas físicas, a quem foi imputada apenas a irregularidade “b” (deixar de manter controles internos compatíveis com a natureza, complexidade e risco das operações envolvendo gastos com propaganda, publicidade e patrocínio), entendo que: 1º) não se pode impor aos membros da diretoria colegiada a responsabilidade omissiva pelo ato danoso praticado pelo diretor-presidente em área (assessoria de comunicação) que se reportava direta e exclusivamente a este, pois isso equivaleria a uma responsabilidade objetiva não aceita pelo próprio BACEN; 2º) os controles internos detectaram a irregularidade, tanto que o Departamento de Auditoria - Deaud alertou à Ascom/Presi e à Gecon/Deseg, áreas ligadas à Presidência e à Diretoria de Administração, respectivamente, que os gastos com publicidade, propaganda e patrocínios eram bastante superiores aos adotados pelo mercado em geral e que a contratação da empresa Jimenez & Associados Propaganda Ltda, seguira os trâmites da Lei 8.666/93, mas a pós-contratação não tinha definição formal quanto às responsabilidades, alçadas, segregação de rotinas e outros procedimentos; 3º) os diretores, porém, a meu ver, deveriam ter sido mais proativos ao serem detectadas as primeiras irregularidades, em obediência ao disposto no §1º do art. 158 da Lei 6.404/76:

“§ 1º O administrador não é responsável por atos ilícitos de outros administradores, salvo se com eles for conivente, se negligenciar em descobri-los ou se, deles tendo conhecimento, deixar de agir para impedir a sua prática. Exime-se de responsabilidade o administrador dissidente que faça consignar sua divergência em ata de reunião do órgão de administração ou, não sendo possível, dela dê ciência imediata e por escrito ao órgão da administração, ao conselho fiscal, se em funcionamento, ou à assembleia-geral.”

Por tais razões, dou parcial provimento aos recursos desses três diretores para convolar a pena de inabilitação em advertência.

Por fim, quanto ao recurso interposto pela pessoa jurídica, dou-lhe integral provimento para arquivar o processo em relação a ela, por entender que ela foi vítima das irregularidades e não se beneficiou delas para levar vantagem no mercado.

É o Voto.

Brasília, 25 de novembro de 2014. Flávio Maia Fernandes dos Santos – Conselheiro-Relator.

D E C L A R A Ç Ã O D E V O T O

Adotando os fundamentos consignados pelo Banco Central do Brasil, bem como as razões trazidas à colação pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, entendo restar caracterizada a violação das normas encartadas na Resolução n.º 2.554, de 24 de setembro de 1998, ante a demonstração da existência de falhas graves nos controles internos atinentes à realização de gastos elevados com publicidade, propaganda e patrocínio em detrimento do patrimônio do BRB Banco de Brasília S.A., pelo que, concessa venia do Conselheiro-Relator, compenetro-me de que há de ser mantida, na íntegra, a decisão recorrida e, assim, conheço dos recursos voluntários e nego-lhes provimento.

É o Voto.

Brasília, 25 de novembro de 2014. Nelson Alves de Aguiar Júnior – Conselheiro.

Vistos, relatados e discutidos os presentes autos, decidem os membros do Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional negar provimento aos recursos interpostos, mantida a decisão do órgão de primeiro grau no sentido de aplicar a BRB BANCO DE BRASÍLIA S.A. pena de multa pecuniária no valor de R$ 100.000,00 (cem mil reais) e, ainda, infligindo-se, em caráter individual, a: 1) CARLOS ANTÔNIO DE BRITO; 2) GERALDO RUI PEREIRA; 3) SÉRGIO FARIA LEMOS DA FONSECA JÚNIOR; e 4) TARCÍSIO FRANKLIM DE MOURA pena de inabilitação temporária para o exercício de cargos de direção na administração ou gerência em instituições na área de fiscalização do Banco Central do Brasil pelos prazos de 3 (três) anos aos três primeiros e de 6 (seis) anos ao último. Anotou-se o seguinte: decisão do CRSFN proferida, por maioria, à luz da declaração de voto do Conselheiro Nelson Alves de Aguiar Júnior, vencido o Conselheiro-Relator ao votar pela inflição de pena de advertência aos indiciados 1 a 3 e pelo arquivamento com relação à pessoa jurídica, tendo sido acompanhado, nesse particular, pela Conselheira Luciana Silva Alves.

Participaram do julgamento os conselheiros: Ana Maria Melo Netto Oliveira, Arnaldo Penteado Laudísio, Flávio Maia Fernandes dos Santos, Francisco Satiro de Souza Junior, João Batista de Moraes, Julio Cesar Costa Pinto, Luciana Silva Alves e Nelson Alves de Aguiar Júnior. Presentes o Dr. Euler Barros Ferreira Lopes, Procurador da Fazenda Nacional, e Fabiano Costa Coelho, Secretário-Executivo do CRSFN.

Brasília, 25 de novembro de 2014.

ANA MARIA MELO NETTO OLIVEIRA Presidente

FLÁVIO MAIA FERNANDES DOS SANTOS Relator

EULER BARROS FERREIRA LOPES Procurador da Fazenda Nacional

Ata publicada no DOU de 22.1.2015 - Seção 1 - págs. 18 a 20. O teor deste acórdão foi divulgado no portal em 25.05.2015.