Recurso Voluntário — Acórdão nº 9579/2010

311ª Sessão Recurso 7465-CR  Processo BCB 9400394970      RECURSO VOLUNTÁRIO     RECORRENTE: BANCO DO BRASIL S/A     RECORRIDO: BANCO CENTRAL DO BRASIL     

EMENTA: RECURSO VOLUNTÁRIO - Crédito rural – Descaracterização/Desclassificação de operações realizadas originalmente dentro do segmento – Intempestividade - Recurso não conhecido.     ACÓRDÃO/CRSFN 9579/10:

R E L A T Ó R I O

Este processo teve início com a determinação do Banco Central do Brasil (mensagens eletrônicas datadas de 5 de junho de 1995) para que o Banco do Brasil S/A procedesse à descaracterização de operações de crédito rural, referentes à safra 93/94 realizadas por sua Agência de Palhoça/SC, em decorrência da aplicação irregular do crédito. As irregularidades constatadas foram: i) aquisição de insumos com base em documento inidôneo; ii) não-apresentação de laudos de assessoramento técnico e de fiscalização; e iii) não-comprovação de gastos. As operações beneficiaram 11 mutuários e foram conduzidas no decorrer do presente processo, mediante aplicação de procedimentos padronizados, considerando as peculiaridades de cada caso.

2. Em suas razões de defesa, o Banco do Brasil S/A alegou, em síntese, que os mutuários das operações em apreço são pessoas de boa índole e de tradição na atividade rural, que aplicaram os recursos nas atividades a que se destinavam, sem qualquer desvio, conforme atestado em laudos técnicos emitidos por empresas especializadas. As notas fiscais de compra de insumos, por sua vez, são de responsabilidade das empresas emitentes.

3. O Banco Central não aceitou a argumentação produzida, mantendo a decisão de que se trata, como se vê do teor das mensagens eletrônicas de 13 de novembro de 1996, endereçadas à Instituição (fls. 953/973).

4. Inconformado, o Banco, por intermédio de correspondências de 28 e 29 de novembro e de 2, 3 e 4 de dezembro de 1996, pediu revisão da determinação sob enfoque (exceção feita para as operações de responsabilidade de Nathanael Guedes e Gercino Pascoal Sartor), trazendo basicamente os mesmos argumentos apresentados na primeira fase do processo. A Autarquia, por decisão de 27 de janeiro de 1997, manteve a decisão de 13 de novembro de 1996 (fls. 1.173/1.190).

5. O Banco do Brasil S/A, por intermédio das correspondências de 11 e 12 de março de 1999 (fls. 1358/1457), recebidas no Banco Central em 17 de março de 1999 (último ato processual), interpôs recurso a este Conselho de Recursos, em relação às operações de responsabilidade de dois dos 11 mutuários inicialmente arrolados (José Luiz Fabro e Nathanael Guedes), reafirmando a argumentação anteriormente apresentada ao Banco Central, para solicitar a anulação das determinações da Autarquia.

6. Como nos demais casos, o presente processo não chegou a ser apreciado pelo CMN, de vez que esse Colegiado já havia decidido que não era de sua vocação apreciar questões dessa natureza. Este Conselho de Recursos, por sua vez, não conhecia dos recursos dessa modalidade, em face dos termos do art. 81 da Lei nº 9.069, de 29 de junho de 1995.

7. O processo foi “arquivado em ser”, em 10.07.2003 (fl. 1477), pelo Banco Central, ficando no aguardo da edição de Decreto que viesse a definir a instância competente para julgamento de recursos interpostos da espécie, tendo o processo voltado a tramitar apenas em 03.03.2005 (fl. 1478), quando, com a edição do Decreto nº 5.363, de 31 de janeiro de 2005, este Conselho de Recursos passou a deter competência para julgar processos envolvendo desclassificação de crédito rural.

8. Em apreciação primeira, um dos então representantes da procuradoria fazendária exarara parecer dando pela existência da prescrição intercorrente devido à paralisação do processo, pendente de julgamento ou despacho, por mais de três anos, conforme previsto no art. 1º, §1º, da Lei nº 9873/99, com opinião favorável ao arquivamento do feito. 9. Em sequência, outra vertente na PGFN/CAF defendeu que as normas sobre prescrição administrativa prevista na Lei 9873/99 para a ação punitiva da Administração Pública Federal não se aplicariam aos processos sobre desclassificação de operações de crédito rural por não encerrar imposição de sanções administrativas, a teor de decisões do CRSFN. 10. A controvérsia começou a ser sanada por meio do Parecer PGFN/CAF/Nº 1480/2005, de 27 de setembro de 2005, onde, tendendo para essa última tese (ausência, na espécie, da natureza punitiva), ficou assentado que o instituto da prescrição administrativa disciplinada pela Lei nº 9873/99 em relação à ação punitiva da Administração Pública Federal não se aplica aos processos administrativos referentes à desclassificação de operações do crédito rural.

11. Esclareceu a CAF/PGFN que antes da edição do Decreto nº 5363, de 31 de janeiro de 2005, que alterou o art. 2º do Decreto nº 1935, de 20 de junho de 1996, o Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional não detinha competência para julgar recursos outros senão aqueles interpostos das decisões de aplicação de penalidades. Após mencionada alteração normativa, passou o CRSFN a ser competente para julgar recursos relativos à desclassificação e à descaracterização de operações de crédito rural e industrial e a impedimentos no âmbito do Programa de Garantia de Atividade Agropecuária – PROAGRO.

12. A esse respeito, a CAF/PGFN assim se manifestou:

“12. Vê-se que o novo decreto manteve a competência do Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional para julgar os recursos contra decisões do Banco Central do Brasil que impõem penalidades por infrações à legislação de crédito rural. Mas ele também ampliou a competência daquele órgão colegiado, de modo a permitir o julgamento de recursos interpostos contra decisões da citada Autarquia Federal referentes à desclassificação de operações de crédito rural. Hoje, portanto, o Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional não só detém competência para julgar processos com objeto punitivo (alínea ‘a’), mas também para apreciar recursos em que não há aplicação de nenhuma sanção administrativa (alínea ‘d’).”

13. Consoante o mesmo parecer, os processos administrativos instruídos pelo Banco Central que resultem em desclassificação de operações do crédito rural, segundo entendimento consagrado pelo CRSFN, não encerram caráter punitivo e são classificados pela CAF/PGFN como de natureza meramente declaratória, conforme se vê:

“16. Dúvida não há de que esses dispositivos são aplicáveis exclusivamente nas hipóteses de ‘ação punitiva da Administração Pública Federal, (...) no exercício do poder de polícia’. Se o processo administrativo não for punitivo, ou, se for punitivo, decorrer de outro poder administrativo que não o poder de polícia, não há falar em incidência das regras da Lei nº 9.873, de 1999.”

“17. Ora, se os processos de desclassificação de operações de crédito rural não têm natureza punitiva e se a prescrição regrada pelo § 1º do art. 1º da Lei nº 9.873, de 1999, somente se aplica aos processos com objetivo punitivo, forçosa a conclusão de que os recursos interpostos contra decisões do Banco Central do Brasil referentes à desclassificação de operações de crédito rural, ora em curso perante o Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional, não foram alcançados pela prescrição de três anos.”

14. Dessa forma, em razão de sua natureza, os processos decorrentes de desclassificação de operações do crédito rural não poderiam ser alcançados pelos dispositivos da Lei nº 9873/99, os quais, segundo a CAF/PGFN, “são aplicáveis exclusivamente nas hipóteses de ‘ação punitiva da Administração Pública Federal, (...) no exercício do poder de polícia’” e “as decisões do Banco Central do Brasil referentes a desclassificação de operações do crédito rural são de natureza declaratória e não de natureza punitiva”.

15. Não obstante a tese acima, o Colegiado do CRSFN, na sessão de julgamento nº 259, realizada em 06.03.2006, deu provimento, por maioria, ao Recurso nº 7092, reconhecendo a ocorrência da prescrição intercorrente prevista no § 1º do art. 1º da Lei nº 9.873/99, consoante acórdão (7478/06) do qual foi relator o Conselheiro João Cox Filho. A maioria vislumbrou natureza punitiva na decisão desclassificatória de operações do crédito rural. Já os dois votos minoritários afastavam essa natureza, acatando o Parecer da PGFN, inclusive mediante Declaração de Voto.

16. Após esse julgamento, a PGFN pediu vista de todos os processos relativos a desclassificação de operações do crédito rural, pendentes de julgamento ou despacho, com vistas a melhor apreciação da matéria.

17. A Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, por intermédio do Parecer PGFN/CAF/CRSFN Nº 7471-CR LDMF/2007, de 12 de dezembro de 2007, ao examinar o presente caso, opinou pela manutenção da decisão do Banco Central do Brasil, com base na seguinte fundamentação, sem, contudo, tecer quaisquer comentários acerca do mérito da questão:

o Decreto nº 5.363, de 2005, pôs fim ao conflito negativo de competência entre o CMN e CRSFN, sendo aplicável a todos os processos pendentes;

após dirimido o conflito negativo de competência, todas as partes devem ter todo o prazo legal;

o processo administrativo que tão-somente desclassifica operação de crédito rural não pode ser tido como de caráter punitivo;

o mencionado Decreto nº 5.363, de 2005, normatizou o entendimento de que a mera desclassificação de operações de crédito rural não tem caráter punitivo; e

a prescrição da ação punitiva na situação do presente processo ainda não se encontra consumada, porque os casos da espécie dos autos regem-se pelos princípios e normas do Código Civil, não se aplicando ao mesmo os preceitos da Lei nº 9.873/99.

18. No julgamento do Recurso 7434-CR (Sessão nº 305), cujo teor do relatório, de autoria do Conselheiro Johan Albino Ribeiro, ora invocamos, o Dr. Francisco Targino da Rocha Neto, representante da PGFN, em manifestação oral posteriormente reduzida a termo (Parecer PGFN/CAF/CRSFN/Nº 480/2009), reiterou a posição do órgão fazendário, no sentido de que a decisão recorrida de desclassificar operações de crédito rural se trata de ato administrativo meramente declaratório e que o BACEN, como os órgãos do fisco no trato de questões afins, dispõe do prazo de 5 (cinco) anos, de natureza decadencial, para praticar o ato de desclassificação, sendo desautorizada aplicação de qualquer regra de prescrição da pretensão punitiva na esfera recursal, mesmo a prescrição intercorrente, conforme transcrição abaixo:

“25. Cumpre, portanto, nesta assentada, insistir quanto à inaplicabilidade da prescrição intercorrente aos processos envolvendo recursos contra atos de desclassificação, nos termos do referido parecer do Dr. Luiz Dias Martins Filho.

26. Com efeito, o parecer do Dr. Luiz Dias Martins Filho realça ter o processo onde proferida decisão de desclassificação de operações de crédito rural natureza revisiva de ato do administrado, fruto do poder de polícia do Banco Central do Brasil. Como tal, não se há de falar em aplicação de sanção. Sanção, na verdade, haveria se o BACEN tivesse aberto processo sancionatório ou punitivo próprio, o que, data venia, não fez. O processo onde declarada a desclassificação não apura as responsabilidades dos agentes da instituição financeira pelo incorreto enquadramento da operação como de crédito rural, não se falando em averiguação de autoria, materialidade, dolo ou culpa. O processo onde feita a desclassificação não tem natureza sancionatória, portanto não se lhe aplicam as regras sobre prescrição da ação punitiva do Estado, eis que de ação punitiva não se trata, à míngua de qualquer caráter infracional nas operações desclassificadas. De fato, de infração legal não se cuida, não se podendo falar, de conseguinte, em pretensão ou ação punitiva que pudesse prescrever.

27. Fazemos aqui, porém, uma retificação ao Parecer do Dr. Luiz Dias Martins Filho. É que ao assentar a natureza revisiva, e não sancionatória ou punitiva, do procedimento administrativo no bojo do qual se opera a desclassificação, o Parecer alude a que o prazo para o BACEN efetuar, no exercício do seu poder de polícia, dita desclassificação seria de natureza prescricional, indo buscar no Código Civil a norma que fixa o seu lapso, que, no caso, seria o de 20 anos (ou de 10 anos, se se trata de operação posterior ao Novo Código Civil, aplicável a regra de transição pertinente).

28. Pensamos que, no ponto, deve, com efeito, ser retificado o parecer.

29. É que, na verdade, esse prazo é de decadência.

30. O ato administrativo de desclassificação de operação de crédito rural, com efeito, é ato vinculado do BACEN, que o pratica por força do seu poder de polícia, cujo objeto é a fiscalização das atividades das instituições financeiras brasileiras, e, como tal, assemelha-se aos demais atos administrativos de natureza declaratória praticados pela Administração Pública no exercício do seu poder de polícia.

31. Como bem leciona MARCELO CAETANO, o poder de polícia é aquele "modo de actuar da autoridade administrativa que consiste em intervir no exercício das actividades individuais susceptíveis de fazer perigar interesses gerais, tendo por objecto evitar que se produzam, ampliem ou generalizem os danos sociais que as leis procuram prevenir." (Manual de Direito Administrativo, vol. 11, p. 1150).

32. Esse atuar da Administração Pública com base no poder de polícia pode se manifestar em atos de diversa natureza, tanto, por exemplo, mandamental (como quando se ordena a prática de diversos atos ao administrado), como declaratória (como na hipótese vertente).

33. Também revelador de uma atuação declaratória do Poder Público é, por exemplo, o ato administrativo de lançamento de tributo.

34. De fato, segundo a melhor doutrina - à cabeça da qual se encontra ninguém menos que PAULO DE BARROS CARVALHO - o lançamento tributário é ato administrativo que tem natureza meramente declaratória, já que a obrigação tributária se constitui com a ocorrência do fato gerador do tributo. O lançamento, em qualquer de suas modalidades, é o mero reconhecimento da existência da obrigação e acertamento de seus contornos (como valor do tributo devido, indicação do contribuinte ou responsável, etc).

35. Cediço que em Direito Tributário o prazo de cinco anos de que a Administração Pública dispõe para efetuar o lançamento de tributos é de natureza decadencial.

36. Não temos a menor dúvida, portanto, em afirmar que o prazo em que o BACEN deve efetuar a desclassificação de operações de crédito rural tem natureza decadencial, devendo ser praticado dentro de cinco (5) anos, que é o prazo normalmente assinalado ao Poder Público para a prática de atos em desfavor dos administrados.

37. Passo seguinte, deve-se lembrar que prazos decadenciais, de regra, não admitem suspensão ou interrupção. Uma vez praticado o ato dentro do respectivo prazo, deixa-se simplesmente de consumar a decadência.

38. Por isso é que, por exemplo, efetuado o lançamento tributário dentro do prazo decadencial de cinco anos, não se tem o seu reinício quando acontece de o contribuinte impugná-Io ou recorrer às instâncias administrativas superiores, como o Conselho de Contribuintes, hoje Conselho Administrativo de Recursos Fiscais - CARF.

39. De fato, não está o Conselho de Contribuintes jungido a qualquer prazo para julgar os recursos voluntários dos contribuintes, e eventual demora no julgamento na esfera recursal não tem qualquer efeito sobre a prática do ato de lançamento que haja ocorrido dentro do prazo de cinco anos.

40. Nem se há de falar, nessa hipótese, da aplicação de qualquer prazo prescricional para o Conselho de Contribuintes efetuar os julgamentos dos recursos voluntários. A prescrição - que se refere à ação de execução do crédito tributário - somente passará a correr após o julgamento do Conselho.

41. Pensamos que da mesma forma ocorre com o ato de desclassificação de operações de crédito rural. Uma vez tenha sido ele praticado pelo BACEN dentro do prazo decadencial de cinco anos, deixa-se de consumar a decadência e eventual recurso voluntário do particular interposto contra ele não se submete a qualquer prazo de caducidade, seja de decadência, seja de prescrição.”

19. Por fim, nessa referida Sessão (305ª), o Plenário do CRSFN decidiu, por maioria (7 votos a 1), que a paralisação do processo configurara ocorrência de prescrição intercorrente, motivo pelo qual impor-se-ia o arquivamento do processo, o que será efetivado tão logo expedido o acórdão versando sobre a matéria.

É o relatório.

Brasília, 04 de março de 2008. Daniel Augusto Borges da Costa – Conselheiro-Relator.

V O T O

Conforme destacado no relatório, o Banco Central do Brasil, por decisão de 27 de janeiro de 1997, manteve a decisão de 13 de novembro de 1996 (fls. 1.173/1.190).

2. No entanto, o Banco do Brasil S/A, devidamente intimado por sistema eletrônico, apenas por intermédio das correspondências de 11 e 12 de março de 1999 (fls. 1358/1457), recebidas no Banco Central em 17 de março de 1999, interpôs recurso a este Conselho de Recursos, em relação às operações de responsabilidade de 02 (dois) dos 11 (onze) mutuários inicialmente arrolados (José Luiz Fabro e Nathanael Guedes), reafirmando a argumentação anteriormente apresentada ao Banco Central, para solicitar a anulação das determinações da Autarquia.

3. Assim, como o recurso só foi apresentado mais de 02 (dois) anos após a decisão da Autarquia, vê-se facilmente que este foi apresentado intempestivamente, razões pelas quais, VOTO pelo não conhecimento do presente Recurso Voluntário, acolhendo manifestação da d. Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional.

É o Voto.

Brasília, 08 de abril de 2010. Raul Jorge de Pinho Curro – Conselheiro-Relator.

D E C L A R A Ç Ã O D E V O T O

Com a devida vênia, discordo do entendimento do ilustre Relator.

Entendo ter havido a incidência de prescrição intercorrente no presente caso, devido à paralisação do processo administrativo, pendente de julgamento ou despacho, por mais de 03 (três) anos, conforme previsto no artigo 1º, § 1º, da Lei nº 9.873/99, sendo secundária a discussão sobre a tempestividade ou não do recurso voluntário.

A paralisação do processo ocorreu por fato imputável exclusivamente à Administração, não devendo o administrado sofrer qualquer ônus processual em decorrência desse fato.

É o Voto.

Brasília, 08 de abril de 2010. Darwin Corrêa – Conselheiro.

D E C L A R A Ç Ã O D E V O T O

Peço vênia para divergir do voto do Ilustre Relator, que concluiu pelo não conhecimento do recurso, por considerá-lo intempestivo. De fato, tal como colocado no relatório, desde a decisão pronunciada pelo Banco Central do Brasil, em 13 de novembro de 1996, até a apresentação do Recurso, em 17 de março de 1999, teria decorrido mais de 2 anos.

Ocorre que, a instituição financeira já havia requerido a revisão do julgado, ao Banco Central do Brasil, em 28 de novembro de 1996. Não tendo feito a revisão solicitada, caberia à autarquia encaminhar o pedido de revisão, como recurso, à instância superior.

Sucede que, até a edição do Decreto 5.363, de 31 de janeiro de 2005, havia uma completa indecisão sobre qual o órgão recursal que receberia os apelos referentes às operações de crédito rural. Tal indefinição afligia a Administração e os administrados, daí a nova provocação feita pela instituição financeira, mais de dois anos depois.

Não se pode olvidar que centenas de processos de desclassificação de crédito rural, em face dessa indefinição, pereceram sem julgamento, a indicar o desaparelhamento da Administração para acompanhar o assunto.

Assim, ao apreciar este processo em grau de recurso, é preciso adotar os critérios mais elásticos, para que o apego à formalidade não seja fonte de injustiça.

Assim, voto pelo conhecimento do Recurso, por considerá-lo tempestivo.

É o Voto.

Brasília, 08 de abril de 2010. Johan Albino Ribeiro – Conselheiro.

Vistos, relatados e discutidos os presentes autos, decidem os membros do Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional, por maioria e nos termos do voto do Conselheiro-Relator, não conhecer do recurso interposto por BANCO DO BRASIL S/A, dada a intempestividade, vencidos, declaradamente, os Conselheiros Darwin Corrêa e Johan Albino Ribeiro, tendo sido registrada defesa oral feita pelo advogado Dr. Jefferson Luiz Mathias Thomé em favor dos interesses do apelante.

Participaram do julgamento os seguintes Conselheiros: Drs. Daniel Augusto Borges da Costa, Darwin Corrêa, Felisberto Bonfim Pereira, Johan Albino Ribeiro, Luiz Eduardo Martins Ferreira, Marco Antonio Martins de Araújo Filho e Margareth Noda. Presentes o Dr. Francisco Targino da Rocha Neto, Procurador da Fazenda Nacional, e Marcos Martins de Souza, Secretário-Executivo do CRSFN.

Brasília, 08 de abril de 2010.

DANIEL AUGUSTO BORGES DA COSTA Presidente

DANIEL AUGUSTO BORGES DA COSTA Relator

FRANCISCO TARGINO DA ROCHA NETO Procurador da Fazenda Nacional

Ata publicada no DOU de 30.04.2010 – Seção 1 – pags. 53 e 54.

TERMO DE RETIFICAÇÃO DE ACÓRDÃO - 12.08.2011 - 311ª Sessão, de 08.04.2010 - Recurso 7465-CR - Processo BCB 9400394970 - ACÓRDÃO/CRSFN 9579/10 – Fls.1527. Onde se lê: “Raul Jorge de Pinho Curro – Conselheiro-Relator.”; leia-se: “Daniel Augusto Borges da Costa – Conselheiro-Relator.”.