Recurso de Ofício — Acórdão nº 11373/2014

371ª Sessão Recurso 13238  Processo BCB 0701396823

  I - RECURSO(S) VOLUNTÁRIO(S)     RECORRENTE(S): UNIBANCO - UNIÃO DE BANCOS BRASILEIROS S.A.

 RECORRIDO: BANCO CENTRAL DO BRASIL

  II - RECURSO DE OFÍCIO     RECORRENTE: BANCO CENTRAL DO BRASIL

 RECORRIDO(S): PEDRO MOREIRA SALLES

  EMENTA: RECURSO(S) VOLUNTÁRIO(S) E DE OFÍCIO Instituição financeira – Empréstimos – Cobrança de tarifa relativa à liquidação antecipada de contrato de concessão de crédito (empréstimo/financiamento) sem previsão contratual – Irregularidade caracterizada – Apelo voluntário a que se nega provimento – Recurso de ofício improvido – Arquivamento confirmado.

PENALIDADE(S): Multa Pecuniária.

BASE LEGAL: Lei 4.595/1964, art. 44, § 2º.

 ACÓRDÃO/CRSFN 11373/14:

R E L A T Ó R I O

Tratam-se de recursos voluntário e de ofício contra a decisão do Banco Central do Brasil que sancionou o recorrente Unibanco no pagamento de multa de R$ 25.000,00 em razão da cobrança de tarifa de liquidação antecipada sem previsão contratual e que absolveu Pedro Moreira Salles da mesma imputação.

FATOS

O Banco Central relacionou diversos casos de clientes do Unibanco que reclamaram do pagamento de tarifa de quitação antecipada em diversas operações de crédito contraídas com a instituição financeira no ano de 2006. A quase totalidade delas é anterior a setembro de 2006 e a infração foi então capitulada no artigo 8º da Circular 2905/99 alterado pelo artigo 1º da Circular 2936/99. Um único fato data de 29.2.2007 e foi capitulado como infração ao artigo 2º da resolução 3401.

DEFESA

Os acusados apresentaram defesa conjunta onde alegaram:

Ilegitimidade de parte do Presidente Executivo, Pedro Moreira Salles de figurar no polo passivo deste processo sancionador; Que não se aplica a hipótese do artigo 8. da Circular 2905, pois ela trata de tarifas incidentes no curso normal da operação e a liquidação antecipada é um evento que não se insere nesse conceito, pois a instituição financeira não pode prever que o cliente pagará antes do vencimento normal contratado. As hipóteses da Circular 2905 são unicamente referente aos custos incorridos no momento da contratação e o pagamento antecipado é evento extraordinário, fora do curso normal da operação de crédito; O Bacen não tem competência para regular qualquer aspecto da liquidação antecipada de operações de crédito; A tarifa de liquidação antecipada era cobrada para evitar o descasamento entre ativos e passivos; Quanto à segunda imputação, ocorrida após a edição da Resolução 3401, o que houve foi um erro operacional decorrentes da adaptação do Unibanco à nova sistemática e, por ser esse erro único, não pode ensejar a punição; Por fim, afirma que a imputação feita extrapola a competência fiscalizadora do Bacen, sendo desarrazoada e desproporcional.

DECISÃO DO BACEN

O Bacen entendeu por bem condenar o Unibanco e absolver Pedro, pelos seguintes argumentos:

O Bacen tem competência dentro de sua ação fiscalizatória para sancionar e a imputação feita é única para as duas irregularidades; A liquidação antecipada é sim considerada como evento no curso normal da operação, trazendo ainda como argumento o próprio Código de Defesa do Consumidor; O consumidor bancário tem esse direito e pode exercê-lo a qualquer tempo e por isso a hipótese enquadra-se no artigo 8. da Circular 2905; Quanto à segunda irregularidade trata-se da mesma infração e está devidamente caracterizada. Com relação a Pedro, de fato, havia diretoria de crédito com designação específica e, portanto, deve ser afastada a responsabilidade do Presidente executivo.

RECURSO

O Unibanco recorreu da citada decisão, repetindo seus argumentos de que a liquidação antecipada não se caracteriza como no curso normal da operação, trazendo seu entendimento jurídico. Além disso, afirma ter havido desvio de função do processo administrativo pois o Bacen não teria competência para punir, mas sim para prevenir efeitos prejudiciais ao Sistema Financeiro Nacional. Por fim, diz ser ilegal a multa aplicada.

PARECER DA PFN

A PFN concordou com as conclusões do Bacen e opina pelo não provimento do recurso de ofício e do recurso voluntário.

É o relatório.

Brasília, 19 de setembro de 2014. Arnaldo Penteado Laudísio – Conselheiro-Relator.

V O T O

O Banco Central relacionou diversos casos de clientes do Unibanco que reclamaram do pagamento de tarifa de quitação antecipada em diversas operações de crédito contraídas com a instituição financeira no ano de 2006. A quase totalidade delas é anterior a setembro de 2006 e a infração foi então capitulada no artigo 8º da Circular 2905/99 alterado pelo artigo 1º da Circular 2936/99. Um único fato data de 29.2.2007 e foi ele capitulado como infração ao artigo 2º da resolução 3401.

O Bacen entendeu por bem condenar o Unibanco e absolver Pedro Moreira Salles.

No recurso contra essa decisão, o Unibanco reafirma seus argumentos de que a liquidação antecipada não se caracteriza como acontecida no curso normal da operação, trazendo seu entendimento jurídico. Além disso, afirma ter havido desvio de função do processo administrativo pois o Bacen não teria competência para punir, mas sim para prevenir efeitos prejudiciais ao Sistema Financeiro Nacional. Por fim, diz ser ilegal a multa aplicada.

Desde já esposo que seguirei a decisão do Bacen, confirmando-a em sua totalidade, apesar dos judiciosos argumentos do recurso, que analiso individualmente neste voto.

A Tarifa de Liquidação Antecipada (“TLA”) existia para evitar o descasamento entre ativos e passivos, conceito econômico correto e amplamente aplicado pelo mercado financeira anteriormente à edição da Resolução 3.516 de dezembro de 2007 que veio a proibir sua cobrança. Anteriormente a essa norma, a Resolução 3.401 de setembro de 2006 trata do tema, trazendo uma limitação ao valor que poderia ser cobrado, ante a discrepância de valores praticados pelas instituições financeiras.

Antes a desses normativos, não havia regulação específica pelo Bacen da chamada TLA, devendo as instituições, unicamente e em caráter geral para todos os encargos e despesas, fazer constar essa obrigação contratualmente. Essa é a disposição do artigo 8º da Circular 2.905 de 1999 com alterações posteriores, cuja aplicação é questionada no recurso e cujo texto dispõe que:

“Nos contratos de concessão de crédito é obrigatória a inclusão de cláusula que informe a taxa efetiva mensal e anual equivalente a todos os encargos e demais despesas incidentes no curso normal da operação.

Portanto, bastaria incluir no contrato a disposição possibilitando a cobrança, informando o cliente dessa possibilidade e dando-lhe oportunidade de conhecer o valor que a TLA seria devida. Essa situação já foi referendada inúmeras vezes por este Conselho em decisões anteriores onde ficou consignado que basta a menção `a cobrança da TLA no contrato, mesmo remetendo o cliente a verificar o valor na Tabela de Tarifas, que seria sua cobrança considerada legal.

A argumentação do recurso vai no sentido de que inaplicável a Circular 2.905 porque ela fala de despesas incidentes no curso normal da operação e a TLA não se enquadraria nesse conceito, nem teria o Bacen competência para regulá-la.

Entendo, porém, sem razão o recorrente. O fundamento legal do Bacen, na regulação do mercado de crédito e no exercício do poder de fiscalização e imposição de sanção tem origem constitucional, dentro da divisão de competências materiais e legislativas dos entes federativos. Assim, dispõe a Carta:

art. 21 – compete privativamente à União:

VIII - administrar as reservas cambiais do País e fiscalizar as operações de natureza financeira, especialmente as de crédito, câmbio e capitalização, bem como as de seguros e de previdência privada;

Art. 22 – compete à União legislar privativamente sobre

VII - política de crédito, câmbio, seguros e transferência de valores;

Sendo competência da União a regulação das operações de crédito, a Lei 4.595/64, recepcionada pelo texto da constituição vigente dá nos artigos 10 e 11 o exercício dessa competência do Banco Central do Brasil.

A Circular 2.905/99 se insere dentro dessa competência. A própria descrição de seu conteúdo demonstra esse entendimento, pois dispõe que ela trata da remuneração das operações ativas e passivas realizadas no mercado financeiro. Aqui não está a se perquirir ou a necessitar a descrição técnica específica de que dispõe sobre tarifas, bastando, no meu entender, que se refira à remuneração nas operações de crédito.

Da mesma forma, discordo do entendimento de que a TLA não poderia ser incluída no conceito de curso normal da operação. O final da operação financeira também se insere no curso normal da operação. E ela pode se dar de várias formas, como em qualquer negócio jurídico, com o cumprimento da obrigação no tempo ou em virtude de atos, previstos contratualmente, que levem ao final do pactuado, antes mesmo do tempo designado no contrato.

A liquidação antecipada é uma dessas hipóteses, ocorre com frequência considerável nos contratos de crédito e, portanto, a cobrança da tarifa por essa atividade deveria constar em contato como dispõe o artigo 8º da Circular 2.905.

A liquidação antecipada tem também fundamento legal advindo do Código do Consumidor e nas disposições da Resolução 2.878, mas a possibilidade de cobrança de tarifa por esse serviço deve advir de disposição contratual.

Não encontro o paralelismo que o recorrente quer ver entre as disposições da Resolução 3.517 que fala sobre o Custo Efetivo Total (“CET”) e a Circular 2.905, para dizer que, não constando da CET, a TLA não estaria abrangida pela 2.905.

Como já dito acima, entendo que a disposição da Circular 2.905 é genérica e engloba toda a remuneração da instituição na operação. A função é informacional obrigando a constar em contrato tudo o que poderá ser cobrado do cliente. Já o CET tem caráter informacional para a decisão de contratação do empréstimo, não sendo necessariamente o que constará no contrato, pois alguns dos itens lá descritos podem não ser contratados pelo cliente. E a comparação cai também por terra ante o fato de que quando da edição da 3.517, a cobrança de TLA já estava proibida pela Resolução 3.516, da mesma data.

Outro argumento do recurso se refere ao poder de fiscalização do Banco Central, que não teria competência para buscar outro objetivo que não o de velar pela solidez das instituições responsáveis pela intermediação financeira no Brasil e garantir o patrimônio das pessoas que neles confiaram.

Em que pese poder haver exageros na atuação do Bacen como órgão de reclamação de relação de consumo, o fato é que passa por sua fiscalização, sem dúvida alguma, a regulação da atividade das instituições financeiras na concessão de crédito. E dentro dessa atividade fiscalizatória, encontra-se, sim a atividade de velar pelo cumprimento das regras normativas impostas pela lei e regulamentação do próprio Bacen. Sem isso, não só haveria risco para os clientes, como também para a competição no âmbito do sistema financeiro.

Regular e fiscalizar sem o poder de punir torna inócua a atividade, pelo que, entendendo o Bacen ter havido violação a uma regra imposta, deve sancionar o infrator, como de fato vem fazendo.

Não vejo também desvio de função do presente processo administrativo. A alegação é de que houve uma única cobrança irregular após a edição da Resolução 3.401, por erro operacional e que o banco não poderia ser sancionado. Como especificado na decisão, não há sanção específica para esse ato, mas sim pela cobrança irregular de TLA, quer anteriormente à 3.401, quer posteriormente. Não há que se falar, portanto, de desvio de finalidade.

Por fim, o recurso ataca a legalidade da multa, afirmando que o Unibanco jamais foi advertido anteriormente pela cobrança e, portanto, não haveria sido cumprido o requisito do artigo 44, parágrafo 2º da lei 4.595.

Os documentos juntos nestes autos comprovam que houve várias denúncias perante o Bacen quanto à cobrança e que foram solicitados esclarecimentos pela autarquia. O Unibanco, como vê-se à fl. 26, limitou-se a afirmar que a cobrança da TLA era legal. Por seu turno, à fl. 238 dos autos consta comunicação do Bacen solicitando esclarecimento se foram regularizadas as tarifas cobradas indevidamente por essa instituição financeira, objeto das denúncias.

Vê-se que quanto ao tema, tinha o recorrente sido advertido de que o Bacen considerava irregular a cobrança da TLA, não só pelo histórico da matéria, como pelas comunicações aqui citadas. Ademais, este Conselho já entendeu que as comunicações do Bacen já se constituem advertência para a abertura do processo sancionador com vistas a atuação irregular da instituição financeira.

A multa, fixada em R$ 25.000,00 tem amplo respaldo legal, e a isso me valho do histórico trazido pelo Parecer da PGFN e foi fixada no valor mínimo.

Com relação ao recurso de ofício e a absolvição do Presidente Executivo, nada há o que reparar na absolvição decretada pelo Bacen. A responsabilidade do administrador deve ser medida individualmente pela sua participação no pressuposto ilícito. Essa individualização da conduta é garantia fundamental. No caso, como explicitado, havia diretor com designação específica a quem poderia ser atribuída a atividade de concessão de crédito. Por isso, não havia fundamento para se querer penalizar o Presidente Executivo da instituição.

Assim sendo, por todo o exposto, conheço do recurso e a ele nego provimento, mantendo a decisão de primeiro grau.

É o Voto.

Brasília, 21 de outubro de 2014. Arnaldo Penteado Laudísio – Conselheiro-Relator.

Vistos, relatados e discutidos os presentes autos, decidem os membros do Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional, por unanimidade e nos termos do voto do Conselheiro-Relator: negar provimento aos recursos interpostos, mantida a decisão primitiva que infligiu a UNIÃO DE BANCOS BRASILEIROS S.A. pena de multa pecuniária no valor de R$ 25.000,00 (vinte e cinco mil reais); e desprover o recurso de ofício formulado, ratificando-se o arquivamento do processo em relação ao recorrido PEDRO MOREIRA SALLES.

Participaram do julgamento os conselheiros: Ana Maria Melo Netto Oliveira, Arnaldo Penteado Laudísio, Bruno Meyerhof Salama, Francisco Satiro de Souza Junior, Julio Cesar Costa Pinto, Marcos Martins Davidovich e Nelson Alves de Aguiar Júnior. Presentes a Dra. Luciana Miranda Moreira, Procuradora da Fazenda Nacional, e Fabiano Costa Coelho, Secretário-Executivo do CRSFN.

Brasília, 21 de outubro de 2014.

ANA MARIA MELO NETTO OLIVEIRA Presidente

ARNALDO PENTEADO LAUDÍSIO Relator

LUCIANA MIRANDA MOREIRA Procuradora da Fazenda Nacional

Ata publicada no DOU de 28.11.2014 - Seção 1 - págs. 45 e 46. O teor deste acórdão foi divulgado no portal em 27.02.2015.