Recurso Voluntário — Acórdão nº 11277/2014

367ª Sessão Recurso 11397-MI  Processo BCB 0601334062

  I - RECURSO VOLUNTÁRIO     RECORRENTE: PEGUFORM DO BRASIL LTDA.     RECORRIDO: BANCO CENTRAL DO BRASIL      II - RECURSO DE OFÍCIO     RECORRENTE: BANCO CENTRAL DO BRASIL     RECORRIDA: PEGUFORM DO BRASIL LTDA.      EMENTA: RECURSOS VOLUNTÁRIO E DE OFÍCIO – Câmbio – Importação – Falta de pagamento pela compra de bens – Inteligência do § 1º do art. 1º da Lei 10.755, de 03.11.03, na redação dada pelo art. 126 da Lei 11.196, de 21.11.05 – Irregularidades caracterizadas – Incidência de pena de multa pecuniária – Inaplicável, na espécie, o princípio da retroatividade benéfica - Recursos a que se nega provimento – Arquivamento confirmado quanto à matéria objeto de subida compulsória.

PENALIDADE: Multa Pecuniária.

BASE LEGAL: Lei nº 10.755/2003, art. 1º.   ACÓRDÃO/CRSFN 11277/14:

R E L A T Ó R I O

Os presentes autos subiram a este Colendo Conselho para apreciação e julgamento dos recursos voluntário e ex-officio interpostos contra a r. Decisão Decap/GTCUR-2007/0006 de fls. 162/166, que aplicou multa à empresa PEGUFORM DO BRASIL LTDA. de valor equivalente a R$169.410,90, por haver deixado de honrar o pagamento de 242 declarações de importações que estão descritas às fls. 2/8 dos autos, referentes ao período de 04/2001 a 07/2002. A r. decisão observa que o descumprimento da obrigação violou o disposto no artigo 1º, inciso IV da Lei 9817, de 23.8.1999, tendo a multa sido calculada com base na Circular 3.308 de 4.1.2006, em combinação com o parágrafo 2º do artigo 1º. da Lei 10.755, de 3 de novembro de 2003, aplicável ao caso por força do disposto no parágrafo 1º do citado artigo 1º, com a nova redação dada pelo artigo 126 da Lei 11.196, de 21 de novembro de 2005. Inobstante a aludida condenação, a acusada foi absolvida da multa referente a D.I. 00/0844378-0, sob o fundamento de enquadrar-se na hipótese de não incidência consoante o disposto no inciso IV do artigo 2º da Lei 10.755/2003.

DO PROCESSADO.

1. DEFESA. O processo administrativo foi instaurado com a intimação expedida pelo Decic/Gabin/Imp-2006/2467, datado de 20.4.06, cuja cópia se vê às fls. 2/8, tendo a acusada apresentado defesa impugnando o valor da multa originalmente aplicada pelo Banco Central do Brasil no valor de R$ 187.884,39, correspondente a totalidade das DIs (Declarações de Importação) supostamente havidas por inadimplidas. Entende que a multa foi aplicada em descompasso com os princípios administrativos da finalidade, proporcionalidade e razoabilidade, extraídos da Constituição Federal e encampados no artigo 2º. da Lei 9784/1999. Aduziu que não cometeu a infração que lhe foi atribuída, uma vez que as importações foram financiadas e os valores a elas correspondentes, exceto em relação às DIs 00/0970845-0 e 00/11666220-9, foram convertidos em investimento estrangeiro direto, circunstância que no seu entender elide a configuração do inadimplemento. Justificou a demora dos ROFs em virtude da complexidade dos atos de formalização da cessão dos créditos das importações, dificultada pelo fato da cedente ser pessoa jurídica que era estranha ao seu quadro societário. A defesa foi instruída com diversos documentos tendentes a comprovar a conversão da dívida em investimento estrangeiro.

2. PARECER DECAP: A defesa foi recebida e encaminhada para parecer do DECAP/GTCUR (fls. 52), tendo o mesmo rechaçado os fundamentos da defesa, aduzindo que ela não conseguiu infirmar os fatos noticiados na peça acusatória.

3. DECISÃO RECORRIDA: Sobreveio a decisão de fls. 262 /266ª, destacando, preliminarmente, que o processo administrativo não é o foro adequado para discussão acerca da razoabilidade, da proporcionalidade e da legalidade das multas cobradas, já que a atuação da autarquia está jungida ao princípio da legalidade, ficando obrigada a aplicar as penalidades definidas em lei. Na apreciação do mérito, a decisão menciona que na consulta feita ao Sisbacen (fls. 53-146), foram encontradas todas as DIs registradas originalmente com esquema de pagamento de curto prazo, e que somente depois do decurso do prazo de 180 dias, contados do primeiro dia dos meses subsequentes aos previstos para pagamento, as DIs foram retificadas e convertidas, em sua maioria, para operações de longo prazo. Observou que: a) a DI 00/0844378-0 sofreu retificação em 29.6.2004, sendo alterada a moeda da adição 001 de 978 (EUR) para 610 (DEM); b) as DIs 00/0970845-0 e 00/1166220-9 foram liquidadas em 18.7.2001 e 24.12.2001, respectivamente, e que c) a DI 02/0255941-0 foi parcialmente liquidada e, d) as demais DIs foram convertidas em investimento estrangeiro. Em arremate, a r. decisão recorrida, exceto em relação a DI 02/0255941-0, sobre a qual ficou comprovado o pagamento antecipado de uma parcela, deu por configurada a infração atribuída à acusada consistente em ter deixar de efetuar o pagamento das importações no prazo de até 180 dias, a partir do primeiro dia do mês subsequente ao previsto para pagamento, conforme consignado nas DIs, uma vez que nada constou tivessem elas sido refinanciadas. Ao aplicar a multa de R$169.410,90, a r. sentença determinou o arquivamento da apuração de infração relativamente a DI 00/0844378-0, tendo em vista que ela enquadra-se na situação de não-incidência, nos termos do disposto no inciso IV do artigo 1º. da Lei 10.755/03.

4. RECURSO VOLUNTÁRIO: Nas razões do seu recurso voluntário, a recorrente sustenta “a priori”, que a lei federal n. 11.371, de 29.11.06, deixou de impor multa nas importações com vencimento ou termo final para liquidação de contratos de câmbio vencíveis a partir de 04.8.2006, e como decorrência dessa conformação jurídica para fatos que deixaram de ser punidos pela lei nova, invoca em suas razões que a manutenção da multa ensejaria um procedimento discriminatório.

Reafirma que a decisão recorrida deixou de ter em conta os princípios da legalidade, razoabilidade e proporcionalidade, além de não ter atentado para os ditames da boa fé e dos elementos entranhados na conceituação apresentada pelo direito contemporâneo a respeito da função social da empresa.

Finaliza suas razões recursais reiterando que não restou configurado o inadimplemento dos contratos de câmbio-importação, pois as importações tiveram os valores financiados e estes, posteriormente, foram convertidos em investimento estrangeiro direto.

Requereu a nulidade das multas, para que seja garantido tratamento isonômico com os administrados que se beneficiaram da lei nova (11.371, de 29.11.06) ou, alternativamente, a improcedência da sanção aplicada às operações que foram convertidas em investimento estrangeiro.

5. RECURSO DE OFÍCIO: A interposição “ex-legis” decorre da absolvição da acusada em relação a multa que havia sido aplicada em relação a DI 00/0844378-0, por considerar tratar-se de caso de não incidência nos termos do inciso IV do artigo 1º. da Lei 10.755/03. 5. PARECER DA PGFN: Após os esclarecimentos da Decid/Conap de fls. 200, (i) noticiando que a DI 00/0844378-0 foi incluída na conversão da dívida em investimento estrangeiro, (ii) esclarecendo que a DI 01/0344911-0 foi mencionada equivocadamente no recurso voluntário como sendo n. 01/0344311-0, e (iii) parte do saldo da DI 02/0255941-0 foi quitado fora do prazo legal após refinanciamento, enquanto a outra parcela do saldo restou incluída na conversão de dívida em investimento estrangeiro, aspectos sobre os quais a acusada foi ouvida e renovou os fundamentos elencados nas suas razões recursais, a ilustre PGFN trouxe seu parecer de fls. 221 a 225.

Sustenta em preliminar, que a despeito da legislação nova ter excluído do mundo jurídico a conduta anteriormente tida como infracional (Medida Provisória n. 315, de 03.08.2006, posteriormente convertida na Lei 11.371 de novembro de 2006), houve uma delimitação do marco temporal, restringindo aos eventos futuros a aplicação do novo regramento. Argui que nem sempre no Direito Penal prevalece a retroação da lei mais benéfica, fazendo alusão às circunstâncias político-sociais passíveis de alteração. Assevera a necessidade de verificar previamente se a descaracterização administrativa de determinada conduta como infracional não decorreria da alteração de circunstâncias político-sociais, ou mesmo político-econômicas, que trouxessem consigo a necessidade da ultratividade da regra revogada, a bem da eficácia de seus dispositivos em relação a todos os agentes sociais e econômicos sujeitos a seu regramento durante o prazo da sua vigência. Acrescenta mais, dizendo que no Sistema Financeiro Nacional se trabalha com políticas voltadas a circunstâncias específicas, e por vezes temporárias, sendo que a extinção de uma norma prescritiva de conduta não impede que ela produza efeitos após sua extinção, para confirmação de sua eficácia e da política implementada durante o seu período de vigência. Quanto mais não fosse, a política cambial se altera em função de circunstâncias temporais e econômicas, de ordem interna e externa, e isso pode determinar, em dado momento, que seja essencial o pagamento das importações realizadas, mas em outros momentos, a exigência deixa de se impor.

No mérito, aduz que houve adequação típica entre o comando abstrato da norma e a conduta do agente, ligados por um nexo de causalidade entre eles. Considera que as providências da acusada em relação a conversão da dívida em investimento direto no Brasil aconteceram fora do prazo. Trouxe à colação duas ementas de acórdãos deste Colendo Conselho que decidiram pela caracterização da infração administrativa inobstante as providências levadas a efeito no intuito de saná-la, porque adotadas “ex-tempore”. Em razão disso, requereu o não provimento do recurso voluntário e do recurso ex-officio, argumentando em relação a este, que as razões do arquivamento revelam-se sólidas, tanto no tocante a ausência de aplicação de multa inferior ao mínimo legal quanto em relação à ausência de materialidade infracional para a parcela da DI que teve seu pagamento antecipado.

CRONOLOGIA DOS PRINCIPAIS ATOS PROCESSUAIS:

26.10.2001 – multa aplicada à primeira infração (fls. 2) 20.04.2006 – expedição da intimação do processo (fls. 1/8) 05.06.2006 – defesa da acusada com documentos (fls. 11/36) 22.02.2007 - decisão recorrida (fls. 162/166) 17.04.2007 – ciência pela acusada (fls. 175) 30.04.2007 – recurso (fls. 176/189) 06.07.2007 – autuação do recurso no CRSFN (fls. 193) 30.06.2010 – pedido de diligência da PGFN (fls. 195) 24.08.2010 – conclusão da diligência (fls. 204/210) 14.10.2013 – parecer da PGFN (fls. 221/225)

É o relatório.

São Paulo, 21 de maio de 2014. João Batista de Moraes - Conselheiro-Relator.

V O T O

O presente processo sancionador suscita pronunciamento em torno de dois pontos essenciais desbordados no recurso voluntário interposto por PEGUFORM DO BRASIL LTDA.

Lembrando que a infração atribuída à citada empresa, baseada no artigo 1º, inciso IV da Lei 9817, de 23.8.1999, teria espeque no inadimplemento de Declarações de Importações ocorrido no período de 04/2001 a 07/2002, mercê de uma série de lançamentos que foram sumariamente descritos na planilha de fls. 2/8, colhe-se do processado a sua irresignação, primeiramente, em relação ao valor da multa divulgada pela intimação Decic/Gabin/Imp-2006/2467, datada de 20.4.06, às fls. 2 dos autos, por entender que ela teria sido aplicada desmesuradamente sem velar pelos princípios da finalidade, proporcionalidade e razoabilidade. Em outro plano, reluta em admitir o atraso de pagamento, justificando que as importações foram financiadas, e com exceção das DIs 00/0970845-0 e 00/11666220-9, o produto delas foi convertido em investimento estrangeiro direto. O atraso no desencadeamento dos atos societários deveu-se ao fato de se tratar de uma negociação complexa que foi precedida de cessão dos créditos pertencentes a uma interposta empresa que era estranha ao seu capital social.

Os esclarecimentos trazidos pelo Decid/Conap de fls. 200, elucidaram que a DI 00/0844378-0 foi incluída na conversão da dívida em investimento estrangeiro; que a DI 01/0344911-0 está mencionada no recurso voluntário como sendo n. 01/0344311-0 e que, uma parcela do saldo da DI 02/0255941-0 foi quitado fora do prazo legal após o refinanciamento, sendo o saldo da diferença incluído no processo de conversão da dívida em investimento estrangeiro.

Para compor as razões de decidir, urge destacar que com o advento da Lei 11.371 de novembro de 2006, que recepcionou e aprovou o texto da Medida Provisória n. 315, de 03.08.2006, a empresa recorrente, a par de reavivar os temas já suscitados em sua defesa, trouxe matéria de inovação ao reportar que a lei nova, superveniente aos fatos que permearam o processo sancionador, deixara de impor multa nas importações com vencimento ou termo final para liquidação de contratos de câmbio a partir de 04.8.2006, e por isso, requereu a decretação de nulidade da multa, invocando a aplicação retroativa dos efeitos da referida Lei, considerando que, na hipótese da sua manutenção, ficará configurado um procedimento discriminatório.

Ficou indene de dúvidas que o processo de conversão das dívidas em investimento estrangeiro, relativamente à maior parcela das DIs, se houve concluído após o interstício temporal da Lei , que estabelecia um prazo máximo de 180 dias. A transformação das operações de curto prazo em pagamento de longo prazo realmente excedeu aquele lapso temporal da lei, sem que a recorrente comprovasse que suas dívidas haviam sido refinanciadas.

Portanto, tem-se por configurada a hipótese de sujeição da recorrente, pela infração que deu causa, à hipótese de incidência da multa prevista na referida Lei.

Contra a aplicação da sanção, a recorrente também discorre em suas razões, trazendo matéria nova ao reportar a vigência de uma Lei Nova (11.371/2006), que teria deixado de considerar a incidência de multa nas importações com vencimento ou termo final para liquidação de contratos de câmbio vencíveis a partir de 04.8.2006. Para ela, a referida lei, dado o seu espectro benigno, deve retroagir para alcançar as DIs que estão descritas na peça acusatória, e para isso, invocou os comandos que permeiam a legislação penal e tributária, no intuito de trazê-los para a seara do direito administrativo, de sorte a acolher sob o manto da lei nova os fatos pretéritos que resultaram na aplicação da multa, e assim, declarar a sua nulidade.

Muito embora a retroatividade da lei tenha adeptos entre os estudiosos do direito, a melhor solução, data vênia, está com aqueles que defendem a posição contrária. No texto constitucional há uma regra geral que está prevista no inciso XL, do artigo 5º, dispondo que a lei não retroage, exceto para beneficiar o réu.

A ressalva Constitucional aponta com exclusividade para o direito penal, onde o direito tem uma função marcadamente humanista pautada pelo direito de liberdade. Não se há de confundir os valores estabelecidos para o direito penal com aqueles que norteiam o direito administrativo, onde as penalidades estão relacionadas, na maioria das vezes, a aspectos econômicos de cunho material.

É curial perceber que o direito administrativo possui uma realidade social que se alterna a todo tempo, ao sabor das políticas públicas ou monetárias eleitas pelo governo, podendo a tipicidade dos fatos infracionais se modificar de um momento para outro, conforme a vontade pública ou política do momento.

Se acolhêssemos a posição inversa, deixando de aplicar a penalidade administrativa em detrimento de quem houvesse praticado conduta censurável, idêntica a hipótese de incidência prevista na lei anterior, significaria conceder um prêmio ou perdão estatal, uma verdadeira inflexão que nos distanciaria do caráter pedagógico e sancionador do direito administrativo.

Permanecendo ainda nessa hipótese e no afã de construir uma fundamentação lógica para resolver a “quaestio”, faço lembrar a insegurança jurídica que produziria a posição dos que sustentam a retroação da lei mais benéfica. Disso se apercebeu o Colendo STJ, na ementa parcial de acórdão que segue transcrita:

“6. A diferença ontológica entre a sanção administrativa e a penal permite a transpor com reservas o princípio da retroatividade. Conforme pondera Fábio Medina Osório, "se no Brasil não há dúvidas quanto à retroatividade das normas penais mais benéficas, parece-me prudente sustentar que o Direito Administrativo Sancionador, nesse ponto, não se equipara ao direito criminal, dado seu maior dinamismo".7. No âmbito administrativo, a sedimentação de decisão proferida em PAD que condena servidor faltoso (acusado de falta grave consistente na cobrança de custas em arrolamento em valor aproximadamente mil vezes maior) não pode estar sujeita aos sabores da superveniente legislação sobre prescrição administrativa sem termo ad quem que consolide a situação jurídica. Caso contrário, cria-se hipótese de instabilidade que afronta diretamente o interesse da administração pública em manter em seus quadros apenas os servidores que respeitem as normas constitucionais e infraconstitucionais no exercício de suas funções, respeitadas as garantias do due process.” (RMS 33.484/RS, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 11/06/2013, DJe 01/08/2013)

A melhor doutrina também permeia esse ponto de vista, segundo se demonstra com o escólio de Rafael Munhoz de Mello:

“A regra é a irretroatividade das normas jurídicas, sendo certo que as leis são editadas para regular situações futuras. O dispositivo constitucional que estabelece a retroatividade da lei penal mais benéfica funda-se em peculiaridades únicas do direto penal, inexistentes no direito administrativo sancionador.

Com efeito, a retroatividade da lei penal mais benéfica tem por fundamento razões humanitárias, relacionadas diretamente à liberdade do criminoso, bem jurídico diretamente atingido pela pena criminal. ...

Por tais fundamentos, não se pode transportar para o direito administrativo sancionador a norma penal da retroatividade da lei que extingue a infração ou torna mais amena a sanção punitiva. No direito administrativo sancionador aplica-se ao infrator a lei vigente à época da adoção do comportamento ilícito, ainda que mais grave que lei posteriormente editada. Diversamente do que ocorre no direito penal, assim, não há no direito administrativo sancionador o princípio da retroatividade da lei mais benéfica ao infrator”.Portanto, evidencia-se mais adequada e coerente a corrente que entende inaplicável o princípio da retroatividade da lei mais beneficia no campo do direito administrativo sancionador, sendo certo que o Art. 5°, inciso XL, da CR/88, ao estabelecer exceção relacionada apenas ao direito penal, traz consigo o chamado “silêncio eloquente”, ao não mencionar o direito administrativo na norma de exceção. (MELLO, Rafael Munhoz. Princípios Constitucionais de Direito Administrativo Sancionador. São Paulo: Malheiros Editores, 2007. p.155).

Desse modo, a reforma da decisão recorrida não merece prosperar, e uma vez que a multa é declarada subsistente, nenhum reparo merece ser feito ao critério de mensuração empregado pela autoridade administrativa, pois aplicou corretamente, em sentido estrito, o princípio da legalidade, ao pautar-se pelo disposto na Circular 3308 de 4.1.2006. No tocante ao recurso “ex-officio”, acolho o parecer da I. PGFN para o efeito de confirmar a decisão recorrida, uma vez que ficou evidenciado que a multa por quantia inferior ao mínimo legal é inexigível, assim como por ficar convencido a respeito da ausência de materialidade infracional para a parcela que teve seu pagamento antecipado.

É o Voto.

Brasília, 03 de junho de 2014. João Batista de Moraes – Conselheiro-Relator.

Vistos, relatados e discutidos os presentes autos, decidem os membros do Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional, por unanimidade e nos termos das conclusões do voto da Conselheiro-Relator, negar provimento aos recursos interpostos, mantida a decisão do órgão de primeiro grau no sentido de: a) aplicar à recorrente a.1) PEGUFORM DO BRASIL LTDA., pena de multa pecuniária no valor de R$ 169.410,90 (cento e sessenta e nove mil quatrocentos e dez reais e noventa centavos); e b) arquivar o processo em relação à recorrida, b.1) PEGUFORM DO BRASIL LTDA.

Participaram do julgamento as conselheiras e os conselheiros: Arnaldo Penteado Laudísio, Francisco Satiro de Souza Junior, João Batista de Moraes, José Alexandre Buaiz Neto, Marcos Martins Davidovich, Nelson Alves de Aguiar Júnior, Rodrigo André de Castro Souza e Waldir Quintiliano da Silva. Presentes a Dra. Luciana Moreia, Procuradora da Fazenda Nacional, e Marcos Martins de Souza, Secretário-Executivo do CRSFN.

Brasília, 3 de junho de 2014.

ARNALDO PENTEADO LAUDÍSIO Presidente, em exercício

JOÃO BATISTA DE MORAES Relator

LUCIANA MOREIA Procuradora da Fazenda Nacional

Ata publicada no DOU de 25.7.2014 - Seção 1- págs. 26 a 28. O teor deste acórdão foi divulgado no portal em 30.10.2014.