Recurso de Ofício — Acórdão nº 11249/2014

365ª Sessão Recurso 11441  Processo BCB 0201174556

  I - RECURSO(S) VOLUNTÁRIO(S)     RECORRENTE(S): LUIZ FERNANDO PERDIGÃO DE OLIVEIRA NELSON GOMIDE NETO

 RECORRIDO: BANCO CENTRAL DO BRASIL

  I - RECURSO DE OFÍCIO     RECORRENTE: BANCO CENTRAL DO BRASIL

 RECORRIDO(S): MARCO POLO MARQUES CORDEIRO

  EMENTA: RECURSO(S) VOLUNTÁRIO(S) E DE OFÍCIO – Renovação contumaz de operações de crédito com incorporação de juros e encargos de transações anteriores - Realização ou renovação de operações com clientes em situação econômico-financeira notoriamente desfavorável e concessão de aumento de limite de crédito a tais mutuários – Não observância dos princípios de garantia e liquidez – Irregularidades caracterizadas - Reconhecimento da ocorrência de prescrição ordinária com relação a um dos apelos voluntários – Demais recursos improvidos - Arquivamento confirmado quanto à matéria objeto da subida compulsória.

PENALIDADE(S): Inabilitação Temporária.

BASE LEGAL: Lei 4.595/1964, art. 44, § 4º.

 ACÓRDÃO/CRSFN 11249/14:

R E L A T Ó R I O

Os defendentes foram intimados no presente processo em razão de infração grave na condução dos interesses da instituição, configurada na realização ou renovação de forma contumaz de operação de crédito, inclusive com aumento de limite de crédito, com clientes de elevado nível de risco, situação econômico-financeira e patrimonial desfavorável, elevado grau de endividamento, restrições cadastrais, garantias insuficientes, saldo negativo em conta corrente e análise de balanço patrimonial desatualizada, de forma cumulativa ou não, que contribuiu para a decretação de sua liquidação extrajudicial.

Na realização de operações ativas ocorridas entre 1992 e 1997 não teriam sido observados princípios básicos de seletividade, garantia e liquidez recomendados pelas normas de boa gestão e boa técnica bancária, ocorrendo a renovação sucessiva de operações e o retardamento do reconhecimento de perdas no valor de R$ 18.003 mil, equivalente a 212% do patrimônio líquido do banco na data da decretação de sua liquidação extrajudicial em 15.05.1997. Em amostra analisada, foram encontradas as seguintes ocorrências:

Renovação contumaz de operações de empréstimos, com a incorporação de juros e encargos de transações anteriores.

Realização e/ou renovação de operações com empresas/clientes que apresentavam situação econômico-financeira notoriamente desfavorável, e elevado grau de endividamento no Banco.

Realização e/ou renovação de operações com clientes e/ou sócios/avalistas que apresentavam restrições cadastrais ou desabonos identificados no cadastro do Serasa ou cadastro do banco:

Empresas, clientes ou sócios avalistas demandados em ações executivas Empresas/clientes demandados em processos judiciais de títulos/duplicatas Empresas/clientes/avalistas que possuíam restrições financeiras e desabonos Cliente/empresa ou sócio sem ficha cadastral Empresas/clientes sem ficha cadastral atualizada e/ou sem ficha completa Ficha cadastral de empresa apresentando análise do balanço ou balancete desatualizado ou inexistente Empresas/clientes constantes do Cadastro de Cheques sem Fundos – CCF

Realização e/ou renovação de operações sem observância aos princípios de garantia e liquidez:

Renegociação/renovação de empréstimos com garantias insuficientes, pois não houve o necessário reforço das garantias existentes Operações sem garantias, ou desprovidas de documentação comprovando as garantias fidejussórias Operações garantidas por aval de sócio, cujos valores dos bens declarados na ficha cadastral somavam valor inferior ao montante dos empréstimos

Realização e/ou renovação de operações de adiantamento a depositantes para empresas/clientes com situação econômico-financeira desfavorável e que apresentavam, de forma contumaz, saldo negativo em conta corrente.

Concessão de aumento de limite de crédito e sua utilização a clientes com situação econômico-financeira desfavorável, contribuindo diretamente para o agravamento da dívida.

As irregularidades anteriormente descritas foram assim imputadas:

Indiciados Ocorrência /quantidade Total Total de operações   a b c d e f       i ii iii iv v vi vii i ii iii      Banco Empresarial S.A. 39 59 5 16 6 29 21 58 13 22 1 17 6 112 404 127  Lécio Anawate Filho Diretor-presidente (09.07.1992 a 15.05.1997) 39 59 5 16 6 29 21 58 13 22 1 17 6 112 404 127  José Carlos Felício Diretor - Carteira de Crédito, Financiamento e Investimento (09.07.1992 a 18.06.1996) - contas de depósito (05.02.1997 a 15.05.1997) 38 51 5 15 3 24 17 54 12 17 1 13 5 103 358 116  Lécio João Ribeiro Diretor - Carteira de Crédito, Financiamento e Investimento (18.06.1996 a 15.05.1997) - contas de depósito (05.02.1997 a 15.05.1997) 15 20 1 11 6 0 19 21 10 20 0 16 2 29 170 36  Marco Polo Marques Cordeiro Diretor desde 31.01.1997, responsável pela área contábil / auditoria entre 05.02.1997 e 15.05.1997 0 1 0 1 0 0 1 1 1 1 0 1 0 1 8 1  Luiz Fernando Perdigão de Oliveira Diretor desde 09.07.1992, responsável pela área contábil / auditoria entre 09.07.1992 e 25.06.1996 4 15 0 1 0 14 0 5 0 0 0 0 0 19 58 21  Nelson Gomide Neto Diretor entre 18.06.1996 e 15.05.1997 0 6 0 0 6 0 6 6 0 6 0 6 0 3 39 6   Regularmente intimados, os indiciados apresentaram suas defesas tempestivamente, exceto o Banco Empresarial S.A. – Em Falência, que não se manifestou.

Nelson Gomide Neto alegou em sua defesa, preliminarmente, a ocorrência de prescrição, uma vez que as irregularidades teriam ocorrido entre 1992 e 1997 e sua intimação havia sido feita apenas em 16.10.2003. Alegou que a partir de sua admissão como diretor em 18.06.1996, nenhuma nova operação foi realizada nas condições consideradas irregulares pela Autarquia. Além disso, sua atuação estava voltada para as operações compromissadas, que são distintas e sem vínculo com a área de crédito, ligadas à outra diretoria.

Luiz Fernando Perdigão de Oliveira alegou que o presente processo reapreciava fatos já julgados em última instância no processo 9600629113, instaurado em 1997 contra o Banco Empresarial e contra o defendente. O CRSFN teria reformado decisão do Banco Central, convolando em multa de R$ 1.000,00 a pena de inabilitação por 10 anos. No mérito, alegou ter sido diretor do Banco até 25.06.1996, data anterior à ocorrência das operações apontadas como irregulares, e era responsável por áreas diversas das que ensejaram o processo administrativo. Sua participação nas operações teria se limitado à mera formalidade, nos casos em que a renovação constituiu ampliação das garantias preexistentes, visando à redução ou à melhoria de qualidade das dívidas.

Marco Polo Marques Cordeiro alegou que a ele havia sido atribuída uma única operação irregular, ocorrida em data anterior à sua admissão nos quadros do Banco. Alegou que de setembro de 1996 a fevereiro de 1997 prestou consultoria externa ao Banco, o que não implicava administrar, gerir, regular ou comanda a instituição financeira. Tomou posse em 04.02.1997 como diretor sem designação específica e não teve responsabilidade pela grave situação financeira da instituição.

José Carlos Felício, Lécio Anawate Filho e Lécio João Ribeiro apresentaram defesa conjunta em que alegaram:

Cerceamento de defesa, uma vez que não foi lhes dada oportunidade de produção de provas e diligência e o regime de liquidação extrajudicial da instituição impediu que tivessem acesso a seus arquivos.

A instauração do processo é nula, tendo em vista que o termo “infração grave” é amplo e não traz conduta típica.

As operações foram regulares e realizadas ao amparo dos permissivos legais e normativos próprios. Além disso, não causaram danos ou enriquecimento injustificado de quem quer que fosse.

Em 05.12.2006, o Banco Central decidiu:

Aplicar pena de inabilitação aos seguintes indiciados e pelo prazo a seguir indicado:

Lécio Anawate Filho – prazo de 7 anos, pela realização de 89 operações irregulares que ocorreram durante o período em que era diretor presidente e possuía a obrigação estatutária de conduzir e superintender os negócios do Banco. Era também responsável pela Carteira Comercial quando foram deferidas ou renegociadas diversas operações.

José Carlos Felício – prazo de 7 anos, pela realização de 8 operações quando era o diretor responsável pela carteira de crédito, 6 operações quando era responsável pelas contas de depósitos e 29 operações quando era responsável pela Carteira Comercial. Além disso, sua assinatura consta em 51 propostas de operações.

Lécio João Ribeiro – prazo de 5 anos, pela realização de 8 operações afetas a sua área, quando ocupava o cargo de diretor responsável pela carteira de crédito, financiamento e investimento e por ocupar o cargo de diretor responsável pelas contas de depósito no período em que Márcio José da Costa e a empresa Consultinvest mantiveram saldo devedor contumaz em suas contas correntes, tendo, ainda, assinado 11 propostas.

Luiz Fernando Perdigão de Oliveira – prazo de 5 anos, em razão de sua assinatura constar em 20 propostas.

Nelson Gomide Neto – prazo de 3 anos, por ter assinado as propostas das operações 6 operações.

Aplicar a pena de multa de R$ 25.000,00 ao Banco Empresarial S.A. – Em falência, pelas ocorrências indicadas de a a f, com fulcro no art. 44, §2º, letra b, da Lei 4595/64.

Arquivar o presente processo administrativo com relação a Marco Polo Marques Cordeiro, tendo em vista que a operação pela qual foi intimado ocorreu fora de seu período de gestão, recorrendo de ofício ao CRSFN.

Inicialmente, a Autarquia afastou a preliminar de prescrição, uma vez que, de acordo com a Lei 9.873/99, art. 1º, §2º, quando o fato objeto da ação punitiva também constituir crime, a prescrição administrativa seguirá a prescrição criminal. Assim, tendo sido os fatos imputados aos defendentes comunicados ao Ministério Público Federal por haver indício da prática de crime, o prazo prescricional seria de 12 anos. Como as intimações aconteceram entre 26.11.2003 e 09.03.2004, não haveria que se falar em prescrição. Também quanto à pessoa jurídica a prescrição não teria ocorrido, em face dos atos inequívocos de apuração que foram praticados.

Da mesma forma, afastou a alegação de que não houve exposição circunstanciada do ato reputado como infração grave, já que os anexos às intimações traziam o resumo das operações efetuadas em cada uma das empresas citadas e os elementos necessários para sua identificação.

Quanto à alegação de ocorrência de bis in idem com relação ao processo 9600629113, entendeu não configurada a sua ocorrência. De acordo com o Banco Central, aquele processo tratava de desobediência ao que previa a Resolução 1748/90, relativa à inscrição de valores em contas de crédito em liquidação e créditos em atraso e à constituição das provisões. O presente processo, por outro lado, trata da inobservância das determinações da Resolução 1559/88, relacionada aos procedimentos adequados no deferimento de operações de crédito, de forma a minimizar os riscos da instituição.

Ao confrontar as operações deste processo com as que foram objeto do processo administrativo 9700740232, que tratava da concessão de empréstimos mediante interposição de terceiros, a pessoas físicas e jurídicas impedidas de operar com o banco, a Autarquia verificou que várias operações que foram realizadas com a Consor-Rio Consultoria e Representação Ltda. e com Márcio José da Costa são coincidentes em datas e valores, e que várias apresentam as mesmas características. Quanto a elas, além de se haver bis in idem, não seria possível falar em irregularidade no deferimento do crédito, uma vez que os empréstimos foram concedidos com a única finalidade de fazer a transferência de recursos para pessoas que estavam impedidas de obtê-los diretamente. Com base nisso, o Banco Central considerou prejudicada a acusação com relação às específicas operações, consideradas coincidentes.

Em seguida, o Banco Central passou a análise de mérito das operações incluídas na intimação dos defendentes e considerou configurada a irregularidade quanto aos seguintes clientes e pelo número de operações realizadas conforme indicado no quadro:

Empresa/Cliente Ocorrência /quantidade de operações por ocorrência   a b c d e f     i ii iii iv v vi vii i ii iii    Bonfá & Bonfá 3 10 3 3 0 0 0 10 0 0 0 0 1 9  Consor - Rio Consult. e Representação 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0  Euroboro Ind. e Com. Ltda. 3 7 4 4 0 0 1 4 0 2 0 0 1 9  Casa São Paulo Merc. Ferragens 4 22 24 0 0 0 0 20 0 0 0 0 0 22  Leilowest Com. Export. Ltda. 3 0 21 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 18  Márcio José Costa 6 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 11  Grupo Consultinvest 0 6 0 0 6 0 6 6 0 6 0 6 1 3  Intersil Ind. e Com. de Rações 2 0 1 0 0 0 0 5 1 0 1 0 1 5  Totais 21 45 53 7 6 0 7 45 1 8 1 6 5 77   De acordo com o Banco Central, a decretação da liquidação extrajudicial do Banco Empresarial decorreu de operações que comprometeram a situação econômica e financeira da instituição. Os fatos trazidos nos autos contribuíram para a decretação do regime especial, o que tornaria inaceitável a presunção dos defendentes de que seus atos ou omissões não causaram prejuízos.

O cadastramento e a análise dos tomadores de recursos de uma instituição financeira deveriam ser a preocupação básica, já que são importantes elementos de controle interno. Apesar disso, no Banco Empresarial as fichas cadastrais de clientes não eram atualizadas com freqüência e eram parcas as informações ali contidas. Em quase todos os casos, não havia análise mínima que pudesse demonstrar a situação econômico-financeira do cliente, seu grau de pontualidade e atrasos nos pagamentos e outros dados essenciais para indicar a viabilidade de uma operação de crédito.

Da mesma forma, a boa técnica bancária pressupõe a exigência de garantias em qualidade e níveis adequados para fazer frente a perdas potenciais. Entretanto, um grande número de operações teve como garantias nota promissória e/ou aval, inclusive de detentores de bens em valores inferiores ao do crédito cedido. Assim, se renegociações de créditos são operações rotineiras, devem ser conduzidas de maneira adequada, evitando situações danosas para a instituição. Mereceria atenção, por exemplo, o reforço das garantias, o que nem sempre ocorreu.

A renovação de operações de crédito, com a incorporação de juros e encargos, era expressamente vedada pela Resolução 1559/88, devendo tais operações ser levadas para crédito em liquidação, para evitar distorções de dados relevantes da instituição em seus balanços e balancetes.

Considerou o Banco Central que não houve a adoção tempestiva de medidas judiciais cabíveis com relação a algumas operações de crédito vencidas.

Quanto à responsabilidade dos defendentes sobre os fatos, entendeu o Banco Central que ela recaía sobre cada um dos membros da Diretoria, que, se não praticaram diretamente os atos, faltaram com seu dever de fiscalizar. Ressaltou que nenhum dos indiciados era parte no processo apenas porque detinha determinado cargo na instituição, mas porque tinham como atribuição o dever de diligenciar para que a organização cumprisse seus objetivos dentro das normas legais e regulamentares, não podendo, em função do cargo que ocupavam, se eximir deste encargo.

Considerou assim a responsabilidade dos indiciados de acordo com o número de operações consideradas irregulares após análise na decisão:

Indiciados Ocorrência /quantidade Total Total de operações   a b c d e f       i ii iii iv v vi vii i ii iii      Banco Empresarial S.A. 21 45 5 5 6 0 7 44 1 8 1 6 5 77 231 89  Lécio Anawate Filho Diretor-presidente (09.07.1992 a 15.05.1997) 21 45 5 5 6 0 7 44 1 8 1 6 5 76 232 89  José Carlos Felício Diretor - Carteira de Crédito, Financiamento e Investimento (09.07.1992 a 18.06.1996) - contas de depósito (05.02.1997 a 15.05.1997) 20 37 5 4 3 0 4 41 1 4 1 3 4 69 206 79  Lécio João Ribeiro Diretor - Carteira de Crédito, Financiamento e Investimento (18.06.1996 a 15.05.1997) - contas de depósito (05.02.1997 a 15.05.1997) 6 7 1 1 6 0 6 8 0 7 0 6 1 11 60 16  Marco Polo Marques Cordeiro Diretor desde 31.01.1997, responsável pela área contábil / auditoria entre 05.02.1997 e 15.05.1997 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0  Luiz Fernando Perdigão de Oliveira Diretor desde 09.07.1992, responsável pela área contábil / auditoria entre 09.07.1992 e 25.06.1996 2 15 0 1 0 2 0 5 0 0 0 0 0 18 43 20  Nelson Gomide Neto Diretor entre 18.06.1996 e 15.05.1997 0 6 0 0 6 0 6 6 0 6 0 6 0 3 39 6   Foram os defendentes intimados da decisão entre 15.12.2006 e 22.06.2007, sendo esta última data a da publicação no DOU em nome de José Carlos Felício e Lécio João Ribeiro, que não foram localizados para intimação pessoal.

Em 23.01.2007, Luiz Fernando Perdigão de Oliveira interpôs recurso voluntário, alegando que suas funções estavam ligadas às operações compromissadas e à gestão da área contábil do banco, e que não atuava na concessão de créditos. De acordo com relatório elaborado pela comissão de inquérito que investigou as causas de quebra do Banco Empresarial, as áreas contábil e de operações estruturadas não contribuíram em nada para a quebra do banco. Quanto às demais alegações, foram reiteradas aquelas trazidas por ocasião de sua defesa.

Em 02.05.2007, houve a comunicação do falecimento de Lécio Anawate Filho, conforme comprova a certidão de óbito juntada em fl. 4104.

Em 02.08.2007, Nelson Gomide Neto apresentou recurso, no qual alegou preliminarmente sua tempestividade, uma vez que nem todos os defendentes haviam sido intimados da decisão proferida pelo Banco Central. Quanto ao mérito, alegou que as operações realizadas com a empresa Consultinvest e seus dois sócios, consideradas lesivas pelo Banco Central, não foram assinadas pelo recorrente, mas por outros diretores. Houve apenas a rubrica do recorrente em papéis que mencionam a possibilidade de realização de empréstimos. Sua função era de captar recursos e não autorizar ou aprovar sua liberação. Alegou indevida sua responsabilização, já que apenas havia rubricado alguns papéis e que Marco Polo Cordeiro era quem havia solicitado e autorizado as operações com a empresa Consultinvest. Apesar disso, Marco Polo havia sido absolvido, enquanto o recorrente foi condenado à pena de inabilitação.

Em face dos recursos voluntários interpostos e da parte absolutória da decisão, submetida a reexame necessário, vieram os autos a este CRSFN, quando foram entregue à PGFN para emissão de parecer.

De acordo com o D. Procurador Euler Barros Ferreira Lopes, o recurso voluntário interposto por Nelson Gomide Neto não deveria ser conhecido em razão de sua intempestividade. Considerou que, havendo a intimação dos dois últimos defendentes em 22.06.2007, sexta-feira, o prazo para interposição de recurso teria terminado em 25.07.2007, terça-feira. Como o protocolo do recurso havia sido feito em 02.08.2007, deveria ser considerado intempestivo. Entendeu que não mereceria prosperar também a alegação de prescrição, tanto por se aplicar ao caso o prazo penal, como por terem ocorridos diversos atos interruptivos entre os fatos e a data das intimações, como a instalação da comissão de inquérito em 18.07.1997, entre outros. Considerou que foram bem analisadas a materialidade das infrações e a responsabilidade de cada um, não merecendo provimento os recursos interpostos. Quanto ao recurso de ofício, entendeu que deveria ser mantida a absolvição pelos mesmos fundamentos utilizados pela Autarquia.

É o relatório.

São Paulo, 19 de abril de 2011. Marco Antônio Martins de Araújo Filho – Conselheiro-Relator.

Despacho do Relator

Quanto ao relatório (fls. 4179-4189), ratifico os termos do relatório preparado pelo ex-Conselheiro Marco Antônio Martins de Araújo Filho, apenas acrescentando que a instauração da Comissão de Inquérito que apurou as supostas irregularidades se deu em 18/6/1997 (fls. 63) e que os fatos nos quais se embasaram as condenações foram realizados entre 9/7/1992 e 15/5/1997, conforme consta na decisão de 1ª instância (fls. 4021-4037).

São Paulo, 15 de janeiro de 2014. Bruno Meyerhof Salama - Conselheiro-Relator.

V O T O

I – Preliminar: da prescrição

Preliminarmente, tanto por ter sido levantada pelos Recorrentes quanto por se tratar de matéria de ordem pública, cumpre analisar a ocorrência de prescrição da pretensão punitiva no presente processo administrativo sancionador.

As condenações ora discutidas versam sobre fatos ocorridos entre 1992 e 1997. Alegam os Recorrentes que teria ocorrido a prescrição da pretensão punitiva uma vez que, tendo sido intimados em outubro de 2003, teria transcorrido, portanto, o prazo prescricional quinquenal previsto no artigo 1º da lei nº 9.873/99.

Tal preliminar, contudo, não deve prosperar por essa razão. Conforme indicou a PGFN no item 10 de seu parecer de fls. 4167-4173, entre julho de 1997 e maio de 2001, em ao menos três oportunidades, foram realizadas diligências que perfazem a hipótese interruptiva do prazo prescricional de “ato inequívoco, que importe em apuração do fato”, prevista no artigo 2º, inciso II, da lei nº 9.873/99. Essas consistindo na instalação da Comissão de Inquérito em 18/7/1997 (fls. 62-63), na requisição ao liquidante de provas sobre os fatos apurados neste processo em 6/4/2001(fls. 1970-1971) e requisição ao liquidante de mais elementos de prova em 25/4/2001 (fls. 1973-1978). Dessa forma, tendo ocorrido a interrupção do prazo prescricional nessas ocasiões, não acolho a preliminar levantada.

Outra hipótese possível de ser aventada é a de que, por força do art. 4º da lei 9.873/1999, os fatos ocorridos antes de 1/7/1995 teriam prescrito pela não ocorrência de nenhum fato interruptivo do prazo prescricional entre 1/7/1998 e 1/7/2000. É verdade que não ocorreu nenhum fato interruptivo entre 1/7/1998 e 1/7/2000, entretanto, isso não implica na prescrição da pretensão punitiva para as irregularidades realizadas antes de 1/7/1995. Isso porque os atos realizados antes de 1/7/1995 formam, junto com os demais cessados apenas em 1997, um conjunto de ações caracterizáveis como gestão fraudulenta ou, no mínimo, temerária (art. 4º da lei 7492/86). Assim, como a série de irregularidades perpetradas – pela sua natureza, reiteração e semelhança – compõe um mosaico cuja forma final é a gestão temerária, temos que essa, por se caracterizar como uma infração continuada, tem seu prazo prescricional contado apenas a partir do dia em que cessaram essas práticas, nos termos do art. 1º da lei 9.873/1999.

Já no que concerne à possível ocorrência da prescrição entre a decisão DIFIS 2006/76, datada de 5/12/2006 e a apreciação dos recursos voluntários e de ofício por este Conselho, também entendo que essa não ocorreu.

Isso porque o artigo 1º, § 2º, da lei nº 9.873/99 estabelece que, “quando o fato objeto da ação punitiva da Administração também constituir crime, a prescrição reger-se-á pelo prazo previsto na lei penal”. Para definir se os fatos objetos da ação punitiva são considerados crime, faço uso do critério já reiterado neste Conselho e no STJ (v.g., RMS 38992 – RS) de que deve haver ao menos Ação Penal, configurada pelo recebimento de denúncia. Assim, considerando que em face dos Recorrentes Luiz Fernando Perdigão de Oliveira e Nelson Gomide Neto e acerca dos mesmo fatos aqui analisados foi aceita denúncia em 02/08/2004 no processo n˚ 0004235-64.2004.4.03.6106, da Justiça Federal de São Paulo, que investigava gestão fraudulenta de instituição financeira (art. 4º, caput, da lei 7492/86), é imperativa a atração do prazo prescricional penal neste caso. Tal prazo sendo previsto no art. 109, inciso II do Código Penal como de 16 anos para este caso, em razão do crime previsto (gestão fraudulenta de instituição financeira - art. 4º, caput, da lei 7492/86) possuir penalidade máxima de 12 anos. Assim, como a prescrição só viria a ocorrer em 5/12/2022, voto em sede preliminar pelo não reconhecimento da ocorrência de qualquer modalidade prescricional.

A atração da prescrição penal também, vale lembrar, acaba por se sobrepor ao art. 4º da lei 9.873/1999, que diz respeito apenas à prescrição administrativa, servindo também para afastar qualquer hipótese de prescrição antes de instaurado o processo administrativo.

II – Preliminar: da não ocorrência de “bis in idem”

8. Alegaram os Recorrentes que a imposição das sanções correspondentes às irregularidades objeto do presente processo administrativo sancionador configuraria bis in idem, uma vez que as operações aqui apuradas como irregulares já teriam sido objeto do processo nº 960029113, submetido a este Conselho através do recurso nº 3455. Tal alegação, contudo, também não merece prosperar.

9. Como aduziu a decisão DIFIS 2006/76, o processo nº 960029113 versava sobre irregularidades relativas ao descumprimento da Resolução do CMN nº 1.748/90. O presente processo visa a verificar a responsabilidade dos recorrentes por operações que descumpriram com outra norma, qual seja, a Resolução do CMN nº 1.559/88. Assim sendo, as imputações aqui discutidas partem de fundamento diverso daquele adotado no processo nº 960029113.

III – Preliminar: da Tempestividade do Recurso do Sr. Nelson Gomide Neto

9. O recorrente Nelson Gomide se manifestou em 30/4/2007 no âmbito do presente processo por meio da comunicação juntada em fl. 4101, arguindo vício na intimação resultante em prejuízo à defesa, devido ao falecimento de seu patrono.

10. Considerando que houve vício na comunicação do ato administrativo e que o apenado José Carlos Felício foi intimado por edital apenas em 22/6/2007, com prazo final para apresentação de defesa em 6/8/2008 (15 dias a contar do trigésimo dia do edital, como prevê o próprio edital de fl. 4.115), considero que a interposição do recurso em 2/8/2007 foi tempestiva.

IV – Do Mérito

11. No mérito, temos que o conjunto probatório juntado aos autos é suficiente para confirmar a realização das operações apontadas nas fls. 4028-4031. Nesse sentido, o conjunto probatório também é suficiente para apontar a participação ativa dos acusados na realização de tais operações, conforme descrito pela tabela explicativa de fls. 4032-4033 da Decisão DIFIS 2006/76 e comprovado pelas assinaturas dos diretores nos contratos de crédito do Banco Empresarial com as contrapartes indicadas.

12. Essas operações foram capituladas no inciso IX, alíneas “a” e “e” da Resolução do CMN nº 1.559/88, as quais vedam às instituições financeiras a realização de operações:

que não atendam aos princípios de seletividade, garantia, liquidez e diversificação de risco; e com clientes emitentes de cheques sem a necessária provisão de fundos.

13. Malgrado os recorrentes não tenham infringido a alínea “e” (cheques sem fundos) e seja possível argumentar que os princípios de seletividade, garantia e liquidez, bem como a ideia de diversificação de risco, sejam conceitos até certo ponto imprecisos, tal fato não obsta as razões da condenação. Isso porque, a miríade de operações realizadas e renovadas sem que existissem indicativos favoráveis, e apesar da existência de uma série de indicativos negativos de risco (fls. 4021-4022), enquadra-se em qualquer conceito, mesmo que restrito, desses termos.

14. Apenas a título de exemplo, o Recorrente Luiz Fernando Perdigão de Oliveira participou na realização de 14 (quatorze) operações nas quais o cliente não possuía ficha cadastral, enquanto o Recorrente Nelson Gomide neto realizou 6 (seis) operações nas quais o cliente possuía ficha cadastral incompleta e outras 12 (doze) operações com garantias insuficientes.

15. É importante também observar que a realização dessas operações não foi inócua, contribuindo para a derrocada financeira do banco e sua posterior liquidação, o que serve como agravante dessas irregularidades. Afinal, conforme apontou a decisão de 1ª instância (fl. 4021), as 140 operações analisadas corresponderam a 43,7% das perdas em operações de crédito e 92,5% do patrimônio líquido do Banco Empresarial.

16. No que toca ao Recorrente Nelson Gomide Neto, vale apontar que a despeito da alegação de que ele não se ocupava da concessão de crédito, ele assinou/rubricou a documentação comprobatória das operações 121 a 126. Além disso, conforme se depreende da análise do Estatuto Social do Banco Empresarial (fls. 3.577-3.581), os diretores sem designação específica cumpriam as incumbências a eles atribuídas pelo Diretor-Presidente. O Diretor Estatutário Nelson Gomide Neto - ainda que possivelmente tivesse sua atuação voltada para área de captação de recursos e mesa de operações nas operações 121 a 126, realizadas com a Consultinvest e seus sócios - era o diretor responsável por aquelas operações. Dessa forma, podendo impedir sua consumação ou não aprová-las pessoalmente, optou por não fazê-lo, sendo improcedente, assim, sua alegação de que não pode ser responsabilizado por tais atos.

17. Com relação ao Recorrente Luiz Fernando Perdigão de Oliveira, vale apontar que enquanto foi Diretor Estatutário do Banco Empresarial, ele assinou/rubricou 20 propostas de operações irregulares. Nesse caso também não há como afastar a responsabilidade do diretor, já que ao assinar o documento que aprovou operação de crédito irregular, tal operação passou a estar em sua esfera de atuação e responsabilidade no banco.

18. Ante ao exposto, voto pelo improvimento dos Recursos Voluntários e de Ofício, mantendo integralmente a Decisão DIFIS 2006/76 no sentido de:

Aplicar pena de inabilitação de 5 (cinco) anos ao Sr. Luiz Fernando Perdigão de Oliveira;

Aplicar pena de inabilitação de 3 (três) anos ao Sr. Nelson Gomide Neto; e

Arquivar o presente processo com relação ao Sr. Marco Polo Marques, utilizando como fundamento o permissivo do art. 50, §1º, da Lei 9.784/99, adotando como razão de decidir os fundamentos da Decisão DIFIS 2006/76 e o parecer da PGFN.

É o Voto. Brasília, 15 de abril de 2014. Bruno Meyerhof Salama - Conselheiro-Relator.

D E C L A R A Ç Ã O D E V O T O

Solicitei vista dos autos para melhor examinar a questão da incidência da prescrição da pretensão punitiva da Administração Pública Federal no que toca aos fatos versados no presente processo administrativo sancionador, notadamente aos atribuídos ao Sr. Luiz Fernando Perdigão de Oliveira.

2. Nos termos da decisão proferida pelo Banco Central do Brasil, o Recorrente foi diretor estatutário do Banco Empresarial S.A. entre 15 de dezembro de 1992 e 25 de junho de 1996, ficando demonstrado, após ampla e aprofundada análise dos elementos de prova, que ele deferiu 20 (vinte) propostas de operação de crédito entre julho de 1992 e março de 1995, todas elas, portanto, anteriores a 1.º de julho de 1995, registrando-se a existência de apenas uma operação de crédito aprovada após essa data, mas que foi desconsiderada pelo própria Autarquia na decisão recorrida, ao fundamento de já ter integrado a base fática de outro processo administrativo sancionador instaurado contra o Sr. Luiz Fernando Perdigão de Oliveira e do qual resultou, em seu desfavor, a aplicação de pena de inabilitação temporária.

3. Nesse sentido, põe-se a questão de saber qual é o regime jurídico da prescrição da pretensão punitiva da Administração Pública Federal aplicável à espécie vertente, em vista das regras previstas na Lei n.º 9.873, de 28 de novembro de 1999. E a resposta, para mim, é cediça: trata-se do que resta delineado no art. 4.º, que dispõe que, para fatos anteriores a 3 (três) anos, contados de 1.º de julho de 1998, o prazo de prescrição é de 2 (dois) anos, a partir dessa data. Em outras palavras, para ilícitos administrativos precedentes a 1.º de julho de 1995, o lapso prescricional a considerar-se cobre o período que se estende de 1.º de julho de 1998 a 30 de junho de 2000, ressalvada, nos termos do próprio dispositivo legal em comento, a prática de ato que se classifique entre aqueles elencados no art. 2.º, que discrimina as causas interruptivas da prescrição administrativa.

4. Sobre o art. 4.º da Lei n.º 9.873, de 1999, compenetro-me de que, do ponto de vista finalístico, encetou traçar a disciplina da prescrição da pretensão punitiva da Administração Pública Federal no que toca a fatos já então recuados no tempo, bem como a processos administrativos sancionadores já então instaurados, mas sem qualquer perspectiva de desfecho, com prejuízos à reclamada celeridade na definição da situação dos interessados e, o que é pior, sem acarretar qualquer consequência em termos de extinção de punibilidade, dado que, por ocasião da deflagração desses agora distantes atos de persecução administrativa, ainda se admitia, com grande condescendência, a írrita tese da imprescritibilidade. Donde a solução: fixar-se um critério diferenciado para o cômputo da prescrição da pretensão punitiva, a começar pelo prazo, inferior ao da disciplina básica justamente para proporcionar presteza na apuração dos fatos supostamente ilícitos ocorridos antes de 1.º de julho de 1995, bem como o pronto restabelecimento da marcha dos feitos administrativos outrora inaugurados, criando condições para a célere prolação das correspondentes decisões, observada a data de 1.º de julho de 2000, com a única ressalva, como já referido, da possibilidade de incidência das causas interruptivas estatuídas no art. 2.º do mesmo diploma legal.

5. Em outras palavras, a regra consignada no art. 4.º da Lei n.º 9.873, de 1999, apanha acontecimentos passados para os quais até então não se definira uma solução juridicamente hígida em termos de limitação temporal ao exercício da pretensão punitiva da Administração Pública Federal. Não trata, portanto, de fatos ocorridos de 1.º de julho de 1998 em diante nem, ex argumento, de cometimentos que tiveram lugar no período que se estende de 1.º de julho de 1995 a 30 de junho de 1998, sendo ambas as situações regidas, única e exclusivamente, pelas modalidades prescricionais versadas no art. 1.º do mesmo diploma legal (prescrição quinquenal, prescrição intercorrente e prescrição regulada pelos prazos previstos na lei penal).

6. Na Lei n.º 9.873, de 1999, há, como se nota, aquela tradicional descensão analítica que, partindo do geral, vem de ocupar-se de situação que merece tratamento especial. Assim, na observação da compostura normativa das disposições do art. 1.º, que têm uma natural vocação prospectiva, e do preceito insculpido no art. 4.º, que contempla fatos do passado para dar-lhes uma disciplina diferenciada e de caráter transitório, embora igualmente consentânea com a noção de prescritibilidade da pretensão punitiva da Administração Pública Federal, a razão conduz à conclusão de que há de prevalecer a regra que se reveste de especialidade. Logo, as infrações ocorridas antes daquela data, inclusive as que também constituírem, em tese, crime, estão sujeitas apenas à prescrição pelo prazo de 2 (dois) anos, contados de 1.º de julho de 1998, admitindo-se, nos termos do próprio art. 4.º, sua interrupção ante a prática de ato inequívoco de apuração dos fatos, a instauração de processo administrativo sancionador com o recebimento da intimação inicial pelo interessado ou a prolação de decisão pelo órgão ou entidade de primeira instância, de que ainda caiba recurso.

7. Raciocínio outro não me parece plausível, designadamente quando se colhe a lição de Karl Larenz (Metodologia da Ciência do Direito, 2001, págs. 359, 360 e 375) sobre as interações das proposições jurídicas como elementos de regulação de uma determinada matéria. Assim:

“Uma lei consiste, em regra, numa pluralidade de proposições, que, no entanto, não são todas proposições jurídicas completas. Algumas servem só para determinar mais em pormenor a previsão normativa, algum dos seus elementos ou a consequência jurídica de uma norma jurídica completa; outras restringem uma proposição jurídica conformada de modo mais abrangente, ao excepcionar da sua aplicação um determinado grupo de casos, outras, por sua vez, remetem, tendo em vista um elemento da previsão normativa ou a consequência jurídica, para outra proposição jurídica. Todas as proposições deste gênero são frases gramaticalmente completas, mas são, enquanto proposições jurídicas, incompletas. O serem proposições jurídicas, se bem que incompletas, significa que comungam do sentido de validade da lei, que não são proposições enunciativas, mas partes de ordenações de vigência.”

8. E prossegue o eminente jurista alemão para, adiante, ao tratar da confluência de proposições jurídicas existentes num mesmo sistema normativo, elucidar a atitude do operador do Direito ao deparar-se com uma relação lógica de especialidade:

“Com efeito, sempre que as consequências jurídicas das proposições jurídicas concorrentes são entre si compatíveis, trata-se de saber se as consequências jurídicas da norma especial só complementam, nos termos da intenção reguladora da lei, a norma mais geral, a modificam, ou, ao invés, a devem substituir no seu âmbito de aplicação. Esta é uma questão de interpretação (teleológica e sistemática). Só quando as consequências jurídicas se excluem é que a relação lógica de especialidade conduz necessariamente ao afastamento da norma mais geral, já que no caso contrário a norma especial não teria âmbito de aplicação.”

9. De conseguinte, entendimento que abonasse, para fatos que tiveram lugar antes de 1.º de julho de 1995, o manejo de modalidade de prescrição da pretensão punitiva da Administração Pública Federal diversa da que se encontra prevista no art. 4.º da Lei n.º 9.873, de 1999, confrontaria a clara relação lógica de especialidade que há entre ambas as disposições, subvertendo a racionalidade do microssistema reitor da matéria ao torná-lo contraditório e inconsistente, quanto mais não seja porque seriam, então, reduzidas ao mínimo as possibilidades de aplicação do prazo de 2 (dois) anos, previsto a menor justamente – e aqui aflora, de novo, o aspecto teleológico – para criar obstáculos extraordinários à ação sancionadora que, à vista do tempo decorrido desde o desencadeamento dos fatos, há muito já se deveria ter consumado.

10. Por outro lado, é de se notar que o acolhimento da prevalência das disposições insculpidas no art. 1.º da Lei n.º 9.873, de 1999, para fatos ocorridos antes de 1.º de julho de 1995, representaria a adoção de uma linha de interpretação de cunho ampliativo, o que se reprova ante a vulgaríssima regra de hermenêutica de que, em matéria de prescrição em geral e, com mais razão ainda, de prescrição da pretensão punitiva, há de preferir-se a exegese estrita, embargando-se conclusões que, sem expresso mandamento legal autorizador, favoreçam a ação sancionadora do Estado em detrimento do interessado.

11. Destarte, entre as duas vertentes que se contrapõem no presente processo administrativo sancionador, somente posso perfilhar a que pontifica que os fatos concretamente considerados submetem-se, única e exclusivamente, ao disposto no art. 4.º da Lei n.º 9.873, de 1999, já por sua especialidade, já por ser mais favorável, pelo que, concessa venia do Conselheiro-Relator, ajuízo, decididamente, ter-se operado, em relação ao Sr. Luiz Fernando Perdigão de Oliveira, a extinção da punibilidade pela incidência da prescrição da pretensão punitiva da Administração Pública Federal.

12. Registro, no ponto, que os atos praticados pela comissão de inquérito instaurada após a liquidação extrajudicial do Banco Empresarial S.A. não são idôneos à interromper a prescrição da pretensão punitiva da Administração Pública Federal de que ora se cuida. É que a investigação por ela levada a efeito se estendeu de 18 de junho de 1997, data de sua instalação, a 5 de janeiro de 1998, quando se deu o encerramento de seus trabalhos. Portanto, seus cometimentos, conquanto tenham tido inequívoca finalidade apuratória, não foram idôneos a operar como causas interruptivas, nos termos do art. 2.º da Lei n.º 9.873, de 1999, já que são antecedentes ao início do fluxo do próprio prazo prescricional de que trata o art. 4.º, que se iniciou somente em 1.º de julho de 1998.

13. Ademais, evidencia-se a ausência da prática de atos inequívocos de apuração no período de 1.º de julho de 1998 a 30 de junho de 2000, sendo certo que há notícia, nos autos, de requisições de documentos formuladas pelo Banco Central do Brasil, de evidente e inequívoco caráter investigativo, mas que somente foram expedidas no ano de 2001, após o término do prazo de 2 (dois) anos de que trata o art. 4.º da Lei n.º 9.873, de 1999, de sorte que não houve, em momento algum, interrupção capaz de ampliar o lapso temporal para o exercício da pretensão punitiva da Administração Pública Federal.

14. Solução diversa se impõe relativamente aos fatos atribuídos ao Sr. Nelson Gomide Neto, que se deram entre julho de 1996 e maio de 1997, data da liquidação extrajudicial do Banco Empresarial S.A., portanto entre 1.º de julho de 1995 e 30 de junho de 1998, período em que o Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional, com acerto e em linha com boa jurisprudência, tem reconhecido que se aplica, à míngua de norma específica, o regramento no art. 1.º da Lei n.º 9.873, de 1999, inclusive o preceito encartado em seu § 2.º, que admite o manejo dos prazos previstos na lei penal se o fato também constituir crime.

15. Logo, acompanho o Conselheiro-Relator no que toca a este Recorrente, adotando, por igual, o prazo de prescrição segundo o que dispõe a lei penal, já que os fatos a ele atribuídos pelo Banco Central do Brasil também constituíram crime e foram, inclusive, objeto de persecução estatal na seara penal, conforme demonstrado nos autos.

16. Extinta, assim, a punibilidade do Sr. Luiz Fernando Perdigão de Oliveira, cumpre-me examinar, no mérito propriamente dito, tão somente a responsabilidade administrativa do Sr. Nelson Gomide Neto, que vejo por bem reconhecer, acompanhando, no ponto, os termos do voto do Conselheiro-Relator para manter a decisão proferida pelo Banco Central do Brasil.

17. Ante o exposto, conheço dos recursos voluntários, dou provimento ao interposto pelo Sr. Luiz Fernando Perdigão de Oliveira e nego provimento ao tirado pelo Sr. Nelson Gomide Neto, ao tempo em que conheço do recurso de ofício e nego-lhe provimento.

É o Voto. Brasília, 15 de abril de 2014. Nelson Alves de Aguiar Júnior – Conselheiro.

Vistos, relatados e discutidos os presentes autos, decidem os membros do Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional – a) após acolher as questões de preliminar arguidas: a.1) tempestividade do apelo trazido por Nelson Gomide Neto; e a.2) inexistência de atos interruptivos no prazo quinquenal de prescrição, declarar haver sido caracterizada, na espécie, prescrição ordinária, arquivando-se, de conseguinte, o processo no tocante ao indiciado, a.2.1) LUIZ FERNANDO PERDIGÃO DE OLIVEIRA; b) negar provimento ao outro recurso interposto, mantida a decisão do órgão de primeiro grau no sentido de aplicar a b.1) Nelson Gomide Neto pena de inabilitação temporária para o exercício de cargos de direção na administração ou gerência em instituições na área de fiscalização do Banco Central do Brasil, pelo prazo de 3 (três) anos; e, ainda, c) improver o recurso de ofício formulado, confirmando-se o arquivamento do processo em relação ao recorrido, c.1) MARCO POLO MARQUES CORDEIRO. Feitas as seguintes anotações: 1) decisão do CRSFN proferida à luz do voto do Conselheiro-Relator, exceto em a.2, em que preponderou a declaração de voto do Conselheiro Nelson Alves de Aguiar Júnior; 2) unanimidade no acolhimento em a.1, no apelo facultativo e na subida compulsória; 3) maioria em a.2, vencidos o Conselheiro-Relator e a Conselheira Ana Maria Melo Netto ao rejeitar ocorrência da prescrição; e 4) defesa oral feita pela advogada Dra. Rita Maria Scarponi em nome de a.2.1.

Participaram do julgamento as conselheiras e os conselheiros: Ana Maria Melo Netto, Arnaldo Penteado Laudísio, Bruno Meyerhof Salama, Francisco Satiro de Souza Junior, José Alexandre Buaiz Neto, Marcos Martins Davidovich e Nelson Alves de Aguiar Júnior. Presentes o Dr. Euler Barros Ferreira Lopes, Procurador da Fazenda Nacional, e Marcos Martins de Souza, Secretário-Executivo do CRSFN.

Brasília, 15 de abril de 2014.

ANA MARIA MELO NETTO Presidente

BRUNO MEYERHOF SALAMA Relator

EULER BARROS FERREIRA LOPES Procurador da Fazenda Nacional

Ata publicada no DOU de 16.5.2014 - Sessão 1 - págs. 31 e 32.

O teor deste acórdão foi divulgado no portal em 10.10.2014.