Recurso Voluntário — Acórdão nº 8462/2008

291ª Sessão Recurso 7535-CS  Processo BCB 0001047994      I - RECURSO VOLUNTÁRIO     RECORRENTE: LIVRAMENTO ADMINISTRAÇÃO DE CONSÓRCIOS S/C LTDA.     RECORRIDO: BANCO CENTRAL DO BRASIL      II – RECURSO DE OFÍCIO     RECORRENTE: BANCO CENTRAL DO BRASIL     RECORRIDA: LIVRAMENTO ADMINISTRAÇÃO DE CONSÓRCIOS S/C LTDA.      EMENTA: RECURSOS VOLUNTÁRIO E DE OFÍCIO – Consórcio – Falta de adoção das cautelas necessárias na contemplação de cotas, com exposição dos participantes a situações de risco – Não devolução de saldos credores a consorciados – Desvio de recursos financeiros de grupos em benefício de terceiros estranhos aos negócios – Registros contábeis de pagamentos fundamentados em documentação indevida – Irregularidades caracterizadas – Apelo a que se nega provimento.    PENALIDADE: Multa Pecuniária.

BASE LEGAL: Lei nº 5.768/71, art. 14 (com a redação dada pela Lei nº 7.691/88).

 ACÓRDÃO/CRSFN 8462/08:

R E L A T Ó R I O

Em 25/07/2002 (fls. 569/573), o BANCO CENTRAL DO BRASIL intimou a LIVRAMENTO ADMINISTRAÇÃO DE CONSÓRCIOS S/C LTDA. a recolher ou impugnar a MULTA PECUNIÁRIA no valor de R$ 324.994,38, nos termos do art. 14, IV, da Lei nº 5.768/71, com redação dada pelo art. 8º da Lei nº 7.691/88, por conta das seguintes irregularidades em sua administração, em resumo: contemplação de cotas de consórcio, não adoção de cautelas necessárias, expondo os grupos a situações de risco (capitulação: item 41 da Portaria 190/89; art. 3º da Circular 2.123/92; e arts. 4º e 37 do Regulamento Anexo à Circular 2.196/92);

não devolução a consorciados de saldos credores, apurados em grupos encerrados (capitulação: item 60, alínea “e” da Portaria 190/89; e arts. 48, 49 e 50, do Regulamento anexo à Circular nº 2.196/92, com a redação dada pela Circular nº 2.394/93); desvio de recursos de grupos em benefício de pessoa(s) estranha(s) aos seus interesses (capitulação: arts. 47 e 65, do Regulamento anexo à Circular nº 2.196/92, com a redação dada pela Circular nº 2.255/92); registros contábeis de pagamentos fundamentados em documentação irregular (capitulação: circular 1.273/87 – COSIF 1.1.2.3, 1.1.2.4 e 1.1.2.7)

Em 22/08/02 (fls. 577 a 625), a indiciada apresentou sua defesa conforme segue, em síntese: PRELIMINARES: (I) NULIDADE DO PRESENTE PROCESSO Alega a nulidade deste processo ao invocar a “inexistência de qualquer menção no texto legal quanto à menção da penalidade imposta.”; (fl. 581) sustenta que “o despacho de fls. 547 se calca na Ordem de Serviço 3.711/02 e na memória de cálculo para justificar a imposição da sanção logo no início do processo.”; (fl. 587) salienta que “não se pode ter como prevalente e adequada somente a incidência da Lei 5.768/71, da Lei 7.691/88, e as disposições contidas nos Decretos 70.235/72 e 70.951/72, posto que efetivamente insuficientes e inadequadas para embasar e mesmos sustentar a instauração de um processo administrativo, (...)”; (fl. 588) e que “o presente Processo Disciplinar se reveste de inconteste nulidade, por infração a dispositivos legais, notadamente pela ofensa ao art. 26, § 1º, da Lei 9.784/99, motivo pelo qual se impõe o acolhimento desta Preliminar, com o conseqüente arquivamento (...)”; (fl. 591) (II) EXTINÇÃO DA PUNIBILIDADE PELA PRESCRIÇÃO afirma que, no tocante à data dos fatos apontados como irregulares, “(...) os mesmos englobam um período compreendido entre 23 de janeiro de 1.991 a 12 de abril de 1.999, o que implica na extinção da punibilidade (ação) pela ocorrência da prescrição em relação àquelas ‘irregularidades’ imputadas.”; (fl. 592)

(III) BASES DE CÁLCULO PARA APLICAÇÃO DA MULTA declara que “a base de cálculo para imposição de multa à Livramento, que inicialmente era de R$ 41.277,66 (Legislação vigente + Ordem de Serviço nº 3030/96), simplesmente foi alterada para R$ 324.994,38 (Legislação vigente/Alterações + Ordem de Serviço nº 3711/02), ou seja, aumentou em quase 10 (dez) vezes o valor inicialmente proposto a título de multa.”; (fl. 601) salienta, ainda, que “a nova lei não pode retroagir para atingir e modificar situações jurídicas definitivamente constituídas e consolidadas sob a vigência da lei anterior, ou seja, não pode ferir o ato jurídico perfeito e o direito adquirido.”; (fl. 602) e que “a legislação aplicável para a base de cálculo da multa deve ser aquela vigente à época dos fatos, ou das irregularidades imputadas à defendente, bem como da instauração deste processo administrativo e não esta hoje em vigor, eis que extremamente prejudicial e injusta.”. (fl. 602) (IV) CUMULATIVIDADE DAS MULTAS IMPOSTAS ressalta que “a vontade do legislador não foi a de apenar em demasia a inobservância de normas relativas ao sistema financeiro, de molde que o valor máximo não viesse a ultrapassar, atualmente, o importe de R$ 250.000,00.”; (fl. 608) contesta que “inexiste a regulamentação quanto à gradação das multas a que se refere o § 2º do art. 67 da Lei nº 9.069/95, o que poderá ensejar abusos quando da fixação da sanção pecuniária, tal é o que se verificou.”; (fl. 608) e que “a interpretação mais benéfica para o Defendente – e que deve prevalecer – é aquela no sentido defendido, ou seja, da não cumulatividade das multas, devendo-se observar o valor máximo estipulado ao tempo das infrações.”. (fl. 609)

NO MÉRITO: argumenta que a “Proposta de Instauração faz menção de que uma estimativa desses prejuízos causados a consorciados pode ser avaliada através da conta Contribuições a Receber Ajuizadas que em 15.12.99 apresentava o saldo de R$ 2.275.384,32, referente a consorciados que ficaram inadimplentes.”; (fl. 610)

afirma que “a importância acima referida não diz respeito exclusivamente aos casos em relação aos quais são imputadas as irregularidades contempladas neste item, mas também àqueles consorciados regularmente contemplados e que deixaram de honrar o pagamento das parcelas vincendas, ensejando tão elevado importe.”; (fl. 611)

sustenta que “restou evidenciado que os consorciados se encontram devidamente resguardados, não havendo que se falar em ‘prejuízos’ para os mesmos, impondo-se dessa forma, sua improcedência.”; (fl. 614)

consigna que, quanto à suposta irregularidade nº 2, “tem-se o fato inconteste, inclusive do conhecimento (...)” do BACEN, “(...) que a Livramento pretendia encerrar suas atividades como administradora de consórcio faz tempo, tendo inclusive requerido o cancelamento da autorização de funcionamento (...)”; (fl. 614

observa, também, que “o teor das Declarações, no sentido de que os consorciados desconheciam, tampouco haviam autorizado, a transferência dos recursos para o SBC, se mostra descabida e ridícula, eis que tal fato foi amplamente divulgado pelos meios de comunicação, notadamente através dos jornais, inclusive de grande circulação (...)”. (fl. 617)

afirma que “o alegado ‘desconhecimento’ por aqueles consorciados, constantes nas irregulares Declarações, se mostra também descabido, eis que editais foram publicados, convocações foram feitas aos integrantes dos grupos e, se os consorciados não compareceram, tal ausência ou ‘desconhecimento’ não deve, nem pode ser imputado à Defendente, que cumpriu integralmente as disposições quanto às transferências dos grupos e recursos para o SBC, inclusive, sendo do integral conhecimento (...)” do Banco Central “(...) todas as tratativas, eis que tudo foi feito às claras.”; (fls. 617/618)

destaca que, no que tange ao desvio de recursos de grupos de consórcio em benefício de pessoas(s) estranha(s) aos interesses daqueles grupos, “tem-se (...) a conotação de superdimensionamento de valores e conseqüências, que também está a merecer uma análise mais adequada.”; (fl. 618)

alega que “(...) daquele volume todo de recursos inicialmente referido e pretensamente ‘desviado’ pela Livramento, tem-se que apenas a importância de R$ 882.265,86, teria sido recebida por ‘pessoas não identificadas.”; (fl. 620)

aduz “o enorme número de grupos e de recursos administrados pela Livramento durante os vários anos em que exerceu suas atividades, período em que sempre observou as disposições a ela inerentes (...) e, somente para argumentar, se qualquer importância teve destinação diversa, tal não se verificou por vontade da Defendente, não agindo com dolo algum, sendo certo que não é fácil controlar a atividade de funcionários, sobretudo o significativo número com que contou a mesma, enquanto ativa.”; (fl. 622)

dessa forma, defende que, “no tocante às irregularidades versadas neste item 3, a exemplo dos anteriores, também se impõe o arquivamento deste Processo Administrativo.”; (fl. 622)

já no tocante “às alegações, fatos e documentação comprobatória (...)” que instruem o item 4, “(...) nada mais é do que mera repetição do contido no ‘item 1’ (...), ou seja, um bis in idem de acusações contra a Defendente, o que sabidamente é vedado pela legislação pátria.”; (fls. 622/623)

sustenta ser “evidente que ninguém pode ser punido duas vezes pelo mesmo fato, sob pena de instalar o mais completo caos no sistema jurídico, motivo pelo qual, quanto a este ‘item 4’, para não se tornar repetitiva esta peça defensória, ficam reiterados todos os argumentos contidos na análise da ‘irregularidade 1’ da presente.”; (fl. 623)

Finalmente, requer “o arquivamento deste Processo Administrativo no tocante às 4 irregularidades - sem prejuízo das preliminares nele incidentes -, considerados os argumentos expendidos em cada uma das irregularidades.”

3. Em 06/10/2004 (fls. 836/844), o BANCO CENTRAL DO BRASIL, por meio da Decisão Decif/GTSPA-2004/0152, assim se manifestou, em apertada síntese:

sobre as alegações de nulidade do presente processo administrativo, a Autarquia observou que a “indicação da sanção (de multa pecuniária, no caso) na intimação é decorrente de exigência determinada pelo inciso IV, do art. 10, do Decreto 70.235/72, sendo que seu valor será calculado de acordo com a forma estabelecida no inciso IV, do art. 14, da Lei 5.768/71, com a redação dada pelo art. 8º da Lei 7.691/88, observado o limite fixado, no caso em questão, pelo art. 67 da Lei 9.060/95.”; (fl. 841)

ressalta, quanto às contestações de que “no presente processo não teriam sido observados dispositivos da Lei 9.784/99, (...) o contido no art. 69 dessa lei, ao estabelecer que os processos administrativos específicos continuarão a reger-se por lei própria – neste caso, a legislação citada no item 6 – aplicando-se apenas subsidiariamente os preceitos da mencionada lei.”; (fl. 841)

e que, portanto, “a menção, na peça acusatória, do montante da multa passível de aplicação em decorrência das irregularidades detectadas, não significa violação do princípio da ampla defesa.” Lembra, ainda, a Autarquia, que “a indiciada teve pleno acesso aos autos, pôde impugnar as acusações que lhe foram feitas e, inclusive, questionar o valor mencionado.”; (fl. 841)

de outra parte, no que respeita a prescrição, o BACEN afirma ser “totalmente equivocada a interpretação dada pela defendente ao contido na Lei 9.873/99, pois o art. 1º dessa lei define a regra geral, segundo a qual a prescrição ocorrerá em cinco anos, contados a partir da prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado; o § 1º do art. 1º prevê também a ocorrência de prescrição quando o processo, após ser instaurado, ficar paralisado por mais de três anos; e o § 2º desse mesmo artigo ressalva que, se o fato objeto da ação punitiva for crime, a prescrição reger-se-á pelo prazo previsto na lei penal.” A Autarquia faz notar, ainda, “que o art. 4º da referida lei estabelece uma regra de transição, segundo a qual, para os fatos ocorridos antes de 1º de julho de 1995, a prescrição se operaria em dois anos, contados a partir da primeira edição da medida provisória que deu origem à Lei 9.873/99, ou seja, em 1º de julho de 2000. Finalmente, deve-se observar que os arts. 2º e 3º relacionam os fatos que provocam, respectivamente, interrupção e suspensão da prescrição”. E, conclui que, “diante do quanto consta no presente processo administrativo, resta evidente a não incidência da prescrição.”; (fls. 841/842)

no que se refere ao mérito, a Autarquia afirma que a “documentação anexada aos autos (...) comprova a venda de cotas após sua contemplação” e que “os argumentos apresentados pela defesa não descaracterizam a primeira irregularidade, uma vez que é impossível admitir a alegação de inexistência de prejuízo aos grupos pelo fato de o valor das disponibilidades mais os valores a receber ser superior ao valor dos bens ainda a contemplar e a entregar.”; (fl. 842)

com relação à segunda irregularidade, a Autarquia declara que “a transferência de tais recursos para a SBC, em função do interesse da Livramento em encerrar suas atividades, não elide sua responsabilidade (...)”; (fl. 843)

ressalta, também, que “as duas últimas irregularidades estão devidamente comprovadas nos autos, por meio de cópias dos cheques que permitiram os saques de recursos dos grupos, os quais eram nominais à própria administradora, embora possuíssem em seu verso e na escrituração contábil registro de destinação diversa.”; (fl. 843)

Ademais, afirma a Autarquia que, “quanto ao cálculo da multa, assiste razão à indiciada no que se refere à ordem de serviço aplicável, assim como à lei que estabelece o limite de sanção pecuniária. Assim sendo, os cálculos deverão ser efetuados segundo a ordem de serviço 3.030/96, com o limite estabelecido pela Lei 9.060/95, em vigor à época da ocorrência das irregularidades (...)”;

E, finalmente, decidiu “manter a pena de multa pecuniária aplicada à Livramento Administração de Consórcios S/C Ltda., mas reduzindo-a para R$ 10.800,00 (...), com base no inciso IV do art. 14 da Lei 5.768/71, com a redação dada pelo art. 8º da Lei 7.691/88.”.

4. Em 16/11/2004 (fls. 850/867), foi apresentado o Recurso Voluntário, repisando, na essência, os mesmos argumentos apresentados quando da defesa de primeira instância e acrescentando os seguintes, em resumo: PREAMBULARMENTE: sustenta que “através do cotejo de datas, tem-se que a r. decisão recorrida, ao proceder ao confronto de datas para fins prescricionais, desconsidera a data inicial das alegadas irregularidades, sendo 23.01.91 para a 1ª irregularidade, item ‘a’ e 19.03.91, para o item ‘b’, fazendo alusão apenas às últimas, como se também não estivessem sido alcançadas pela prescrição.”; (fl. 855) afirma, ainda, que a decisão “desconsidera o disposto no art. 4º da Lei nº 9.873/99, regra essa de transição e mais benéfica para a Recorrente, conforme destacado quando da apresentação de sua Defesa, que também acaba por tornar prescritas as irregularidades que lhes são imputadas.”; (fl. 855) Salienta que “tais critérios contemplados no referido art. 4º também devem ser aplicados à irregularidade 2, cuja alegação de irregularidade envolve as datas entre setembro de 1993 e setembro de 1999.”; (fl. 856) Consigna que se evidencia “a incidência da prescrição em relação às irregularidades que se imputa à Recorrente, motivo pelo qual, aguarda-se a reforma da r. decisão, para o fim de ser decretada a extinção da punibilidade pela ocorrência da prescrição.”. (fl. 856)

NO MÉRITO: alega que, no que diz respeito à 1ª irregularidade (...) que não houve aquela pretendida exposição dos consorciados a risco, haja vista que todas as providências foram tomada pela administradora no sentido de ajuizar as ações contra os consorciados inadimplentes.”; (fl. 857) sustenta que, no tocante à segunda irregularidade, “a Livramento nunca teve por pretensão reter qualquer importância pertencente aos seus consorciados, fossem elas de qualquer natureza, sobretudo aquelas relativas a saldos credores de grupos encerrados.”; (fl. 860) afirma que “outro relevante elemento é aquele referente ao inconteste fato de que muitos consorciados mudaram de endereço e, por conseqüência, não foram localizados e tampouco compareceram para o recebimento dos recursos que lhes cabia, incidindo (...) o disposto no art. 22 da Circular 2.766/97.”; (fl. 860) aduz, ainda, que, no que concerne à terceira e quarta irregularidades, “a decisão recorrida acabou por acatar argumentação da Recorrente, no sentido de que a 4ª irregularidade era uma repetição da 3ª, motivo pelo qual acabou por reconhecer que se subsume àquela, passando a ser enfocada de maneira uma neste tópico.”; (fl. 864) e, por último, requer que: (i) quanto à preliminar, seja decretada a “extinção da punibilidade pela ocorrência da prescrição, tendo por fundamento o caput do art. 1º da Lei 9.873/99, e, sobretudo, o art. 4º dessa mesma lei”; e (ii) no mérito, seja arquivado este processo administrativo “no tocante às 3 irregularidades – considerados os argumentos expendidos em cada uma das irregularidades imputadas à Livramento”. (fl. 867)

5. Em 24/07/2007, a d. PGFN, por seu ilustre Procurador com assento neste Conselho, exarou parecer em que declara que a decisão recorrida merece ser mantida, que “a multa está bem fundamentada, com exame de todos os argumentos de defesa, encontra-se livre de vícios de legalidade, a pena aplicada insere-se dentre as cominadas e o processo obedeceu aos princípios do contraditório e da ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes.” E, pelo exposto, opinou “pelo improvimento do recurso voluntário, mantendo-se a r. decisão em seus próprios e jurídicos fundamentos.”

É o RELATÓRIO. Brasília (DF), 12 de dezembro de 2007. FÁBIO MARTINS FARIA – Conselheiro-Relator. Ratifico, na íntegra, o relatório supra. Em, 24 de setembro de 2008 - Raul Jorge de Pinho Curro – Conselheiro-Relator.

Despacho do Revisor: Nada a acrescentar ao relatório elaborado pelo então Conselheiro Fábio Martins Faria. São Paulo, 6 de agosto de 2008. Marco Antônio Martins de Araújo Filho.

V O T O

Trata-se de Recurso Voluntário e de Ofício (este tido por interposto) em face da decisão do BANCO CENTRAL DO BRASIL que resolveu manter a pena de MULTA pecuniária aplicada à Livramento Administração de Consórcios S/C Ltda., reduzindo-a, todavia, de um valor inicial de R$ 324.994,38 para R$ 10.800,00, com base no inciso IV do art. 14 da Lei 5.768/71, com a redação dada pelo art. 8º da Lei 7.691/88.

Cabe-me, primeiramente, enfrentar as três preliminares argüidas pela Recorrente, por meio das quais requeria a decretação da extinção da punibilidade, a saber: (a) prescrição ordinária, tendo por fundamento o caput do art. 1º, c/c com o art. 4º, da Lei nº 9.873/99; (b) prescrição intercorrente, com base no § 1º do art. 1º, da mesma Lei; e (c) alteração de razão social/objeto da empresa.

Registro que apenas a primeira preliminar acima mencionada foi consignada na peça recursal escrita, sendo que as outras duas foram alegadas a partir da tribuna, durante a sustentação oral levada a efeito pela nobre defesa. Outrossim, a Recorrente deixou de invocar outras 3 preliminares que haviam sido levantadas por ocasião da defesa de primeira instância, quais sejam: (i) nulidade do presente processo, por ofensa, dentre outros dispositivos, ao art. 26, § 1º, da Lei nº 9.784/99; (ii) revisão das bases de cálculo para aplicação da multa; e (iii) não cumulatividade das penas pecuniárias impostas, por falta de expressa disposição legal.

No que se refere à prescrição ordinária, em que pese o grande esforço da Recorrente, os seus argumentos são insustentáveis, tendo em vista que estamos diante de infração permanente ou continuada e, por conseguinte, conforme disposto na Lei, a prescrição só se tornaria incontestável se a intimação tivesse ocorrido 5 anos após a prática da última irregularidade. Ora, como se verifica nos autos, o intervalo de tempo entre a ocorrência das últimas infrações cometidas pela Recorrente e a intimação foi inferior a 5 anos, afastando, portanto, a alegada prescrição temporal. De outra parte, a pretendida aplicação do art. 4º resta totalmente descabida neste caso, tal como bem demonstrado pela Autarquia em sua peça decisória, em seus itens 10 e 11, às fls. 841 e 842, sendo certo que nenhuma das hipóteses de interrupção prescricional ocorreu no presente caso. Assim sendo, nego provimento a essa preliminar, pelas razões acima expostas.

Outrossim, afasto as duas outras preliminares invocadas pela defesa, quais sejam, a prescrição intercorrente e a alteração da razão social e respectivo objeto. Esta porque, no caso concreto, longe se encontra de poder ser considerada como causa de extinção de punibilidade e, aquela por absolutamente insustentável, dada a falta de provas de que o processo tivesse permanecido “paralisado por mais de 3 anos, pendente de julgamento ou despacho.”

Relativamente ao mérito, embora a Recorrente tenha procurado, por todos os meios ao seu alcance, atacar a r. decisão e, dessa forma, fugir à sua responsabilidade nas irregularidades apontadas pela Autarquia, a verdade que emerge dos autos é que a autoria e a materialidade restaram cabalmente comprovadas sem que fossem apresentadas contraprovas robustas que pudessem vir em seu socorro.

Em face do exposto, voto pelo improvimento tanto ao Recurso Voluntário como ao de Ofício, com a manutenção integral da decisão de primeira instância.

É o VOTO. Brasília (DF), 17 de outubro de 2007. RAUL JORGE DE PINHO CURRO – Conselheiro-Relator.

Vistos, relatados e discutidos os presentes autos, decidem os membros do Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional – após: a) desacolher as questões de preliminar argüidas [a.1) prescrição ordinária, a.2) prescrição intercorrente e a.3) mudança de razão social e de objeto como causa extintiva de punibilidade] – b) negar provimento ao b.1) apelo voluntário formulado, mantida a decisão do órgão de primeiro grau no sentido de aplicar a LIVRAMENTO ADMINISTRAÇÃO DE CONSÓRCIOS S/C LTDA. pena de multa pecuniária no valor de R$ 10.800,00 (dez mil e oitocentos reais), bem assim ao recurso de ofício (tido por interposto), convalidando o arquivamento do processo em relação à recorrida, LIVRAMENTO ADMINISTRAÇÃO DE CONSÓRCIOS S/C LTDA., sendo a decisão do CRSFN tomada à unanimidade, exceto em a.1, no atinente à qual o Conselheiro Johan Albino Ribeiro votou, em posição isolada, por não referendar dois dos itens acusatórios enunciados na peça intimatória inicial, certo ainda que a Conselheira Rita Maria Scarponi divisou bilateralidade entre autarquia fiscalizadora e indiciada em correspondências que ensejam fator interruptivo.

Participaram do julgamento os seguintes Conselheiros: Drs. Daniel Augusto Borges da Costa, Felisberto Bonfim Pereira, Johan Albino Ribeiro, Marco Antônio Martins de Araújo Filho, Marcos Galileu Lorena Dutra, Raul Jorge de Pinho Curro e Rita Maria Scarponi. Presentes a Dra. Wannine de Santana Lima, Procuradora da Fazenda Nacional, e Marcos Martins de Souza, Secretário-Executivo do CRSFN.

São Paulo, 17 de outubro de 2008.

DANIEL AUGUSTO BORGES DA COSTA Presidente

RAUL JORGE DE PINHO CURRO Relator

WANNINE DE SANTANA LIMA Procuradora da Fazenda Nacional

Ata publicada no DOU de 06.11.08, seção 1, págs. 11 e 12