Recurso de Ofício — Acórdão nº 11411/2014

373ª Sessão Recurso 13353  Processo BCB 0901459039

  I - RECURSO(S) VOLUNTÁRIO(S)     RECORRENTE(S): TERRA COMPANHIA DE CRÉDITO IMOBILIÁRIO - EM FALÊNCIA ABELARDO MATOS DE PAIVA DIAS ARNALDO DE AZEVEDO LEMOS CARLOS ALBERTO LOPES DA COSTA     RECORRIDO: BANCO CENTRAL DO BRASIL

  II - RECURSO DE OFÍCIO     RECORRENTE: BANCO CENTRAL DO BRASIL     RECORRIDO(S): TERRA COMPANHIA DE CRÉDITO IMOBILIÁRIO - EM FALÊNCIA ABELARDO MATOS DE PAIVA DIAS ARNALDO DE AZEVEDO LEMOS CARLOS ALBERTO LOPES DA COSTA      EMENTA: RECURSO(S) VOLUNTÁRIO(S) E DE OFÍCIO – Concessão de empréstimo vedado a pessoa jurídica ligada – Falta de adoção de providências necessárias à recuperação de créditos concedidos - Irregularidades, inclusive de natureza grave, caracterizadas – Recursos a que se nega provimento – Decisão de primeiro grau confirmada.

PENALIDADE(S): Multa Pecuniária e Inabilitação Temporária.

BASE LEGAL: Lei 4.595/1964, art. 44, §§ 2º e 4º.

 ACÓRDÃO/CRSFN 11411/14:

R E L A T Ó R I O

Trata-se de processo administrativo instaurado pelo Banco Central do Brasil (“Bacen”), fruto de proposta datada de 23.03.2010 (fls. 1/7) e aprovada em 08.07.2010 (fl. 134), em face de Terra Companhia de Crédito Imobiliário (“Terra CCI”), inscrita no CNPJ sob o nº 07.311.814/0001-96, seus diretores, Srs. Abelardo Matos de Paiva Dias e Carlos Alberto Lopes da Costa, e o administrador de fato, Sr. Arnaldo de Azevedo Lemos, em razão das seguintes irregularidades, que os sujeitam às sanções previstas no art. 44 da Lei nº 4.595/64:

(i) Irregularidade “a” – Conceder empréstimo vedado à pessoa jurídica ligada, o que, em relação aos diretores e ao administrador de fato, caracteriza infração grave na condução dos interesses da instituição.

Capitulação: art. 34, V, e art. 44, caput, (§ 4º para as pessoas físicas) da Lei nº 4.595/64, e item IV, “a”, da Circular nº 30/66.

(ii) Irregularidade “b” – Deixar de adotar providências necessárias para a recuperação de créditos concedidos, o que, em relação aos diretores e administrador de fato, caracteriza infração grave na condução dos interesses da instituição.

Capitulação: art. 44 (§ 4º para as pessoas físicas) da Lei nº 4.595/64.

Após o regular trâmite do feito, o Bacen, por entender estarem caracterizadas as irregularidades apontadas, considerando o grau de participação e a responsabilidade de cada indiciado, bem como a gravidade das infrações, decidiu, em 09.12.2011, aplicar-lhes as seguintes penalidades (fls. 349/352):

(i) INABILITAÇÃO para o exercício de cargos de direção na administração ou gerência em instituições na área de fiscalização da autarquia, com fulcro no art. 44, § 4º da Lei nº 4.595/64, pelo prazo de 5 (cinco) anos, aos Srs. Abelardo Matos de Paiva Dias e Carlos Alberto Lopes da Costa, considerando o grau de responsabilidade de cada um frente à administração da instituição financeira e seu grau de participação no cometimento das irregularidades “a” e “b”;

(ii) MULTA de R$ 350.000,00 (trezentos e cinquenta mil reais) ao Sr. Arnaldo de Azevedo Lemos, com fulcro no art. 44 da Lei nº 4.595/64, considerando seu grau de participação no cometimento das irregularidades “a” e “b”, sendo R$ 250.000,00 pela irregularidade “a” e R$ 100.000,00 pela irregularidade “b”;

(iii) MULTA de R$ 350.000 (trezentos e cinquenta mil reais) à Terra Companhia de Crédito Imobiliário, com fulcro no art. 44, § 2º, da Lei nº 4.595/64, sendo R$ 250.000,00 pela irregularidade “a” e R$ 100.000,00 pela irregularidade “b”;

(iv) ARQUIVAR o processo em relação à operação de crédito firmado com a Mirante Empreendimentos Ltda., tendo em vista o decurso do prazo prescricional, recorrendo de ofício ao CRSFN.

I. Descrição das Irregularidades.

Conforme a proposta de instauração do processo administrativo, datada de 23.03.2010 (fls. 1/7) e aprovada em 08.07.2010 (fl. 134), as irregularidades praticadas, sintetizadas na Decisão 820/2011 - DIORF (fls. 349/352), podem ser assim descritas:

Irregularidade “a”

A Terra CCI firmou, em 01.12.2003, contrato particular de mútuo no valor de R$ 5.000.000,00 com a Terra Administração e Participação Ltda. (“TAP”), sociedade cujo controle é exercido pelo sócio que detém também o controle societário da Terra CCI, Sr. Arnaldo de Azevedo Lemos (CPF nº 002.206.983-68). A liberação dos recursos ocorreu entre dezembro/2003 e maio/2009 e o saldo devedor, incluindo encargos financeiros, era de R$ 4.796.766,31, em 29.05.2009.

Irregularidade “b”

A Terra CCI deixou de adotar providências necessárias para a recuperação de créditos concedidos às empresas TAP e Mirante Empreendimentos Ltda. (“Mirante”), conforme se descreve em seguida.

A Terra CCI não adotou quaisquer providências para recuperar os créditos concedidos à TAP. O contrato não define de maneira clara a forma de pagamento e o prazo ou qualquer outra condição que possa assegurar, objetivamente, o regresso dos recursos à Terra CCI. A cláusula terceira estabelece que a forma de pagamento será em espécie ou por meio de serviços prestados à Terra CCI, à escolha da devedora. A cláusula quarta fixa o prazo de cinco anos para a quitação do mútuo, mas faculta a prorrogação por prazo indeterminado, conforme acordo das partes. A repercussão dos efeitos do contrato em condições desfavoráveis aos interesses da Terra CCI, só amplia a dificuldade de reversão da situação deficitária em que a empresa se encontra há quase duas décadas.

Em 25.05.1994, as sociedades controladas pelo Sr. Arnaldo de Azevedo Lemos, Terra CCI e Mirante, firmaram Contrato Particular de Abertura de Crédito para Compra de Imóveis e Constituição de Hipoteca, tendo como interveniente anuente a Fazenda Cachoeira Ltda. A hipoteca do imóvel (fazenda Cachoeira) garante o contrato, entretanto, na matrícula do imóvel não há menção à hipoteca. O crédito concedido foi 437.471,6481 UPF, à época, chegando em 30.04.2009 a R$ 9.995.702,54. Apesar do atraso no crédito, vencido desde meados de 1995, não foi apresentada evidência de ação de cobrança, execução de garantia ou qualquer outra ação que caracterizasse procedimento formal com objetivo de retorno do capital aplicado no empréstimo.

II. Defesas administrativas e Decisão do Bacen.

Regularmente intimados, os acusados apresentaram, de forma regular e tempestiva, defesas administrativas de igual conteúdo (fls. 166/316), as quais se encontram precisamente sumarizadas no item 3 (fls. 349v./350) da Decisão 820/2011 - DIORF (fls. 349/352), aduzindo as seguintes razões:

Inaplicabilidade da Lei nº 4.595/64: a Terra CCI é uma Sociedade de Crédito Imobiliário (SCI), integrante do Sistema Financeiro da Habitação (SFH), criado através da Lei nº 4.380/64, cuja situação não é diferente das Sociedades Repassadoras, criadas pelo voto do Conselho Monetário Nacional 239, de 5 de junho de 1985, que eram as antigas SCI advindas de liquidação extrajudicial. As Sociedades Repassadoras são impedidas de captar recursos junto ao público, portanto, não podem ser equiparadas a instituições financeiras nos moldes do art. 17 da Lei nº 4.595/64. Reconhecendo tal distinção, inclusive por não oferecerem risco à economia popular, estas sociedades foram dispensadas de cumprir os limites mínimos de capital realizado e patrimônio líquido (Resolução CMN 2.772, de 30 de agosto de 2000), da remessa das Informações Financeiras Trimestrais (IFT) (Circular BCB 3.279, de 3 de março de 2005) e de manter o valor do Patrimônio de Referência (PR) (Resolução CMN 3.490, de 29 de agosto de 2007);

Ausência e equívoco da capitulação legal: a irregularidade “b” (deixar de adotar providências necessárias para recuperação de créditos concedidos) foi capitulada junto ao art. 44, caput e § 4º, da Lei nº 4.595/64, todavia estes dispositivos não tratam de infrações e crimes, mas de aplicações de penalidades, o que não substitui a necessidade de capitulação da suposta infração cometida;

Prescrição: conforme dispõe o art. 1º da Lei nº 9.873/99, prescreve em cinco anos a ação punitiva da Administração Pública Federal, contados da data da prática do ato. A peça vestibular dos presentes autos (proposta de instauração do processo administrativo), de 23.03.2010, se deu após o prazo prescricional de cinco anos, contados da celebração dos contratos entre a Terra CCI e a TAP (01.12.2003) e entre a Terra CCI e a Mirante (25.05.1994);

Em ambos os casos não há que se falar em diferenciação dos prazos prescricionais, conforme disposto no §2º do art. 1º da Lei nº 9.873/99, haja vista que nenhum dos casos está devidamente disposto na Lei nº 7.492/86, que define crimes contra o sistema financeiro nacional, nem muito menos no Código Penal, não se adotando as determinações contidas no art. 109 deste último diploma legal;

Relato dos Fatos: após a suspensão da liquidação, a Terra CCI recebeu autorização para funcionar somente como sociedade repassadora, que não pode captar recursos do público, portanto, não se sujeitando às mesmas regulamentações de uma SCI normal. Reforçam este entendimento: (1) a inspeção realizada pelo Bacen em 2001, diferenciada, pois a empresa não possui qualquer resultado/relatório/parecer da mesma; (2) o fato de no período de 2001 a 2008, ter sofrido apenas uma inspeção indireta e nenhuma inspeção direta; e (3) o fato de não ter sido cobrado da Terra CCI qualquer enquadramento de capital mínimo, previsto na Lei nº 4.595/64;

As irregularidades apontadas eram do total conhecimento do Bacen, nas respectivas épocas que ocorreram, não tendo havido qualquer manifestação contrária desse órgão até a instauração do presente processo administrativo. Também era do conhecimento do Bacen que a Terra CCI acordou receber as dívidas da Mirante e da TAP mediante a dação em pagamento de imóvel que já era garantia da operação. Esta quitação ainda não ocorreu devido a dois fatores: o primeiro é o engessamento provocado pela liminar impetrada pela Caixa Econômica Federal indisponibilizando o patrimônio da Terra CCI, e o segundo é o fato do imóvel garantidor da operação ter se valorizado bastante, de forma que deve ser providenciado o desmembramento do terreno no Cartório de Registro de Imóveis, a fim de efetivar a dação em pagamento somente da parte suficiente para o pagamento das duas dívidas. As privações e os prejuízos que a Terra CCI vive nos dias atuais se devem à injusta indisponibilidade de seus bens. Por exemplo, só o loteamento Praia da Tabuba sofreu uma valorização de quinhentos milhões de reais, mais do que suficiente para arcar com todos sofreu uma valorização de quinhentos milhões de reais, mais do que suficiente para arcar com todos os compromissos da empresa;

A diretoria atual assumiu no ano de 2001, portanto, não pode ser responsabilizada pelo contrato da Mirante, de 1994.

Por fim, pede o acolhimento das preliminares de inaplicabilidade da Lei nº 4.595/64, ausência e equívoco de capitulação legal e prescrição. E, no mérito, não aceitas as preliminares, que as irregularidades sejam julgadas insubsistentes.

Considerando as irregularidades imputadas aos acusados e suas alegações de defesa, o Bacen decidiu condenar a Terra CCI e os Srs. Abelardo Matos de Paiva Dias, Carlos Alberto Lopes da Costa e Arnaldo de Azevedo Lemos, com a devida individualização de suas responsabilidades (item 19, fl. 351v.), às penalidades descritas no item 2 deste Relatório, nos termos da Decisão 820/2011 - DIORF (fls. 349/352), de 09.12.2011. Destaque-se, no entanto, que a autarquia arquivou o processo em relação à operação de crédito firmada com a empresa Mirante, tendo em vista o decurso do prazo prescricional quinquenal neste caso, recorrendo de ofício ao CRSFN.

Em suma, o Bacen, preliminarmente, afastou o cabimento das alegações de inaplicabilidade da Lei nº 4.595/64 (itens 4 a 6 da decisão, fl. 350), de ausência e equívoco da capitulação legal (item 7 da decisão, fl. 350v.) e de incidência de prescrição (itens 8 e 9, fl. 350 v.), com exceção, neste tocante, à operação de crédito firmada com a empresa Mirante, em relação a qual entendeu-se pela incidência prescricional (item 9, fl. 350v.). Ademais, a autarquia refutou a alegação de que os fatos irregulares eram de conhecimento do Bacen à época que ocorreram (item 11, fl. 350v.), bem como indicou uma série de indícios suficientes a embasar de forma incontroversa a qualificação do Sr. Arnaldo Azevedo Lemos, acionista controlador da Terra CCI, como seu administrador de fato (item 12, fls. 350v./351).

No mérito, o Bacen entendeu, em linhas gerais (itens 13 a 18 da decisão, fls. 351/351v.), que:

(i) quanto à irregularidade “a” – verifica-se nos autos que o contrato de empréstimo da Terra CCI com a TAP, de 01.12.2003, foi assinado pelos dois diretores da instituição financeira (Abelardo Matos de Paiva Dias e Carlos Alberto Lopes da Costa, fls. 23/79) e pelo Sr. Arnaldo Azevedo Lemos, como representante da TAP, na qual detinha 97,3% de participação á época (fl. 55). Assim, fica demonstrado que a Terra CCI concedeu empréstimo à empresa de seu controlador, caracterizando a ocorrência de operação vedada pelo art. 34, V, da Lei nº 4.595/64. Uma vez que o acionista controlador e administrador de fato da instituição financeira possuía também investimento superior a 10% na empresa que recebeu o empréstimo, resta patente a concessão de empréstimo vedado, caracterizando a ocorrência da irregularidade “a”.

(ii) quanto à irregularidade “b” – não há nos autos qualquer documento que demonstre o esforço da administração da Terra CCI para receber os valores em atraso do contrato junto à TAP, a partir do seu vencimento em 01.12.2008. Embora a defesa mencione a existência de um acordo para dação de imóvel em pagamento, quitando as dívidas de ambas as empresas, TAP e Mirante, junto à Terra CCI (fl. 285), tendo anexado o contrato de confissão de dívidas aos autos (fls. 319/323), tal acordo não tem a força de afastar a infração de não cobrança da dívida, uma vez que (a) foi celebrado em outubro de 2009 (fl. 323), posteriormente à intimação dos acusados (em agosto/2009) sobre a instauração deste processo administrativo, (b) trata-se de mero acordo entre partes que partilham da mesma administração, e (c) a irregularidade de não cobrança dos créditos já estava caracterizada desde o vencimento estipulado no contrato firmado com a TAP, em 01.12.2008, sem medidas eficazes de cobrança em defesa dos interesses da instituição financeira. A autarquia afastou ainda o cabimento das alegações de que o acordo em questão não tinha sido efetivado em função da liminar que indisponibilizou os bens da instituição financeira, ou em função da necessidade de desmembramento prévio do imóvel objeto da dação, pois, pela ótica dos interesses da instituição, receber o bem em pagamento da dívida, ainda que este ficasse indisponível para a venda, seria mais adequado do que simplesmente não ver o seu direito de crédito satisfeito.

III. Recurso Voluntário e de Ofício, Trâmite e Parecer PGFN.

Os acusados Terra CCI, Arnaldo de Azevedo Lemos, Abelardo Matos de Paiva Dias e Carlos Alberto Lopes da Costa foram devidamente intimados da referida decisão em 09.01.2012 (fls. 360/361). Todos interpuseram, tempestivamente, em 24.01.2012, Recurso Voluntário (fls. 362/615), de teor semelhante, reforçando as alegações já trazidas na defesa administrativa de 1ª instância.

Os autos foram encaminhados (fl. 617) a este CRSFN para apreciação dos Recursos Voluntários e do Recurso de Ofício, que foram autuados pela Secretaria-Executiva em 13.02.2012 (fl. 620) e remetidos à D. Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN) na mesma data (fl. 621).

A PGFN, então, proferiu Parecer em 29.08.2014 (fls. 624/629), opinando pelo conhecimento e pelo não provimento dos Recursos Voluntários, com base, em linhas gerais, nas razões decisórias de 1ª instância.

Todavia, quanto ao Recurso de Ofício, a Procuradoria opinou pelo seu conhecimento e provimento, por entender inexistir prescrição quanto à operação de crédito firmada com a empresa Mirante (atinente à irregularidade “b”). Isso porque, uma vez iniciada a contagem do prazo prescricional em 25.11.1995 (data de constatação da inadimplência do contrato), este teria sido interrompido por ato inequívoco de apuração de 03.07.2001 (fl. 131), ou seja, dentro do prazo prescricional penal de 12 (doze) anos (Código Penal, art. 109, III), aplicável ao caso em razão da existência, em tese, da prática dos delitos tipificados no art. 4º, parágrafo único, e no art. 17 da Lei nº 7.492/86, conforme comunicação ao Ministério Público Federal (MPF) à fl. 347.

É o relatório.

São Paulo, 25 de novembro de 2014. Francisco Satiro de Souza Junior – Conselheiro-Relator.

V O T O

Trata-se de processo administrativo instaurado pelo Bacen, em face da Terra Companhia de Crédito Imobiliário (“Terra CCI”), seus diretores, Srs. Abelardo Matos de Paiva Dias e Carlos Alberto Lopes da Costa, e o administrador de fato, Sr. Arnaldo de Azevedo Lemos, em razão das irregularidades “a” e “b” apontadas no item 1 do Relatório, que culminou com as condenações especificadas no item 2 do Relatório.

I. Preliminarmente.

I.1. Análise da Prescrição.

Considerando alegação nesse sentido, e por se tratar de matéria de ordem pública, manifesto-me a respeito da questão de prescrição.

A prescrição ordinária, prevista no art. 1o da Lei 9.873/99, outorga o período máximo de até 5 anos para que a Administração Pública exercite seu poder-dever de punir os ilícitos administrativos, prazo que se inicia a partir do cometimento da infração. Entre as causas de interrupção desse prazo quinquenal encontram-se atos de investigação da infração, a instauração de processo administrativo (com a intimação do administrado) e a prolação de decisão de primeira instância.

A irregularidade “a”, concernente à concessão de empréstimo vedado à pessoa jurídica ligada, configurou-se em 01.12.2003, data de celebração do contrato particular de mútuo no valor de R$ 5.000.000,00 entre a Terra CCI e a empresa TAP. Assim, tendo esta data como termo inicial de contagem do prazo prescricional quinquenal, tem-se que o vencimento deste se daria em 01.12.2008, anteriormente à proposta de instauração do processo administrativo, datada de 23.03.2010 (fls. 1/7) e aprovada em 08.07.2010 (fl. 134).

Ocorre que, em outubro de 2008, e, portanto, antes da data-limite de 01.12.2008, o Bacen realizou inspeção na Terra CCI, vindo a apurar a irregularidade de empréstimo à pessoa jurídica ligada Terra Administração e Participação Ltda. (“TAP”), o que ficou explicitado no Anexo I à Carta de Inspeção Desuc/GTFOR-2009/20 (fl. 482). Embora este documento tenha sido enviado aos acusados somente em março de 2009, o fato é que o ato inequívoco de apuração deu-se quando da realização da inspeção em si, em outubro de 2008, configurando hipótese de interrupção da prescrição prevista no art. 2º, II, da Lei nº 9.873/99. Assim, inconteste é a interrupção do prazo prescricional antes do seu esgotamento.

No mais, o prazo prescricional não foi extrapolado entre a data do ato de apuração, em outubro de 2008, e a proposta de instauração do processo administrativo, datada de 23.03.2010 (fls. 1/7) e aprovada em 08.07.2010 (fl. 134), com a regular intimação dos acusados para apresentação de defesa administrativa dando-se em 05.08.2010 e 10.08.2010 (fls. 135/150). Também não o foi entre a data da intimação dos acusados para apresentação de defesa administrativa, 05.08.2010 e 10.08.2010 (fls. 135/150), e a data do proferimento da decisão condenatória de primeira instância, 09.12.2011 (fls. 349/352).

Do mesmo modo, não houve o transcurso do prazo prescricional entre a data do proferimento desta decisão, 09.12.2011 (fls. 349/352), com a correspondente intimação do seu teor aos acusados dando-se em 09.01.2012 (fls. 360/361), e a publicação da pauta de julgamento do Recurso (DOU-1, págs. 16-17), em 17.11.2014. Assim, não há que se falar, quanto à irregularidade “a”, em incidência de prescrição ordinária.

Quanto à irregularidade “b”, deve-se analisar a incidência de prescrição ordinária distinguindo o contrato firmado com a empresa TAP, em 01.12.2003, do contrato firmado com a empresa Mirante Empreendimentos Ltda. (“Mirante”), em 25.05.1994. Destaque-se que, em ambos os casos, como a irregularidade diz respeito a “deixar de adotar providências necessárias para a recuperação de créditos concedidos”, a contagem do prazo prescricional quinquenal se inicia a partir da data em que as dívidas poderiam ser cobradas.

No que toca ao contrato celebrado com a TAP, tendo sido ele firmado em 01.12.2003, a possibilidade de cobrança se iniciou em 01.12.2008 (cláusula 4ª do contrato, fl. 22), sendo este o marco inicial de contagem do prazo prescricional. Como a proposta de instauração do processo administrativo é datada de 23.03.2010 (fls. 1/7), tendo sido aprovada em 08.07.2010 (fl. 134), com a regular intimação dos acusados para apresentação de defesa administrativa dando-se em 05.08.2010 e 10.08.2010 (fls. 135/150), fica claro o respeito ao prazo prescricional quinquenal.

O prazo também foi respeitado entre a data da intimação dos acusados para apresentação de defesa administrativa, 05.08.2010 e 10.08.2010 (fls. 135/150), e a data do proferimento da decisão condenatória de primeira instância, 09.12.2011 (fls. 349/352), com a correspondente intimação do seu teor aos acusados dando-se em 09.01.2012 (fls. 360/361), bem como entre esta e a publicação da pauta de julgamento do Recurso (DOU-1, págs. 16-17), em 17.11.2014. Assim, não há que se falar, quanto à irregularidade “b”, no que toca ao contrato celebrado com a TAP, em incidência de prescrição ordinária.

Por outro lado, no que tange ao contrato celebrado com a Mirante, tendo sido ele firmado em 25.05.1994, a possibilidade de cobrança se iniciou em 25.11.1995 (cláusula 5.1.1 do contrato, fl. 86), sendo esta a referência para contagem do prazo prescricional. Como nenhum ato interruptivo da prescrição foi realizado antes de 24.11.2000, incidiu prescrição ordinária.

Importante ressaltar que, ao contrário do que manifesta a D. PGFN, não entendo que se aplique ao caso o prazo prescricional previsto na lei penal (art. 1º, § 2º, da Lei nº 9.873/99). Isso porque, conforme já decidiu o Superior Tribunal de Justiça (STJ) – entendimento que venho adotando desde meu ingresso neste Conselho - o prazo prescricional penal só deve ser aplicado ao processo administrativo quando comprovada a instauração da ação penal, com o recebimento da denúncia por Juiz competente. Ocorre que, no presente caso, pelo que consta nos autos, embora tenha existido comunicação de indício de crime ao Ministério Público Federal (MPF), por meio do Ofício acostado à fl. 347, datado de 28.05.2010, não há menção alguma ao fato de ter ou não a comunicação surtido efeitos penais concretos, ou seja, de ter gerado a real instauração de ação penal correspondente. Sendo assim, diante da não ciência de instauração da ação penal relativa às infrações abordadas neste processo administrativo, não há como se aplicar aqui o prazo prescricional penal.

Por isso, o documento apontado pela douta PGFN como sendo apto para interromper a prescrição intercorrente, qual seja, o Expediente DESUP/GTBHO/COFIS5 2001/673 (fl. 131) não tem o condão de alterar a concluso acima porque quando da sua ocorrência (2001) a prescrição ordinária já havia sido consolidada.

Quanto à prescrição intercorrente, esta não se verifica quanto a nenhuma das irregularidades apontadas, uma vez que, no presente caso, desde a instauração do processo administrativo até a publicação da pauta de julgamento do Recurso os autos não permaneceram “pendentes de julgamento ou despacho” – ou seja, sem qualquer andamento processual – por mais de três anos consecutivos, requisito fático indispensável para o reconhecimento dessa espécie de prescrição no caso concreto (art. 1o, § 1o da Lei 9.873/1999).

Logo, salvo quanto às operações referentes à Mirante – já reconhecida em primeira instância - não há prescrição neste caso.

I.2. Aplicabilidade da Lei nº 4.595/64 às entidades do Sistema Financeiro de Habitação, em especial das “sociedades repassadoras” e Capitulação Legal da Irregularidade “b”.

Em sede recursal, os acusados, além de arguirem a já analisada questão prescricional, reforçaram alegações preliminares apresentadas junto ao Bacen, especificamente quanto à suposta inaplicabilidade da Lei nº 4.595/64 ao caso concreto e à ausência e equívoco da capitulação legal da irregularidade “b”.

No entanto, as referidas preliminares não merecem ser acolhidas. Isso porque, em primeiro lugar, a Terra CCI, como bem aponta o Bacen nos itens 4 a 6 da decisão recorrida (fl. 350), é instituição financeira sujeita ao controle e fiscalização daquela autarquia, aplicando-se a ela o disposto na Lei nº 4.595/64, conclusão que em nada é afetada pela suposta condição de sociedade repassadora.

Em segundo lugar, considerando que o art. 44, § 4º, da Lei nº 4.595/64 ostenta a natureza de tipificação aberta, estando sua integração inserida no poder discricionário da autoridade julgadora, é plenamente legítima a capitulação da irregularidade “b” com base em tal dispositivo legal. Como acertadamente concluiu o Bacen (item 7 da decisão, fl. 350v.), cabe à autarquia, no uso de sua discricionariedade administrativa, completar e/ou configurar “as infrações graves na condução dos interesses da instituição financeira”.

Recorde-se que, com destacado pela PGFN, desde sua criação era prevista a submissão do Banco Nacional da habitação-BNH aos ditames da antiga Superintendência da Moeda e do Crédito-SUMOC, conforme art 8°, § único, e 18, § único da Lei 4.380/64.

Quando da reforma do sistema financeiro em 1964, a Lei 4.595, em seu art. 4o, VI, §7o manteve a estrutura de submissão. O sistema de financiamento habitacional estruturado à época, com todos os seus agentes, compunha o âmbito regulatório do sistema financeiro. Mesmo quando o BNH foi extinto em 1986, a fiscalização do Sistema Financeiro de Habitação manteve-se sob encargo do Bacen, e submetido às normas e políticas do CMN, conforme Decreto-Lei n.º 2.291. Assim já decidiu o STJ no REsp 789.466/RS, Rel. Ministro LUIZ FUX, PRIMEIRA TURMA, julgado em 18/10/2007, DJ 08/11/2007, p. 169, bem como este Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional no recurso 11.971, de Relatoria do Conselheiro Bruno Salama.

II. Mérito.

No mérito, adequada a decisão proferida em primeira instância. Os recorrentes não apresentaram alegações capazes de evidenciar qualquer equívoco no entendimento manifestado pelo Bacen.

Em relação ao Recurso de Ofício, a decisão de primeira instância deve ser mantida pois configurada a incidência de prescrição ordinária quanto à operação de crédito firmada pela Terra CCI com a empresa Mirante, atinente à irregularidade “b”, conforme analisado na seção I.1 acima.

Quanto aos Recursos Voluntários, entendo, assim como o fez a autarquia (itens 13 a 18 da decisão, fls. 351/351v.) e a D. PGFN (fls. 627v./629), que a prática das irregularidades “a” e “b” por parte dos acusados mostra-se plenamente caracterizada, tanto no aspecto da materialidade quanto na autoria.

No caso da irregularidade “a”, ficou evidenciada a concessão, por parte da Terra CCI, de empréstimo vedado à pessoa jurídica ligada, o que, em relação aos diretores e ao administrador de fato, caracteriza infração grave na condução dos interesses da instituição. Isso porque, em 01.12.2003, foi celebrado contrato de empréstimo da Terra CCI com a TAP, assinado pelos dois diretores da instituição financeira (Abelardo Matos de Paiva Dias e Carlos Alberto Lopes da Costa, fls. 23/79) e pelo Sr. Arnaldo Azevedo Lemos, administrador de fato e acionista controlado da Terra CCI, como representante da TAP, na qual detinha 97,3% de participação á época (fl. 55). A Terra CCI, portanto, concedeu empréstimo à empresa de seu controlador, caracterizando a ocorrência de operação vedada pelo art. 34, V, da Lei nº 4.595/64.

No caso da irregularidade “b”, a Terra CCI de fato se eximiu de adotar providências necessárias para a recuperação de créditos decorrentes do contrato firmado com a TAP em 01.12.2003, não tendo sido apresentada evidência de ação de cobrança, execução de garantia ou qualquer outra medida que caracterizasse procedimento formal com objetivo de retorno do capital aplicado no empréstimo. Esta, assim como a irregularidade “a”, constitui infração grave na condução dos interesses da instituição, haja vista o considerável montante emprestado e a omissão na devida cobrança dos créditos titularizados.

Como bem concluiu o Bacen, não há nos autos qualquer documento que demonstre esforço da administração da Terra CCI para receber os valores em atraso do contrato junto à TAP, a partir do seu vencimento em 01.12.2008. O acordo para dação de imóvel em pagamento mencionado pela defesa (firmado em outubro de 2009), quitando as dívidas de ambas as empresas, TAP e Mirante, junto à Terra CCI (fl. 285), não tem a força de afastar a infração de inércia cobrança da dívida, uma vez que a irregularidade de não cobrança dos créditos já estava caracterizada desde o vencimento estipulado no contrato firmado com a TAP, 01.12.2008, sem medidas eficazes de cobrança em defesa dos interesses da instituição financeira.

Descabido também o argumento de que o acordo em questão não foi efetivado em função da liminar que tornou indisponíveis os bens da instituição financeira, ou em função da necessidade de desmembramento prévio do imóvel objeto da dação, haja vista que, no lugar de simplesmente não ver o seu direito de crédito satisfeito, seria de interesse da instituição receber o bem em pagamento da dívida, ainda que sob o compromisso de regularização por parte da devedora. Uma coisa é a formalização do pagamento através de dação – o que poderia, de fato, demandar algum tempo; outra, é proceder às medidas possíveis para regular a situação de inadimplência, como a celebração de pré-contratos, compromissos, etc.

Por fim, vale ressaltar que a decisão ora recorrida procedeu à devida individualização das responsabilidades dos acusados (item 19, fl. 351v.), bem como caracterizou devidamente a atuação do Sr. Arnaldo Azevedo Lemos como administrador de fato (item 12, fls. 350v./351).

III. Conclusão.

Ante o exposto, conheço dos Recursos Voluntários e do Recurso de Ofício para, no mérito, negar-lhes provimento, mantendo integralmente a decisão de primeira instância, inclusive quanto à dosimetria da pena.

É o Voto.

Brasília, 25 de novembro de 2014. Francisco Satiro de Souza Junior – Conselheiro-Relator.

D E C L A R A Ç Ã O D E V O T O

Conheço dos recursos voluntários, mas nego-lhes provimento, adotando, como razões de decidir, os próprios fundamentos trazidos à colação pelo Conselheiro-Relator.

2. Quanto ao recurso de ofício, entendo ser de se reconhecer, tal como o fez o Banco Central do Brasil, a incidência da prescrição da pretensão punitiva da Administração Pública Federal, mesmo à vista da atração do prazo previsto na lei penal, admissível, ao meu sentir, em virtude de a infração referente à operação entabulada entre Terra Companhia de Crédito Imobiliário Ltda. e Mirante Empreendimentos Ltda. poder ser enquadrada, em tese, nos arts. 4º, parágrafo único, e 17 da Lei n.º 7.492, de 16 de junho de 1986, conforme comunicação encaminhada ao Ministério Público em 28 de maio de 2010.

3. A propósito, conforme venho sustentando no âmbito do Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional, o balizamento temporal da sobredita causa de extinção de punibilidade segundo o que dispõe a lei penal resulta da incidência do art. 1.º, § 2.º, da Lei n.º 9.873, de 23 de novembro de 1999, sendo bastante um juízo de tipicidade penal dos fatos objeto da ação punitiva na esfera da Administração Pública Federal baseado na verificação de indícios de crime suficientes a justificar uma conclusão acerca da plausibilidade da atuação do Ministério Público e do Poder Judiciário, no âmbito das competências constitucionais e legais que lhes são assinaladas. Pretender-se, desde logo, a caracterização da infração penal in concreto por meio de decisão de recebimento de denúncia ou, numa visão ainda mais restritiva, de sentença penal condenatória passada em julgado consistiria, ao meu sentir, em decretar o esvaziamento da utilidade prática da regra jurídica que disciplina a matéria e em tornar a ação administrativa refém da ação ou, o que é pior, da eventual inação concreta de outros órgãos do Poder Público, situação absolutamente intolerável à vista do princípio da separação dos poderes (art. 2.º da Constituição) e que, no plano exegético, parece não encontrar respaldo numa interpretação atenta aos fins empíricos em jogo.

4. Nessa toada, considero que a regência da prescrição administrativa pelos prazos previstos na lei penal depende apenas de um juízo de plausibilidade quanto ao enquadramento, na moldura abstrata de determinado tipo penal, de um conjunto de fatos suscetíveis de reprimenda na esfera administrativa. O que se indaga é, pura e simplesmente, se há indícios de delituosidade e, portanto, se existe possibilidade de incidência de uma norma incriminadora que contenha descrição compatível, ainda que em termos aproximados, com o quadro fático que tornou admissível a ação punitiva em âmbito administrativo.

5. Cogito, portanto, de que a prescrição da pretensão punitiva na espécie vertente rege-se segundo o que dispõe o art. 1.º, § 2.º, da Lei n.º 9.873, de 1999, sendo certo que a matéria atinente à configuração dos pressupostos de sua incidência e ao alcance de sua aplicação é sindicável pela Administração Pública Federal no exercício do seu poder sancionador, pelo que divirjo, por imperativo lógico, do fundamento, abraçado pelo Conselheiro-Relator, de que se teria operado a extinção da punibilidade dos ora Recorridos em razão da incidência da regra que versa sobre a prescrição quinquenal.

6. Assim, tomando-se em conta as normas incriminadoras nas quais se enquadrariam os fatos alusivos ao contrato celebrado com a Mirante Empreendimentos Ltda., vê-se que os correspondentes preceitos secundários contemplam máximos abstratos que atrairiam a aplicação do art. 109, III, do Código Penal, sendo, pois, de 12 (doze) anos o prazo para a consumação da prescrição da ação sancionadora do Estado na esfera administrativa.

7. Não obstante, compenetro-me de que a operação em referência se deu em 25 de maio de 1994, com início de cobrança em 25 de novembro de 1995, data que deve ser considerada como marco inicial do lapso prescricional de 12 (doze) anos, nos termos do voto do Conselheiro-Relator, de sorte que a prescrição se operou em 25 de novembro de 2007, antes, portanto, da instauração do processo administrativo sancionador em março de 2010 e da intimação dos acusados, ocorrida em agosto de 2010. Correta, portanto, a decisão do Banco Central do Brasil ao reconhecer a extinção da punibilidade dos ora Recorridos no que toca ao seu envolvimento naquele específico negócio jurídico, não sendo de se acolher, aqui, o argumento da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional de se considerar como ato inequívoco de apuração o expediente DESUP/GTBHO/COFIS5 2001/673, porquanto mero ato destinado à coleta de informações cadastrais das sociedades de que ora se cuida, registradas na Junta Comercial do Estado do Ceará.

8. Ante o exposto, acompanho, se bem que com apoio em premissas algo distintas, a solução alvitrada pelo Conselheiro-Relator, mantendo, na íntegra, a decisão proferida pelo Banco Central do Brasil.

É o Voto.

Brasília, 25 de novembro de 2014. Nelson Alves de Aguiar Júnior – Conselheiro.

Vistos, relatados e discutidos os presentes autos, decidem os membros do Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional, após rejeitar as questões de preliminar arguidas – prescrição ordinária e prescrição intercorrente (pela atração do prazo penal) -, negar provimento aos recursos interpostos, mantida a decisão do órgão de primeiro grau no sentido de aplicar: penas (duas) de multa pecuniária individual a BANCO RURAL S.A. e b.2) ARNALDO DE AZEVEDO LEMOS, nos valores de R$ 250.000,00 (duzentos e cinquenta mil reais) e de R$ 100.000,00 (cem mil reais), totalizando R$ 350.000,00 (trezentos e cinquenta mil reais); pena de inabilitação temporária para o exercício de cargos de direção na administração ou gerência em instituições na área de fiscalização do Banco Central do Brasil, pelo prazo de 5 (cinco) anos, aplicável, em caráter individual aos recorrentes, ABELARDO MATOS DE PAIVA DIAS e b.4) CARLOS ALBERTO LOPES DA COSTA; e, ainda, arquivar o processo em relação aos recorridos TERRA COMPANHIA DE CRÉDITO IMOBILIÁRIO - EM FALÊNCIA, ABELARDO MATOS DE PAIVA DIAS, c.3) ARNALDO DE AZEVEDO LEMOS e CARLOS ALBERTO LOPES DA COSTA. Feitas as seguintes anotações: 1) decisão do CRSFN proferida à luz do voto do Conselheiro-Relator, exceto em relação à preliminar, em que, em votação múltipla, preponderou a declaração de voto do Conselheiro Nelson Alves de Aguiar Júnior nos fundamento de afastamento das prescrições ordinária e intercorrente, vencido o Relator ao votar pela não aplicação do prazo penal e a Conselheira Luciana Silva Alves ao votar pela ocorrência da precrição; e 2) no mérito, unanimidade no apelo facultativo e maioria na subida compulsória, vencida a Conselheira Luciana Silva Alves ao votar pelo provimento do recurso.

Participaram do julgamento os conselheiros: Ana Maria Melo Netto Oliveira, Arnaldo Penteado Laudísio, Flávio Maia Fernandes dos Santos, Francisco Satiro de Souza Junior, Julio Cesar Costa Pinto, Luciana Silva Alves e Nelson Alves de Aguiar Júnior. Presentes o Dr. Euler Barros Ferreira Lopes, Procurador da Fazenda Nacional, e Fabiano Costa Coelho, Secretário-Executivo do CRSFN.

Brasília, 25 de novembro de 2014.

ANA MARIA MELO NETTO OLIVEIRA Presidente

FRANCISCO SATIRO DE SOUZA JUNIOR Relator

EULER BARROS FERREIRA LOPES Procurador da Fazenda Nacional

Ata publicada no DOU de 22.1.2015, Seção 1, Págs. 18 a 20. O teor deste acórdão foi divulgado no portal em 09.05.2016

MINISTÉRIO DA FAZENDA CRSFN - CONSELHO DE RECURSOS DO SISTEMA FINANCEIRO NACIONAL

CRSFN-2016/002

TERMO DE RETIFICAÇÃO DE ACÓRDÃO

Recurso 13353 – Processo BCB 0901459039 – Sessão 373ª – ACÓRDÃO/CRSFN 11411/14, Fl. 644 - onde se lê: “...RECORRIDO(S): TERRA COMPANHIA DE CRÉDITO IMOBILIÁRIO - em Falência, ABELARDO MATOS DE PAIVA DIAS, ARNALDO DE AZEVEDO LEMOS e CARLOS ALBERTO LOPES DA COSTA...”; leia-se: “...RECORRIDA: MIRANTE EMPREENDIMENTOS LTDA...”; e na Fl. 652 - onde se lê: “...mantida a decisão do órgão de primeiro grau no sentido de aplicar: penas (duas) de multa pecuniária individual a BANCO RURAL S.A. e b.2) ARNALDO DE AZEVEDO LEMOS, nos valores de R$ 250.000,00 (duzentos e cinquenta mil reais) e de R$ 100.000,00 (cem mil reais), totalizando R$ 350.000,00 (trezentos e cinquenta mil reais)...”; leia-se: “...mantida a decisão do órgão de primeiro grau no sentido de aplicar: penas (duas) de multa pecuniária individual a TERRA COMPANHIA DE CRÉDITO IMOBILIÁRIO - em Falência e b.2) ARNALDO DE AZEVEDO LEMOS, nos valores de R$ 250.000,00 (duzentos e cinquenta mil reais) e de R$ 100.000,00 (cem mil reais), totalizando R$ 350.000,00 (trezentos e cinquenta mil reais)...” e onde se lê: “...arquivar o processo em relação aos recorridos TERRA COMPANHIA DE CRÉDITO IMOBILIÁRIO - em Falência, ABELARDO MATOS DE PAIVA DIAS, c.3) ARNALDO DE AZEVEDO LEMOS e CARLOS ALBERTO LOPES DA COSTA...”; leia-se: “...arquivar o processo em relação a recorrida MIRANTE EMPREENDIMENTOS LTDA....”

Devolva-se ao Banco Central do Brasil/DECAP para adoção das providências complementares.

Brasília-DF, 24 de maio de 2016.

Carlos Augusto Sousa de Almeida Secretário-Executivo

Termo de Retificação divulgado no portal em 25.5.2016