Recurso Voluntário — Acórdão nº 7741/2006

262ª Sessão Recurso 6286  Processo 0201120971      RECURSO VOLUNTÁRIO    RECORRENTE: LIVENZA COMÉRCIO IMPORTAÇÃO E EXPORTAÇÃO LTDA.     RECORRIDO: BANCO CENTRAL DO BRASIL      EMENTA: RECURSO VOLUNTÁRIO – Câmbio – Importação – Falta de pagamento pela compra de bens – Inteligência do § 1º do art. 1º da Lei 10.755, de 03.11.03, na redação dada pelo art. 126 da Lei 11.196, de 21.11.05 – Planilha informativa do Banco Central do Brasil com sistemática de cálculo efetuada de acordo com a regulamentação baixada pela Circular 3.308, de 04.01.06 – Apuração do valor em montante inferior a R$ 1.000,00 (um mil reais) - Não incidência de pena de multa pecuniária (inciso VII do art. 2º do primeiro diploma legal citado) – Provimento ao apelo voluntário – Recurso de ofício não interposto – Apreciação, pela instância revisional, da operação listada na intimação inicial e objeto de subida compulsória - Arquivamento do processo - Extensão do vertente critério aos casos análogos mediante decisão monocrática do conselheiro-presidente na condição também de conselheiro-relator, inclusive por redistribuição de autos já sorteados regimentalmente.     ACÓRDÃO/CRSFN 7741/06: DO OBJETO 1. A Recorrida foi intimada pelo Departamento de Capitais Estrangeiros e Câmbio do Banco Central do Brasil (BACEN) , nos termos do art. 1º da Lei nº 9.817, de 23 de agosto de 1999, a recolher multa devida sob a modalidade de encargo financeiro, no valor total de R$ 1.041.823,81 (um milhão, quarenta e um mil e oitocentos e vinte e três reais e oitenta e um centavos), pelo não pagamento de importações relativas às Declarações de Importação (DIs) indicadas em relação anexa à intimação (fls. 01/02). 2. A referida Lei foi, posteriormente, revogada pela Lei nº 10.755, de 3 de novembro de 2003, alterada, por sua vez, pela Lei nº 11.196, de 21 de novembro de 2005.

DA DEFESA 3. A indiciada, dentro do prazo que lhe foi concedido pela referida Autarquia, defendeu-se com a alegação de que, devido às dificuldades que estava encontrando na comercialização dos equipamentos importados da empresa Sohipren S. R. L., da Argentina, iniciou, em 1º de junho de 1998, negociação com a fornecedora visando à devolução dos bens adquiridos que ainda não tinham sido vendidos ou outra solução para os valores que permaneciam pendentes de pagamento, tendo a exportadora optado pelo perdão da dívida, no montante de US$ 131,258.15 (cento e trinta e um mil e duzentos e cinqüenta e oito dólares americanos e quinze centavos), considerando que os seus sócios e os da recorrente são as mesmas pessoas e tendo em vista os altos custos da devolução das mercadorias.

DA DECISÃO DO BANCO CENTRAL O BACEN considerou improcedente a defesa apresentada, tendo em vista que: o perdão da dívida não foi objeto de registro público, inexistindo nos autos comprovação de ato ou fato que deixe claro que o instrumento de perdão de dívida fornecido foi elaborado em 16 de junho de 1998, o que leva a Autarquia a considerar, em função disso, o dia se sua apresentação à Autarquia (21 de junho de 2002) como a data do perdão a ser levada em conta, como manda, aliás, o art. 370 da Lei Nº 5.869, de 1973 (Código do Processo Civil); assim, a extinção da obrigação foi formalizada após decorridos 180 (cento e oitenta) dias da data do vencimento original da operação e depois da instauração do presente processo, cabendo, conseqüentemente, a incidência de multa até 21 de junho de 2002, que, excluída a parcela relativa ao DI 98/0187186-002, com saldo pendente de pagamento inferior a US$ 10,000.00 (dez mil dólares) e a 10% (dez por cento) do total da importação, atingiria o valor de RS$ 1.223.867,34 (um milhão, duzentos e vinte e três mil e oitocentos e sessenta e sete reais e trinta e quatro centavos).

5. Diante disso, foi a empresa Livenza intimada, em expediente de 20 de janeiro de 2005 (recebido em 24 de janeiro de 2005), a providenciar o recolhimento devido, no prazo de 15 (quinze) dias ou a apresentação de recurso, com efeito suspensivo, ao Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional - CRSFN.

DO RECURSO AO CRSFN

6. Em expediente de 4 de fevereiro de 2005, tempestivamente portanto, a Livenza apresentou recurso administrativo contra a decisão proferida pelo Banco Central do Brasil, registrando que:

a intimação inicial baseou-se na Lei nº 9.871, de 1999, revogada pela Lei nº 10.755, de 2003;

não foi efetuado o pagamento integral das importações em virtude de dificuldade na comercialização dos produtos importados, oriunda da desvalorização de nossa moeda (comprava-se em dólar, com valor elevado, e não se conseguia vender a mercadoria, diante de seu alto custo);

a recorrente, em 1º de junho de 1998, iniciou processo de negociação com a empresa fornecedora, com sede na Argentina, buscando a devolução dos equipamentos objeto das importações, tendo em vista as dificuldades na venda das mercadorias, procurando-se, alternativamente, outra solução possível para a eliminação da pendência existente;

sendo os sócios da fornecedora Sohipren os mesmos da Livenza e considerando os altos custos da devolução das mercadorias com transporte internacional, despesas aduaneiras, seguro internacional, IPI e ICMS, optou a fornecedora Argentina pelo perdão da dívida no montante de US$ 131.258,15 (cento e trinta e um mil e duzentos e cinqüenta e oito dólares americanos e quinze centavos), conforme “Instrumento de Perdon de Deuda” lavrado em 16 de junho de 1998;

é inaceitável a afirmação de que a data do documento de perdão de dívida por parte do exportador não deve ser considerada, mas sim a de seu recebimento, mesmo porque não existe qualquer exigência legal que determine a forma necessária para que haja o perdão de uma dívida;

a penalidade aplicada não condiz com a nova legislação (Lei nº 10.755, de 2003), tendo sido calculada com base na Lei nº 9.817, de 1999, já revogada, especialmente no que se refere ao calculo da multa, que, no caso, foi fixada em R$ 1.223.867,34 (um milhão, duzentos e vinte e três mil e oitocentos e sessenta e sete reais e trinta e quatro centavos), que supera em mais de 300% (trezentos por cento) o valor do saldo pendente das Dis - US$ 129,338.24 (cento e vinte e nove mil e trezentos e trinta e oito dólares americanos e vinte e quatro centavos) – e em mais de 100% (cem por cento) o valor total da operação realizada com as Dis – US$ 285,005.06 (duzentos e oitenta e cinco mil e cinco dólares americanos e seis centavos);

demonstrando que a lei anterior não era correta, o próprio Banco Central do Brasil, através da Circular nº 3.231, de 2004, limitou ao percentual de 0,5% (meio por cento) a multa sobre as operações de importações;

a propósito, é bom citar a seguinte decisão da 1ª Região do Tribunal Regional Federal (REO nº 90.01.165605-MG – 3ª Turma, Relator Vicente Leal, julgado em 26.11.1990):

“ADMINISTRATIVO. AUTOS DE INFRAÇÃO. MULTA. NATUREZA CONFISCATÓRIA. DESVIO DE FINALIDADE. CONTROLE JUDICIAL.

A multa administrativa é uma penalidade pecuniária que tem como finalidade compensar o dano causado pelo particular à administração com a prática da infração.

Se a multa é fixada em valor excessivo, suficiente para inviabilizar a vida financeira da empresa punida, tem natureza confiscatória e o ato administrativo punitivo torna-se viciado por desvio de finalidade, impondo-se a sua anulação.

Remessa oficial desprovida. Sentença confirmada.”

PARECER DA PFN

7. Os autos foram remetidos à Procuradoria da Fazenda Nacional que opinou, no Parecer PGFN/CAF/CRSFN/SAGPS/Nº 102/2006, de 20 de março de 2006, pelo improvimento do recurso de ofício e pelo provimento parcial do recurso voluntário, como segue:

não há do que discordar quanto à parte absolutória da decisão do Banco Central do Brasil, ou seja, a falta de cobrança de multa nas situações em que as Dis pendentes de aplicação a contrato de câmbio, que instruíam a denúncia, haviam sido pagos no prazo legal, bem como no caso da parcela relativa ao DI 98/0187186-002, com saldo pendente de pagamento inferior a US$ 10,000.00 (dez mil dólares) e a 10% (dez por cento) do total da importação;

quanto ao recurso voluntário, não foi observada, nos autos, qualquer violação do contraditório ou da ampla defesa, uma vez que, devidamente intimada na fase inicial do feito, a Recorrente apresentou a competente defesa e teve expressamente a possibilidade de juntar qualquer prova documental ou pericial que julgasse cabível;

não cabe, neste processo, a argüição da inconstitucionalidade da Lei nº 9.817, de 1999, eis que não é o Conselho o foro adequado para questionamentos da espécie, sendo entendimento pacífico a impossibilidade jurídica de os órgãos da Administração Pública declararem a inconstitucionalidade de leis ou atos normativos aos quais estejam sujeitos;

não houve, também, violação aos princípios da proporcionalidade, razoabilidade e não confisco, mesmo porque, se houvesse, ela estaria superada em face da superveniência da Lei nº 11.196, de 2005, que, por força de seu art. 133, revogou explicitamente o art. 4º da Lei nº 10.755, de 2003, que havia estabelecido o critério de quantificação da multa aplicada à recorrente e trazia as alegadas violações;

carece de procedência, também, a preliminar de ausência da correta capitulação legal na intimação inicial da infração apenada, já que os fatos foram devidamente descritos naquele documento, que indicou, ainda, o tipo infracional, seu enquadramento e as penalidades aplicáveis;

não foi apresentada qualquer novidade ou comprovação documental que viesse ao auxílio da Recorrente, não se podendo discordar da bem lançada decisão de primeira instância, por restar sobejamente demonstrada a materialidade e a autoria da infração apenada;

por outro lado, tendo em vista que ainda não foi julgado o presente recurso, deveria ser observado o limite de penalidade imposto no § 2º do art. 1º da Lei nº 10.755, de 2003, isto é, 100% (cem por cento) do valor equivalente em reais da respectiva importação, uma vez que o § 1º do mesmo dispositivo, na redação dada pelo art. 126 da Lei nº 11.196, de 2005, dispõe que ele aplica-se também às irregularidades previstas na legislação anterior, desde que pendentes de julgamento definitivo nas instâncias administrativas;

deve ser notado, ainda, que o Banco Central do Brasil, pela Circular nº 3.308, de 2006, deu nova redação à Seção 13 do Capítulo 12 do Título 1 do Regulamento do Mercado de Câmbio e apitais Internacionais – RMCCI, fixando as penalidades para casos como o presente em 0,5% (meio por cento) do valor equivalente em reais da respectiva importação;

em homenagem ao princípio básico do Direito Penal concernente à retroatividade da norma penal mais benéfica ao apenado, deve ser reduzida a pena imposta à Recorrente;

assim, opina-se pelo improvimento do recurso de ofício e pelo provimento parcial do recurso voluntário, mantendo-se a decisão recorrida no tocante à imputação de pena, mas determinando-se à Autoridade Autárquica a adequação da pena aos novos limites impostos pelo § 2º do art. 1º da Lei nº 10.755, de 2005, e pela Circular nº 3.308, de 2006, do BACEN.

É o Relatório. Rio de Janeiro, 31 de maio de 2006. Pedro Wilson Carrano Albuquerque - Conselheiro-Relator.

Despacho do Revisor: Nada tenho a acrescentar ao Relatório do ilustre Conselheiro Pedro Carrano Albuquerque. São Paulo, 09 de junho de 2006 – Marcos Galileu Lorena Dutra - Conselheiro Revisor.

V O T O

Em expediente de 4 de fevereiro de 2005, Livenza apresentou recurso tempestivo a este Conselho contra a decisão proferida pelo Banco Central do Brasil que aplicou pena de multa pecuniária no valor de RS$ 1.223.867,34 (um milhão, duzentos e vinte e três mil e oitocentos e sessenta e sete reais e trinta e quatro centavos).

2. Registrou a apelante que:

a intimação inicial baseou-se na Lei nº 9.871, de 1999, revogada pela Lei nº 10.755, de 2003;

não foi efetuado o pagamento integral das importações em virtude de dificuldade na comercialização dos produtos importados, oriunda da desvalorização de nossa moeda (comprava-se em dólar, com valor elevado, e não se conseguia vender a mercadoria, diante de seu alto custo);

a recorrente, em 1º de junho de 1998, iniciou processo de negociação com a empresa fornecedora, com sede na Argentina, buscando a devolução dos equipamentos objeto das importações, tendo em vista as dificuldades na venda das mercadorias, procurando-se, alternativamente, outra solução possível para a eliminação da pendência existente;

sendo os sócios da fornecedora Sohipren os mesmos da Livenza e considerando os altos custos da devolução das mercadorias com transporte internacional, despesas aduaneiras, seguro internacional, IPI e ICMS, optou a fornecedora Argentina pelo perdão da dívida no montante de US$ 131.258,15 (cento e trinta e um mil e duzentos e cinqüenta e oito dólares americanos e quinze centavos), conforme “Instrumento de Perdon de Deuda” lavrado em 16 de junho de 1998;

é inaceitável a afirmação de que a data do documento de perdão de dívida por parte do exportador não deve ser considerada, mas sim a de seu recebimento, mesmo porque não existe qualquer exigência legal que determine a forma necessária para que haja o perdão de uma dívida;

a penalidade aplicada não condiz com a nova legislação (Lei nº 10.755, de 2003), tendo sido calculada com base na Lei nº 9.817, de 1999, já revogada, especialmente no que se refere ao calculo da multa, que, no caso, foi fixada em R$ 1.223.867,34 (um milhão, duzentos e vinte e três mil e oitocentos e sessenta e sete reais e trinta e quatro centavos), que supera em mais de 300% (trezentos por cento) o valor do saldo pendente das Dis - US$ 129,338.24 (cento e vinte e nove mil e trezentos e trinta e oito dólares americanos e vinte e quatro centavos) – e em mais de 100% (cem por cento) o valor total da operação realizada com as Dis – US$ 285,005.06 (duzentos e oitenta e cinco mil e cinco dólares americanos e seis centavos);

demonstrando que a lei anterior não era correta, o próprio Banco Central do Brasil, através da Circular nº 3.231, de 2004, limitou ao percentual de 0,5% (meio por cento) a multa sobre as operações de importações;

a propósito, é bom citar a seguinte decisão da 1ª Região do Tribunal Regional Federal (REO nº 90.01.165605-MG – 3ª Turma, Relator Vicente Leal, julgado em 26.11.1990):

“ADMINISTRATIVO. AUTOS DE INFRAÇÃO. MULTA. NATUREZA CONFISCATÓRIA. DESVIO DE FINALIDADE. CONTROLE JUDICIAL.

A multa administrativa é uma penalidade pecuniária que tem como finalidade compensar o dano causado pelo particular à administração com a prática da infração.

Se a multa é fixada em valor excessivo, suficiente para inviabilizar a vida financeira da empresa punida, tem natureza confiscatória e o ato administrativo punitivo torna-se viciado por desvio de finalidade, impondo-se a sua anulação.

Remessa oficial desprovida. Sentença confirmada.”

Os autos foram remetidos à Procuradoria da Fazenda Nacional, que opinou, no Parecer PGFN/CAF/CRSFN/SAGPS/Nº 102/2006, de 20 de março de 2006, pelo improvimento do recurso de ofício (embora não tenha havido expressa e formal interposição) e pelo provimento parcial do recurso voluntário, como segue:

não há do que discordar quanto à parte absolutória da decisão do Banco Central do Brasil, ou seja, a falta de cobrança de multa nas situações em que as Dis pendentes de aplicação a contrato de câmbio, que instruíam a denúncia, haviam sido pagos no prazo legal, bem como no caso da parcela relativa ao DI 98/0187186-002, com saldo pendente de pagamento inferior a US$ 10,000.00 (dez mil dólares) e a 10% (dez por cento) do total da importação;

quanto ao recurso voluntário, não foi observada, nos autos, qualquer violação do contraditório ou da ampla defesa, uma vez que, devidamente intimada na fase inicial do feito, a Recorrente apresentou a competente defesa e teve expressamente a possibilidade de juntar qualquer prova documental ou pericial que julgasse cabível;

não cabe, neste processo, a argüição da inconstitucionalidade da Lei nº 9.817, de 1999, eis que não é o Conselho o foro adequado para questionamentos da espécie, sendo entendimento pacífico a impossibilidade jurídica de os órgãos da Administração Pública declararem a inconstitucionalidade de leis ou atos normativos aos quais estejam sujeitos;

não houve, também, violação aos princípios da proporcionalidade, razoabilidade e não confisco, mesmo porque, se houvesse, ela estaria superada em face da superveniência da Lei nº 11.196, de 2005, que, por força de seu art. 133, revogou explicitamente o art. 4º da Lei nº 10.755, de 2003, que havia estabelecido o critério de quantificação da multa aplicada à recorrente e trazia as alegadas violações;

carece de procedência, também, a preliminar de ausência da correta capitulação legal na intimação inicial da infração apenada, já que os fatos foram devidamente descritos naquele documento, que indicou, ainda, o tipo infracional, seu enquadramento e as penalidades aplicáveis;

não foi apresentada qualquer novidade ou comprovação documental que viesse ao auxílio da Recorrente, não se podendo discordar da bem lançada decisão de primeira instância, por restar sobejamente demonstrada a materialidade e a autoria da infração apenada;

por outro lado, tendo em vista que ainda não foi julgado o presente recurso, deveria ser observado o limite de penalidade imposto no § 2º do art. 1º da Lei nº 10.755, de 2003, isto é, 100% (cem por cento) do valor equivalente em reais da respectiva importação, uma vez que o § 1º do mesmo dispositivo, na redação dada pelo art. 126 da Lei nº 11.196, de 2005, dispõe que ele aplica-se também às irregularidades previstas na legislação anterior, desde que pendentes de julgamento definitivo nas instâncias administrativas;

deve ser notado, ainda, que o Banco Central do Brasil, pela Circular nº 3.308, de 2006, deu nova redação à Seção 13 do Capítulo 12 do Título 1 do Regulamento do Mercado de Câmbio e Capitais Internacionais – RMCCI, fixando as penalidades para casos como o presente em 0,5% (meio por cento) do valor equivalente em reais da respectiva importação;

em homenagem ao princípio básico do Direito Penal concernente à retroatividade da norma penal mais benéfica ao apenado, deve ser reduzida a pena imposta à Recorrente;

assim, opina-se pelo improvimento do recurso de ofício e pelo provimento parcial do recurso voluntário, mantendo-se a decisão recorrida no tocante à imputação de pena, mas determinando-se à Autoridade Autárquica a adequação da pena aos novos limites impostos pelo § 2º do art. 1º da Lei nº 10.755, de 2005, e pela Circular nº 3.308, de 2006, do BACEN.

Ocorre que, em atendimento ao ofício CRSFN-2006/1146, de 06.04.06, o Banco Central do Brasil – Decap encaminhou planilha informativa, posteriormente juntada a estes autos (fls. ), na qual consignou que, “...por força da alteração processada pelo art. 126 da lei (sic) 11.196, de 21.11.2005 (...), o valor apurado da multa por DI (declaração de importação), resultaria, no presente caso, inferior a R$ 1.000,00, enquadrando-se em situação de não-incidência da pena pecuniária (inciso VII do art. 2º da lei 10.755/03.”

Em face dessa informação, a Procuradoria da Fazenda Nacional manifestou-se nesta 262ª Sessão, lavrando novo parecer, nos termos abaixo transcritos: “Alteração do Parecer exarado nos autos

Em harmonia com pronunciamento oral no decorrer do julgamento, reformulo integralmente meu parecer anterior, propugnando pela perda do objeto do recurso em tela ou, alternativamente, pelo seu provimento parcial.

2.Conforme consignado no mencionado parecer, afastadas as preliminares existentes e estando a materialidade e autoria comprovadas, pela inteligência do § 1o do art. 1o da Lei no 10.755, na redação dada pelo art. 126 da Lei nº 11.196, de 21 de novembro de 2005, opinava-se pelo provimento parcial do recurso voluntário, adequando-se a pena imposta aos novos limites legais e infralegais.

3.Ocorre que, posteriormente à lavratura do parecer, juntou-se aos autos planilha do BACEN indicando que no caso, em face da aplicação da nova lei, não haveria incidência de qualquer multa.

4.Assim, a decisão de primeira instância não mais se sustenta, em face da adequação da pena aos novos limites impostos pelo § 2o do art. 1o da Lei no 10.755, de 03.11.2003, e pela Circular 3.308, do Banco Central do Brasil, e em consonância com o § 1o do art. 1o da mesma Lei no 10.755, na redação dada pelo art. 126 da Lei nº 11.196, de 21.11.2005. Aliás, tal foi expressamente certificado pela própria Autoridade Autárquica nos autos ao concluir em seu último despacho que o feito enquadra-se “em situação de não-incidência da pena pecuniária (inciso VII do art, 2º da lei 10.755/03)”.

5.O Recurso Voluntário tinha por objeto o afastamento da pena, então incidente. Não sendo caso de incidência de pena pela superveniência de lex mitior que determinou nova sistemática de cálculo, como certificado pela Autarquia, o apelo perde totalmente seu objeto, motivo pelo qual não pode ser conhecido por este E. CRSFN. Não tendo objeto, o Recurso Voluntário torna-se sabidamente incabível, nos exatos termos do disposto no inciso XI, do artigo 5º, do Regimento Interno deste E.CRSFN, devendo ser devolvido ao órgão de origem diretamente pelo Sr. Presidente, detentor da competência para tanto. Tal devolução, contudo, deve deixar explícita a submissão à lei vigente, que é dever do órgão de origem, ou seja, deve determinar a aplicação dos dispositivos legais supra-referidos que estabelecem a não-incidência de penalidade.

6.Desta feita, este Procurador propugna ao plenário deste Colegiado o não conhecimento do recurso voluntário interposto e a devolução do feito ao órgão de origem com a decretação de ofício, pelo D. Presidente deste E. CRSFN, da aplicabilidade dos novos limites impostos pelo § 2o do art. 1o da Lei no 10.755/2003, e pela Circular 3.308 do Banco Central do Brasil, em face do disposto no § 1o do art. 1o da mesma Lei no 10.755, na redação dada pelo art. 126 da Lei nº 11.196/2005, com o conseqüente ARQUIVAMENTO do feito, reputando-se ineficaz a decisão autárquica atacada.

7.Contudo, no decorrer dos debates realizados neste plenário, verificou-se possibilidade de que tal solução não venha a atingir os efeitos desejados, qual seja a efetiva aplicação da lei nova ao caso concreto com a ineficácia da decisão autárquica atacada, em face de interpretação ( a meu ver, equivocada ( que a autoridade de primeira instancia faz do conceito de definitividade das decisões administrativas.

8.Assim, alternativamente, propõe este Procurador ao plenário deste Colegiado, pelas mesmas razões de aplicabilidade dos novos limites impostos pelo § 2o do art. 1o da Lei no 10.755/2003 e pela Circular 3.308 do Banco Central do Brasil, provimento parcial do recurso voluntário interposto, de forma que na espécie sejam aplicados os mencionados limites e a nova metodologia de cálculo da punição imposta.

9.De conformidade com tal metodologia, confirmada a hipótese legal de não incidência de penalidade, seja o feito arquivado de ofício por este Colegiado.

10.Por fim, também em decorrência dos debates realizados no plenário, tendo em conta especialmente a intervenção feita pelo D. Conselheiro Valdecyr Gomes, corroborada pelos entendimentos explanados pelo Dr. Rodrigo Pirajá (Procurador da Fazenda Nacional também atuante perante este Colegiado), este Procurador também preconiza que, no caso de acolhida parcial do recurso voluntário como acima proposto, seja considerada a solução nesse momento escolhida como paradigma para todos os demais processos da mesma natureza hoje em tramitação perante este CRSFN, possibilitando adoção de critérios de eficácia e conexão que permitam sejam os autos distribuídos ao Relator do presente feito (considerado prevento), no caso o D. Presidente deste E. CRSFN, que poderia adotar idêntica decisão monocrática em tais situações.

11.Tal proposição, em que pese ao seu caráter inovador perante este Colegiado Administrativo, encontra respaldo na legislação vigente, conforme se verá abaixo.

12.De fato, a Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999, deixa claro em seu artigo 1° que seu maior objetivo é a proteção dos direitos dos administrados e o melhor cumprimento dos fins da Administração. Por isso mesmo, em seu art. 2°, a mesma Lei submete explicitamente a Administração Pública aos princípios de “interesse público e eficiência”, consignando ainda que nos processos administrativos dever-se-á observar critérios de atuação conforme com a lei e o Direito; objetividade no atendimento do interesse público; indicação dos pressupostos de fato e de direito que determinam a decisão; observância das formalidades essenciais à garantia dos direitos dos administrados; adoção de formas simples, suficientes para propiciar adequado grau de certeza, segurança e respeito aos direitos dos administrados; e, por fim mas não menos importante, interpretação da norma administrativa da forma que melhor garanta o atendimento do fim público a que se dirige.

13.Nesse sentido, sempre deixei claro meu entendimento de que os processos levados a julgamento pelo CRSFN inserem-se no macro contexto da aplicação, pelo Estado, do direito administrativo sancionador, cujas regras materiais e procedimentais pautam a atuação do órgão e se convertem em acervo legal disponível para enquadramento dos casos quando do julgamento pelo CRSFN.

14.O que se propõe, portanto, é a interpretação integradora e sistêmica do acervo legal disponível para enquadramento dos casos quando em julgamento pelo próprio CRSFN, o que se coaduna com a melhor doutrina a respeito das possibilidades de interpretação do ordenamento jurídico1, e, especificamente, não se aparta dos princípios estatuídos pela norma de regência máxima do processo administrativo, ou seja, a Lei nº 9.784/99, acima transcritos.

15.Tal proposição se coaduna com o real papel que deve desempenhar o intérprete/aplicador do Direito em sua função de determinar o mandamento normativo específico e único (no caso o “acórdão” deste CRSFN) aplicável à conduta concreta analisada e extraído do ordenamento jurídico como um todo, que sempre é dotado de um caráter abstrato. Efetivamente, o papel é de integrador do sistema jurídico e não de mero leitor passivo da norma abstrata estabelecida.

16.Assim, tomando os princípios estatuídos na Lei nº 9.784/99, e acima reproduzidos, como vertente orientadora da interpretação do acervo legal disponível para enquadramento dos casos quando em julgamento pelo próprio CRSFN, é que, inicialmente, vislumbro a possibilidade de estabelecer-se conexão de todos os demais casos semelhantes ao presente de maneira que o atual Relator se torne prevento e os tenha automaticamente distribuídos para si.

17.O Regimento Interno deste CRSFN - RICRSFN, em seu art. 12, parágrafo 1°, expressamente consigna que quaisquer recursos podem ser distribuídos preferencialmente quando versem sobre assuntos semelhantes. Tal pedido de distribuição preferencial pode se dar: a pedido do Recorrente, de qualquer Conselheiro ou do Procurador da Fazenda Nacional atuante no caso. A conotação do termo “preferencialmente”, utilizada no dispositivo, de forma ordinária remete ao entendimento de que o recurso interposto terá seu processamento acelerado, mas essa não é sua única acepção.

18.Adotando-se os critérios de interpretação acima descritos, o termo “preferencialmente” pode ser entendido na acepção segundo a qual, em face da semelhança ou identidade de assuntos de distintos recursos interpostos, os processos possam ter sua distribuição dirigida pelo D. Presidente para se concentrarem em um mesmo Relator.

19. Tal entendimento se coaduna com a expressão literal do art. 5°, inciso IX do próprio RICRSFN, que, ao dispor sobre as competências específicas, discrimina possibilidade de o D. Presidente do Conselho determinar que “processos que versem sobre assuntos semelhantes sejam sorteados para um só relator e um só revisor”.

20.Nessa acepção, o art. 12, parágrafo 1°, do RICRSFN, implicitamente estaria, portanto, a veicular dispositivo correspondente à “conexão”, nos moldes como o instituto é compreendido pela disciplina da Teoria Geral do Processo. Ademais, tal interpretação dos dispositivos regimentais em tela permite trazer, ao procedimento administrativo em curso perante o CRSFN, plena efetividade dos princípios da eficiência e da interpretação da norma administrativa no intuito de bem garantir atendimento do fim público a que se dirige, expressamente consignados nos arts. 1° e 2° da Lei nº 9.784/99.

21.Dessarte, com base na interpretação sistêmica do dispositivo regimental expresso no art. 12, parágrafo 1°, do RICRSFN, este Procurador propugna ao plenário deste Colegiado que seja referendada a expedição de RESOLUÇÃO (prevista no art. 23 do próprio RICRSFN) no sentido de que todos os processos assemelhados ao presente (concernentes, pois, a imposição de penalidade que, por adequação aos novos limites impostos pelo § 2o do art. 1o da Lei no 10.755, de 03.11.2003, e pela Circular 3.308 do Banco Central do Brasil, e em consonância com o § 1o do art. 1o da mesma Lei no 10.755, na redação dada pelo art. 126 da Lei nº 11.196, de 21.11.2005, resultem em hipótese legal de não incidência de penalidade, determinando-se o arquivamento de ofício do feito) sejam automaticamente distribuídos/redistribuídos ao mesmo Relator deste feito.

22.Eventualmente aprovada tal proposição, em um segundo momento, observa-se que o RICRSFN expressamente consigna em seu art. 38 que na análise dos Recursos pelo CRSFN deve ser considerado, ademais do próprio RICRSFN, subsidiariamente o seguinte acervo legal no tocante à sistemática processual: primeiro, as regras de Processo Penal; posteriormente, as regras de Processo Civil, ambas na medida em que forem pertinentes e não colidirem com “preceitos administrativos”, caso em que esses últimos prevalecerão.

23.Tal mandamento se revela absolutamente necessário à integração do procedimento administrativo sob julgamento do CRSFN, uma vez que complementa lacunas procedimentais e oferece soluções seguras e jurídicas a situações não contempladas pelo RICRSFN.

24.Nesse passo, e ainda adotando critérios de interpretação integradora e sistêmica do acervo legal disponível para enquadramento dos casos quando em julgamento pelo próprio CRSFN, importante a observação feita pelo Ilustre colega da PGFN em plenário, o Dr. Rodrigo Pirajá, no sentido de que se pode adotar entendimento segundo o qual, por analogia, seria aplicável no CRSFN o disposto no art. 557, parágrafo 1°-A, do Código de Processo Civil, que dispõe:

“Art. 557. O relator negará seguimento a recurso manifestamente inadmissível, improcedente, prejudicado ou em confronto com súmula ou com jurisprudência dominante do respectivo tribunal, do Supremo Tribunal Federal, ou de Tribunal Superior.

§ 1o-A Se a decisão recorrida estiver em manifesto confronto com súmula ou com jurisprudência dominante do Supremo Tribunal Federal, ou de Tribunal Superior, o relator poderá dar provimento ao recurso.”

25.Esse mandamento, devidamente adequado ao contexto procedimental do E. CRSFN, indicaria possibilidade de que, observando o Relator que determinado recurso está a insurgir-se contra decisão de primeira instância que manifestamente se prolatou em confronto com a mansa jurisprudência do próprio CRSFN, o mesmo Conselheiro, de forma monocrática, exarasse decisão no sentido do provimento do recurso interposto.

26.Concordo com o Dr. Rodrigo Pirajá no tocante à possibilidade de tal interpretação, especialmente considerando que o enfoque se coadunaria com a efetividade dos princípios da eficiência e da interpretação da norma administrativa da forma que melhor garanta o atendimento do fim público a que se dirigem, expressamente consignados nos arts. 1° e 2° da Lei nº 9.784/99, bem como dos demais princípios do art. 2° da Lei nº 9.784/99, já transcritos.

27.Entendo que tal possibilidade de interpretação se enquadra naquilo que BOBBIO denominou como analogia júris, ou seja, “o procedimento através do qual se tira uma nova regra para um caso previsto não mais da regra que se refere ao caso singular, como acontece na analogia legis, mas de todo o sistema ou de uma parte dele”2.

28.Observo, contudo, que, diferentemente do que ocorre no Processo Civil, tal possibilidade de decisão monocrática pelo Relator do Recurso interposto perante o CRSFN deve cingir-se às hipóteses nas quais o D. Presidente do CRSFN seja este Relator, uma vez que entendo que a interpretação do dispositivo processual transcrito veicula exceção à regra geral de julgamento colegiado intimamente vinculada ao poder expresso no caput do mesmo dispositivo, qual seja do Relator negar seguimento a recurso manifestamente inadmissível, improcedente, prejudicado ou em confronto com súmula ou com jurisprudência dominante do respectivo tribunal.

29.Ora, no sistema do RICRSFN, tal poder e competência são atribuídos exclusivamente ao D. Presidente do CRSFN, conforme disposto no art. 5°, incisos X e XI. Assim, somente aquele que tem competência para negar seguimento liminarmente, por decisão monocrática, aos recursos interpostos é que, por analogia júris, terá também competência para eventualmente dar provimento, por decisão monocrática, aos apelos, nos casos do parágrafo 1°-A do art. 557 do Código de Processo Civil.

30. Voltando-me novamente para a situação em tela, observo que o Relator prevento do caso, para efeitos de distribuição preferencial dos demais feitos assemelhados, é justamente o D. Presidente deste CRSFN, o que permitiria interpretação segundo a qual esse último poderia, monocraticamente, expedir decisão idêntica à do presente feito a todos os demais feitos preferencialmente a ele distribuídos.

31.Nesse sentido, sustenta este Procurador que seja também referendada pelo plenário deste Colegiado expedição de RESOLUÇÃO (prevista no art. 23 do próprio RICRSFN) no sentido de que todos os processos da mesma espécie ao do que ora se ocupa, além de automaticamente distribuídos ao mesmo Relator deste feito, tendo em vista ser tal Relator o D. Presidente deste E. CRSFN, sejam também decididos uniformemente e de forma monocrática por esse último, com objetivo de garantir-se os princípios estatuídos na Lei 9.784/99, em especial o expresso no inciso IX de seu artigo 2°, concernente à “adoção de formas simples, suficientes para propiciar adequado grau de certeza, segurança e respeito aos direitos dos administrados”.

Quanto à não interposição formal do Recurso de Ofício

32.Conforme se depreende dos termos da decisão prolatada, parte das imputações realizadas na intimação inicial não foi confirmada pela decisão em questão, sem que tenha havido formal interposição do devido Recurso de Ofício. Tal fato motivaria reenvio dos autos à primeira instância administrativa, nos termos da Portaria CRSFN nº 004 de 02/09/2002, que expressamente estabelece:

PORTARIA Nº 004

O Presidente do Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional, no uso das atribuições conferidas pelo art. 5º, inciso II, do Regimento Interno aprovado pelo Decreto nº 1.935, de 20.06.96, determina que, por constituir o reexame de ofício decorrência lógica do princípio inquisitório, diante do qual o colegiado do órgão de segundo grau obriga-se a examinar na integralidade a decisão primitiva, podendo modificá-la no todo ou em parte, os representantes da Procuradoria da Fazenda Nacional, o Conselheiro Relator e o Conselheiro Revisor deverão devolver, via Secretaria-Executiva, à primeira instância os processos em que as autarquias afastaram ocorrência de irregularidade apontada na peça intimatória mas não interpuseram correspondente recurso de ofício.

Brasília, 25 de setembro de 2002

Waldemir Messias de Araújo

Presidente

Publicada no DOU de 29.10.2002 – Seção 1, pág. 16.

33.Ocorre que também se extrai da decisão proferida que, de modo efetivo, a Recorrente foi parcialmente apenada. Na dicção do art. 4º, inciso II, de nosso Regimento Interno, compete a este E. CRSFN “apreciar recurso de ofício, interposto pelos órgãos ou entidades competentes, das decisões que concluírem pela não aplicação das penalidades previstas no inciso I do artigo anterior” (grifo meu). Assim, em uma interpretação bastante extensiva da norma transcrita, poder-se-ia argumentar pela desnecessidade de interposição do recurso de ofício, haja vista o sancionamento ocorrido.

34.Tal interpretação extensiva poderia ser ainda corroborada pela força da norma do artigo 64 da Lei nº 9.784/99, que expressa: “o órgão competente para decidir o recurso poderá confirmar, modificar, anular ou revogar, total ou parcialmente, a decisão recorrida, se a matéria for de sua competência.” Esse mandamento, em meu entender, traz para este E. CRSFN a totalidade do “efeito devolutivo” dos recursos, ou seja, tem o condão de devolver à apreciação deste órgão julgador a plenitude do conhecimento de todas as matérias, de fato e de direito, objeto da decisão recorrida, independentemente da interposição, ou não, do recurso de ofício.

35.Ora, insisto em que, segundo determina o art. 2º, § único, inciso XIII, da mesma Lei nº 9.784/99, um dos critérios a serem observados na solução dos processos administrativos é “a interpretação da norma administrativa da forma que melhor garanta o atendimento do fim público a que se dirige”. Penso, de conseguinte, que o fim público colimado é o do estabelecimento da segurança jurídica por meio da final decisão deste processo administrativo, em obediência, inclusive, do mandamento do art. 48 da mesma Lei nº 9.784/99, que externa: “a Administração tem o dever de explicitamente emitir decisão nos processos administrativos e sobre solicitações ou reclamações, em matéria de sua competência” (destaquei).

36.De fato, no presente caso, o retorno dos autos à primeira instância para simples realização do ato formal de interposição do recurso de ofício implicaria prejuízo maior a todos os interessados, Administração e administrados, em função da conseqüente postergação da decisão final e do clima de insegurança jurídica instaurado.

37.Em reforço à ordem de idéias aqui lançada, socorro-me de considerações feitas por dois ilustres pares em voto acerca de Recursos já julgados, os Drs. Silvânio Covas, que representou a iniciativa privada neste CRSFN, e Marcos Galileu Lorena Dutra, ainda em pleno exercício do mandato como representante do setor público. O primeiro conselheiro (Recurso 4986):

“...O recurso de ofício é instituto que remonta ao direito penal lusitano, recebendo também a denominação de ‘apelação ex officio’, que se originou com a consagração do processo inquisitório penal, segundo o qual o juiz tinha a faculdade de iniciativa, de colheita de provas e de julgamento, motivo pelo qual sua decisão tinha que ser revista por outro órgão judicante, a fim de evitar a utilização do processo como ’...um perigoso instrumento de perseguição a inocentes...’(Cf. Cláudia A. Simardi, citando Alfredo Buzaid, Remessa Obrigatória, “in” Aspectos Polêmicos e Atuais dos Recursos, Coord. Eduardo Pellegrini de Arruda Alvim, Nelson Nery Jr. e Teresa Arruda Alvim Wambier, Editora Revista dos Tribunais, São Paulo, 2000, p. 123).

No processo civil, foi introduzido sem muita justificativa e, com a Lei de 4 de outubro de 1831, art. 90, o instituto surgiu no ordenamento jurídico brasileiro. Hoje, encontra previsão legal tanto no processo civil (art. 475 do CPC), penal (art. 574 do CPP) como também administrativo (por exemplo, art. 4º, inc. II, do Regimento Interno do Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional).

...

O recurso de ofício devolve, ao Tribunal ad quem, a matéria ventilada na decisão de primeira instância.

...

O entendimento que prevalece na doutrina e que entendemos como o mais acertado é o de que a remessa obrigatória não tem natureza jurídica de recurso, mas de condição à eficácia da sentença.

...

Com efeito, os casos de remessa ex officio independem da vontade da parte, pois a autoridade julgadora tem a obrigatoriedade de remeter os autos à superior instância, sendo que a decisão somente se tornará definitiva e eficaz após à sua revisão pelo órgão superior. Não há prazo para a efetiva remessa dos autos ao Tribunal, o qual deve avocá-los, se assim não determinar a autoridade de primeira instância. Além disso, esse instituto não está sujeito ao juízo de admissibilidade a que todos os recursos são submetidos.

...

Diante da ausência dessas características é que se conclui que o chamado “recurso de ofício” não se trata, propriamente, de um instituto recursal, mas de condição de eficácia da sentença, ainda que a sua tramitação na instância superior se dê da mesma forma que um recurso (voluntário).”

38.O segundo Conselheiro (Recurso 4369):

“(...) entendo que não é necessária a devolução dos autos ao Banco Central do Brasil, para que aquela autoridade ‘interponha’ o recurso de ofício. A obrigatória reapreciação da decisão absolutória de primeiro grau é prevista na regulamentação em vigor, é de conhecimento dos ora recorrentes, e no meu entender, independe de despacho da autoridade administrativa de primeira instância ...

...

Neste particular, convém lembrar que a própria natureza do ‘recurso de ofício’ aqui referido é discutida na doutrina, visto que os recursos, enquanto meios voluntários de impugnação, dependem sempre de iniciativa das partes. Mas não é o que acontece com o reexame necessário, pois neste caso o ordenamento exige que a decisão de primeiro grau seja necessariamente submetida à revisão pelo segundo, para ser considerada definitiva. Nesta medida, em matéria penal o recurso de ofício é identificado por doutrinadores como condição de eficácia da sentença (...).”

39.Por outro lado, a análise minuciosa das razões de decidir da Autarquia, no tocante à desqualificação das imputações que foram arquivadas, demonstra claramente o acerto da autoridade de primeira instância, uma vez que não configurada a materialidade das condutas ilícitas para os casos em tela.

40.Desta feita, no entender deste Procurador, a análise do Recurso de ofício, tivesse sido ele formalmente interposto, indicaria conclusão por seu indeferimento, dado o acerto das razões de arquivamento largamente expendidas na decisão prolatada. A devolução do feito à primeira instância para realização da formalidade não teria o condão de alterar tal entendimento, mas apenas de atrasar ainda mais a solução definitiva do processo em análise em prol do formalismo e contra o “principio do informalismo do processo administrativo”, certo que da omissão não decorreria qualquer prejuízo à Administração ou aos administrados.

41.Assim, para o vertente caso, em função das interpretações acima expendidas e homenageando o chamado “principio do informalismo do processo administrativo”, defende este Procurador que o devido Recurso de Ofício seja tido como formulado e no mesmo passo improvido pelo acerto das razões de decidir da Autarquia.

42.Esses os termos da nova manifestação da PGFN, em substituição à anterior, de maneira a instruir o julgamento em plenário do vertente caso.

Brasília, 29 de junho de 2006. Sérgio Augusto G. Pereira de Souza - Procurador da Fazenda Nacional”.

Isso posto, voto no sentido de acolher-se as proposições feitas pela Procuradoria da Fazenda Nacional, acima transcritas, apenas ressalvando que, em lugar de resolução, deverá ser baixada portaria, conforme a praxe do CRSFN.

Enfatize-se por fim que, aprovado pelo Plenário o presente voto, o critério ora proposto servirá de orientação a todos os casos da espécie, ou seja, aqueles em que, de acordo com a legislação hoje em vigor, a planilha informativa do Bacen relativa à multa pecuniária acusar montante situado abaixo de R$ 1.000,00 (um mil reais), tornando, pois, inaplicável o sancionamento anteriormente definido pelo órgão de primeiro grau. É o voto. Brasília, 29 de junho de 2006 – Pedro Wilson Carrano Albuquerque – Conselheiro-Relator

Vistos, relatados e discutidos os presentes autos, decidem os membros do Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional, por unanimidade e nos termos do voto do Conselheiro-Relator, aprovado em sua integralidade, dar provimento ao recurso interposto, convolando em arquivamento a decisão do órgão de primeiro grau no sentido de aplicar a LIVENZA COMÉRCIO IMPORTAÇÃO E EXPORTAÇÃO pena de multa pecuniária no valor de R$ 1.223.867,34 (um milhão, duzentos e vinte e três mil e oitocentos e sessenta e sete reais e trinta e quatro centavos).

Participaram do julgamento os seguintes Conselheiros: Drs. Carlos Alberto Parussolo da Silva, Edmundo de Paulo, Fábio Martins Faria, Marcos Galileu Lorena Dutra, Pedro Wilson Carrano Albuquerque, Rita Maria Scarponi e Valdecyr Maciel Gomes. Presentes o Dr. Sérgio Augusto Guedes Pereira de Souza, Procurador da Fazenda Nacional, e Marcos Martins de Souza, Secretário-Executivo do CRSFN.

Brasília, 28 de junho de 2006.

PEDRO WILSON CARRANO ALBUQUERQUE Presidente

PEDRO WILSON CARRANO ALBUQUERQUE Relator

SÉRGIO AUGUSTO GUEDES PEREIRA DE SOUZA Procurador da Fazenda Nacional

Ata publicada no DOU de 08.08.2006 - Seção 1 - Pags. 11 a 13