Ato de Concentração Ordinário nº 08700.002516/2018-41

SEI/CADE - 0472535 - Parecer PARECER Nº 7/2018/CGAA4/SGA1/SG PROCESSO Nº 08700.002516/2018-41 INTERESSADOs: Aegea Saneamento e Participações S.A. e OAS Soluções Ambientais S.A. EMENTA: Ato de Concentração. Lei nº 12.529/2011. Requerentes: Aegea Saneamento e Participações S.A. e OAS Soluções Ambientais S.A. Serviços de abastecimento de água e tratamento de esgoto. Procedimento ordinário. Aprovação sem restrições. SOMENTE VERSÃO PÚBLICA I. REQUERENTES I.1. Aegea Saneamento (“AEGEA”) Conforme descrito pelas Requerentes, a AEGEA faz parte do Grupo AEGEA e é uma holding que atua na operação de concessões públicas relacionadas a todos os processos do ciclo integral da água (abastecimento de água, coleta e tratamento de esgoto), estando presente em diversos municípios brasileiros. Os ativos de saneamento da AEGEA são gerenciados por concessionárias próprias estabelecidas em diferentes estados. A Sonel Engenharia S.A. é a empresa controladora da AEGEA. As atividades das empresas integrantes do Grupo AEGEA incluem: (i) serviços especializados para construção; (ii) construção de redes de abastecimento de água, coleta de esgoto e construções correlatas; (iii) captação, tratamento e distribuição de água; e (iv) gestão de redes de esgoto. I.2. OAS Soluções Ambientais S.A.

(“OAS”) A OAS Soluções Ambientais pertence ao Grupo OAS e está envolvida na operação de sistemas de abastecimento, coleta, tratamento e distribuição de água e esgotamento sanitário, e gestão ambiental de resíduos industriais, no Brasil e no exterior. Por sua vez, o Grupo OAS atua na execução de obras de construção civil pesada nos setores público e privado, como estradas, aeroportos, hidrelétricas, barragens e portos, atuando também em investimentos de infraestrutura, saneamento, arenas multiuso, óleo, gás, concessões de vias urbanas, rodovias, metrôs e aeroportos. II. ASPECTOS FORMAIS DA OPERAÇÃO Quadro 1 - Aspectos formais da operação A Operação foi conhecida? Sim. A Operação está enquadrada nos critérios estabelecidos pelo artigo 88 da Lei Federal nº 12.529/2011: faturamentos do grupo adquirente e da empresa adquirida maiores, respectivamente, que R$ 750 milhões e R$ 75 milhões, no Brasil. A taxa processual foi recolhida? Sim, conforme SISGRU (0467422 e 0467425) e Despacho Ordinatório SECONT (0467425). Data de notificação ou emenda 18/04/2018 Data de publicação do edital Edital nº 120 (0469583), publicado no DOU de 25/04/2018. III. DESCRIÇÃO DA OPERAÇÃO Conforme descrito pelas Requerentes, a presente Operação consiste na aquisição, pela AEGEA, de 100% das ações ordinárias da Sagua – Soluções Ambientais de Guarulhos (“Sagua”), anteriormente pertencentes à OAS.

A Sagua, objeto desta Operação, é uma sociedade de propósito específico que atua na prestação de serviços de esgotamento sanitário na área urbana do município de Guarulhos. IV. MERCADOS RELEVANTES IV.1. Considerações iniciais O setor de saneamento básico passou por mudanças nos últimos anos, principalmente após a promulgação da Lei Federal nº 11.445/2007 (“Lei do Saneamento”), também conhecida como o marco regulatório do setor. Um dos mais importantes aspectos trazidos pelo referido marco regulatório foi a valorização do planejamento quanto ao saneamento básico municipal. Nesse sentido, o art. 19 da Lei Federal nº 11.445/2007 prevê a elaboração de um Plano Municipal de Saneamento Básico (“PMSB”) pelos municípios, onde deve constar um diagnóstico da situação atual e objetivos e metas de curto, médio e longo prazos para a universalização do acesso a tal serviço. De acordo com a Lei Federal nº 11.445/2007, a competência da concessão dos serviços públicos de água e esgoto no Brasil pertence aos titulares dos serviços, isto é, cabe à administração pública decidir de que forma se dará a realização desses serviços. O detentor da titularidade dos serviços de saneamento básico são os municípios e, em caso de regiões metropolitanas, essa titularidade poderá ser exercida em conjunto por seus municípios integrantes e pelo estado. As empresas contratadas para prestar serviços de saneamento básico podem ser públicas ou privadas, sendo, no último caso, ocorrem por concessões via licitação.

Outro ponto de destaque do marco regulatório é a definição da existência de uma agência reguladora como condição de validade dos contratos de prestação desses serviços. Além disso, o marco regulatório inovou ao trazer maior clareza jurídica, em especial, sobre a forma que os contratos de programa deverão obedecer, no caso de concessões, possibilitando assim maior segurança jurídica para investimentos privados. Apesar disso, percebe-se ainda uma tímida participação do setor privado na prestação de serviços de saneamento básico. Segundo dados apresentados pelas Requerentes do Sistema Nacional de Informações do Saneamento (“SNIS”)[1], no Brasil a maior parte das economias atendidas pelo abastecimento de água e saneamento básico (domicílios e estabelecimentos atendidos) são servidas por concessionárias estatais, com 90,6% de participação, enquanto que as privadas correspondem a 9,4%. A entrada no mercado de prestação de serviços de saneamento básico por empresas privadas ocorre via participação em licitações ou pela compra de um participante do mercado. As exigências para participação em licitações do setor são as previstas nas leis federais nº 8.666/1993 e nº 8.987/1995 para a modalidade concorrência do tipo técnica e preço. De uma forma geral, numa licitação existe inicialmente uma fase de habilitação, onde é comprovado se as empresas concorrentes possuem os requisitos mínimos para participar do certame licitatório.

A habilitação é comprovada com a apresentação de documentos relativos à: (i) habilitação jurídica; (ii) qualificação técnica; (iii) qualificação econômico-financeira; e (iv) regularidade fiscal e trabalhista. Os requisitas técnicos usualmente são os de comprovação de capacidade técnico-profissional (experiência dos profissionais) e de capacidade técnica-operacional (experiência da empresa) mínimas. Tais requisitos normalmente são relativos à experiência na execução de obras e na prestação dos serviços semelhantes. Por sua vez, a qualificação econômico-financeira diz respeito à apresentação de garantia de uma parcela do valor estimado do contrato e comprovação de capital mínimo ou patrimônio líquido do concorrente. As concessões de água e esgoto são reguladas de acordo com o que é definido em cada contrato. O contrato deve prever um fluxo de caixa onde haverá a amortização dos valores investidos e a remuneração da concessionária durante o período da concessão. Atualmente, encontra-se em discussão no Ministério das Cidades uma proposta para mudar algumas regras do setor de forma a permitir uma maior participação de empresas privadas na prestação de serviços relativos à saneamento básico, sob a justificativa de ampliar investimentos no setor, aumentando a oferta de serviços de água e esgoto no país, a qual ainda é reduzida. Deste modo, constata-se que este setor tem grande potencial para crescimento da participação da iniciativa privada. IV.2.

Definição dos Mercados Relevantes IV.2.1. Dimensão Produto Conforme julgados anteriores do Conselho Administrativo de Defesa Econômica (“Cade”)[2], serviços de saneamento básico (serviços de água e esgoto) configuram-se como monopólio natural, em que a atividade é desenvolvida com exclusividade pela concessionária nos limites da concessão outorgada pelo Poder Público. Isso porque as especificidades dessas atividades tornam economicamente inviável a instalação e exploração por mais de uma concessionária em uma mesma localidade. Os referidos julgados do Cade definiram o mercado relevante, na dimensão produto, como sendo “serviços de abastecimento de água e tratamento de esgoto”, já que: (i) ambas as atividades (fornecimento de água e tratamento de esgoto) são, normalmente, integradas; e (ii) os operadores atuam em ambos os segmentos. Portanto, não é necessário separar tais serviços em mais de um mercado. Por se tratar de um monopólio natural, a concorrência para este serviço, tal como em alguns outros serviços públicos, se dá pelo mercado, no momento da licitação do serviço público, diferentemente do que acontece na maior parte dos mercados, cuja competição ocorre no mercado. Independentemente do tipo de contrato realizado com a administração pública municipal ou estadual ou com as companhias estaduais de água e esgoto, este é sempre precedido de licitação, a qual pode contar com players nacionais e, até mesmo, internacionais.

Além das licitações, a entrada ou o aumento de participação nesse mercado podem ocorrer também pela compra de um participante do mercado ou de uma concessionária específica, como é o caso da presente Operação. Por essas razões, define-se o mercado relevante, sob a ótica do produto, como sendo o de serviços de abastecimento de água e tratamento de esgoto. IV.2.2. Dimensão Geográfica Conforme os julgados anteriores do Cade citados acima, a dimensão geográfica da prestação de serviços de saneamento básico tem sido definida como os municípios em que as empresas prestam os serviços de abastecimento de água e tratamento de esgoto. O motivo também diz respeito ao fato de que, como se trata de um monopólio natural, que envolve custos fixos elevados e custos marginais baixos, apenas uma empresa opera de maneira eficiente em cada localidade. No que se refere às concorrências promovidas em concessões por parte do Poder Público, onde a concorrência se dá pelo mercado no momento da licitação, as Requerentes entendem que a abrangência do mercado relevante de serviços de abastecimento de água e tratamento de esgoto deve ser considerada como sendo nacional. No entanto, conforme será visto adiante, concorrentes oficiadas afirmam que as licitações deste setor contam, até mesmo, com a participação de agentes estrangeiros.

Verifica-se, portanto, que a concorrência por serviços de abastecimento de água e tratamento de esgoto possui escopo mais abrangente do que a prestação, a posteriori, desses serviços nas localidades atendidas pela rede de água e esgoto (conforme visto acima, âmbito municipal). Sendo assim, a concorrência no mercado de serviços de abastecimento de água e tratamento de esgoto diz respeito a monopólio natural em relação ao município atendido, enquanto, a concorrência pelo mercado de serviços de abastecimento de água e tratamento de esgoto é nacional. V. POSSIBILIDADE DE EXERCÍCIO DE PODER DE MERCADO As Requerentes argumentam que a presente a Operação não gera sobreposição horizontal e nem integração vertical, por envolver um monopólio natural. Não há concentração de mercado, já que outras concessões operadas pela empresa adquirente AEGEA não concorrem com a concessão ora adquirida, por serem em localidades diferentes. Em julgados anteriores do Cade de operações semelhantes não foi vislumbrada preocupações de ordem concorrencial, já que uma operação como esta não geraria sobreposição horizontal e nem integração vertical, uma vez que outras concessões operadas pela empresa adquirente estão em outros mercados geográficos (municípios) e não concorrem com a concessão ora adquirida. Conforme descrito pelas Requerentes, empresas públicas ou de economia mista detém aproximadamente 90,6% do mercado de saneamento básico e as privadas apenas 9,4%.

Além de um cenário que considera tanto empresas públicas quanto privadas, para avaliar a concorrência pelo mercado, foi apresentado pelas Requerentes um cenário que considera apenas concessionárias exclusivamente privadas do setor de saneamento básico no Brasil. Conforme será visto em mais detalhes abaixo, neste cenário a participação de mercado da AEGEA é superior a 20%. A estimativa do mercado de saneamento básico brasileiro apresentada pelas Requerentes foi construída com base no número de economias atendidas por cada prestador, entendidas para esse fim como cada unidade pagadora dos serviços de água e esgoto, foram utilizadas informações do número de economias existente no SNIS. As Tabelas abaixo apresentam as participações de mercado das Requerentes considerando 2 cenários possíveis para o mercado brasileiro. A Tabela 1 considera tanto empresas públicas quanto privadas que atuam no mercado de saneamento básico e a Tabela 2 considera um cenário mais restrito com apenas empresas privadas de saneamento básico. Tabela 1. Participação de mercado das empresas de saneamento básico no Brasil Empresa Pré-operação Pós-operação SABESP 17,58% 17,58% COPASA 8,24% 8,24% CEDAE 7,14% 7,14% SANEPAR 6,11% 6,11% EMBASA 5,81% 5,81% AEGEA 2,39% 3,46% SAAB 1,41% 1,41% Outras 50,49% 50,60% Fonte: Requerentes, a partir de dados do SNIS (2016). Tabela 2.

Participação de mercado das empresas privadas de saneamento básico no Brasil Empresa Pré-operação Pós-operação AEGEA 32,90% 36,60% BRK 25,80% 25,80% SAAB 15,00% 15,00% Iguá 6,40% 6,40% OAS 3,70% 0,0% GS Inima 2,10% 2,10% Outras (39) 14,10% 14,10% Fonte: Requerentes, a partir de dados do SNIS (2016). Conforme observado na Tabela 2, a participação de mercado da AEGEA, após a Operação, no cenário em que considera apenas empresas privadas, é superior a 30%. Deste modo, será necessário, conservadoramente, prosseguir a análise para avaliar as condições concorrenciais deste mercado para avaliar se existe alguma possibilidade de exercício de poder de mercado por parte da AEGEA. VI. PROBABILIDADE DE EXERCÍCIO DE PODER DE MERCADO Em primeiro lugar deve-se ressaltar que a presente Operação não se refere à aquisição de um concorrente por outro, mas sim de uma concessão de saneamento básico. As empresas vendedoras continuarão a atuar no mercado e concorrendo em novas licitações. Entretanto, a empresa compradora estará aumentando a sua participação e as vendedoras diminuindo, em termos de número de economias atendidas. VI.1. Rivalidade VI.1.1. Posicionamento das Requerentes Conforme já descrito no parecer da recente análise[3] da aquisição da Manaus Ambiental pela AEGEA, as Requerentes argumentam que não haveria possibilidade de poder de mercado devido às seguintes razões:

As concessões para operadores com controle privado representaram aproximadamente 11,5 milhões de economias atendidas do total de economias nacionais de aproximadamente 122,3 milhões. Esse número mostra que este setor ainda apresenta um forte domínio das empresas públicas e de economia mista (90,6%), sendo que as empresas de controle privado detêm apenas 9,4% do mercado de saneamento. Deste modo, constata-se que ainda há um grande mercado potencial para empresas privadas de saneamento básico atuarem; Além das empresas públicas que concorrem, há diversas empresas de controle privado atuando no mercado de saneamento; Além da participação em licitações, a entrada nesse mercado também pode ocorrer pela compra de uma concessão ou participante do mercado; As exigências legais e regulatórias para participação em licitações do setor, como, por exemplo, qualificação técnica e econômico-financeira não representam nenhuma barreira à entrada; A presente Operação não se refere à aquisição de um competidor, mas de uma concessão específica. Deste modo, as empresas vendedoras continuarão atuando no mercado como concorrentes da AEGEA; A competição no mercado de saneamento ainda é relativamente recente, tendo sido impulsionada pelo Marco Regulatório do Saneamento de 2007.

Desde então, houve um aumento da segurança jurídica, tendo ocorrido licitações e concessões a empresas privadas, resultando em uma redistribuição do mercado, antes concentrado basicamente em operadores estatais, com a entrada de várias empresas privadas; A concorrência por serviços de saneamento básico ocorre à nível nacional, existindo a possibilidade da entrada de empresas internacionais, principalmente, por meio de consórcios; Existem vários competidores privados de porte (aproximadamente, vinte) capazes de rivalizar com a AEGEA; Verifica-se a atuação de empresas de capital misto, como no caso recente da Sabesp, em licitações; VI.1.2. Posicionamento dos concorrentes Em análise recente desta SG, que tratou da aquisição da Manaus Ambiental pela AEGEA (Ato de Concentração nº 08700.001557/2018-10), foram enviados vários ofícios para algumas das principais empresas deste mercado, de forma a avaliar as condições concorrenciais, especialmente do mercado privado de saneamento básico no Brasil. Uma vez que a análise referida no parágrafo anterior foi feita a pouco tempo (menos de 1 mês) e ambas as operações são bastante similares, com a mesma empresa compradora, mudando apenas a localidade da empresa adquirida, não será necessário o envio de novos ofícios, pois as conclusões do Parecer nº 4/2018/CGAA4/SGA1/SG (0468985) continuam válidas.

Conforme descrito no Parecer referido no parágrafo anterior, de uma maneira geral, as respostas das empresas concorrentes da AEGEA confirmaram os argumentos apresentados pelas Requerentes na Seção anterior do presente Parecer. Os concorrentes das Requerentes no mercado de saneamento consideram que existem diversos concorrentes no mercado e a concorrência se dá à nível nacional. Atualmente existe potencial de crescimento do mercado, especialmente devido ao fato de que a cobertura de saneamento básico no Brasil é deficiente e o mercado ainda é dominado por empresas estatais. Além disso, as empresas oficiadas ressaltam que não há barreiras à entrada e existem vários concorrentes. Por fim, os concorrentes não apresentaram nenhum argumento contrário à referida operação. Em face do exposto, conclui-se que as condições concorrenciais no mercado afetado pela presente Operação não resultam em possibilidade relevante de exercício de poder de mercado por parte das AEGEA, pois existe rivalidade entre os concorrentes e a participação do setor privado ainda é relativamente reduzida, existindo, portanto, grande espaço para atuação de concorrentes e empresas entrantes. VII. CLÁUSULA DE NÃO CONCORRÊNCIA A Operação não prevê cláusulas restritivas à concorrência. VIII. RECOMENDAÇÃO Por todo o exposto, nos termos do art. 57, I, da Lei Federal nº 12.529/2011, c/c o art. 161, I, do Regimento Interno do Cade, recomenda-se a aprovação sem restrições do presente Ato de Concentração.

Estas as conclusões. Encaminhe-se ao Sr. Superintendente-Geral. [1] Base de dados pública do Ministério das Cidades. Disponível em http://www.snis.gov.br/, última edição de 2018 com dados de 2016. [2] Ato de Concentração nº 08700.001557/2018-10. Requerentes: Aegea Saneamento e Participações S.A. e Solví Participações S.A., aprovado em 24/04/2018; Ato de Concentração 08700.006940/2014-30 (SAAB e Águas de Itu Exploração de Serviços de Água e Esgoto S.A.), com base em jurisprudência dos ACs 08012.001299/2012-34 (SAAB e Foz do Brasil S/A), julgado em 25 de abril de 2012; 08012.001616/2012-12 (SAAB e Solví Participações S/A), julgado em 23 de maio de 2012; 08012.002929/2010-26 (Engeform Construções e Comércio Ltda., Foz de Blumenau S/A, Foz do Brasil S/A e Odebrecht Serviços de Engenharia e Construção S/A) julgado em 19 de maio de 2010; 08012.011418/2010-03 (SABESP – Companhia de Saneamento Básico do Estado de São Paulo e Foz do Brasil S/A), julgado em 24 de novembro de 2010; 08012.000886/2008-20 (Copel Participações S/A e Sanedo Participações Ltda.), julgado em 9 de abril de 2008; 08012.008942/2008-74 (Developer S/A e Earth Tech Brasil Ltda.), julgado em 15 de outubro de 2008; dentre outros. [3] Ato de Concentração nº 08700.001557/2018-10. Requerentes: Aegea Saneamento e Participações S.A. e Solví Participações S.A., aprovado em 24/04/2018.