Ato de Concentração Ordinário nº 08700.001557/2018-10

SEI/CADE - 0468985 - Parecer PARECER Nº 4/2018/CGAA4/SGA1/SG PROCESSO Nº 08700.001557/2018-10 INTERESSADO: Aegea Saneamento e Participações S.A. e Solví Participações S.A. EMENTA: Ato de Concentração. Lei nº 12.529/2011. Requerentes: Aegea Saneamento e Participações S.A. e Solví Participações S.A. Execução, operação e exploração dos sistemas de abastecimento de água e esgotos sanitários municipal. Procedimento ordinário. Aprovação sem restrições. SOMENTE VERSÃO PÚBLICA I. REQUERENTES I.1. Aegea Saneamento (“Aegea”) Conforme descrito pelas Requerentes, a Aegea é uma holding responsável pela operação de concessões públicas relacionadas a todos os processos do ciclo integral da água (abastecimento de água, coleta e tratamento de esgoto), estando presente em diversos municípios brasileiros. Os ativos de saneamento da Aegea são gerenciados por concessionárias próprias estabelecidas em diferentes estados. A Sonel Engenharia S.A. é a empresa controladora da Aegea. As atividades das empresas integrantes do Grupo Aegea incluem: (i) serviços especializados para construção; (ii) construção de redes de abastecimento de água, coleta de esgoto e construções correlatas; (iii) captação, tratamento e distribuição de água; e (iv) gestão de redes de esgoto. I.2. Solví Participações S.A. (“Solvi”) Solví é a empresa holding do Grupo Solví, que abriga um conjunto de empresas que atuam em municípios de 16 (dezesseis) estados brasileiros, além de cidades no Peru, Bolívia e Argentina.

O Grupo Solví possui um portfólio de negócios que lhe permite oferecer serviços completos de gestão ambiental, incluindo a coleta, o tratamento e a destinação de resíduos urbanos, industriais e de serviços de saúde; além de serviços de limpeza urbana (varrição e capinagem) e infraestrutura, bem como, serviços de saneamento básico e valorização energética. I.3. SAAB Participações e Novos Negócios S.A. (“SAAB Par”) A SAAB Par faz parte do Grupo Águas do Brasil e concentra suas atividades na exploração de concessões para a prestação do serviço público de saneamento básico em diversas municipalidades no Brasil. II. ASPECTOS FORMAIS DA OPERAÇÃO Quadro 1. Aspectos formais da operação. A Operação foi conhecida? Sim. A Operação está enquadrada nos critérios estabelecidos pelo artigo 88 da Lei Federal nº 12.529/2011: faturamentos do grupo adquirente e da empresa adquirida maiores, respectivamente, que R$ 750 milhões e R$ 75 milhões, no Brasil. A taxa processual foi recolhida? Sim, conforme SISGRU (doc. Sei nº 0451037) e Despacho Ordinatório SECONT (doc. Sei nº 0451039). Data de notificação ou emenda 03/04/2018 Data de publicação do edital Edital nº 120 (doc. Sei nº 0462321), publicado no DOU de 06/04/2018 . Elaboração própria. III. DESCRIÇÃO DA OPERAÇÃO Conforme descrito pelas Requerentes, a Operação consiste na aquisição, pela Aegea, da totalidade das ações da Companhia de Saneamento do Norte (“CSN”). A CSN detém participações societárias de 100% na Manaus Ambiental S.A.

(“Manaus”) e na Rio Negro Ambiental, Captação, Tratamento e Distribuição de Águas SPE S.A. (“RNA”), as quais serão indiretamente adquiridas pela AEGEA por meio desta Operação. A Manaus tem como objeto social a execução, operação e exploração dos sistemas de abastecimento de água e de coleta e tratamento de esgotos sanitários na cidade de Manaus (AM). Esses serviços são executados mediante contrato de concessão firmado com a prefeitura, com prazo de vigência até 20 de julho de 2045. A RNA atua na produção e fornecimento de água tratada por atacado, com a operação de manutenção de captação, tratamento, adução e reserva, exclusivamente na área do Complexo PROAMA, com prazo de vigência até julho de 2045. Atualmente, a CSN possui a seguinte estrutura acionária: (i) 74,5% de seu capital social pertence às empresas Solví Participações em Projetos de Saneamento Ltda. (“SSAN”) e Empresa de Participações em Projetos Ambientais S.A. (“EMPPA”), ambas controladas pela Solví; e (ii) 25,5% de seu capital social pertence à SAAB Participações e Novos Negócios S.A. (“SAAB Par”, pertencente ao Grupo Águas do Brasil). A implementação da Operação ocorrerá por meio de quatro etapas interconectadas e simultâneas. Após a Operação, a Aegea passará a deter 100% do capital da RNA e da Manaus. As figuras 1 e 2 apresentam a estrutura societária da RNA e Manaus antes e depois da Operação. Figura 1. Estruturas societárias da RNA e Manaus antes da Operação. Fonte: Requerentes (fl. 2, doc. Sei nº 0450516).

Figura 2. Estruturas societárias da RNA e Manaus depois da Operação. Fonte: Requerentes (fl. 4, doc. Sei nº 0450516). IV. MERCADOS RELEVANTES IV.1. Considerações iniciais O setor de saneamento básico passou por mudanças nos últimos anos, principalmente após a promulgação da Lei Federal nº 11.445/2007 (“Lei do Saneamento”), também conhecida como o marco regulatório do setor. Um dos mais importantes aspectos trazidos pelo referido marco regulatório foi a valorização do planejamento quanto ao saneamento básico municipal. Nesse sentido, o art. 19 da Lei Federal nº 11.445/2007 prevê a elaboração de um Plano Municipal de Saneamento Básico (“PMSB”) pelos municípios, onde deve constar um diagnóstico da situação atual e objetivos e metas de curto, médio e longo prazos para a universalização do acesso a tal serviço. De acordo com a Lei Federal nº 11.445/2007, a competência da concessão dos serviços públicos de água e esgoto no Brasil pertence aos titulares dos serviços, isto é, cabe à administração pública decidir de que forma se dará a realização desses serviços. O detentor da titularidade dos serviços de saneamento básico são os municípios e, em caso de regiões metropolitanas, essa titularidade poderá ser exercida em conjunto por seus municípios integrantes e pelo estado. As empresas contratadas para prestar serviços de saneamento básico podem ser públicas ou privadas, sendo, no último caso, ocorrem por concessões via licitação.

Outro ponto de destaque do marco regulatório é a definição da existência de uma agência reguladora como condição de validade dos contratos de prestação desses serviços. Além disso, o marco regulatório inovou ao trazer maior clareza jurídica, em especial, sobre a forma que os contratos de programa deverão obedecer, no caso de concessões, possibilitando assim maior segurança jurídica para investimentos privados. Apesar disso, percebe-se ainda uma tímida participação do setor privado na prestação de serviços de saneamento básico. Segundo dados apresentados pelas Requerentes do Sistema Nacional de Informações do Saneamento (“SNIS”),[1] no Brasil, a maior parte das economias atendidas (domicílios e estabelecimentos atendidos) é atendida por concessionárias estatais, com 90,6% do mercado, enquanto que as privadas tem 9,4%. A entrada no mercado de prestação de serviços de saneamento básico por empresas privadas ocorre via participação em licitações ou pela compra de um participante do mercado. As exigências para participação em licitações do setor são as previstas nas leis federais nº 8.666/1993 e nº 8.987/1995 para a modalidade concorrência do tipo técnica e preço. De uma forma geral, numa licitação existe inicialmente uma fase de habilitação, onde é comprovado se as empresas concorrentes possuem os requisitos mínimos para participar do certame licitatório. A habilitação é comprovada com a apresentação de documentos relativos à: (i) habilitação jurídica; (ii) qualificação técnica;

(iii) qualificação econômico-financeira; e (iv) regularidade fiscal e trabalhista. Os requisitas técnicos usualmente são os de comprovação de capacidade técnico-profissional (experiência dos profissionais) e de capacidade técnica-operacional (experiência da empresa) mínimas. Tais requisitos normalmente são relativos à experiência na execução de obras e na prestação dos serviços semelhantes. Por sua vez, a qualificação econômico-financeira diz respeito à apresentação de garantia de uma parcela do valor estimado do contrato e comprovação de capital mínimo ou patrimônio líquido do concorrente. As concessões de água e esgoto são reguladas de acordo com o que é definido em cada contrato. O contrato deve prever um fluxo de caixa onde haverá a amortização dos valores investidos e a remuneração da concessionária durante o período da concessão. Atualmente, encontra-se em discussão no Ministério das Cidades uma proposta para mudar as regras do setor e permitir uma maior participação de empresas privadas na prestação de serviços relativos à saneamento básico, sob a justificativa de ampliar investimentos no setor, aumentando a oferta de serviços de água e esgoto no país, a qual ainda é reduzida. Deste modo, constata-se que este setor tem grande potencial para crescimento da participação da iniciativa privada. IV.2. Definição dos Mercados Relevantes IV.2.1.

Dimensão Produto Conforme julgados anteriores do Conselho Administrativo de Defesa Econômica (“Cade”)[2], serviços de saneamento básico (serviços de água e esgoto) configuram-se como monopólio natural, em que a atividade é desenvolvida com exclusividade pela concessionária nos limites da concessão outorgada pelo Poder Público. Isso porque as especificidades dessas atividades tornam economicamente inviável a instalação e exploração por mais de uma concessionária em uma mesma localidade. Os referidos julgados do Cade definiram o mercado relevante, na dimensão produto, como sendo “serviços de abastecimento de água e tratamento de esgoto”, já que: (i) ambas as atividades (fornecimento de água e tratamento de esgoto) são, normalmente, integradas; e (ii) os operadores atuam em ambos os segmentos. Portanto, não é necessário separar tais serviços em mais de um mercado. Por se tratar de um monopólio natural, a concorrência para este serviço, tal como em alguns outros serviços públicos, se dá pelo mercado no momento da licitação do serviço público, diferentemente do que acontece na maior parte dos mercados, cuja competição ocorre no mercado. Independentemente do tipo de contrato realizado com a administração pública municipal ou estadual ou com as companhias estaduais de água e esgoto, este é sempre precedido de licitação, a qual pode contar com player nacionais e, até mesmo, internacionais.

Além das licitações, a entrada ou o aumento de participação nesse mercado podem ocorrer também pela compra de um participante do mercado ou de uma concessionária específica, como é o caso da presente Operação. Por essas razões, define-se o mercado relevante, sob a ótica do produto, como sendo o de serviços de abastecimento de água e tratamento de esgoto. IV.2.2. Dimensão Geográfica Conforme os julgados anteriores do Cade citados acima, a dimensão geográfica da prestação de serviços de saneamento básico tem sido definida como os municípios em que as empresas prestam os serviços de abastecimento de água e tratamento de esgoto. O motivo também diz respeito ao fato de que, como se trata de um monopólio natural, que envolve custos fixos elevados e custos marginais baixos, apenas uma empresa opera de maneira eficiente em cada localidade. No que se refere às concorrências promovidas em concessões por parte do Poder Público, onde a concorrência se dá pelo mercado no momento da licitação, as Requerentes entendem que a abrangência do mercado relevante de serviços de abastecimento de água e tratamento de esgoto deve ser considerada como sendo nacional. No entanto, conforme será visto adiante, concorrentes oficiadas afirmam que as licitações deste setor contam, até mesmo, com a participação de agentes estrangeiros.

Verifica-se, portanto, que a concorrência por serviços de abastecimento de água e tratamento de esgoto possui escopo mais abrangente do que a prestação, a posteriori, desses serviços nas localidades atendidas pela rede de água e esgoto (conforme visto acima, âmbito municipal). Sendo assim, a concorrência no mercado de serviços de abastecimento de água e tratamento de esgoto diz respeito a monopólio natural em relação ao município atendido, enquanto, a concorrência pelo mercado de serviços de abastecimento de água e tratamento de esgoto é nacional. V. POSSIBILIDADE DE EXERCÍCIO DE PODER DE MERCADO As Requerentes argumentam que a presente a Operação não gera sobreposição horizontal e nem integração vertical, por envolver um monopólio natural. Não há concentração de mercado, já que outras concessões operadas pela empresa adquirente Aegea não concorrem com a concessão ora adquirida, por serem em localidades diferentes. Em julgados anteriores do Cade de operações semelhantes não foi vislumbrada preocupações de ordem concorrencial, já que uma operação como esta não geraria sobreposição horizontal e nem integração vertical, uma vez que outras concessões operadas pela empresa adquirente estão em outros mercados geográficos (municípios) e não concorrem com a concessão ora adquirida. Conforme já descrito, empresas públicas ou de economia mista detém 90,6% do mercado de saneamento básico e as privadas 9,4%.

Entretanto, foi apresentado pelas Requerentes um cenário de estrutura de oferta onde sua participação de mercado é superior a 20%. Nesse cenário, são consideradas apenas concessionárias exclusivamente privadas do setor de saneamento básico no Brasil. A estimativa do mercado de saneamento básico brasileiro apresentada pelas Requerentes foi construída com base no número de economias atendidas por cada prestador, entendidas para esse fim como cada unidade pagadora dos serviços de água e esgoto, e foram utilizadas informações do número de economias existente no SNIS. As Tabelas abaixo apresentam as participações de mercado das Requerentes considerando 2 cenários possíveis. A Tabela 1 considera tanto empresas públicas quanto privadas que atuam no mercado brasileiro saneamento básico e a Tabela 2 considera um cenário apenas com as empresas privadas o mercado brasileiro saneamento básico. Tabela 1. Participação de mercado das empresas de saneamento básico no Brasil (2018). Empresa Pré-operação Pós-operação SABESP 17,58% 17,58% COPASA 8,24% 8,24% CEDAE 7,14% 7,14% SANEPAR 6,11% 6,11% EMBASA 5,81% 5,81% AEGEA 2,39% 3,11% SAAB 1,84% 1,41% SOLVÍ 0,43% 0,03% Outras 50,46% 50,57% Fonte: Requerentes, a partir de dados do SNIS. Tabela 2. Participação de mercado das empresas privadas de saneamento básico no Brasil (2018).

Empresa Pré-operação Pós-operação AEGEA 24,70% 32,90% BRK 25,80% 25,80% SAAB 19,10% 15,00% Iguá 6,40% 6,40% OAS 3,70% 3,70% GS Inima 2,10% 2,10% SOLVÍ 4,40% 0,40% Outras (38) 13,70% 13,70% Fonte: Requerentes, a partir de dados do SNIS Conforme observado na Tabela 2, a participação de mercado da Aegea, após a Operação no cenário em que considera apenas empresas privadas, é superior a 30%. Deste modo, será necessário, de maneira conservadora, prosseguir a análise para avaliar as condições concorrenciais deste mercado para avaliar se existe alguma possibilidade de exercício de poder de mercado por parte da Aegea. VI. PROBABILIDADE DE EXERCÍCIO DE PODER DE MERCADO Em primeiro lugar deve-se ressaltar que a presente Operação não se refere à aquisição de um concorrente por outro, mas,sim, de uma concessão de saneamento básico. As empresas vendedoras continuarão a atuar no mercado e concorrendo em novas licitações. Entretanto, a empresa compradora estará aumentando a sua participação e as vendedoras diminuindo, em termos de número economias atendidas. VI.1. Rivalidade VI.1.1. Posicionamento das Requerentes As Requerentes argumentam que não haveria possibilidade de poder de mercado pelos seguintes motivos: As concessões para operadores com controle privado representaram aproximadamente 11,5 milhões de economias atendidas do total de economias nacionais de aproximadamente 122,3 milhões.

Esse número mostra que o setor ainda apresenta um forte domínio das empresas públicas e de economia mista (90,6%), sendo que as empresas de controle privado detém apenas 9,4% do mercado de saneamento; Além das empresas públicas que concorrem, há diversas empresas de controle privado atuando no mercado de saneamento; Além da participação em licitações, a entrada nesse mercado pode ocorrer também pela compra de um participante do mercado; As exigências legais e regulatórias para participar de licitações para atuar no setor, como, por exemplo, qualificação técnica e econômico-financeira não representam nenhuma barreira à entrada; A presente Operação não se refere à aquisição de um competidor, mas de uma concessão específica. Deste modo, as empresas vendedoras continuarão atuando no mercado como concorrentes da Aegea; A competição no mercado de saneamento ainda é relativamente recente, tendo sido impulsionada pelo Marco Regulatório do Saneamento de 2007. Desde então, houve um aumento da segurança jurídica, tendo ocorrido licitações e concessões à empresas privadas, resultando em uma redistribuição do mercado, antes concentrado basicamente em operadores estatais, com a entrada de várias empresas privadas; A concorrência por serviços de saneamento básico ocorre à nível nacional, existindo a possibilidade da entrada de empresas internacionais, principalmente, por meio de consórcios;

Existem vários competidores privados de porte (aproximadamente, vinte) capazes de rivalizar com a Aegea; e Verifica-se a atuação de empresas de capital misto, como no caso recente da Sabesp, em licitações. Objetivando avaliar as condições concorrenciais do mercado afetado pela presente Operação, foram enviados Ofícios aos principais concorrentes deste mercado. VI.1.2. Posicionamento dos concorrentes De uma maneira geral, as respostas das empresas concorrentes confirmaram os argumentos apresentados pelas Requerentes na Seção anterior do presente Parecer. Os concorrentes das Requerentes no mercado de saneamento consideram que existem diversos concorrentes no mercado e a concorrência se dá à nível nacional. A empresa BRK Ambiental (doc. Sei nº 0466266) afirma que a concorrência no setor de saneamento se dá pelo mercado, ocorrendo antes da assinatura de um contrato de concessão pelo Poder Público. Em sua resposta afirma que “procedimentos de licitação pública promovem a concorrência, uma vez que as empresas privadas interessadas na prestação de serviços públicos competirão entre si para desenvolver suas atividades em uma determinada localidade.”[3] Com relação a licitações, afirma que: “É nesse contexto que ocorre acirrada concorrência entre as empresas que pretendem serem habilitadas e vencedoras dos certames.

Ao final, os critérios técnicos e o preço irão determinar a concorrência em uma licitação como essa, além de outras exigências estabelecidas pela Lei (artigo 15 da Lei nº 8.987/1995).”[4] A BRK Ambiental citou algumas licitações que participou nos últimos anos, afirmando que o interesse por licitações tem aumentado no Brasil. Também citou algumas empresas que firmaram contratos nos últimos anos e que ainda atuam no setor, enfatizando que, em algumas licitações, foi permitida a participação de empresas estrangeiras. Por fim, concluiu que “Essa Operação não impactará futuras licitações, dado que a quantidade de players atuantes no mercado e capazes de participar das licitações no será alterada.”[5] Em sua resposta, a empresa Iguá (doc. Sei nº 0467961) descreveu em detalhes as características do mercado de saneamento básico no Brasil, incluindo informações sobre natureza de empresas contratadas, características de contratantes de serviços, natureza dos contratos, dentre outras. Com relação aos requisitos para participar de licitações e a participação de empresas nas mesmas, afirma que: “Os requisitos de habilitação jurídica, fiscal e econômico-financeira são os básicos previstos na Lei 8.666/93. Os requisitos técnicos usualmente são os de comprovação de capacidade técnico-profissional (experiência dos profissionais) e de capacidade técnica-operacional (experiência da empresa).

(...) Os requisitos são fáceis de serem cumpridos e permitem que as empresas que atuam no setor participem do projeto. (...) Empresas estrangeiras poderiam participar de licitação, desde que a concorrência seja internacional. Em concessões de menor porte, usualmente, as concorrências são nacionais, sendo permitida apenas a participação de empresas estabelecidas no Brasil ou de empresas estrangeiras que possuam decreto/portaria que autorize seu funcionamento no Brasil.”[6] No que se refere à presente Operação, a Iguá afirma que “Não consideramos que a Operação terá impacto em futuras licitações, pois a Aegea já opera com uma quantidade significativa de municípios, estando apta a participar de qualquer licitação, independentemente da Operação.”[7] A empresa GS Inima (doc. Sei nº 0466695) também descreveu os requisitos mínimos para uma empresa participar de um processo licitatório de saneamento básico, concluindo que tais requisitos são fáceis de serem cumpridos. A empresa considera que a participação do setor privado ainda é uma alternativa para o aumento da oferta de serviços de saneamento, existindo grande espaço para crescimento dada a dimensão do mercado. Por fim, conclui que a presente Operação não impacta o setor, uma vez que “uma vez que esta Operação já se encontrava com outro player do setor privado de saneamento, não afetando o mercado.”[8] Também afirma que a Operação é relevante para o setor, pois mantém participação privada na referida concessão. A Sanepar (doc.

Sei nº 0467783), empresa de economia mista do estado do Paraná, ressalta que: “A aprovação do marco regulatório do setor de saneamento, por meio da Lei no 11.445/07, conhecida como Lei do Saneamento Básico, é uma das principais mudanças no ambiente competitivo, uma vez que estabelece diretrizes nacionais para a prestação dos serviços nessa área e prevê a participação da iniciativa privada no setor”.[9] Por fim, a Sabesp (doc. Sei nº 0468474), em sua resposta, afirma que: “Os requisitos mínimos para participar de um processo licitatório relativo a esse tipo de concessão normalmente são de quatro tipos: (1) habilitação jurídica, (2) regularidade fiscal e trabalhista, (3) qualificação técnica e (4) qualificação econômico-financeira.”[10] Adicionalmente, a Sabesp ressalta que: “o interesse por licitações relativas a concessões para prestação de serviços de água e saneamento básico tem aumentado. Em grande parte por conta da aprovação em 2007 do marco legal do setor, e outros avanços referentes às normas e regras de regulação do setor, que vêm sendo aprimoradas nos últimos anos.”[11] Conforme já salientado, a Operação não significa a redução do número de players, apenas a transferência de uma concessão. Não há uma redução do número de competidores, sendo que todos os demais têm capacidade de atuar no mercado em novas licitações, ou mesmo fazendo oferta pelas concessões atuais.

Por todo exposto, constata-se que devido às condições concorrenciais no mercado afetado pela presente Operação, o exercício de poder de mercado por parte das Aegea não é provável, pois existe rivalidade entre os concorrentes por este mercado e a participação do setor privado ainda é relativamente reduzida, existindo, portanto, grande espaço para atuação de concorrentes e empresas entrantes. VII.CLÁUSULA DE NÃO CONCORRÊNCIA A Operação não prevê cláusulas restritivas à concorrência. VIII.RECOMENDAÇÃO Por todo o exposto, nos termos do art. 57, I, da Lei Federal nº 12.529/2011, c/c o art. 161, I, do Regimento Interno do Cade, recomenda-se a aprovação sem restrições do presente Ato de Concentração. Estas as conclusões. Encaminhe-se ao Sr. Superintendente-Geral. [1] Base de dados pública do Ministério das Cidades. [2] Ato de Concentração 08700.006940/2014-30 (SAAB e Águas de Itu Exploração de Serviços de Água e Esgoto S.A.), com base em jurisprudência dos ACs 08012.001299/2012-34 (SAAB e Foz do Brasil S/A), julgado em 25 de abril de 2012; 08012.001616/2012-12 (SAAB e Solví Participações S/A), julgado em 23 de maio de 2012; 08012.002929/2010-26 (Engeform Construções e Comércio Ltda., Foz de Blumenau S/A, Foz do Brasil S/A e Odebrecht Serviços de Engenharia e Construção S/A) julgado em 19 de maio de 2010; 08012.011418/2010-03 (SABESP – Companhia de Saneamento Básico do Estado de São Paulo e Foz do Brasil S/A), julgado em 24 de novembro de 2010;

08012.000886/2008-20 (Copel Participações S/A e Sanedo Participações Ltda.), julgado em 9 de abril de 2008; 08012.008942/2008-74 (Developer S/A e Earth Tech Brasil Ltda.), julgado em 15 de outubro de 2008; dentre outros. [3] Fl. 4, doc. Sei nº 0466266. [4] Fl. 4, doc. Sei nº 0466266. [5] Fl. 9, doc. Sei nº 0466266. [6] Fls. 5 e 6, doc. Sei nº 0467961. [7] Fl. 7, doc. Sei nº 0467961. [8] Fl. 9, doc. Sei nº 0466995. [9] Fl. 3, doc. Sei nº 0467783. [10] Fl. 5, doc. Sei nº 0468474. [11] Fl. 6, doc. Sei nº 0468474.