Processo Administrativo nº 08012.009690/2006-39

MI.NJSTÉRIO DA FAZENDA Secretaria de Acompanhamento Econômico Coordenação-Geral de Serviços Públicos e Infra-estrutura >arecer n.º 440 COGSJ/SEAE/MF Brasília, 31 de dezembro de 2002. leferência: Oficio n.º 2769/00/DPDE/ de 24 de maio de 2000 e Oficio Gab. FOM n.º 136/2002 de 17 de dezembro de 2002 Assunto: Processo Administrativo n.º 08012.007443/99-17 Representante: Secretaria de Direito Econômico SOE do Ministério da Justiça ("ex officio"). Representadas: Terminal para Containers da Margem Direita - TECONDI, Santos Libra Terminais S/A - TERMINAL 37, Companhia Siderúrgica Paulista - COSJPA (Rio Cubatão Logística Portuária Ltda.) e Santos Brasil S/A - TECON. Versão: Pública A Secretari de Direito Econômico do Ministério da Justiça informou à SEAE, nos nnos do art. 38 da Lei n.º 8.884/94, da instauração de Processo Administrativo referente denúncia de imposição de taxas para liberação de contêineres para os terminais lfandegados no Porto de Santos-SP contra as empresas TERMINAL PARA ONTAINERS DA MARGEM DIREITA - TECONDI, SANTOS LIBRA TERMINAIS IA - TERMJNAL 37, COMPANHIA SIDERÚRGICA PAULISTA - COSIPA (RJO UBATÃO LOGÍSTJCA PORTUÁRIA LTDA.) e SANTOS BRASIL S/A - TECON. O presente parecer técnico destina-se à instrução de processo constituído na forma da lei º 8.884, de 11 de junho de 1994, em curso perante o Sistema Brasileiro de Defesa da oncorrência - SBDC.

Não encerra, por isto, conteúdo decisório ou vinculante, mas apenas auxiliar ao 1 amento elo Conselho Administrativo de Defesa Econômica - CADf; , dos atos e condutas e que trata a lei. A divulgação de seu teor atende ao propósito de conferir publicidade aos conceitos e ritérios observados em procedimentos da espécie pela Secretaria de Acompanhamento conômico-SEAE, em beneficio da transparência e uniformidade de condutas. Volume de Processo 3 (000091 7) SEI 08012.009690/2006-39 / pg. 679 inistério da Fazenda ecretaria de Acompanhamento Econômico. DAS EMPRESAS ENVOLVIDAS .1. Do Representante A Representante é a Secretaria de Direito Econômico do Ministério da a, após ornar conhecimento de cobrança de taxas para liberação de contêineres para os terminais lfandegados no Porto de Santos. . 2. Das Representadas Tratam-se das seguintes empresas operndoras de terminais privatizados no Porto de antos, compreendendo cais privativo: Terminal para Containers da Margem Direita - TECONDl; Santos Libra Terminais S/A-TERMINAL 37; Companhia Siderúrgica Paulista - COSlPA (Rio Cubatão Logística Portuária Ltda.); iv) Santos Brasil S/A-TECON.. DA DENÚNCIA A Secretaria de Direito Econômico do Ministério da Justiça (SOE), conforme elatório de sua Inspetoria Geral, teve conhecimento em 07 de julho de 1999 da cobrança e taxas por parte dos Terminais Privatizados para a liberação de contêineres para os erminais Alfandegados no Porto de Santos.

Aquela Secretaria encaminhou oflcios para odos os terminais atuantes no Porto de Santos, objetivando investigar se os terminais articulares com piers de atracação de navios estariam cobrando uma nova taxa para ntrega de contêineres, além das taxas de capatazias então exigidas. Os Terminais Alfandegados consistem em áreas de controle aduaneiro da Secretaria a Receita Federal, que cumprem exigências desse órgão e da Alfandega do Porto. À época a existiam no Porto de Santos 15 recintos alfandegados, sendo que somente quatro deles, s ora Representados, possuíam piers de atracação de movimentação de contêineres articulares, o que apontaria para uma concentração da oferta e para uma posição de omínio dessas empresas no mercado de prestação de serviços portuários no Porto de antos/SP1 Conforme informado pela empresa Marim ex, os piers particulares passaram a exigir 1 ovamente taxas para entrega de contêineres, anteriormente cobradas pela CODESP, tilizando-se de nomes distintos. Ainda segundo, a empresa, algumas vezes, as taxas são xigidas antecipadamente à chegada de navios, sem sequer confirmarem a quantidade que almente será descarregada. Assim, segundo a SOE, o fato dos Representados terem apenas quatro terminais lfandegados com pier de atracação particulares, seria propício para a imposição de regras 1 Atualmente existem cinco operadores portuários no Porto de Santos. 2 Volume de Processo 3 (0000917) SEI 08012.009690/2006-39 / pg.

680 inistério da Fazenda Versão Pública ecretaria de Acompanhamento Econômico Processo Administrativo n.º 080\ 2.007443/99-17 Cr.,1 \, rq v\ o mercado de prestação de serviços portuários, uma vez que os navios atracam nos se lf!r: f= . iers e a carga é descarregada nas áreas de operação das embarcações daqueles terminai / ara serem removidas para o recinto alfandegado. - , - ; ..--; / Dessa forma, a SOE instaurou processo administrativo por meio de despacho 0\) t!jv ealizado em 26 de agosto de 1999 para apurar a existência de conduta infrativa à orde Fls.conômica, com base nos incisos 1 a IV do artigo 20 c/c incisos IV, V, X e XXIV do artig (() 1, na forma do art.32 e seguintes da Lei n.º 8.884/94, por reconhecer nos fatos abaixo - -SPÕ itados indícios suficientes à sua instauração, consistente nas prcíticas de: i) limitar o acesso de novas empresas ao mercado ii) criar dificuldades ao funcionamento de empresas concorrentes; iii) regular mercados por meio de acordos para limitar ou controlar a prestação de serviços; iv) impor preços excessivos. . TRANSPORTE MARÍTIMO DE CARGAS EM CONTÊINERES E OPERAÇÃO PORTUÁRIA De maneira resumida, o transporte marítimo de cargas em contêineres, em especial quelas em que Porto de Santos é destino das mercadorias, envolve os seguintes agentes: i) embarcador; (ii) armador; (iii) operador portuário (OP) e; (iv) armazéns alfandegados.

O embarcador, ou seja, o dono ou consignatário da carga, contrata um armador para fetuar o transporte marítimo da mesma. De maneira geral, os contratos de frete entre mbarcadores e armadores são firmados na condição liner terms, o que implica que está ncluída não só a remuneração pelo transporte marítimo da mercadoria em si, mas também movimentação da mesma, pelo operador portuário, do navio ao cais do terminal (e viceersa). Essa movimentação é geralmente denominada movimentação vertical. A descarga dos contêineres dos navios é feita pelos operadores portuários, com os uais os armadores firmam contratos que cobrem em geral a movimentação vertical das argas (box rate). Essa era a situação antes da privatização do Porto de Santos. No entanto, odem ser agregados ao box rate, valores correspondentes a algumas modalidades de ovirnentação horizontal Entenda-se por movimentação horizontal toda e qualquer ovimentação de cargas entre a balaustrada do navio e portão do terminal portuário (gate). egundo a Santos Brasil, atualmente, no Porto da Santos, é comum a existência contratos ue incluem movimentações horizontais até a pilha (stacking area) ou até o portão (gate). ntes da privatização, o pagamento pela movimentação da carga entre o portão e a alaustrada do navio era de responsabilidade do exportador/importador. No entanto, tualmente essa movimentação é paga pelo armador, que posteriormente é ressarcido pelo mbarcador através do pagamento da chamada "THC do armador".

A "THC do armador" orresponde à antiga capatazia, cobrada pela CODESP quando o Porto de Santos ainda não avia sido privatizado. Cabe também ao embarcador a escolha do armazém alfandegado no qual sua ercadoria ficará armazenada para o desembaraço aduaneiro e posterior. nacionalização". 3 Volume de Processo 3 (0000917) SEI 08012.009690/2006-39 / pg. 68 1 nistério da Fazenda Versão ública / )_ S cretaria de Acompanhamento Econômico Processo Administrativo n.º 08012.007443/99-17 tr.) " v \ nvém lembrar que, no Porto de Santos, os operadores portuários são responsáveis pel F!. J.JJJ . ovimentação dos contêineres e também pela sua armazenagem alfandegada. Desse modo, _ - -n Porto de Santos, o dono da carga possui três opções: (i) manter a carga armazenada com !H: próprio operador ortuário2; (ii) transferi-la para recintos alfandegados (RAs) nas E/A i ediações de Santos ; (iii) transferi-la para estações aduaneiras do interior (EADls), em "7v g ral localizadas em regiões afastadas do porto 4 Fls. b 00 O operador portuário é escolhido pelo armador, ou seja, ao dono da carga não cabe -.--.=---/ e colha a respeito do terminal portuário no qual seu contêiner será descarregado. No e tanto, a despeito de não escolher diretamente o terminal portuário no qual sua ercadoria irá desembarcar, o dono da carga tende a escolher a combinação armador-t rminal portuário/atmazém alfandegado que minimiza o custo e/ou maximiza a eficiência d operação logística de sua carga.

Desse modo, o armador, com o intuito de se configurar uma opção logística mais ente, possuiria incentivos para negociar com os operadores portuários condições mais v ntajosas para seus clientes (embarcadores). Essa afirmação é corroborada pelo fato dos c ntratos entre armadores e operadores portuários conterem cláusulas que estipulam v lores máximos para uma série de serviços que, embora não sejam diretamente prestados a s armadores, podem vir a ser solicitados pelos embarcadores/consignatários aos o eradores portuários 5 Aliás cabe salientar que, como no Porto de Santos, em outras partes do mundo os o eradores privados também controlam todas as operações do berço até o portão do t rminal. De acordo com a literatura, essa conformação traz enorme ganhos de eficiência n operação portuária. O trecho transcrito a seguir ilustra essa afirmação: "As discussed /ater, extensive unbundling may mean sacrificing efficiencies the operator may gain through lhe bund/ing of services, particularly within the terminal area (defined as the area between the berth and the gate).

For this reason, "termina/ization," where a single operator controls the berth-to-gate operation is frequently the preferred approach (with the levei of economic regulation depending on the competitive setting, either within the port itself or coming from the outside)." [World Bank (2001)]6 2 empre é necessário algum tempo de armazenamento, na medida que devem ser cumpridos alguns uisitos para o desembaraço aduaneiro da carga. esse caso, a carga é transferida para os RAs sob o regime DTE. 4 esse caso, a carga é transferida para as EADls sob o regime DT AS. ssa lista costuma incluir as taxas cobradas quando do atendimento de RAs e EADls. Pard maiores detalhes v r seção 5. 6 orld Bank (2001) World Bank Port Reform Too/ Kit. Module 6. Port Regulation Module., p. 13-14. 4 Volume de Processo 3 (0000917) SEI 08012.009690/2006-39 / pg. 682 \ _ ínistério da Fazenda Versão Pública ecretaria de Acompanhamento Econômico Processo Administrativo n.º 08012.007443/99-17 \) E. / .,, v . DEFINIÇÃO DO MERCADO RELE V ANTE (1-.: ffl-Diante do exposto nas seções anteriores, caberia definir dois mercados relevante - -. - .7- i) movimentação de contêineres e; (ii) armazenagem alfandegada de contêineres. Percebe-P.,c e que são de mercados verticalmente relacionados, na medida que correspondem tividades adjacentes na "cadeia produtiva" sob análise.

Com relação à dimensão geográfica desses mercados, muito provavelmente, par Fls.4,1--+---1 argas com origem/destino no estado de São Paulo, a opção por outro porto que não o: \.---= =-N--I orto de Santos se mostra economicamente inviável, dado os custos associados as outras tapas da cadeia logística. Desse modo, do ponto de vista da definição do mercado elevantes, não se justificaria a inclusão de operadores portuários que não os localizados no orto de Santos no mercado relevante de movimentação de contêineres. Pelo mesmo otivo, com relação a armazenagem alfandegada de contêineres convém, incluir no nercado relevantes os cinco operadores portuários localizados no Porto de Santos e os s localizados nas imediações da mesma cidade7 . DA COBRANÇA DE TAXA PARA ATENDIMENTO AOS RAs Diante do exposto, cabe esclarecer três aspectos. Em primeiro lugar, se à referida axa cobrada dos terminais retro-portuários efetivamente corresponde um serviço prestado /ou custos incorridos exclusivamente quando do atendimento do RAs. Em segundo lugar, e esse serviços já foram pagos por outro agente da cadeia (mais especificamente pelo rmador). Por último, cabe avaliar o valor cobrado pela taxa, mais especificamente se esse alor é adequado para a cobertura dos custos incorridos na prestação dos serviços aos quais orrespondem. Com relação ao primeiro aspecto, esta Secretaria entende que, de fato, ao tendimento dos RAs correspondem custos específicos.

Em grande medida, esses custos eferem-se a movimentações adicíonais dos contêineres e a tarefas administrativas, gísticas e de controle, somente incorridas quando do atendimento aos RAs. Nesse entido, o trecho reproduzido abaixo, retirado de parecer juntado aos autos pela empresa arimex, se mostra bastante ilustrativo: "Deve-se admitir que os operadores incorrem em alguns custos específicos, quando da escolha do importador recai sobre os seniiços de armazenagem prestados por recintos alfandegados secos, seus concorrentes. Estes custos estão relacionados ao ingresso e trânsito de veículos de terceiros em suas instalações e alguns controles. Não integram, por outro lado, os serviços prestados aos armadores dos navios."8 Além disso, cabe salientar que o atendimento aos RAs causa certo trnnstorno na gística das operações do operador portuário, fato que foi constatado em visita de técnicos arnbém deveriam ser incluídas aJgumas EADls, no entanto a inclusão ou não desses agentes no mercado r levante não altera as conclusões explicitadas no presente Parecer. M Is. 1288/89 dos autos da SOE. 5 Volume de Processo 3 (0000917) SEI 08012.009690/2006-39 / pg. 683 inistério da Fazenda Versão Pública ecretaria de Acompanhamento Econômico Processo Administrativo n.º 08012.007443/99-J 7 / e / - fi,. . J\ I. esta Secretaria ir5 instalações portuárias da Santos Brasil 9 10 Desse modo, seria necessárih 1_ alocação de recursos para manter a eficiência da operação portuária (muitas vez r.

- xigida por contrato) 11, o que obviamente implica em maiores custos. - - - -PiiE No que tange ao segundo aspecto, aparentemente os custos incorridos no tendimento aos RAs não está coberto pela taxa paga pelos embarcadores aos armadores THC do armador). Como evidência nesse sentido, cabe salientar que os contratos entre nnadores e operadores portuários especificam valores máximos que podem ser cobrados e embarcadores/consignatários para prestação de diversos serviços. Entre esses serviços e encontram os serviços prestados quando da entrega de contêineres para RAs ou EADls, que indica que, se são especificados em separado, não foram pagos pelo armador. Com elação a esse aspecto o trecho extraído do contrato entre a Santos Brasil (operador ortuário) e os armadores Hamburg-Südamerikanische Dampfschifffahrtsgelellschaft ggert & Amsinck e Aliança Navegação e Logística se mostra bastante elucidativo: Por fim, com relação ao nível das taxas cobradas pelos serviços prestados quando a entrega dos contêineres aos RAs, esta Secretaria entende que, dada as assimetrias de formação, trata-se de matéria de dificil avaliação. No entanto, uma vez que os custos são isita realizada nos dias 04 e 05 de dezembro de 2002. Constatou-se também que ao atendimento aos RAs correspondem custos específicos que não são incorridos ando o embarcador o ta or annazenar seus contêineres com o ró rio o erador ortuário. .

Trecho extraído de proposta da S ntos Brasil ( carta datada de 15 de março de 2000) em concorrência para prestação de serviços portuários, j ntada aos autos em caráter confidencial. 1 DT AS e DTE são os regimes definidos pela Aduana de Santos para transferências de contêineres do T rminal de Cargas para EADls e RAs, respectivamente. 6 VolLme de Processo 3 (0000917) SEI 08012.009690/2006-39 I pg. 684 e e ínistério da fazenda Versão Pública ecretaria de Acompanhamento Econômico Processo Administrativo n.u 08012.007443/99-l 7 ,/\). t. . ,í/ .(; . ,.,,. erados quando do atendimento aos RAs e que os serviços não são prestados ao/,, : .>t; t _$ rmadores, a princípio não se justificaria a transferência da cobrança para esses último.f .. J.2 liás, em caso de transferência da taxa aos armadores, provavelmente grande parte dess __ - --- alor seria repassado para os donos das cargas, como hoje atualmente ocorre com a l"!.ít hamada THC do armador. Na verdade, do ponto de vista dos embarca dores que se O E/ ,1j tilizam dos serviços dos RAs, é indiferente se a taxa é cobrada dos armadores ou dos C., v s, na medida que, em última análise, esse custo será incorrido pelo próprio dono da Fls.

t) g 2 BPD No entanto, convém lembrar que, conforme salientado na seção 3, a despeito de não scolherem diretamente o terminal portuário no qual seus contêineres serão esembarcados, os donos das cargas de certa maneira se beneficiam da concorrência entre s cinco operadores portuários estabelecidos no Porto de Santos. De fato, uma vez que o rmador escolheu o openidor portuário, o embarcador não mais possui a opção de escolha obre que empresa irá prestar os serviços de movimentação de seus contêineres Entretanto, abe salientar que os armadores possuem incentivos para negociar com os operadores ortuários condições mais vantajosas para os seus clientes e assim oferecer aos mbarcadores uma cadeia logística mais atraente para suas cargas. Sendo assim, mesmo ão escolhendo diretamente o operador portuário, o embarcador é beneficiado pela oncorrência entre os cinco terminais instalados no Porto de Santos. Nesse sentido, o poder: e mercado dos operadores portuários na movimentação de cargas acaba sendo mitigado. 7 Volume de Processo 3 (0000917) SEI 08012.009690/2006-39 / pg. 685 e Ministério da Fazenda Versão Pública Secretaria de Acompanhamento Econômico Processo Administrativo n.º 08012.007443/99-1 / \? t. : il ºt,.) l. 6. CONCLUSÃO F!r-.-Diante do exposto, ao contrário da alegação dos RAs, pode-se concluir que o p_J atendimento dos recintos alfandegados há contrapartidas de serviços prestados e custo - --r; üi_. incorridos.

Além disso, esses custos não estão cobertos pela chamada "THC do armador". Nesse sentido, a cobrança da referida taxa dos RAs pelos operadores portuários se mostraria justificável do ponto de vista estritamente econômico. 0 O E/ ,1j v No entanto, as assimetrias de informação dificultam sobremaneira a avaliação do fls. -- custos incorridos quando do atendimento aos RAs e, por conseguinte, a verificação da abusividade no que diz respeito a magnitude do valor cobrado. Sendo assim, esta Br Secretaria sugere ao CADE que avalie se o valor da taxa é condizente com os custos incorridos quando da prestação do serviço. Em caso afinnativo, esta SEAE sugere o arquivamento do processo administrativo. Cabe ressaltar que, de acordo com a literatura internacional, a estrutura dos portos e mostra em geral verticalizada, no sentido que os operadores portuários são responsáveis or todas as movimentações dos contêineres do berço até o portão do terminal ( como corre no Porto de Santos), pois gera significativos ganhos de eficiência. Nesse sentido, ada a presença dos RAs, a estrutura do Porto de Santos se mostra peculiar. Ademais, se por um lado, a estrutura verticalizada dos operadores portuários gera ncentivos para que estes utilizem a referida taxa como instrumento para aumentar rtificialmente os custos dos RAs, por outro lado, o poder de mercado detido pelos OPs na ovimentaçâo de carga é reduzido pelo incentivo dos armadores em negociar condições antajosas para seus clientes (embarcadores).

Dese mod_, _ _!)_âo _está _claro_ se os OPs ossuem capacidade de exercer poder de mercado. De qualquer maneira, esta Secretaria ntende que faz-se necessário algum tipo de regulação adicional no setor, em especial no ue diz respeito às taxas cobradas pelos operadores portuários aos usuários do Porto de antos. À apreciação superior. MAURIClO CANÊDO PINHEIRO Coordenador-Geral de Serviços Públicos e Infra-estrutura De acordo. CRJSTJANE ALKMIN JUNQUEIRA SCHMIDT Secretária-Adjunta CLAUDIO MONTEIRO CONSIDERA Secretário de Acompanhamento Econômico Volume de Processo 3 (0000917) SEI 08012.009690/2006-39 / pg. 686 8