Recurso Voluntário nº 08700.009038/2025-29

SEI/CADE - 1633131 - Voto Recurso Voluntário I. Recurso Voluntário nº 08700.008421/2025-60 Recorrente: Associação Brasileira das Indústrias de Óleos Vegetais (“ABIOVE”) Advogados: Francisco Ribeiro Todorov; Adriana Franco Giannini; Lorena Leite Nisiyama; Felipe Cardoso Pereira; Matheus Mendes Nasaret e outros. Terceiros Interessados: Ministério do Meio Ambiente (MMA) e Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA) II. Recurso Voluntário n. 08700.008557/2025-70 Recorrente: BUNGE Alimentos S.A. e Viterra Agriculture Brasil S/A Advogados: Francisco Ribeiro Todorov; Adriana Franco Giannini; Lorena Leite Nisiyama; Felipe Cardoso Pereira; Matheus Mendes Nasaret. III. Recurso Voluntário n. 08700.009038/2025-29 Recorrente: Cargill Agrícola S.A. Advogados: Onofre Carlos de Arruda Sampaio; André Cutait de Arruda Sampaio; Renata Semin Tormin; Suzane Nascimento; Ricardo Oba Costa; Fernanda Alves de Oliveira; Marcelo Peri e outros. IV. Recurso Voluntário n. 08700.008847/2025-13 Recorrente: Humberg Agribrasil Comércio e Exportação de Grãos S.A. Advogados: Luciano Benetti Timm; Daniel Elias do Nascimento; Raphael Boëchat Alves Machado. V. Recurso Voluntário n. 08700.009128/2025-10 Recorrente: Agrogalaxy Participações S.A. – Em Recuperação Judicial Advogados: Milena Fernandes Mundim; Vinicius Hercos da Cunha; Antonio Carlos Haddad Jr.; Marina Godoy da Cunha Alves. VI. Recurso Voluntário n. 08700.009196/2025-89 Recorrente: Louis Dreyfus Company Brasil S.A.

Advogados: Eduardo Frade Rodrigues; Renata Caied; Mariana Fontoura da Rosa; Roney Olimpio Barbosa Junior; Ricardo Santos de Oliveira; Gabriela de Mello Almada Ramos Lanna e outros. VII. Recurso Voluntário n. 08700.009127/2025-75 Recorrente: Sinova Inovações Agrícolas S/A Advogados: Flávia Chiquito dos Santos; Carolina Yumi Tanaka e outros. VIII. Recurso Voluntário n. 08700.009440/2025-11 Recorrente: ADM do Brasil Ltda. Advogados: Tito Amaral de Andrade; Maria Eugênia Novis; Ana Bátia Glenk; Bruno de Bartholomeu e outros. IX. Recurso Voluntário n. 08700.009491/2025-35 Recorrente: Associação Nacional dos Exportadores de Cereais (“ANEC”) Advogados: Domicio dos Santos Neto; Fernando Bilotti Ferreira; Frederico Favacho; Bruno de Oliveira Mondolfo e outros. X. Recurso Voluntário n. 08700.009600/2025-14 Recorrente: CJ International Brasil Comercial Agrícola Ltda. Advogados: Luciano Benetti Timm; Daniel Elias do Nascimento; Raphael Boëchat Alves Machado. XI. Recurso Voluntário n. 08700.009438/2025-34 Recorrente: Agrex do Brasil Ltda. Advogados: Marco Antonio Fonseca Junior; Karina do Nascimento Rezende; Raphael Póvoas Umani Iglesias; Thiago Oliveira Guimarães Polisel. XII. Recurso Voluntário n. 08700.009761/2025-16 Recorrente: Nutrade Comercial Exportadora Ltda. Advogados: José Carlos Berardo; Paulo Eduardo de Campos Lilla; Juliana Maia Daniel Pinheiro; Larissa Cardoso Santana. XIII. Recurso Voluntário n. 08700.009789/2025-45 Recorrente: Três Tentos Agroindustrial S.A. Advogados:

Eduardo Caminati Anders, Marcio C. S. Bueno, Roberto Potter Martins Ferreira e Larissa Fonseca Maciel. VOTO VOGAL - conselheiro JOSÉ LEVI MELLO DO AMARAL JÚNIOR VERSÃO PÚBLICA SUMÁRIO 1. PRELIMINARES 2. DO MÉRITO DOS RECURSOS VOLUNTÁRIOS 3. DISPOSITIVO 1. PRELIMINARES Quanto às preliminares procedimentais do presente caso, acompanho o Exmo. Conselheiro Relator, Carlos Jacques, o qual conheceu do Recurso Voluntário interposto pelas empresas: Associação Brasileira das Indústrias de Óleos Vegetais (“ABIOVE”); BUNGE Alimentos S.A. e Viterra Agriculture Brasil S/A; Cargill Agrícola S.A.; Humberg Agribrasil Comércio e Exportação de Grãos S.A; Agrogalaxy Participações S.A. – Em Recuperação Judicial; Louis Dreyfus Company Brasil S.A.; Sinova Inovações Agrícolas S/A; ADM do Brasil Ltda.; Associação Nacional dos Exportadores de Cereais (“ANEC”); CJ International Brasil Comercial Agrícola Ltda.; Agrex do Brasil Ltda.; Nutrade Comercial Exportadora Ltda.; e Três Tentos Agroindustrial S.A.. 2. DO MÉRITO DOS RECURSOS VOLUNTÁRIOS O caso em julgamento, em princípio, sugeriria análise restrita aos requisitos da medida preventiva, aliás, como faz – e faz muito bem – o Exmo. Sr. Relator, Conselheiro Carlos Jacques. Em um primeiro momento, a questão temporal chama a atenção, valendo perguntar: haveria periculum in mora a justificar medida preventiva na espécie, tomando em consideração que a moratória da soja está posta há quase vinte anos?

Por outro lado, a questão de fundo – que, aqui, a rigor, deveria ser cogitada no escopo limitado do fumus boni juris – traz o desafio de avaliar, de um lado, a promoção da livre-iniciativa e da livre- concorrência (Constituição, art. 1º, inciso IV, e art. 170, caput e inciso IV) e, de outro lado, a proteção que é devida ao meio-ambiente (Constituição, art. 170, inciso VI, e art. 225). Note-se: dado o necessário equilíbrio que devem guardar entre si os princípios constitucionais em causa, e para além de aparecerem e reaparecerem em diferentes partes da Constituição, também são eles objeto de atenção da própria Ordem Econômica Constitucional de maneira específica, vale dizer: (i) a valorização da livre-iniciativa, enquanto fundamento da ordem econômica; (ii) a promoção da livre-concorrência; e (iii) a defesa do meio-ambiente, repita-se, enquanto princípios que são da ordem econômica e, por isso, constam, em conjunto, do art. 170 da CF/88. Sucede que tramita perante o Supremo Tribunal Federal a ADI 7774, e não só ela, sendo essa da Relatoria do Exmo. Sr. Min. Flávio Dino. A ADI 7774 cuida de Lei do Estado do Mato Grosso que “estabeleceu novos critérios para a concessão de incentivos fiscais e de terrenos públicos, visando regular a política fiscal e adequá-la ao contexto atual.

O objetivo é impedir a concessão de benefícios a empresas que adotem restrições à expansão da atividade agropecuária em áreas não protegidas pela legislação ambiental, evitando a perda de competitividade do produto mato-grossense e o impacto socioeconômico negativo nos municípios”. [segundo consta do relato que faz o Relator da ADI 7774] Vale transcrever o seguinte excerto da decisão mais recente – e vigente – do Relator da ADI 7774: Inicialmente, reconheço a relevância dos argumentos apresentados pelos amici curiae, Greenpeace e Fundo Mundial da Natureza - WWF (eDoc. 21), os quais destacam a importância da Moratória da Soja como instrumento para a proteção ambiental e para a mitigação dos efeitos das mudanças climáticas. A Moratória da Soja fortaleceu a credibilidade do Brasil no cumprimento de compromissos internacionais de proteção ambiental, reforçando o papel do país como fornecedor de produtos agropecuários sustentáveis no mercado global. Em um cenário onde consumidores e investidores priorizam cadeias produtivas que adotam práticas responsáveis, a moratória se tornou um diferencial competitivo para manter a inserção de produtos brasileiros nos principais mercados internacionais. Lembro que a Moratória da Soja foi celebrada em 24 de julho de 2006, momento anterior à edição do Novo Código Florestal (Lei nº 12.651/2012), portanto, em um período em que não havia marcos legais atualizados e seguros.

A Moratória da Soja não foi marcada por ilegalidades e trouxe inequívocos benefícios ao país. Contudo, isso não significa que o citado acordo não possa ser eventualmente debatido e repactuado, decorridas quase duas décadas. A este propósito, realço - como já assentado na decisão concessiva da liminar - que sempre foi e deve permanecer livre a adesão ou não ao multicitado instrumento, na condição de acordo de mercado, protegido pelo regular exercício do direito de propriedade. Tanto em relação a um aspecto (eventual repactuação da moratória), quanto ao outro (adesão ou não ao instrumento), a princípio é incabível a intervenção do Poder Judiciário. Ocorre que a Moratória da Soja, apesar de sua indiscutível relevância para a preservação ambiental, não tem força vinculante sobre a atuação do poder público, que pode fundamentar sua política de incentivos fiscais, em critérios distintos em relação a um acordo privado, desde que conforme a legislação nacional. Esse é o ponto de nova reflexão quanto à decisão anterior, pois o art. 2º da Lei Estadual nº 12.709/2024 cria critérios adicionais para a concessão de incentivos fiscais e terrenos públicos a empresas do setor agroindustrial, prevendo a vedação desses benefícios àquelas que participem de acordos comerciais com critérios diferentes das imposições legais. Vejamos a redação do citado art. 2º: “Art. 2º Ficam vedados os benefícios fiscais e a concessão de terrenos públicos a empresas que:

I - participem de acordos, tratados ou quaisquer outras formas de compromissos, nacionais ou internacionais, que imponham restrições à expansão da atividade agropecuária em áreas não protegidas por legislação ambiental específica, sob qualquer forma de organização ou finalidade alegada; Parágrafo único. A operação comercial que adotar requisitos distintos dos previstos na legislação brasileira, visando o cumprimento da legislação vigente no local de destino do produto, não será considerada em desacordo com os critérios para a concessão de benefícios fiscais previstos nesse artigo, ficando sujeita à fiscalização pelos órgãos competentes.” Reafirmo que a adesão das empresas à Moratória da Soja é decisão livre, no exercício da iniciativa privada. Entretanto, em um novo exame, parece-me razoável que o Estado não seja obrigado a conceder incentivos fiscais ou terrenos públicos a empresas que atuem em desconformidade com a visão de ajustamento aos marcos legais que entraram em vigor após a celebração da Moratória da Soja. Vale dizer: o poder público, no caso, deve respeitar a iniciativa privada; mas, por outro lado, o poder público não é obrigado a conceder novos benefícios a empresas que resolvam exigir o que a lei não exige. O dispositivo da lei mato-grossense alberga a opção de que os acordos privados sejam adequados às leis que lhes são posteriores, inclusive evitando eventuais conflitos com normas federais. Nesse sentido, o restabelecimento dos efeitos do art.

2º da Lei Estadual nº 12.709/2024 é razoável para garantir a prerrogativa do Estado de Mato Grosso em condicionar a concessão de benefícios discricionários a práticas alinhadas às normas ambientais federais, sem impedir acordos privados como a Moratória da Soja. Sublinho que se a regulação ultrapassa os limites do razoável, em cada situação concreta, o efeito pode ser deletério - com a ampliação de desigualdades regionais e de atividades clandestinas. Ou seja, a exploração das áreas que se pretende proteger continua, só que totalmente à margem da institucionalidade, fazendo com que problemas ultrapassem em muito os efeitos positivos das restrições impostas. É fundamental fixar que os desafios ambientais, especialmente na Amazônia, não dependem apenas de repressão, e sim de adequados juízos de ponderação em cada caso concreto. Com efeitos, de nada vale uma regulação “dura” se ela não é cumprida e conduz a uma forte rede sócioeconômica tecida na escuridão da ilegalidade, muitas vezes com expressiva atuação de organizações criminosas - a exemplo do narcogarimpo na Amazônia. Em respeito ao princípio da segurança jurídica, friso que: a) a presente decisão restabelecendo o citado art. 2º da Lei Estadual nº 12.709/2024 somente produz efeitos a contar de 1º de janeiro de 2026, tempo para que as partes privadas e os agentes públicos possam dialogar nos termos que considerarem cabíveis;

b) a aplicação da lei mato-grossense deve respeitar os direitos adquiridos e os atos jurídicos perfeitos, bem como o contraditório e a ampla defesa; c) os demais preceitos da lei permanecem suspensos. Com base nesses fundamentos, reconsidero parcialmente a decisão liminar anteriormente concedida, para restabelecer, a partir de 1º de janeiro de 2026, os efeitos do art. 2º da Lei Estadual nº 12.709/2024, nos termos acima expostos. Submeto a presente decisão e a anterior ao referendo do Plenário, sem prejuízo do seu imediato cumprimento. Essa Ação Direta foi a julgamento no Plenário virtual, em 30 de maio de 2025, com o Exmo. Sr. Relator, Min. Flávio Dino, reafirmando o quanto acima transcrito. Foi acompanhado pelo Exmo. Sr. Ministro Alexandre de Moraes. Pediu vista o Min. Dias Toffoli. O julgamento foi retomado em 22 de agosto de 2025, com o Exmo. Sr. Min. Dias Toffoli abrindo divergência, ou melhor, votando pela suspensão da Lei impugnada, desde logo, mas apenas no que toca ao respectivo art. 3º[1] . Pediu vista o Min. Edson Fachin, tendo o Exmo. Sr. Min. Gilmar Mendes adiantado voto no sentido de acompanhar o Exmo. Sr. Relator. O julgamento foi retomado em 26 de setembro de 2025, com o Exmo. Sr. Min. Edson Fachin acompanhando o Relator, com ressalvas, a saber, homologar apenas a primeira decisão do Exmo. Sr. Relator, mas não a segunda (a de reconsideração). Na sequência, o Exmo. Sr. Min. Luís Roberto Barroso destacou o feito para julgamento no Plenário presencial.

Portanto, o que se tem, no momento presente, é uma decisão monocrática do Exmo. Sr. Relator que suspende, apenas até 31 de dezembro de 2025, norma estadual que veda “benefícios fiscais e a concessão de terrenos públicos a empresas que participem de acordos, tratados ou quaisquer outras formas de compromissos, nacionais ou internacionais, que imponham restrições à expansão da atividade agropecuária em áreas não protegidas por legislação ambiental específica, sob qualquer forma de organização ou finalidade alegada”. (cf. art. 2º, inciso I, da Lei n. 12.709, de 24 de outubro de 2024, do Estado do Mato Grosso). Em outras palavras, a moratória da soja, até o dia 31 de dezembro de 2025, não sofre a incidência das restrições decorrentes da legislação estadual impugnada na ADI 7774. Ademais, trata-se de decisão com efeito vinculante, nos termos do parágrafo único do art. 28 da Lei n. 9.868, de 10 de novembro de 1999, a Lei das Ações Diretas, verbis: “A declaração de constitucionalidade ou de inconstitucionalidade, inclusive a interpretação conforme a Constituição e a declaração parcial de inconstitucionalidade sem redução de texto, têm eficácia contra todos e efeito vinculante em relação aos órgãos do Poder Judiciário e à Administração Pública federal, estadual e municipal.” A propósito, vide MENDES, Gilmar Ferreira. Controle concentrado de constitucionalidade: comentários à Lei n. 9.868, de 10-11-1999, São Paulo: Saraiva, 2001, p. 335-345). É bastante evidente:

o efeito vinculante em causa repercute, também, em relação aos órgãos da Administração Pública federal indireta, como é o caso deste Tribunal Administrativo do CADE, autarquia que é. Assim, este Tribunal Administrativo deve seguir, tal e qual, a decisão vigente do Supremo Tribunal Federal que, em última análise, suspende, apenas até 31 de dezembro de 2025, norma estadual que veda benefícios para empresas participantes de acordos da espécie da moratória da soja. Com efeito, por sua vez, a Medida Preventiva da Superintendência-Geral desta Autarquia NÃO está vigente por força de decisão proferida pela 20ª Vara Federal da Seção Judiciária do Distrito Federal no Mandado de Segurança n. 1098857-10.2025.4.01.3400 nos seguintes termos: A medida impugnada, consubstanciada no Despacho SG nº 13/2025, foi proferida de forma monocrática, em procedimento ainda pendente de apreciação colegiada, e sem que houvesse consideração expressa das manifestações técnicas e jurídicas apresentadas pela demandante, bem como de pareceres emitidos por órgãos públicos, como o Ministério Público Federal, a Advocacia-Geral da União e o próprio Ministério do Meio Ambiente, os quais reconhecem a legitimidade e os efeitos positivos da moratória no controle do desmatamento no Bioma Amazônico.

Verifica-se, ademais, que o ato administrativo atacado impôs obrigações de fazer e não fazer de alto impacto regulatório e econômico, com imposição de penalidade pecuniária expressiva e de curto prazo, o que caracteriza grave risco de dano irreparável, sobretudo considerando que o recurso administrativo interposto não possui efeito suspensivo automático e que não há certeza quanto à data de julgamento pelo colegiado do CADE. Por sua vez, a Moratória da Soja, vigente desde 2006, possui natureza voluntária, é integrada por diversos entes públicos e privados, e vem sendo reconhecida como instrumento de fomento ao desenvolvimento sustentável. Em sede de cognição sumária, afigura-se desproporcional e prematura a sua desarticulação imediata por meio de decisão monocrática, desacompanhada de debate colegiado e sem enfrentamento concreto dos argumentos técnicos oferecidos no procedimento originário. Ante o exposto, DEFIRO a medida liminar pleiteada, para suspender os efeitos do Despacho SG nº 13/2025, de 18/08/2025, proferido pelo Superintende-Geral do CADE, inclusive quanto à aplicação de qualquer multa cominada à Impetrante, até o julgamento definitivo do recurso administrativo interposto no âmbito do Processo Administrativo nº 08700.005853/2024-38 pelo Tribunal do CADE. Note-se:

a liminar concedida em mandamus nitidamente considera reduzido o prazo dado pela medida preventiva (“o ato administrativo atacado impôs obrigações de fazer e não fazer de alto impacto regulatório e econômico, com imposição de penalidade pecuniária expressiva e de curto prazo”). 3. DISPOSITIVO Em face de todo o exposto, e de modo a fazer valer, no espaço decisório próprio desta Autoridade da Concorrência, decisão vigente e vinculante do Supremo Tribunal Federal, DIVIRJO, respeitosamente, do Exmo. Sr. Relator, Conselheiro Carlos Jacques, e voto no sentido de dar PARCIAL PROVIMENTO aos Recursos Voluntários, de modo a suspender – ou melhor, manter suspensa – a eficácia da Medida Preventiva adotada pela Superintendência-Geral desta Autarquia até 31 de dezembro de 2025, “tempo para que as partes privadas e os agentes públicos possam dialogar nos termos que considerarem cabíveis”, a teor do quanto muito bem colocado pelo Exmo. Sr. Relator da ADI 7774. Nestes termos, a decisão do CADE fica rigorosamente alinhada ao quanto se tem até aqui do Supremo Tribunal Federal, mormente em termos de incentivo ao diálogo construtivo entre as diferentes partes interessadas e com o tempo suficiente para que o entendimento possa acontecer.

Explicito que este Voto exclui quaisquer outras considerações, inclusive sobre a ocorrência ou não de algum ilícito concorrencial, o que deverá ser objeto de exame a tempo e modo, tendo – este Voto – como sua razão, essencial e única, fazer valer, com o estrito respeito que é devido, decisão vigente e vinculante do Supremo Tribunal Federal, lógico, enquanto vigente e nos termos em que vier a perdurar. Anoto que quaisquer novos termos, com repercussão concorrencial, que porventura venham a ser acordados pelas partes interessadas, deverão ser submetidos à imediata homologação deste Tribunal Administrativo. Por fim, também registro que eventuais mudanças no quadro fático ou jurídico ora havido, e que venham a afetar direitos em causa, podem levar à reapreciação dos contornos da Medida Preventiva por este Tribunal no exercício do seu poder geral de cautela fundado no art. 84 da Lei n. 12.529, de 2011. ____________________________ [1] “O descumprimento das disposições previstas nesta Lei resultará na revogação imediata dos benefícios fiscais concedidos e na anulação da concessão de terrenos públicos, sem prejuízo à restituição dos benefícios fruídos irregularmente no ano do calendário vigente, bem como a indenização pelo uso de terreno público concedido em desacordo com este diploma.” JOSÉ LEVI MELLO DO AMARAL JÚNIOR Conselheiro (assinado eletronicamente)