Recurso Voluntário nº 08700.009789/2025-45

SEI/CADE - 1634533 - Voto Recurso Voluntário Recurso Voluntário nº 08700.009789/2025-45 Recorrente: Três Tentos Agroindustrial S.A. Advogados: Eduardo Caminati Anders, Marcio C. S. Bueno, Roberto Potter Martins Ferreira e Larissa Fonseca Maciel. Relator: Conselheiro Carlos Jacques Vieira Gomes VOTO VOGAL - CONSELHEIRA Camila Cabral Pires Alves VERSÃO ÚNICA voto I. Enquadramento da conduta De início, afirmo expressamente que, em avaliação preliminar, considerando o que se encontra consignado nos autos, não se identificam elementos suficientes para sustentar a manutenção da medida preventiva neste caso. Queria destacar alguns pontos: i. Medidas de urgência em matéria concorrencial são excepcionais e exigem demonstração do risco, o que não se verifica no estado presente da instrução, tendo em conta o conteúdo dos autos e as manifestações constantes do processo. ii. Os pressupostos cumulativos do fumus boni iuris e do periculum in mora não se mostram plenamente atendidos, pois os elementos reunidos não evidenciam probabilidade robusta de infração nem risco iminente de dano irreversível que demande intervenção cautelar. iii. Ao contrário, há riscos materiais de periculum in mora reverso, uma vez que a desarticulação ampla do arranjo pode produzir custos sociais e competitivos desnecessários, com efeitos desorganizadores sobre rotinas operacionais, incentivos à conformidade e funcionamento do mercado. iv.

Considerada a proporcionalidade, seria mais recomendado privilegiar respostas reversíveis e calibradas, com preservação do status quo, aprofundamento instrutório no âmbito do PA e avaliação de salvaguardas de baixo custo de transação. v. Fica resguardada a possibilidade de reexame célere diante de fatos novos ou indícios consistentes que alterem a ponderação ora realizada. Não identifico, de pronto, elementos suficientes para qualificar a Moratória da Soja como cartel de compras. O objeto imediato do arranjo não parece ter natureza estritamente comercial. Trata-se de critérios mínimos socioambientais voltados à diligência devida na cadeia, à integridade de fornecedores e ao atendimento de expectativas regulatórias e de mercados compradores externos e não únicos. A padronização de requisitos, na forma de um padrão de sustentabilidade, não se confunde, por si só, com fixação de preços, divisão de fontes de suprimento ou fechamento discriminatório, cabendo análise aprofundada sob a perspectiva antitruste. Cartéis de compradores supõem objetivo comercial anticompetitivo, compromissos horizontais sobre preço, alocação de fornecedores ou boicote coordenado, sustentados por mecanismos de monitoramento ou transparência. Esses componentes não se evidenciam de forma concreta no arranjo em análise. Reconheço que o voto do Relator avança no sentido de adotar uma leitura menos rígida do que a feita pela SG, ao sugerir a subsunção por objeto sujeita a presunção relativa de ilicitude.

Ainda assim, em meu entendimento, mesmo essa qualificação merece cautela. Quanto à alegação de troca de informação sensível, a governança descrita sugere auditorias por terceiros, checagens de conformidade e relatórios de caráter técnico ou agregado. Não há, por ora, com base nos elementos dos autos, demonstração específica de fluxos horizontais de informações estratégicas individualizadas, como preços, volumes futuros ou condições comerciais. Para me dar conforto com uma preventiva, seria esperado algum lastro de produtos ou resultados comunicacionais que tornassem possível a coordenação de termos comerciais. Na falta dessa demonstração, recomenda-se prudência. A publicidade do arranjo também merece ponderação. Histórico, aditamentos e interlocução institucional ostensiva aproximam a Moratória de iniciativas mais transparentes. Em regra, estruturas transparentes se afastam da clandestinidade típica de cartéis. Essa característica não exclui riscos competitivos, mas reduz a probabilidade de condução secreta de variáveis comerciais. A hipótese de que haveria um acordo de compra não se sustenta apenas na existência de custos de certificação. Custos de conformidade podem afetar preços de modo indireto, mas esse efeito, para fins de medida cautelar, exigiria indícios específicos e consistentes. Cartéis ou acordos de compra, espera-se, reduzem preço de compra, e não aumento, como sugerido. Em especial, seria necessário apontar, ao menos em avaliação inicial:

poder de mercado coletivo capaz de impor condições; eventual barreira discriminatória de acesso ao padrão; sinais mensuráveis de efeitos de preço atribuíveis à certificação com contrafactual minimamente delineado; e nexo causal mínimo plausível com dano líquido à concorrência. Diante disso, a adoção de medidas que desarticulem integralmente o arranjo, sem respaldo técnico específico sobre riscos imediatos, pode gerar custos sociais relevantes sem correspondente ganho concorrencial comprovado. O Green Agreements Guidance, publicado pela Competition and Markets Authority (CMA) em 2023, distingue restrições “por objeto” daquelas “por efeito” no exame de acordos de sustentabilidade. Segundo o documento, apenas os acordos cujo propósito direto seja restringir a concorrência são presumidos lesivos. Para os demais casos, aplica-se uma análise baseada em efeitos, conforme expressamente registrado: “Where an environmental sustainability agreement does not qualify as a restriction by object, it will only infringe the prohibition if it has an appreciable negative effect on competition.” (CMA, Guidance on Environmental Sustainability Agreements, §4.9, 2023) Compreende-se que quando não configurada uma restrição por objeto, o exame deve se concentrar na identificação de eventuais efeitos negativos apreciáveis sobre a concorrência, sem presunção automática de ilicitude.

Ainda segundo o guia, na presença de tais efeitos, é possível ponderar benefícios coletivos ou ambientais decorrentes do acordo, desde que plausíveis e proporcionais aos riscos concorrenciais observados. Em síntese, no caso concreto, iria pela via de contenção decisória. Até que se complemente a instrução com elementos concretos sobre possíveis efeitos adversos, não há base suficiente para um juízo negativo por objeto. A atuação cautelar, se necessária, deve incidir de modo cirúrgico sobre potenciais vetores de risco identificados, preservando benefícios plausíveis e evitando soluções mais gravosas do que o problema que se pretende mitigar. II. Políticas públicas e acordos de sustentabilidade Ao que me parece por ora, é que a Moratória da Soja apresenta traços de política pública ambiental. Ao longo do tempo, o arranjo foi incorporando práticas de monitoramento, verificação por terceiros e uso de bases de dados oficiais, em diálogo com diretrizes do Poder Público voltadas à prevenção e ao controle do desmatamento. Essa inserção não elimina o exame concorrencial, a possibilidade ou necessidade de ajustes ou equalizações nos termos do acordo, mas recomenda que uma medida de urgência concorrencial, e entendo que nosso dever hoje é apenas sobre isso, observe com rigor os deveres de proporcionalidade e de alinhamento entre órgãos, que vincula a ordem econômica à defesa do meio ambiente e impõe ao Estado e à coletividade o dever de proteção.

Diante também das informações disponíveis, é relevante registrar a manifestação conjunta do Ministério do Meio Ambiente e do IBAMA, admitidos como terceiros, que chama atenção para a função instrumental que o arranjo desempenha no ecossistema de políticas de conservação. Os órgãos ambientais descrevem um mecanismo de adesão voluntária, acompanhado pelo Estado e ancorado em critérios objetivos de conformidade socioambiental, com metodologias tornadas públicas e rotinas de auditoria que, em tese, podem operar sem intercâmbio horizontal de variáveis estratégicas entre concorrentes. Segundo essa visão, a suspensão ampla de monitoramentos e auditorias poderia produzir efeitos não intencionais sobre a efetividade das ações estatais, inclusive por afetar incentivos de conformidade sedimentados em período prolongado, com potencial dano ambiental de difícil reversão. Esses elementos, ainda que apreciados em sede sumária, merecem atenção e ponderação cautelosa. Parece razoável adotar cautela na análise concorrencial de acordos de sustentabilidade com governança aberta, acesso por critérios objetivos e apoio estatal com foco na verificação de salvaguardas informacionais e de condições não discriminatórias de adesão.

Sem prejuízo, e essa ressalva é muito importante para que asseguremos a boa intervenção do Cade, o controle concorrencial deve permanecer atento à possibilidade de usos desviados, razão pela qual a análise deve concentrar-se, desde já, na identificação de canais que possam reduzir a incerteza estratégica entre rivais por meio de dados individualizados de natureza comercial - as ditas trocas de informações sensíveis ou outras formas de abusos possíveis. Em ambientes nos quais a licença socioambiental integra atributos competitivos valorizados por compradores e financiadores, intervenções abruptas podem alterar expectativas e afetar transações sem demonstrar, de plano, benefício concorrencial líquido. A prudência decisória não equivale a deferência automática. Significa, antes, graduar a resposta cautelar àquilo que se mostra plausível com o indício disponível, preservando o núcleo funcional de verificação ambiental enquanto se evitam, com igual firmeza, trocas horizontais de informações sensíveis e eventuais práticas anticompetitivas de aderentes aptos a cumprir os critérios. Por fim, convém assinalar que adotar medidas proporcionais e revisáveis sinaliza ao mercado a compatibilidade entre defesa da concorrência e proteção ambiental, evitando incentivos adversos e preservando espaço para um juízo com base em evidências.

Mantida essa diretriz, eu acredito que o Tribunal poderá, com segurança maior, aprofundar a análise, sem impor custos sistêmicos desnecessários à política pública nem tolerar práticas que venham a se revelar restritivas da concorrência. III. Ausência de indícios de dano concorrencial Em juízo sumário, não se identificam, até o momento, elementos suficientes para concluir pela existência de dano concorrencial atual ou iminente decorrente da Moratória da Soja. Em face do que se extrai dos autos, ainda que consideradas as alegações relativas ao parâmetro do Código Florestal, não se identifica, de pronto, indício de problema concorrencial, cabendo a análise aprofundada no âmbito do Processo Administrativo. Esta alegação também não embasa a Medida Preventiva. Há, adicionalmente, risco de instrumentalização do controle concorrencial para endossar disputas privadas ou pretensões indenizatórias desvinculadas de dano concorrencial plausível. Em sede cautelar, convém evitar que a tutela de urgência opere como chancela indireta de litígios privados. A diferença normativa entre a Moratória e o Código Florestal, por si, não configura ilícito. Padrões privados podem, legitimamente, situar-se acima do mínimo legal podendo ser utilizado como referência exigências de mercado, gestão de risco reputacional e condições de acesso a financiamentos e compradores internacionais.

Pode ser necessário demonstrar cumulativamente que o acesso ao padrão está indevidamente restringido, que não existem rotas razoáveis de conformidade para produtores potencialmente aderentes e que, no contrafactual, o resultado de mercado seria superior em preço, quantidade, qualidade ou inovação. No estado atual da instrução, não há demonstração concreta desses elementos. A aferição do impacto econômico exigiria dados e desenvolvimento. A ausência disso nos autos, em fase preliminar, recomenda contenção decisória. Por fim, a cognição inicial aponta que medidas amplas de suspensão podem gerar efeitos colaterais indesejados sem benefício concorrencial comprovado, a exemplo da desorganização de incentivos de conformidade ambientais que se correlacionam com o acesso a determinados mercados. Nessa moldura, a posição mais cautelosa, neste momento, é reconhecer a insuficiência de indícios de dano concorrencial e privilegiar, se necessário, salvaguardas específicas e proporcionais, preservando a continuidade de verificação enquanto se completa a instrução probatória. IV. Periculum Em análise inicial, não se evidenciam riscos atuais e concretos de dano irreparável à concorrência que justifiquem medidas excepcionais. As defesas descrevem um arranjo vocacionado à diligência socioambiental, com verificação por terceiros, metodologias publicizadas e ausência de canais formais para trocas horizontais de variáveis estratégicas.

Nessa moldura, a mera coexistência de um padrão privado com preferências de compradores e financiadores não traduz, por si, risco iminente de alinhamento de condutas ou fechamento do mercado. À vista do que consta nos autos e das manifestações, em sede cautelar, não se caracteriza, por ora, periculum in mora concorrencial. O quadro aponta, ao contrário, um possível periculum in mora reverso. A manutenção de medida ampla de suspensão tende a desarticular instrumento que, segundo as informações constantes dos autos, foi progressivamente integrado a políticas públicas de prevenção e controle do desmatamento, com participação técnica do Poder Público. Em termos concorrenciais, esse desmonte súbito pode elevar custos de transação e de conformidade, gerar instabilidade contratual entre compradores, comerciantes e produtores, deteriorar a reputação internacional de cadeias sujeitas a requisitos ambientais e encarecer o custo de capital. Esses efeitos são potencialmente regressivos, pois afetam de modo mais intenso agentes com menor acesso a financiamento e seguros, além de desorganizar expectativas constituídas ao longo de muitos ciclos de produção. Trata-se de impactos que, em grande parte, não são facilmente reversíveis, sobretudo quando se considera a sensibilidade reputacional dos mercados de destino. A longevidade da Moratória da Soja também pesa na ponderação cautelar.

Trata-se de um arranjo com mais de dezoito anos de vigência, conhecido por agentes públicos e privados, objeto de sucessivos aperfeiçoamentos e de monitoramento por auditorias independentes. Essa trajetória é, em princípio, incompatível com a hipótese de um conluio que só agora viesse à tona com gravidade suficiente para impor suspensão integral imediata. Havendo necessidade de ajustes, eles podem ser implementados por meio de salvaguardas calibradas, sem ruptura drástica do mecanismo de verificação que sustenta o atendimento de preferências ambientais. Assim, não se comprova periculum in mora concorrencial que recomende suspensão abrangente do arranjo. Ao contrário, os elementos disponíveis indicam risco relevante de dano inverso, tanto para a previsibilidade regulatória quanto para a competitividade dinâmica do setor e por consequência à economia nacional, caso se mantenha a desarticulação ampla. Em juízo sumário, a solução mais prudente é privilegiar salvaguardas proporcionais e revisáveis. Examinadas as premissas e a moldura jurídica, divirjo, respeitosamente, do Relator, que propõe balizas distintas para a manutenção da cautelar e a qualificação do arranjo. A meu ver, não se cumpriram os requisitos cumulativos de fumus boni iuris e periculum in mora, demandando análise mais aprofundada. Nesse contexto, delineiam-se duas possibilidades decisórias.

A primeira consiste na revogação integral e imediata da medida preventiva, em razão da ausência dos pressupostos cumulativos e do risco qualificado de periculum in mora reverso, solução que preserva a reversibilidade, evita desorganização desnecessária do arranjo e permite o aprofundamento no procedimento principal. A segunda via corresponde ao acompanhamento da direção proposta pelo Exmo. Cons. José Levi, a qual oferece coordenação institucional e respostas possíveis. Registro minhas sinceras dúvidas quanto à exata correlação entre o objeto ora submetido a este Tribunal e a matéria em discussão no âmbito judicial, bem como quanto à possível desconformidade prática que poderia advir de uma revogação pura e simples da moratória. Compreendo, todavia, a preocupação legítima explicitada no voto do Exmo. Cons. José Levi. Nessa linha, voto na direção do dispositivo por ele proposto, por reconhecê-lo como caminho possível, com salvaguardas mínimas e horizonte temporal definido. Para afastar risco de vácuo decisório e conferir previsibilidade, entendo que eventual preventiva, se vier a ser adotada em janeiro, deve ter aplicação moderada, caráter estritamente instrumental e sujeição a reexame automático em prazo certo, com prioridade para julgamento de mérito, caso haja fato novo ou não haja nenhum resultado concreto derivado do trâmite no Judiciário.

Preocupa-me a possibilidade de reestabelecimento da medida preventiva em janeiro e o consequente vácuo decisório até a primeira sessão do ano. Caso tal cenário se concretize, entendo que o processo deve ser pautado e julgado com a maior brevidade possível. V. Dispositivo Ante o exposto, VOTO por acompanhar o conselheiro José Levi com as considerações feitas. CAMILA CABRAL PIRES ALVES Conselheira (assinado eletronicamente)