Recurso Voluntário — Acórdão nº 11171/2013

359ª Sessão Recurso 12063  Processo BCB 0601326833

  RECURSO(S) VOLUNTÁRIO(S)     RECORRENTE(S): COOPERATIVA DOS PRODUTORES E TRABALHADORES URBANOS E RURAIS DE SORRISO – COOPERGRÃO

 RECORRIDO: BANCO CENTRAL DO BRASIL

  EMENTA: RECURSO(S) VOLUNTÁRIO(S) - Câmbio - Exportação - Falta de comprovação de negociação das divisas em estabelecimento autorizado a operar na modalidade ou de repatriamento das mercadorias – Sonegação de cobertura não demonstrada – Apelo a que se dá provimento - Arquivamento do processo.

 ACÓRDÃO/CRSFN 11171/13:

R E L A T Ó R I O

I. Da acusação

Trata-se de processo administrativo sancionador instaurado pelo Banco Central do Brasil contra a Cooperativa dos Produtores e Trabalhadores Urbanos e Rurais de Sorriso Ltda. (Coopergrão) em virtude do cumprimento de obrigações emergentes de operações de exportação que perfizeram o valor global de US$ 598.030,00 (quinhentos e noventa e oito mil e trinta dólares dos Estados Unidos), sem que, como contrapartida da realização dos embarques das mercadorias, ocorridos em 12 e 24 de abril, bem como em 30 de maio de 2003, tenha havido o ingresso de divisas no País ou, então, a repatriação dos bens exportados, tudo a configurar indícios de cometimento de infração de sonegação de cobertura cambial de que trata o art. 3.o, com a possibilidade de inflição da pena de multa cominada no art. 6.º, este e aquele do Decreto n.º 23.258, de 19 de outubro de 1933.

II. Da defesa

2. Intimada em 8 de junho de 2006 (fls. 83 a 86), a acusada não ofereceu defesa, conforme consignado no despacho de fl. 88.

III. Da decisão

3. Encerrada a fase de instrução, o Banco Central do Brasil, por meio do Parecer Decap/Gtbho/Copad-01-2008/76, de 3 de junho de 2008 (fl. 95), salientou, com base nos registros disponíveis no Sistema de Informações Banco Central (Sisbacen), às fls. 90 a 94, não ter sido possível apurar a existência de liquidação de contratos de câmbio pendentes de vinculação a despachos de exportação (fls. 92), de transferências financeiras provenientes do exterior (fls. 93 a 94), ou, ainda, de retorno das mercadorias exportadas ao País (fl. 91), pelo que se imporia a conclusão de estar caracterizada a autoria e a materialidade da infração de sonegação de cobertura cambial atinente aos fatos de que tratam o presente processo administrativo sancionador.

4. Assim, estando os autos em boa ordem, sobreveio a Decisão Decap/Gabin-2008/6, de 10 de junho de 2008 (fl. 97), por meio da qual se impôs à Coopergrão, com fulcro no art. 6.o do Decreto n.º 23.258, de 1933, pena de multa equivalente, em moeda nacional, a US$ 598.030,00 (quinhentos e noventa e oito mil e trinta dólares dos Estados Unidos), correspondentes a 100% (cem por cento) das operações de exportação reputadas ilícitas, calculada com base na taxa de câmbio de compra disponível no Sisbacen, transação PTAX800, opção 5, relativa ao dia útil anterior ao da decisão proferida pelo Banco Central do Brasil (fls. 99 e 100).

IV. Do recurso voluntário

5. Intimada em 24 de junho de 2008 do resultado do julgamento em primeira instância (fl. 102), a Coopergrão interpôs recurso voluntário com razões lançadas na petição de fls. 106 a 146, acompanhada de vasta documentação (fls. 147 a 712), alegando, em síntese, o seguinte:

que o Decreto n.º 23.258, de 1933, “jamais foi recepcionado pela Constituição Federal de 1988”;

que se deve aplicar o princípio da retroatividade da lei benéfica, pois a Medida Provisória n.º 315, de 2006, posteriormente convertida na Lei n.º 11.371, de 28 de novembro de 2006, eliminou do ordenamento jurídico a infração de sonegação de cobertura cambial, sendo certo que “o caput do art. 12 da Medida Provisória, ao fixar em 4 de agosto de 2006 o limite temporal para a aplicação do benefício, viola gravemente a Constituição Federal, devendo este Conselho afastar a sua aplicação”;

que “vendeu e entregou o produto que lhe pertencia e as empresas importadoras não efetuaram o pagamento referente às transações comerciais efetivadas, tornando impossível qualquer imputação de cobertura cambial”, e, esgotando-se todos os meios de composição extrajudicial com os devedores, “fez uso de ações de cobrança c/c indenizações por danos morais e materiais, em virtude do inadimplemento contratual”;

que, em alguns casos, era contraproducente a adoção de providências destinadas a cobrança no exterior dos créditos de que era titular, haja vista o elevado custo em que incorreria e a impossibilidade de adimplemento da obrigação por parte do importador estrangeiro;

que, apesar disso, estava tentando, “por todos os meios, inclusive judiciais, receber dos importadores os valores devidos”;

que não praticou nem teve intenção de praticar sonegação de cobertura cambial, “tendo ocorrido, sim, inadimplemento dos clientes importadores”;

que a aplicação de pena de multa por sonegação de cobertura cambial representou “dupla sanção” para a acusada, haja vista que já suportara prejuízos financeiros ao não receber os pagamentos que lhe eram devidos e estavam a cargo dos importadores no exterior;

que, ainda no que tange à multa imposta pelo Banco Central do Brasil, cumpriria elidi-la em virtude de não existir “um mínimo de certeza e previsibilidade acerca da conduta reprovada”, além do valor ser confiscatório, desproporcional e desarrazoado, “devendo a pena ser reduzida ao máximo”, até porque não tem um histórico de cometimento de ilícitos administrativos nem se lhe poderia atribuir a pecha de reincidente, reiterando sempre haver procurado receber, por todas as formas, os créditos oriundos das operações de exportação de que trata o presente processo administrativo sancionador.

6. Na sequência, os autos foram encaminhados ao Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional, para processamento e julgamento do recurso voluntário, tudo a teor do despacho de fl. 713.

V. Do parecer da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional

7. O recurso voluntário foi autuado e tombado sob o n.º 12.063 em 4 de novembro de 2008, indo, nos termos do art. 11 do Regimento Interno do Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional, para exame e manifestação da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, que cuidou de emitir o PARECER PGFN/CAF/CRSFN/N.º 313/2011, de 27 de junho de 2011 (fls. 716 a 718), da lavra do Dr. Walter Henrique dos Santos, opinando pela intimação da Coopergrão para prestar esclarecimentos sobre a situação das ações judiciais de cobrança mencionadas na peça de irresignação, seguindo-se o encaminhamento dos autos ao Banco Central do Brasil para manifestação acerca do conteúdo do amplo acervo documental a eles acostado, com posterior comunicação à Recorrente para, querendo, pronunciar-se sobre o resultado da diligência, em atendimento do quanto dispõe o art. 3.º, II, da Lei n.º 9.784, de 29 de janeiro de 1999.

8. Dando encaminhamento às providências solicitadas pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, a Recorrente foi instada a pronunciar-se por meio de missiva oficial subscrita pelo Secretário-Executivo do Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional (fl. 722) e trouxe à colação as informações constantes dos documentos de fls. 726 a 735, com destaque para as certidões de objeto e pé dos processos judiciais contendo as fases em que eles se encontravam. Após, foram os autos ao Banco Central do Brasil, que, passando em revista a documentação juntada na fase recursal, emitiu a manifestação de fl. 746, instruída por registros extraídos do Sisbacen e constantes das fls. 739 a 745, de que se destacam os seguintes excertos:

“2. Primeiramente, no que se refere ao DE 2030456341-2, verifica-se que a Coopergrão realizou a exportação, conforme RE 03/0261601-001, com data de embarque em 12.4.2003 (fl. 744). Quanto às informações referentes à novação de dívida da Agrograin, em consulta à legislação de regência vigente à época, nada foi encontrado acerca de qualquer vedação expressa a tal prática.

3. No que diz respeito à instrução da Coopergrão para pagar à Nave Cereale Importação e Exportação Ltda., cabe ressaltar que esta questão é controversa no referido processo judicial (fls. 451-456 e 479). Consulta ao Sisbacen (fl. 742) revela que a Nave Cereale Importação e Exportação Ltda. recebeu da Bunge S.A., por meio do contrato de câmbio 07341.5885-03/036178, de 25.4.2003, a quantia de US$ 196.770,00, o mesmo valor da operação realizada entre a Coopergrão e a Agrograin (RE 03/0261601-001). Ocorre que só nos casos de decisão judicial de sucessão empresarial ou de empresas do mesmo grupo econômico seria permitida a vinculação de contratos de câmbio celebrados por pessoa diversa do exportador a RE com despacho averbado no Siscomex, o que não se logrou demonstrar no presente processo. Caso tenha realmente sido realizada com o objetivo previsto na citada instrução, tal operação se assemelharia à compensação privada de créditos, vedada pelo Decreto-Lei 9.025, de 27.2.1946, e poderia sujeitar a empresa às penalidades previstas no Decreto 23.258, de 19.10.1933.

4. No tocante ao estágio atual do processo nº 562/2008, relativo aos DEs 2030431033-6 e 2030475789-6, é importante ressaltar que a própria Coopergrão afirma que a importadora Rio Verde S.A. não possui endereço no País, de modo que a relação processual não está sequer formada (fl. 725). Além disso, tanto a Circular 3.113, de 17.4.2002, quanto a Resolução 3.311, de 31.8.2005, estabelecem que a ação de cobrança deve ser ajuizada no exterior. Portanto, no caso vertente o ingresso desta ação judicial no País não é suficiente para a regularização das exportações.

5. No que se refere ao questionamento de que se influenciaria na dosagem da pena o fato de a Coopergrão ter ingressado com as ações judiciais de cobrança após a abertura do processo administrativo, registre-se inicialmente que não há dispositivo legal ou regulamentar que elucide a matéria. Por sua vez, dentro de sua competência discricionária, esta Autarquia adotou o critério de que a multa poderia ser reduzida para 5% (cinco por cento) do valor da operação, mas apenas nos casos em que a empresa promovesse a devida regularização das operações de exportação após a instauração do processo.”

9. Restituídos os autos ao Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional (fl. 747), a Recorrente foi cientificada do resultado da diligência, quedando-se silente a respeito (fl. 749 e 750). Sucedeu-se, então, nova apreciação da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, agora por meio do PARECER PGFN/CAF/CRSFN/N.º 092/2012, de 4 de abril de 2012, também da lavra do Dr. Walter Henrique dos Santos, que, após opinar pela rejeição das questões arguidas em sede de preliminar, pugnou, no mérito, pelo improvimento do recurso voluntário.

É o relatório.

Brasília, 18 de novembro de 2013. Nelson Alves de Aguiar Júnior - Conselheiro-Relator.

V O T O

Trata-se de recurso voluntário interposto contra a Decisão Decap/Gabin-2008/6, de 10 de junho de 2008, por meio da qual o Banco Central do Brasil impôs à Cooperativa dos Produtores e Trabalhadores Urbanos e Rurais de Sorriso Ltda. (Coopergrão) pena de multa equivalente, em moeda nacional, a US$ 598.030,00 (quinhentos e noventa e oito mil e trinta dólares dos Estados Unidos), correspondentes a 100% (cem por cento) do valor global das operações de exportação sem cobertura cambial de que tratam os Despachos de Exportação n.os 2030456341-2, 2030431033-6 e 2030475789-6, rendendo ensejo à incidência e a aplicação dos arts. 3.º e 6.o do Decreto n.º 23.258, de 19 de outubro de 1933.

Questões Prévias

I. Nulidade processual e prescrição da pretensão punitiva da Administração Pública Federal

2. Preliminarmente, compenetro-me de que não há nulidade a pronunciar, haja vista que todos os atos e termos do presente processo administrativo sancionador observaram rigorosamente as normas encartadas no Regulamento anexo à Resolução n.º 1.065, de 5 de dezembro de 1985, bem como, supletivamente, a Lei n.º 9.784, de 29 de janeiro de 1999.

3. Atino, ademais, a que não incidiu a prescrição da pretensão punitiva da Administração Pública Federal, eis que os fatos reputados ilícitos ocorreram a partir de 12 e 24 de abril, bem como de 30 de maio de 2003, quando se deram os embarques das mercadorias objeto das operações de exportação, averiguando-se a existência de comunicação ao Ministério Público Federal em atenção à orientação consignada na Nota-Jurídica PGBC-2351/2006, de 15 de maio de 2006, emitida nos autos do Pt. 0601327194, em que se vislumbrou a possibilidade de seu enquadramento no art. 22, parágrafo único, da Lei n.º 7.492, de 16 de junho de 1986, que define como crime as condutas de promover, sem autorização legal, a saída de moeda ou divisa para o exterior, ou de nele manter depósitos não declarados à repartição federal competente, com a cominação de pena de reclusão de 2 (dois) a 6 (seis) anos, e multa, donde se segue, segundo entendimento que venho adotando desde a apreciação do Recurso n.º 11.380, levado a efeito na 338.ª Sessão de Julgamento do Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional, o cabimento, por aplicação do disposto no art. 1.º, § 2.º, da Lei n.º 9.873, de 1999, do manejo, em geral, dos prazos encartados na lei penal e, no particular, o de 12 (doze) anos de que trata o art. 109, III, do Código Penal, resultando na extinção da punibilidade da Recorrente, consideradas as datas ut supra indicadas, somente a partir de 12 e 24 de abril, bem como de 30 de maio de 2015.

4. Não obstante, ainda que não reconhecesse a aplicabilidade do lapso temporal alargado em substituição ao lustro ordinário, cogito de que não se teria operado a prescrição da pretensão punitiva da Administração Pública Federal, haja vista a concorrência das seguintes causas interruptivas previstas no art. 2.º da Lei n.º 9.873, de 1999:

intimação inicial da Coopergrão, recebida em 8 de junho de 2006 (fls. 83 a 86);

proferimento da decisão, ora guerreada, pelo Banco Central do Brasil em 3 de junho de 2008 (fl. 95);

ato inequívoco tendente à apuração dos fatos, consistente no PARECER PGFN/CAF/CRSFN/N.º 313/2011, de 27 de junho de 2011 (fls. 716 a 718), da lavra do Dr. Walter Henrique dos Santos, opinando pela remessa dos autos ao Banco Central do Brasil para exame de copiosa documentação juntada pela Coopergrão somente na fase recursal, sucedendo-se, após a realização da diligência, a manifestação autárquica de fl. 746, datada de 15 de dezembro de 2011;

5. Sobre a possibilidade de parecer jurídico constituir causa interruptiva da prescrição da pretensão punitiva da Administração Pública Federal, tive oportunidade de sustentar, ao ensejo da apreciação do Recurso n.º 10.838 e, especialmente, do Recurso n.º 11.732, este de minha relatoria, objeto de deliberação na 340.ª Sessão de Julgamento do Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional, que não constitui ele ato inequívoco com finalidade apuratória no sentido em que não se ocupa da reunião de indícios de autoria e materialidade de infração administrativa, qualificando-se antes como manifestação que, acercando-se deles, previamente coligidos na atividade de investigação desenvolvida pelos setores técnicos competentes, enuncia opinião destinada a orientar, no quadro da constitucionalidade e da legalidade, o agir dos órgãos e entidades do Poder Público no que concerne a cometimentos de cariz sancionador. Mas não deixei de reconhecer uma exceção a essa orientação restritiva ao admitir seu enquadramento no art. 2.º, II, da Lei n.º 9.873, de 1999, quando seja endereçado a contribuir, a exemplo do que se dá ao veicular opinião no sentido da realização de diligência probatória, para carrear ao feito elementos inovadores, adicionais, complementares ou subsidiários concernentes a fatos relevantes para a formação do convencimento das instâncias decisórias.

6. Logo, com a interrupção da marcha do lapso prescricional ordinário em 27 de junho de 2011, causada pela emissão de parecer jurídico que deflagrou o escrutínio do Banco Central do Brasil relativamente a acervo probatório inédito acostado aos autos em sede de recurso voluntário, a extinção da punibilidade da Recorrente, ressalvada nova causa interruptiva, somente se operaria em 27 de junho de 2016, a teor do arts. 1.º, caput, e 2.º da Lei n.º 9.873, de 1999.

II. Recepção do Decreto n.º 23.258, de 1933

7. Prosseguindo, debruço-me sobre a questão da insubsistência de fundamento legal para a imposição de sanção pecuniária pela prática de infração de sonegação de cobertura cambial pela Recorrente, em virtude da suposta ausência de recepção do Decreto n.º 23.258, de 1933, pela Constituição de 1988.

8. Ora bem, em decorrência do movimento revolucionário e do golpe de 1930, o então Presidente da República, Washington Luís, foi deposto e o presidente eleito, Júlio Prestes, foi impedido de tomar posse, instalando-se o Governo Provisório, sob a chefia de Getúlio Vargas, que, por meio da edição do Decreto n.º 19.398, de 11 de novembro de 1930, confirmou, para todos os efeitos, a dissolução do Congresso Nacional, investindo-se no exercício pleno das funções e atribuições do Poder Executivo e do Poder Legislativo, até que fosse promulgada a nova Constituição do País (art. 1.º).

9. Os atos do Chefe do Governo Provisório tinham eficácia normativa amplíssima, com poderes de restringir o alcance, modificar ou revogar qualquer lei em vigor e a própria Constituição de 1891 (art. 4.º), além de não estarem sujeitos à apreciação do Poder Judiciário. Por se tratar de fruto de ruptura institucional, não se pode questionar a legitimidade jurídica da atuação concentradora do novo regime, como destaca, aliás, J. J. Gomes Canotilho à pág. 71 do seu celebrado da 2.ª edição do seu celebrado Direito Constitucional e Teoria da Constituição. 2.ª ed. Coimbra: Almedina, 1998, p. 71: “O desencadeamento de procedimentos constituintes tendentes à elaboração de constituições anda geralmente associado a momentos constitucionais extraordinários (revolução, nascimento de novos estados, transições constitucionais, golpes de Estado, ‘quedas de muros’). Nestes fatos complexos, situados ainda a montante do procedimento constituinte propriamente dito, vão geralmente implícitas algumas ‘decisões’ de natureza pré-constituinte. Estas decisões reconduzem-se em geral a dois tipos: (1) decisão política de elaborar uma lei fundamental – constituição; (2) edição de leis constitucionais provisórias destinadas a dar uma primeira forma jurídica ao ‘novo estado de coisas’ e a definir as linhas orientadoras (procedimento constituinte propriamente dito)”.

10. Com fundamento de validade no Decreto n.º 19.398, de 1930, foi editado o Decreto n.º 23.258, de 1933, declarando-se, dentre os fins por ele prosseguidos, o de “prevenir e coibir o jogo sobre o câmbio, assegurando somente as operações legítimas”, pois “as prescrições legais vinham sendo burladas com a prática de operações lesivas aos interesses nacionais, por entidades domiciliadas no país”. Harmonizando-se com objetivos que tais, aquela verdadeira lei, em sentido material e formal, regulou os aspectos fundamentais do regime cambial brasileiro, sendo de se destacar a definição das operações de câmbio ilegítimas como as “realizadas entre bancos, pessoas naturais ou jurídicas, domiciliadas ou estabelecidas no país, com quaisquer entidades do exterior, quando tais operações não transitem pelos bancos habilitados a operar em câmbio, mediante prévia autorização da fiscalização bancária” (art. 1.º), bem como as “realizadas em moeda brasileira por entidades domiciliadas no país, por conta e ordem de entidades brasileiras ou estrangeiras domiciliadas ou residentes no exterior” (art. 2.º), não sendo de se olvidar a enunciação, como infrações administrativas, das “sonegações de cobertura nos valores de exportação” e do “aumento de preço de mercadorias importadas para a obtenção de coberturas indevidas” (art. 3.º, na redação anterior à dada pelo art. 11 da Lei n.º 11.371, de 28 de novembro de 2006), dando como sanção para a violação de todos esses mandamentos a pena de multa de até o dobro do valor da operação ilícita (art. 6.º).

11. Promulgada a Constituição de 1934, o Decreto n.º 23.258, de 1933, foi logo recepcionado com status de lei federal, fenômeno que se repetiu em todas as ordens constitucionais, inclusive na introduzida pela Constituição de 1988, compaginando-se com os princípios, valores e decisões programáticas nela encartados e, de modo geral, com seu conteúdo normativo mais específico, como se comprova a partir da simples leitura do art. 22, VII e VIII, que dispõe competir privativamente à União legislar sobre política de crédito, câmbio, seguros e transferência de valores, bem como comércio exterior e interestadual, razão pela qual todo ato normativo que pretenda regular essas matérias inovando inauguralmente o ordenamento jurídico deve ser editado ou, se já existente, recepcionado sob a forma de lei, o que é reforçado pelo art. 48, XIII, que dispõe competir ao Congresso Nacional, com a sanção do Presidente da República, não exigida esta para o especificado nos arts. 49, 51 e 52, dispor sobre todas as matérias de competência da União, aí compreendidas as matérias financeira, cambial e monetária, além do regime jurídico das instituições financeiras e suas operações.

12. Ora, o Decreto n.º 23.258, de 1933, nada mais fez que disciplinar os aspectos elementares do funcionamento do mercado de câmbio brasileiro, não sendo de se lhe negar a existência de compatibilidade material com a vigente ordem constitucional, pelo que rejeito, no ponto, a questão suscitada pela Recorrente, aduzindo que há remansosa jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça no sentido da ocorrência do fenômeno da recepção, forjada a partir do julgamento do Recurso Especial n.º 1.009.956-RS, figurando como relator o Ministro José Delgado.

III. Descabimento da aplicação retroativa do art. 11 da Lei n.º 11.371, de 2006

13. Por derradeiro, cuido da alegação de que o art. 11 da Lei n.º 11.371, de 28 de novembro de 2006, que aboliu a sonegação de cobertura cambial a partir de 4 de maio de 2006, deve ter sua aplicação estendida às operações de exportação de que tratam os Despachos de Exportação n.os 2030456341-2, 2030431033-6 e 2030475789-6, com mercadorias embarcadas em 12 e 24 de abril, bem como em 30 de maio de 2003, em homenagem ao princípio da retroatividade de lei mais benéfica, contemplado no art. 5.º, XL, da Constituição, implicando sua absolvição, com o consequente arquivamento do presente processo administrativo sancionador.

14. A propósito, saliento inicialmente que o advento da Lei n.º 11.371, de 2006, resultado da conversão da Medida Provisória n.º 315, de 3 de agosto de 2006, constituiu a pedra de toque do longo processo de flexibilização e desburocratização do regime cambial brasileiro ao permitir, dentre outras medidas adicionais e complementares, que os recursos em moeda estrangeira referentes a pagamentos de operações de exportações realizadas por pessoas naturais e jurídicas domiciliadas no País poderiam ser mantidos em instituição financeira no exterior, observados a forma, as condições e os limites fixados pelo Conselho Monetário Nacional, vedado tratamento diferenciado por setor ou atividade econômica (art. 1.º, caput e § 1.º), desde que fossem utilizados para a realização de investimento, aplicação financeira ou pagamento de obrigação próprios do exportador, vedada a realização de empréstimo ou mútuo de qualquer natureza (art. 1.º, § 2.º). A propósito, é elucidativa a Exposição de Motivos Interministerial n.º 088 – MF/BACEN, de 2 de agosto de 2006, que inicia com os seguintes esclarecimentos:

“2. A exigência de cobertura cambial das exportações tem se mantido, desde 1933, independentemente das diferentes conjunturas do mercado de câmbio, no que diz respeito à maior ou menor necessidade de recursos para o financiamento do balanço de pagamentos, a adequação quanto à oportunidade dos ingressos e os impactos gerados do ponto de vista do País e do exportador. No entanto, passou a ser possível a qualquer residente, a partir de 1989, constituir disponibilidades no exterior. Com a unificação dos mercados de câmbio de taxas livres e de taxas flutuantes, em março de 2005, a faculdade de colocação de disponibilidades no exterior foi aperfeiçoada, de modo a ser viabilizada sem a intermediação de uma instituição financeira estrangeira, assegurando-se aos residentes o acesso direto às instituições bancárias autorizadas a operar no mercado de câmbio para a realização de operações destinadas à constituição de disponibilidades no exterior.

3. É de fácil constatação a assimetria existente entre a faculdade de remessas por qualquer residente para a constituição de disponibilidade no exterior e a obrigatoriedade de ingresso no País da moeda estrangeira correspondente à exportação realizada.

4. Uma das medidas infralegais adotadas por ocasião da unificação dos mercados de câmbio, em março de 2005, consistiu no aumento do prazo para liquidação dos contratos de câmbio de exportação, de 180 para 210 dias a partir do embarque da mercadoria ou da prestação do serviço. Do ponto de vista da política cambial, semelhante medida propiciou uma avaliação preliminar e parcial, mas efetiva, com relação aos possíveis impactos de uma liberalização da exigência de cobrança da cobertura cambial da exportação. O comportamento dos ingressos decorrentes de receitas de exportação no período pós-flexibilização foi de perfeita normalidade, justificado, muito provavelmente, pela existência de uma conjuntura de todo favorável, com bons indicadores econômicos internos, liquidez no mercado internacional e crescimento das exportações.

5. Na conjuntura atual, presentes os elementos já mencionados, a flexibilização da exigência de ingresso da cobertura dos valores de exportação indica que dela não decorreriam dificuldades ao carreamento desses recursos para o País. Ademais, parte relevante dessas receitas, excetuados períodos de graves desequilíbrios internos, tem ingresso espontâneo assegurado pela necessidade das empresas contarem com recursos em moeda nacional destinados ao gerenciamento dos seus negócios.

6. Esse é o contexto para a presente proposta de Medida Provisória. O art. 1.º, excepcionalizando condicionalmente a regra geral – que segue mantida – da exigência de cobertura cambial nas exportações brasileiras, permite que, na forma disciplinada pelo Conselho Monetário Nacional - CMN, os recursos em moeda estrangeira ou nacional relativos às exportações brasileiras de mercadorias e serviços sejam mantidos em instituição financeira no exterior.

7. De ser registrado que parte importante dos nossos exportadores são, na maioria das vezes, detentores de outras obrigações no exterior, além de importadores de bens e serviços, muitos deles fazendo parte do mesmo grupo econômico, e se vêem na contingência inarredável pelas regras atuais de ingressar com as receitas de exportação, por exemplo, pagas por importador que, ao mesmo tempo e oportunidade, é seu credor em maior ou menor valor, resultando em pagamentos e recebimentos simultâneos, com todos os custos que isso representa em termos de negociação da moeda estrangeira, nos pólos comprador e vendedor.”

15. Em outras palavras, deixou de ser obrigatória a realização de cobertura cambial de valores oriundos de operações de exportação, ficando prejudicadas todas as normas legais e administrativas que a exigiam, especialmente as consignadas no Regulamento do Mercado de Câmbio e Capitais Internacionais, o que foi reforçado com o fato de que o controle de natureza cambial sobre os exportadores brasileiros no que concerne aos recursos que, em decorrência de sua atividade empresarial, viessem de ingressar ou não no País, foi deslocado para a Secretaria da Receita Federal do Brasil, dentro da lógica própria dos procedimentos de fiscalização especificamente tributários, como os previstos nos arts. 8.º e 9.º da Lei n.º 11.371, de 2006, ficando a cargo do Banco Central do Brasil, sem prejuízo de sua competência no que diz respeito às instituições financeiras que intervenham nas operações cambiais de qualquer natureza, somente as atribuições de manter registros dos contratos de câmbio de exportação e informá-los, na forma de ato conjunto a ser editado, àquele órgão de administração tributária (art. 3.º).

16. Trata-se de sistemática completamente nova e que, por via de consequência, não admitiria, sob pena de contradição entre termos, a existência do tipo administrativo de sonegação de cobertura cambial, que foi mantido até 3 de agosto de 2006, data de edição da Medida Provisória n.º 315, de 2006, dando-se, ao mesmo tempo, nova redação ao art. 3.º do Decreto n.º 23.258, de 1933, para manter como ilícita apenas a conduta de aumentar o preço de mercadorias importadas para obtenção de coberturas indevidas, a teor dos arts. 11 e 12, § 2.º, da Lei n.º 11.371, de 2006, o que significa dizer que a abolição daquele ilícito foi, única e exclusivamente, consectário de uma nova política para o regime cambial brasileiro, fundamentada em razões de natureza econômica.

17. Nesse diapasão, revelava-se correta a previsão legal que dava sustentáculo à infração de sonegação de cobertura cambial se e quando a cobertura cambial de valores oriundos de operações de exportação fosse exigível, perdendo sentido qualquer reprimenda quando o ingresso de divisas no País passou a ser dispensado em todo e qualquer caso, observadas as condições e os limites definidos pelo Conselho Monetário Nacional, e, mais ainda, quando a fiscalização do cumprimento das novas regras pelos exportadores passou ser tratado sob um viés tributário, transferindo-se à alçada da Secretaria da Receita Federal do Brasil. Cuido, pois, não ser de se falar, aí, em pura e simples mudança na concepção jurídica do fato resultante de uma evolução dos padrões valorativos da sociedade e que reverberam na redefinição, pelo Estado, do que deve seguir sendo, por essência, antijurídico e do que deve passar a ser lícito, afigurando-se-me, ao contrário, que a extinção do tipo administrativo em referência está imbricado com a dimensão conjuntural e mutável da regulação cambial, desaparecendo apenas porque não faz sentido do ponto de vista das bases, da estrutura e do sistema delineados na Lei n.º 11.371, de 2006, sem que se possa dizer, contudo, que amanhã não se terá uma confluência de fatores e uma onda de instabilidade que sinalize para a necessidade de se resgatar a obrigatoriedade da cobertura cambial para recursos oriundos de operações de exportação.

18. Em vista desses suplementos, que revelam as características próprias das normas de Direito Econômico, com destaque para o potencial de afirmar sua eficácia no mundo jurídico pelo fenômeno da ultra-atividade, malgrado tenham sido revogadas, total ou parcialmente, convenço-me de que não há fundamento para negar-se a possibilidade de incidência e de aplicação do art. 3.º do Decreto n.º 23.258, de 1933, acaso se demonstre, no exame do mérito, a sonegação de cobertura cambial dos valores correspondentes às operações de exportação de que tratam os Despachos de Exportação n.os 2030456341-2, 2030431033-6 e 2030475789-6.

Questões de Mérito

I. Dos fatos

19. A Coopergrão celebrou 3 (três) contratos de compra e venda de soja para o fim de exportação, sendo 1 (um) com Agrograin Ltd., sediada nas Ilhas Cayman, e 2 (dois) com Rio Verde S/A, domiciliada na Suíça, conforme demonstram as Notas Fiscais de Saída n.os 002776, 002777 e 002785 (fls. 181 a 183), encaminhando-as para embarques no Porto de Paranaguá (PR), que foram realizados em 12 e 24 de abril, bem como em 30 de maio de 2003, ao amparo dos Despachos de Exportação n.os 2030456341-2, 2030431033-6 e 2030475789-6, averbados em 12 e 25 de junho de 2013 (fls. 744 e 745), perfazendo o valor total de US$ 598.030,00 (quinhentos e noventa e oito mil e trinta dólares dos Estados Unidos), a cujo respeito apurou-se não se ter dado o necessário ingresso no País ao amparo de contratos de câmbio de exportação, ao tempo em que ficou evidenciada a ausência de repatriação das mercadorias objeto das operações de exportação, com fulcro em procedimento de controle cambial levado a efeito pelo Banco Central do Brasil a partir de elementos constantes da Rede de Informações de Capitais Estrangeiros e Câmbio e do Sistema Integrado de Comércio Exterior.

20. Eis, em apertada síntese, a materialidade, cuja descrição permitiu considerar-se a possibilidade de configuração de sonegação de cobertura cambial, tendo o Banco Central do Brasil concluído, na decisão ora impugnada por recurso voluntário, pela existência de malferimento do art. 3.º do Decreto n.º 23.258, de 1933.

II. Do direito

21. A indispensabilidade de cobertura cambial das operações de exportações, independentemente das diferentes conjunturas do mercado de câmbio, diz com a necessidade de prover recursos para o financiamento do balanço de pagamentos e de propiciar um adequado controle dos fluxos de entrada e saída de divisas do País, caracterizando-se sua sonegação, a teor do art. 3.º do Decreto n.º 23.258, de 1933 – aplicável aos fatos que, como os versados no presente processo administrativo sancionador, ocorreram até 3 de junho de 2006 –, quando se verifica a inexistência de contratos de câmbio de exportação liquidados e vinculados a registros de exportação com despachos averbados no Sistema Integrado de Comércio Exterior, ou, então, a ausência de operações de importação amparando a repatriação das mercadorias exportadas, salvo, como bem destacado pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, se demonstrada a ocorrência de fato impeditivo, modificativo ou extintivo da caracterização de sua materialidade ou autoria, assistindo ao acusado desincumbir-se do ônus da prova, a teor do art. 36 da Lei n.º 9.784, de 1999.

22. Na espécie vertente, a Recorrente, contestando a conclusão consignada na decisão recorrida de que ficou demonstrada a inexistência de ingresso de divisas no País e de repatriação das mercadorias objeto das operações de exportação, alega que as importadoras estrangeiras não teriam efetuado os pagamentos que se lhes impunha fazer, o que a levou a ajuizar ações de cobrança pelo procedimento ordinário com pedidos cumulativos de indenização por danos materiais e morais, gerando processos tombados sob os n.os 1.784/2007, tendo no polo passivo a Agrograin Ltd., e 562/2008, figurando como ré a Rio Verde S.A., ambos distribuídos à 2.ª Vara Cível da Comarca de Paranaguá (PR) em 24 de agosto de 2007 e 4 de julho de 2008, respectivamente, e que, de acordo com as certidões de objeto e pé expedidas em 20 de outubro de 2011 (fls. 727 e 730), estavam, o primeiro, em fase de produção de prova pericial, e, o segundo, em fase de citação, mas sem aperfeiçoamento da relação processual até então, dado que a importadora não mais possuía endereço no País. Em consequência, poder-se-ia admitir, em princípio, que a judicialização do desacordo entre os figurantes impedisse a caracterização da infração de sonegação de cobertura cambial, na exata e justa medida em que, sendo matéria controvertida a certeza, a liquidez e a exigibilidade dos créditos que não teriam sido satisfeitos, não seria de se impor, até a solução da lide, o cumprimento da obrigação, esta de natureza cambial, de celebrar e liquidar contrato de câmbio de exportação para amparar o ingresso de divisas no País.

23. Curiosamente, as informações extraídas do Sistema de Informações Banco Central (Sisbacen), às fls. 742 a 745, transação PCAM430 (“Consultas sobre Dados de Câmbio – BACEN”), revelam, mercê da coincidência de valores e da proximidade das datas dos embarques das mercadorias objeto das operações de exportação referentes aos Despachos de Exportação n.os 2030456341-2, 2030431033-6 e 2030475789-6, o ingresso de divisas ao amparo dos contratos de câmbio de exportação n.os 07341.5885-03/036178, 07341.5885-03/038246 e 07341.5885-03/050673, liquidados em 25 de abril, 2 de maio e 10 de junho de 2003. A única diferença que se verifica está nos registros dos exportadores e dos importadores, do seguinte modo:

no Despacho de Exportação n.º 2030456341-2, registrando o valor de US$ 196.770,00 (cento e noventa e seis mil e setecentos e setenta dólares do Estados Unidos), referente a soja embarcada em 12 de abril de 2003, figuram como exportador a Recorrente e, como importador, a Agrograin Ltd., porém, no contrato de câmbio n.º 07341.5885-03/036178, de mesmo valor e liquidado em 25 de abril de 2003, comparecem como exportador e importador, respectivamente, Nave Cereale Exportação e Importação Ltda. e Bunge S.A.;

no Despacho de Exportação n.º 2030431033-6, registrando o valor de US$ 200.630,00 (duzentos mil e seiscentos e trinta dólares dos Estados Unidos), referente a soja embarcada em 24 de abril de 2003, figuram como exportador a Recorrente e, como importador, Rio Verde S.A., porém, no contrato de câmbio n.º 07341.5885-03/038246, de mesmo valor e liquidado em 2 de maio de 2003, comparecem como exportador e importador, respectivamente, Nave Cereale Exportação e Importação Ltda. e Conagra Trade Group Inc. Omaha;

no Despacho de Exportação n.º 2030475789-6, registrando o valor de US$ 200.630,00 (duzentos mil e seiscentos e trinta dólares dos Estados Unidos), referente a soja embarcada em 30 de maio de 2003, figuram como exportador a Recorrente e, como importador, mais uma vez, a Rio Verde S.A., porém, no contrato de câmbio n.º 07341.5885-03/050673, liquidado em 10 de junho de 2003 pelo valor de US$ 200.670,00 (duzentos mil, seiscentos e setenta dólares dos Estados Unidos), comparecem como exportador e importador, respectivamente, Nave Cereale Exportação e Importação Ltda. e Nethgrain.

24. As perguntas que não querem calar são as seguintes: se se admitir que os despachos de exportação e os contratos de câmbio se referem às mesmas operações de exportação, como dizer-se que inexistiu cobertura cambial? Afinal, não houve, em contrapartida do embarque das mercadorias, o ingresso das correspondentes divisas no País? Mas, se isso é verdadeiro, como se explicam as aparentes inconsistências dos registros do Sisbacen concernentes aos figurantes dos negócios de compra e venda de soja?

25. A resposta pode estar nos autos, mais precisamente na contestação (fls. 284 a 329, com documentação anexa juntada às fls. 330 a 457), oferecida pela Agrograin Ltd. e pela ADM do Brasil Ltda. em oposição aos pedidos formulados pela Recorrente no Processo n.º 1.784/2007, que, frise-se, tem por questão controvertida o adimplemento, tratado do ponto de vista do Direito Privado, das obrigações oriundas da operação de exportação referente ao Despacho de Exportação n.º 2030456341-2, de jeito que não guarda relação com o objeto do presente processo administrativo sancionador. Como quer que seja, não se pode desprezar a seguinte passagem, por ser bastante elucidativa da praxe comercial em operações de exportação, é a seguinte:

“A compra e venda no comércio exterior é realizada por empresas que compram e vendem mercadorias. Significa dizer que um comprador pode ficar com a mercadoria ou revendê-la, antes mesmo de o navio chegar ao destino ou antes mesmo do embarque, tudo a depender da cotação dos preços no mercado. Se for vantajoso, o empresário comprador revende a terceiro. Esse terceiro, por sua vez, revenderá a um quarto, que revenderá a um quinto e assim, sucessivamente, até chegar ao comprador final no exterior.

Contudo, para que a mercadoria seja desembaraçada no porto de destino e entregue ao comprador final, que é chamado no jargão comercial de Buyer, este deverá portar e apresentar vários documentos, tais como: Conhecimento de Embarque, Certificado de Qualidade e Conservação, Certificado de Peso etc., consoante cópia fornecida pela Bunge Genebra.

Ocorre que os originais dessa documentação ficam com o vendedor originário até que o comprador final o localize e determine que os papeis lhe sejam entregues como condição para o pagamento. Esses documentos são preparados pelo vendedor originário e assim que o navio é carregado, o vendedor originário já está ciente de que os aludidos documentos devem ser apresentados ao comprador final, tendo em vista a proposta e aceitação prévia do string.

No presente caso, a autora Coopergrão é a vendedora/embarcadora originária da mercadoria. A série de negociações se deu da seguinte forma.

Em 19.09.2002, a Agrograin comprou a soja da Coopergrão por US$ 196,77 (cento e noventa e seis dólares do Estados Unidos e setenta e sete centavos) a tonelada métrica, como se depreende do contrato n.º 41.1346, acompanhado da tradução juramentada.

Repare-se, entretanto, que a previsão de entrega da mercadoria no porto de origem estava prevista para acontecer aproximadamente 4 (quatro) meses depois da contratação, entre os dias 15 de março e 15 de abril de 2003, consoante reza o contrato.

No caso dos autos, infere-se dos docs. n.os 9 e 10 anexos, que, a partir da contratação, houve uma série de compras, vendas e revendas da mesma mercadoria – operação conhecida no jargão do comércio exterior como ‘string’.

Assim sendo, a Agrograin vendeu a mercadoria comprada da Coopergrão, por um preço ainda maior, à empresa Ceval, a saber US$ 206,51 (duzentos e seis dólares dos Estados Unidos e cinquenta e um centavos) por tonelada métrica.

A empresa Ceval, por sua vez, revendeu à empresa Bunge Hamburgo, pelo mesmo preço que comprou.

Ainda antes do carregamento do navio no porto de origem, a empresa Bunge Hamburgo revendeu a soja à Bunge Genebra, pelo valor de US$ 208,35 (duzentos e oito dólares dos Estados Unidos e trinta e cinco centavos).

Para esclarecer melhor, a Bunge Genebra foi a contratante do navio, que por sua vez teria que receber a documentação original antes da chegada ao destino final, razão pela qual propôs o string, para acelerar o recebimento da documentação.

Cumpre verificar, portanto, que a empresa Bunge Genebra foi a compradora final da mercadoria.”

26. Observando que várias dessas afirmações, senão todas, foram rebatidas na réplica acostada às fls. 460 a 498, para os estritos fins do presente processo administrativo sancionador parece-me que as informações trazidas à baila na contestação oferecem uma explicação razoável para a aparente divergência: o Despacho de Exportação n.º 2030456341-2 registra corretamente como exportador a Coopergrão e importador a Agrograin Ltd., mas, após a alegada realização de uma série de compras e vendas da soja antes de seu embarque, teria assumido, por novação, a posição de compradora final a Bunge S.A, designada no petitório da defesa oferecida pela Agrograin Ltd. e pela ADM do Brasil Ltda. como Bunge Genebra. Entretanto, os registros existentes no Sisbacen sobre o contrato de câmbio n.º 07341.5885-03/036178, liquidado em 25 de abril de 2003, aludiam a essa sociedade estrangeira no campo reservado ao importador, mas, inexplicavelmente, consignavam como exportadora Nave Cereale Exportação e Importação Ltda., nada mencionando sobre a Recorrente, que, conforme descrito ut supra, não deixara de ser a exportadora e, portanto, a vendedora originária.

27. Também aqui não há contraste com a realidade, pois, à fl. 452, tem-se correspondência encaminhada pela Recorrente à Bunge S.A. com solicitação de que o adimplemento das obrigações oriundas da operação de exportação de que ora se cuida se desse por transferência do valor de US$ 196.770,00 (cento e noventa e seis mil dólares dos Estados Unidos e setenta e sete centavos) para lançamento a crédito de conta corrente mantida no Banco Itaú S.A. por Nave Cereale Exportação e Importação Ltda., o que foi feito em 23 de abril de 2003 (fl. 455), ou seja, 2 (dois) dias antes da celebração do contrato de câmbio n.º 07341.5885-03/036178, em que ela figura como exportadora.

28. Não é de todo desarrazoado admitir que a Recorrente tenha lançado mão do mesmo modus operandi em tudo quanto respeita aos Despachos de Exportação n.os 2030431033-6 e 2030475789-6. Empregando um raciocínio indutivo e admitindo a grande probabilidade de que as negociações em torno de mercadorias entregues nos portos de origem para desembaraço aduaneiro e embarque ocorram cotidianamente e da maneira retratada na contestação oferecida pela Agrograin Ltd. e pela ADM do Brasil Ltda. no Processo n.º 1.784/2007, penso que seria possível extrapolar as conclusões acima expostas para asseverar que as divergências entre os registros atinentes às operações de exportação que se lhes correspondem e os que dizem com os contratos de câmbio nos 07341.5885-03/038246 e 07341.5885-03/050673 se devem exatamente à novação decorrente do string e da solicitação, dirigidas aos compradores finais, para que fizessem o pagamento mediante transferência para lançamento a crédito em conta corrente de terceiro, que, em ambos os casos, também era a Nave Cereale Exportação e Importação Ltda., sendo possível admitir, em tese, porquanto não é objeto do presente processo administrativo sancionador, a realização de compensação privada de créditos, vedada no Decreto-Lei n.º 9.025, de 27 de fevereiro de 1946.

29. Nesse diapasão, considero que os autos contêm elementos que propiciam a conclusão de que, em contrapartida às operações de exportação correspondentes aos Despachos de Exportação nos 2030456341-2, 2030431033-6 e 2030475789-6, houve ingresso de divisas no País no importe global de a US$ 598.030,00 (quinhentos e noventa e oito mil e trinta dólares dos Estados Unidos), parecendo-me fora de dúvida a ausência de configuração da infração de sonegação de cobertura cambial de que trata o art. 3.º do Decreto n.º 23.258, de 1933, pelo que conheço do recurso voluntário e dou-lhe provimento para absolver a Coopergrão, com o consequente arquivamento do presente processo administrativo sancionador.

É o Voto.

Brasília, 26 de novembro de 2013. Nelson Alves de Aguiar Júnior – Conselheiro-Relator.

Vistos, relatados e discutidos os presentes autos, decidem os membros do Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional, por unanimidade e nos termos do voto do Conselheiro-Relator, – a) após rejeitar as questões de preliminar arguidas: a.1) prescrição ordinária e a.2) nulidade do processo - b) dar provimento ao recurso interposto, convolando-se em arquivamento a decisão do órgão de primeiro grau no sentido de aplicar a b.1) COOPERATIVA DOS PRODUTORES E TRABALHADORES URBANOS E RURAIS DE SORRISO – COOPERGRÃO pena de multa pecuniária no valor equivalente a US$ 598.030,00 (quinhentos e noventa e oito mil e trinta dólares dos Estados Unidos).

Participaram do julgamento as conselheiras e os conselheiros: Ana Maria Melo Netto, Arnaldo Penteado Laudísio, Bruno Meyerhof Salama, Francisco Satiro de Souza Junior, José Alexandre Buaiz Neto, Marcos Martins Davidovich, Nelson Alves de Aguiar Júnior e Waldir Quintiliano da Silva. Presentes o Dr. André Luiz Carneiro Ortegal, Procurador da Fazenda Nacional, e Marcos Martins de Souza, Secretário-Executivo do CRSFN.

Brasília, 26 de novembro de 2013.

ANA MARIA MELO NETTO Presidente

NELSON ALVES DE AGUIAR JÚNIOR Relator

ANDRÉ LUIZ CARNEIRO ORTEGAL Procurador da Fazenda Nacional

Ata publicada no DOU de 23.01.2014 - Seção 1 - pág. 11.

O teor deste acórdão foi divulgado no portal em 10.06.2014.