Julgado — Acórdão nº 11203/2014

362ª Sessão Recurso 11097  Processo BCB 0301199481      RECURSO(S) VOLUNTÁRIO(S)     RECORRENTE(S): BANCO DO BRASIL S/A (MINISTÉRIO DA DEFESA - COMANDO DA MARINHA)     RECORRIDO: BANCO CENTRAL DO BRASIL

 

EMENTA: RECURSO(S) VOLUNTÁRIO(S) – Câmbio – Operações relacionadas com importações de responsabilidade de entes públicos - Multas aplicadas sob vigência de dispositivos legais revogados (Leis 9.817, de 23.08.1999, e 10.755, de 03.11.2003) – Alegação de retroatividade de comando legal excludente de punibilidade – Repetição de indébito – Restituição de multa - Incompetência do CRSFN para apreciar a matéria – Petição não enquadrada como recurso - Não conhecimento.

Base Legal: Lei 9.784/1999, art. 63, inc. II.

 ACÓRDÃO/CRSFN 11203/14:

R E L A T Ó R I O

PEDIDO

Em 20 de setembro de 2006, o Banco do Brasil S/A recorreu a este Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional, para que o colegiado determinasse ao Banco Central do Brasil a devolução do valor das multas incidentes sobre operações de câmbio de interesse do antigo Ministério da Marinha, levadas a débito na conta de reserva bancária do requerente, no montante de R$ 2.068.038,42, na posição de setembro de 2006, devidamente corrigido pela variação da taxa da SELIC.

O requerente esclarece que, no período compreendido entre os anos de 1998 e 2003, o Banco Central do Brasil aplicou 64 multas, com base na Lei nº 9.817, de 23 de agosto de 1999, e na Circular nº 2.876, de 17 de março de 1999, relativas a importações realizadas pelo então Ministério da Marinha (atualmente Comando da Marinha, subordinado ao Ministério da Defesa), em valores que alcançavam em setembro de 2006 o total de R$ 2.068.038,42, montante que foi debitado na conta de reserva bancária do Banco do Brasil S/A.

Ainda segundo o Banco do Brasil S/A, com a edição da Lei nº 10.755, de 3 de novembro de 2003, passou a ser possível a reversão das situações de irregularidade, em razão do que endereçou requerimento à autarquia, solicitando a devolução dos valores das multas aplicadas, em ofício datado de 16.11.2004. No entanto, o Banco Central não atendeu ao pleito, sob o fundamento de que a Lei nº 10.755, de 2003, não determinou a devolução das multas devidas e pagas durante a vigência da Lei nº 9.817, de 1999.

A instituição informa que há parecer da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional favorável à devolução ao Banco do Brasil S/A, bem como intenção do Ministério da Fazenda de resolver a questão e de devolver os valores debitados pelo Banco Central na conta de reservas bancárias da instituição.

ANTECEDENTES

Em 16 de novembro de 2004, o Banco do Brasil S/A dirigiu correspondência ao Banco Central do Brasil, solicitando a devolução das multas aplicadas à Marinha do Brasil e debitadas à conta de reservas bancárias de titularidade da instituição requerente. Na oportunidade, o Banco do Brasil ressaltou que, apesar de já ter sido contemplado com uma devolução no importe de R$ 1.854.853,56, ainda remanescia pendente de devolução o montante de R$ 2.068.038,42. Solicitou, também, que a devolução fosse acompanhada de correção com base na taxa média SELIC.

O Banco Central do Brasil, por intermédio do oficio Decec/Gabin-2005/042, de 27 de maio de 2005, indeferiu o pleito, com base nos seguintes fundamentos: i) nos termos da Lei nº 9.817, de 23 de agosto de 1999, vigente à época da cobrança, a multa era devida, figurando como responsável pelo seu recolhimento a instituição na qual a operação de câmbio foi contratada; ii) a Lei nº 10.755, de 3 de novembro de 2003, não determinou a devolução de multas devidas e pagas no período de vigência da Lei nº 9.817, de 1999; e c) o pagamento de multas no período de vigência da Lei nº 9.817, de 1999, constitui ato jurídico perfeito.

O Banco Central do Brasil transmitiu o mesmo entendimento à Secretaria do Tesouro Nacional, por intermédio do ofício Decec/Gabin-2005/043, também de 27/05/2005, em atenção à preocupação daquela Secretaria, a respeito do assunto, principalmente porque o Banco do Brasil S/A teria acolhido as contratações de câmbio de interesse da Marinha do Brasil, arcando temporariamente com as multas aplicadas, para evitar, num primeiro momento, que houvesse prejuízos à imagem do País perante a comunidade financeira internacional, e depois para que não se onerasse a União com multas já dispensadas por lei.

RECURSO AO CONSELHO DE RECURSOS DO SISTEMA FINANCEIRO NACIONAL

O Banco Central do Brasil, em 10/10/2006, encaminhou o pedido formulado pelo Banco do Brasil S/A a este Conselho de Recurso, com o entendimento da Procuradoria-Geral do Banco Central, no sentido de que era inviável a devolução dos valores reclamados pelo Banco do Brasil S/A, por encontrar óbice no instituto do ato jurídico perfeito.

Os autos vieram a ter lugar neste colegiado em 23 de outubro de 2006, onde foi autuado sob o número 11097, e encaminhado à PGFN, na mesma data, para parecer, nos termos do art. 11 do Regimento Interno.

No dia 13 de abril de 2007, o Dr. Sérgio Augusto G. Pereira de Souza, Procurador da Fazenda Nacional, que então atuava junto a este Conselho de Recursos, solicitou a manifestação da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, tendo presente a necessidade de dirimir conflito entre as posições jurídicas da PGFN e da PGBC, sobre o tema. De um lado, a PGBC entendia que não era possível a devolução dos valores reclamados pelo Banco do Brasil, já considerado ato jurídico perfeito; de outro, a PGFN entendia que o pagamento da multa não poderia ser considerado como ato jurídico perfeito, pelo fato de não ter havido a necessária verificação da materialidade e autoria da suposta infração, somente passível de ser aferida por meio do devido processo administrativo sancionador, ainda não devidamente instaurado.

Em 23 de novembro de 2007, foi anexado ao processo o Parecer PGFN/CAF/nº 2504/2007, devidamente aprovado pelo Senhor Ministro de Estado da Fazenda, por intermédio do qual determinou a devolução dos valores objeto de retenção por parte do Banco Central do Brasil contra o Banco do Brasil, em virtude da multa de importação de que se trata.

Em decorrência, o presente processo, por ato de 19/12/2007 do Presidente deste colegiado, foi encaminhado ao Banco Central do Brasil, para que a autarquia informasse sobre o cumprimento da determinação ministerial mencionada.

Em 5 de agosto de 2008, o processo retornou do Banco Central, com o entendimento de que: i) o Parecer PGFN/CAF nº 2504/2007, mesmo tendo sido aprovado pelo Ministro de Estado da Fazenda, não tem o condão de vincular a atuação do Banco Central do Brasil; ii) não há que se falar de débito automático de penalidade, mas de pagamento voluntário de quantia devida, tendo o Banco do Brasil sido comunicado da apuração da irregularidade e, na sequência, autorizado o Banco Central do Brasil a efetuar o respectivo lançamento a débito em conta de reserva bancária; iii) não há vício de legalidade no ato de pagamento da multa pelo Banco do Brasil, estando a situação protegida pelo manto constitucional do ato jurídico perfeito, pelo que não é possível efetuar-se a devolução do valor correspondente, sob o fundamento de aplicação retroativa da norma constante do art. 2º, VI, da Lei nº 10.755, de 2003; iv) não há impedimento a que o recurso seja apreciado pelo Conselho de Recurso, na forma que entender de direito.

PARECER DA PROCURADORIA-GERAL DA FAZENDA NACIONAL

A PGFN, chamada a pronunciar-se novamente sobre o feito, reconhece o cabimento da apreciação da irresignação do Banco do Brasil S/A, como peça recursal apta a devolver o exame da questão ao Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional, independentemente de a decisão recorrida inserir-se no âmbito de um processo administrativo sancionador, inclusive porque, a teor do art. 3º do Regulamento Anexo à Resolução nº 1.065, de 1985, do Conselho Monetário Nacional, compete ao Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional julgar, em segunda e última instância, os recursos contra decisões do Banco Central do Brasil relativas a penalidades por infrações à legislação cambial, de capitais estrangeiros e de crédito rural e industrial.

No entender da PGFN, a própria ausência de instauração de processo sancionador, por si só, já deveria ter sido considerada pelo Banco Central do Brasil como razão para anulação e consequente estorno da multa recolhida.

A PGFN constatou que os presentes autos não trazem a informação de que o lançamento tenha sido automático, não havendo como dizer, também, que os lançamentos tenham sido espontâneos. De qualquer forma, houve a imposição de penalidade sem a instauração de competente processo sancionador, portanto, sem que tenha sido oportunizada a defesa do indiciado. De se ver, também, que o Banco do Brasil S/A não era o importador, mas tão somente a instituição financeira incumbida do câmbio.

A PGFN considera, ainda, os seguintes fundamentos: i) a manifestação recursal pode ser tida como tempestiva, porque o Banco do Brasil voltou-se contra decisão denegatória comunicada ao recorrente em 27/5/2005 e reiterada no Parecer PGBC 236/2006, de 31/08/2006; não há nos autos notícia da notificação do Banco do Brasil desse último indeferimento, o que já ensejaria o reconhecimento da tempestividade do recurso; ii) no mérito, não há que se falar em materialidade ou autoria da infração, mas tão somente de subsistência da aplicação de penalidade pecuniária ante o advento do regramento da Lei nº 10.755, de 2003; nesse sentido, é explícita a retroatividade do comando excludente de punibilidade inserido no art. 2º, VI, da Lei nº 10.755, de 2003, de amplo alcance; iii) o entendimento adotado pela PGBC estabeleceu um óbice indevido à aplicação da regra legal, contrariando-a frontalmente.

RETORNO AO BANCO CENTRAL DO BRASIL

Por meio do despacho de 25 de agosto de 2011, o então Presidente do Conselho de Recursos determinou o retorno do presente processo ao Banco Central, para que a autarquia informasse sobre o cumprimento do despacho ministerial já mencionado ou sobre eventual revisão da decisão da autarquia, acerca do pleito do Banco do Brasil.

A área técnica da autarquia informou, em despacho de 31/08/2011, que não era cabível qualquer providência do órgão, enquanto não fosse solucionada a controvérsia jurídica presente nos autos.

Em consequência, em 20/10/2011, o processo retornou mais uma vez ao Banco Central do Brasil, para colher-se manifestação da PGBC.

Em 30/09/2013, a área jurídica do Banco Central do Brasil devolveu os autos a este Conselho de Recursos, com o entendimento de que: i) não cabe ao órgão opor qualquer óbice jurídico à efetivação da regra, contida no art. 2º, inciso VI, da Lei 10.755, de 2003, que definiu norma mais benéfica aos agentes financeiros que realizaram operações de câmbio relacionadas com importações de responsabilidade de órgãos e entes públicos, de modo que a isenção ali prevista é válida até mesmo para as multas de importação já pagas, admitindo-se o reembolso dos valores despendidos pela interessado; ii) o Banco Central não tem competência para revisar a decisão atinente ao caso concreto, que é objeto de recurso sujeito ao julgamento do Conselho de Recursos.

Em 20/11/2013, a PGFN confirmou sua anterior manifestação a respeito da matéria tratada no presente processo.

É o relatório.

Brasília, 05 de dezembro de 2013. Waldir Quintiliano da Silva – Conselheiro-Relator.

V O T O

Trata-se de analisar o pedido do Banco do Brasil, no qual a instituição pretende ver devolvidas as multas, no montante de R$ 2.068.038,42, incidentes sobre operações de câmbio de interesse do antigo Ministério da Marinha, pertinentes a importações liquidadas fora do prazo estabelecido na Lei nº 9.817, de 23 de agosto de 1999. É que tais multas foram recolhidas em favor do Banco Central do Brasil, mediante débito na conta de reserva bancária da instituição requerente.

Conforme demonstrativo fornecido pelo próprio banco requerente, foram 64 multas incidentes sobre valores pertinentes a importações de responsabilidade do então Ministério da Marinha, pagas fora do prazo previsto na legislação de regência da matéria, então vigente à época dos fatos. Os débitos levados à conta de reserva bancária do Banco do Brasil S/A, reclamados pela instituição, no total de R$ 2.068.038,42, verificaram-se nos anos de 1999 a 2003, com concentração em 2003 e, neste ano, no mês de julho, particularmente no dia 29 de julho de 2003, dia em que foram feitos 30 dos 64 débitos na conta de reserva bancária do Banco do Brasil, sob aquela modalidade.

É bem de ver, no entanto, que não houve a competente instauração de processo administrativo, para apurar responsabilidade pelo pagamento de importações fora do prazo estipulado na legislação de regência. O que se observa do teor da documentação que compõe o presente processo, é que, ao que tudo indica, foi procedida a apuração dos valores, de forma automática pelo Banco Central do Brasil e levados ao conhecimento do Banco do Brasil S/A, e este veio a concordar com o débito daqueles valores em sua conta de reservas bancárias, não só pelo fato de o Banco do Brasil S/A ter sido a instituição por intermédio da qual o Comando da Marinha fechava a operação de câmbio, de pagamento de suas obrigações no exterior, mas também porque àquelas alturas do ano de 2003, já se encontrava em andamento, com expectativa de aprovação, o projeto, que resultaria na promulgação da Lei nº 10.755, de 2003.

Essa assertiva encontra ressonância no teor do Ofício 3.065 STN/CODIV/GAB, de 17 de julho de 2003. Havia, também, conforme se vê do mencionado documento da STN, o receio de que eventuais pendências e/ou inadimplência por parte de instituições do governo brasileiro junto a credores externos pudesse repercutir negativamente no cenário internacional, com efeitos na elevação da percepção do risco país, acompanhado de aumento do spread cobrado em todos os financiamentos externos e consequente reflexos na volatilidade do mercado financeiro.

O certo é que sobreveio a edição da Lei nº 10.755, de 2003, que alterou substancialmente o regime de cobrança da multa por atraso no pagamento de importações, excluindo da incidência de multa, como se vê do inciso VI de seu art. 2º, as importações de interesse de entes públicos. Vale a propósito reproduzir esse dispositivo legal:

“Art. 2º. A multa de que trata esta Lei não se aplica: .... VI As importações, financiadas ou não, cujo pagamento seja de responsabilidade da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal, suas fundações e autarquias, inclusive aquelas importações efetuadas em data anterior à edição dessta Lei”.

Diga-se, a propósito, que a própria PGFN também é desse entendimento, conforme se vê do teor dos pareceres PGFN/CAF/Nº 698/2006, de 5 de abril de 2006, e PGFN/CAF/Nº 2504/2007, de 1º de novembro de 2007, sendo que este último parecer contou com a aprovação do Senhor Ministro de Estado da Fazenda, por despacho exarado em 21 de novembro de 2007, portanto com poder de vincular os órgãos sob a supervisão ministerial desta Pasta.

É bem de ver que o Banco Central do Brasil, inicialmente, relutou em acatar essa linha de interpretação, porque entendia que sua decisão, em sentido contrário ao atendimento do pleito do Banco do Brasil S/A, já se encontrava consolidada, como ato jurídico perfeito e, portanto, no ver da autarquia, não passível de alteração, mesmo frente ao regime estabelecido pela nova lei.

No entanto, o próprio órgão veio posteriormente a alterar esse entendimento, adotando uma linha de interpretação em consonância com os fundamentos da PGFN em seus dois pareceres, a respeito do tema, sendo que um deles foi expressamente aprovado pelo Ministro da Fazenda. Nesse sentido, a autarquia, por intermédio de sua área jurídica, não vê qualquer óbice de natureza jurídica, à efetivação da regra, contida no art. 2º, inciso VI, da Lei 10.755, de 2003, que definiu norma mais benéfica aos agentes financeiros que realizaram operações de câmbio relacionadas com importações de responsabilidade de órgãos e entes públicos, reconhecendo que a isenção ali prevista é válida até mesmo para as multas de importação já pagas, admitindo-se o reembolso dos valores despendidos pelo interessado.

Assim, não mais há controvérsia de que com o regime estabelecido pela Lei nº 10.755, de 2003, eliminou-se a possibilidade de cobrança de multa pelo atraso no pagamento de importações, financiadas ou não, cujo pagamento seja de responsabilidade da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal, suas fundações e autarquias, alcançando inclusive as importações efetuadas em data anterior à edição da referida Lei.

De qualquer maneira, o que se requer no caso concreto é, na verdade, o reconhecimento de que a cobrança das multas, cujos valores foram recolhidos ao Banco Central do Brasil, a título de pagamento de multas pelo pagamento de importações fora do prazo, não encontra respaldo na legislação superveniente, sobre a matéria. De fato, com o novo regime estabelecido pela Lei nº 10.755, de 2003, criou-se o ambiente jurídico favorável à devolução das multas cobradas, inclusive, porque, agora, ficou expressamente prevista a retroatividade para excluir da incidência de multa situações alcançadas pela legislação anterior.

Ora, a autarquia pode, a qualquer momento, rever sua anterior decisão, até porque não há qualquer controvérsia que pudesse contraindicar a adoção da medida, com vistas ao atendimento do pleito de que se cuida, entendimento exaustivamente consolidado em pareceres jurídicos no âmbito da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, inclusive com aprovação expressa do Senhor Ministro de Estado da Fazenda, conforme já mencionado. Além do mais, o próprio Banco Central, por intermédio de sua área jurídica, a PGBC, já se convenceu de que não há como opor qualquer óbice de natureza jurídica ao pleito de que se cuida, revertendo sua anterior decisão.

No entanto, a autarquia considera não ter competência para revisar a decisão atinente ao caso concreto, devido ao fato de a matéria ser objeto do recurso em tramitação perante este Conselho de Recursos.

Vejo, portanto, que, a rigor, não há recurso interposto a este órgão revisor. Com efeito, não estamos diante de processo administrativo punitivo regularmente instaurado, nos termos da Resolução CMN 1.065, de 1985, em que se tenha intimado o particular a apresentar suas razões de defesa, diante de fatos identificados como irregulares em decisão condenatória e nem há peça recursal de inconformismo com a decisão de primeiro grau.

Não. Aqui estamos diante de um pedido de devolução de multas cobradas com base em um regime jurídico, que posteriormente foi alterado, de modo inclusive a permitir a não incidência de multa para as situações pretéritas, encaixando-se à perfeição, na hipótese prevista nos autos, conforme demonstrado anteriormente. O órgão de origem pode, perfeitamente, decidir por si próprio pela revisão de sua anterior decisão proferida no processo.

No entanto, atento ao princípio da menor formalidade que preside a tramitação dos processos, no âmbito deste conselho de recursos, creio se possa dele dar conhecimento, em nome também da eficiência que deve imperar as decisões administrativas, com economia de tempo e de recursos.

Diante de todo o exposto, conheço do recurso e a ele dou provimento, para reconhecer o cabimento da devolução das multas cobradas e recolhidas mediante débito em conta de reserva bancária do Banco do Brasil S/A, pertinentes aos pagamentos de importação de interesse do Comando da Marinha feitos fora do prazo previsto, observadas as disposições da legislação supervenientes em vigor sobre a matéria.

É o Voto.

Brasília, 21 de janeiro de 2014. Waldir Quintiliano da Silva – Conselheiro-Relator.

D E C L A R A Ç Ã O D E V O T O

1. Inicialmente, concordo com os fundamentos do voto do Relator, porém não tenho como acompanhar suas conclusões. Isso porque, ao que parece, trata-se de solicitação de repetição de indébito e não recurso, motivo pelo qual falece competência a este Conselho para tratar da matéria.

2. Embora o fato gerador do pedido de repetição de indébito tenha sido multa aplicada no âmbito da atuação sancionadora do BACEN, a medida solicitada tem como objetivo obter a devolução dos valores pagos sob o argumento de que lei posterior passou a não mais tratar como ilícito o fato, aplicando-se-lhe retroativamente. Dessa forma, trata-se de típico pedido de repetição do indébito, algo que está fora da alçada deste Conselho.

3. Dessa forma, embora preze pelo princípio da informalidade, celeridade e economia processual, entendo que esses princípios não superam, no caso concreto, os limites da competência atribuída a este Conselho. Eventual pedido de restituição de indébito é independente do processo sancionador que importou no recolhimento da multa, cabendo ao BACEN sobre ele manifestar-se. Dessa forma, não há como ser admitida essa petição como recurso voluntário.

4. Assim sendo, voto pelo não conhecimento da petição como recurso para que seja encaminhado ao BACEN, que deverá dar-lhe o devido andamento como pedido de restituição da multa paga, na forma requerida.

É o Voto.

Brasília, 21 de janeiro de 2014. Marcos Martins Davidovich – Conselheiro.

Vistos, relatados e discutidos os presentes autos, decidem os membros do Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional, por maioria e nos termos da declaração de voto do Conselheiro Marcos Martins Davidovich, não conhecer da petição trazida à guisa de recurso voluntário pelo BANCO DO BRASIL S/A (MINISTÉRIO DA DEFESA - COMANDO DA MARINHA), em face de incompetência do CRSFN para apreciar a matéria, devolvendo-se o processo ao Banco Central do Brasil, vencidos o Conselheiro-Relator, o Conselheiro Bruno Meyerhof Salama e a Conselheira Ana Maria Melo Netto ao votar pelo conhecimento da matéria, pelo provimento integral do recurso assim aceito e pela consequente devolução da multa paga.

Participaram do julgamento as conselheiras e os conselheiros: Ana Maria Melo Netto, Arnaldo Penteado Laudísio, Bruno Meyerhof Salama, Francisco Papellás Filho, Francisco Satiro de Souza Junior, José Augusto Mattos da Gama, Marcos Martins Davidovich e Waldir Quintiliano da Silva. Presentes a Dra. Luciana Moreira, Procuradora da Fazenda Nacional, e Marcos Martins de Souza, Secretário-Executivo do CRSFN.

Brasília, 21 de janeiro de 2014.

ANA MARIA MELO NETTO Presidente

WALDIR QUINTILIANO DA SILVA Relator

LUCIANA MOREIRA Procuradora da Fazenda Nacional

Ata publicada no DOU de 21.2.2014 - Seção 1 - págs. 33 e 34. O teor deste acórdão foi divulgado no portal em 09.09.2014.