Recurso de Ofício — Acórdão nº 11120/2013

355ª Sessão Recurso 12848  Processo BCB 0701394811

  I - RECURSO(S) VOLUNTÁRIO(S)     RECORRENTE(S): BANCO SAFRA S.A.

 RECORRIDO: BANCO CENTRAL DO BRASIL

  II - RECURSO DE OFÍCIO     RECORRENTE: BANCO CENTRAL DO BRASIL

 RECORRIDO(S): CARLOS ALBERTO VIEIRA

  EMENTA: RECURSO(S) VOLUNTÁRIO(S) E DE OFÍCIO – Concessão de crédito - Cobrança de tarifa de liquidação antecipada sem previsão contratual – Ilícito configurado – Recursos improvidos.

PENALIDADE: Multa Pecuniária.

BASE LEGAL: Lei 4.595/64, art. 44.

 ACÓRDÃO/CRSFN 11120/13:

R E L A T Ó R I O

Trata-se de processo administrativo instaurado pelo Banco Central do Brasil (“Banco Central”), relativo a acusações contra o Banco Safra S/A (“Banco Safra”) e do seu Diretor Presidente, Sr. Carlos Alberto Vieira (“Carlos”), referentes à cobrança de tarifa relativa à liquidação antecipada de contrato de concessão de crédito (empréstimo/financiamento) sem previsão contratual em desrespeito ao art. 8º da Circular 2.905/99, alterado pelo art. 1º da Circular 2.936/99, cujas sanções constam no art. 44 da Lei 4.595/64.

O Banco Safra e o Sr. Carlos apresentaram defesa em peças separadas, de forma regular e tempestiva, no intuito de demonstrar a regularidade das operações objeto do presente processo, após serem devidamente intimados, respectivamente, em 17.12.2007 e 07.01.08 (fls. 77 a 83).

Em 03.03.2008 o Banco Sagra apresentou defesa alegando, em síntese: (i) os casos citados na intimação já estavam plenamente solucionados; (ii) a opção em acolher as pretensões dos reclamantes fundou-se no cuidado com a preservação de sua imagem e não admissão de culpabilidade, destacando, ainda, que as quantias reclamadas representam valores insignificantes; (iii) a cobrança de tarifa por liquidação antecipada não é (A) um encargo ou despesa incidente no curso normal de operação, afastando a aplicação no caso dos termos da Circular 2.905/99, cuja redação foi alterada pela Circular 2.936/99 nem é (B) efeito natural e não faz parte das despesas de operação em curso normal, pois esta decisão não fazia parte, a priori, da expectativa de nenhum dos contratantes; (iv) a Circular 2.905/99, alterada pela Circular 2.936/99, não contém comando que determine a previsão de cláusula para os casos de excepcionalidade, como se classifica a liquidação antecipada; e (v) somente após a publicação da Resolução 3.401/06, editada bem após a data em que foram celebrados os contratos em lide, poder-se-ia exigir a referência à tarifa de liquidação antecipada de crédito (fls. 101 a 128).

O Sr. Carlos apresentou defesa em 05.03.2008, na qual endossou todas as razões da defesa apresentada pelo Banco Santos e, em conformidade com o alegado, sustenta que não infringiram qualquer disposição legal ou regulamentar (fls. 88 a 100). Adicionalmente, nesta mesma oportunidade, alega que não consta nos autos nenhuma referência ou documento que demonstre a presença de conduta ilícita praticada por ele, o que desvirtua a alegação de descumprimento da responsabilidade administrativa, já que é hipótese de responsabilidade subjetiva em que se faz necessário ter o cometimento de uma infração legal.

Em síntese, o Parecer do Decap/GTSA/Copad-02-2009/61, em 17.03.2008, alcançou as seguintes conclusões principais (fls. 143 a 146):

preliminarmente, deve-se considerar que as irregularidades em análise abrangem contrato de adesão (conforme art. 54 da Lei 8.078/90);

a liquidação antecipada de contrato financeiro, por pessoa física é considerado ato que faz parte do curso normal da operação, uma vez que o § 2º do art. 52 do Código de Defesa do Consumidor garante, ao consumidor, a possibilidade de requerer a liquidação antecipada do débito, total ou parcial, mediante à redução proporcional dos juros e demais acréscimos e, pelo disposto no § 2º do art. 3º do mesmo Código, os produtos de e serviços de natureza bancaria, financeira, de crédito e securitária também são abrangidos pela mesma legislação;

a obrigatoriedade da inclusão de cláusula de tarifa por liquidação antecipada de contrato financeiro passou a vigorar para aqueles firmados a partir de 01.11.1991 por força do estabelecido no art. 2º da Circular 2.936/99, sendo que a Resolução 3.401/06 determinou apenas que deveria constar em contratos da espécie o valor máximo a ser cobrado do mutuário em tal situação e a forma de cálculo deste valor;

a cláusula 10, parágrafo único, dos contratos de adesão (ou sua cláusula 12) apontada pelo Banco Safra é genérica e, portanto, não atende os requisitos impostos pela Circular 2.905/99, alterada pela Circular 2.936/99, por não especificar a tarifa cobrada por adimplemento antecipado nem tampouco ter sido apresentada a tabela onde poderia constar a tarifa em discussão;

a citação de 5 (cinco) ocorrências que chegaram ao conhecimento da autarquia, por meio de denúncias recepcionadas pela central de atendimento, caracteriza a rotina do Banco Safra na comercialização de produto massificado e de varejo – o que afasta o argumento de que os casos em análise foram solucionados pelo banco –, visto que a gravidade da irregularidade decorre da materialização de oferta de contrato de adesão sem previsão contratual acerca da tarifa de liquidação antecipada e da prática instituída de sua cobrança em um produto de varejo de alcance ampliado; e

por ser necessário demonstrar o ilícito cometido para caracterizar a responsabilidade administrativa e por a estrutura organizacional do Banco Safra, estabelecida em seu estatuto social, enfatizar o caráter não colegiado da diretoria e delimitar a área de atuação dos diretores, havendo, à época, diretor específico para as operações analisadas (conforme consta do cadastro no Banco Central – fls. 141 e 142), não há como determinar autoria do Diretor-Presidente, Sr. Carlos, pelos atos de diversos diretores responsáveis pelas áreas de atuação, devendo ser afastada a sua responsabilidade pela regularidade analisada no processo.

5.1. Em razão do cometimento de infração, caracterizada pela instituição de procedimentos para cobrança de tarifa para as operações de créditos, sem previsão contratual, propôs: (i) arquivamento do processo administrativo com relação ao Sr. Carlos; e (ii) aplicação de multa ao Banco Safra, com fulcro no § 2º do art. 44 da Lei 4.595/64.

5.2. Ressalta-se que o Coordenador da Decap/GTSPA/Copad-02, em despacho datado de 30.03.2009 (fl. 147), opinou no sentido de estar integralmente de acordo com o Decap/GTSA/Copad-02-2009/61 (fls. 143 a 146).

Acatando os termos do Parecer Decap/GTSA/Copad-02-2009/61 (fls. 143 a 146), em 27.01.2010, o Banco Central decidiu por (i) aplicar multa de R$25.000,00 (vinte e cinco mil reais) ao Banco Safra com fulcro no § 2º do art. 44 da Lei 4.595/64 por ter ficado caracterizada a cobrança de tarifa relativa à liquidação antecipada de contrato de concessão de crédito (empréstimos/financiamento) sem previsão contratual; e (ii) arquivar o processo administrativo com relação ao Sr. Carlos, considerando que foi afastada sua responsabilidade na irregularidade apontada nos autos, e recorrendo de ofício a este E. Conselho (fls. 150 a 152).

Devidamente intimados da r. decisão (fls. 155 e 156), ambos em 01.02.2010, o Banco Safra interpôs tempestivamente recurso voluntário em 12.02.2010, reiterando os argumentos de sua defesa da fls. 101 a 128 (fls. 161 a 184) e, adicionalmente, alegou em sua defesa que:

não se verifica no presente caso nenhum dos três pressupostos dispostos no § 2º do art. 44 da Lei 4.595/64 para cominação de pena, quais sejam: a) advertência por irregularidade não sanadas no prazo assinalado; b) infração das disposições da Lei 4.595/64; e c) embaraço à fiscalização; uma vez que o Banco Safra não recebeu nenhuma advertência, nem há referencia nos autos (nem na r. decisão) sobre qualquer disposição na Lei 4.595/64 ou de ato ou comportamento do Banco Safra que pudesse caracterizar embaraço à fiscalização por parte da autoridade competente; e

a Resolução 3.516/07 ao revogar o art. 2º da Resolução 3.401/06, proibiu a cobrança de tarifa de liquidação antecipada para contratos futuros celebrados após dezembro de 2007, mas para os contratos celebrados anteriormente, como os tratados neste processo, tal cobrança era admitida.

Os recursos de ofício e voluntário foram remetidos a este Conselho, que os recebeu em 19.02.2010 (fl. 189) e, ato contínuo, foram enviados à D. Procuradoria Geral da Fazenda Nacional que, em 08.02.2013, se manifestou pelo improvimento de ambos os recursos (fls. 191 a 193).

Para tanto, a D. Procuradoria concluiu (fls. 191 a 193) que, preliminarmente, não ocorreu prescrição de qualquer espécie nos autos. Quanto ao mérito, indicou em seu parecer que as razões recursais não procedem e que tanto os entendimentos trazidos na r. Decisão (fls. 150 a 152), como a dosimetria da pena aplicada ao Banco Safra estão corretos. Especificamente com relação à fixação da pena de multa, em suma, entendeu que: (i) a Lei 9.069/95, em seu art. 67, estabeleceu o limite pecuniário máximo para as penalidades pecuniárias decorrentes da atividade fiscalizadora do Banco Central em R$100.000,00 (cem mil reais), alterado, posteriormente, por força da edição da Medida Provisória 2.224/01, para R$250.000,00 (duzentos e cinquenta mil reais), e que a Resolução CMN 2.228/95 regulamenta a gradação das multas aplicadas por tal órgão e fixou quatro faixas de multas (R$25.000,00; R$50.000,00; R$75.000,00 e R$100.000,00) com a descrição das hipóteses incidentes em cada uma; e (ii) as infrações imputadas ao Banco Safra neste processo se enquadram entre as condutas previstas no sub-limite da faixa de R$25.000,00; e (iii) com a edição da Resolução CMN 3.192/04, em razão do aumento do teto das multas aplicadas pelo Banco Central, as quatro faixas foram refixadas (R$100.000,00; R$150.000,00; R$200.000,00; R$250.000,00) e a multa em tela poderia alçar até R$100.000,00 (cem mil reais), mas a análise casuística do Banco Central minorou a pena aplicada.

Tendo em vista as declarações de impedimento, por força do art. 15, § 3º, do Regimento Interno do Conselheiro José Alexandre Buaiz Neto em 26.03.2013 o (fl. 195) e do suplente, Sr. Diogo Hernades Ruiz, em 02.04.2013 (fl. 198); em 23.04.2013 fui sorteado como Relator do presente processo.

É o relatório.

São Paulo, 05 de julho de 2013. Francisco Satiro de Souza Júnior – Conselheiro-Relator.

V O T O

Trata-se de processo administrativo sancionador proposto pelo Banco Central em face do Banco Safra S.A. (“Banco Safra”) e do seu Diretor Presidente, Sr. Carlos Alberto Vieira (“Carlos”), que, ao final, nos termos da decisão da primeira instância (fls. 150 a 152):

condenou o Banco Safra e aplicou-lhe multa de R$ 25.000,00 (vinte e cinco mil reais), com fulcro no § 2º do art. 44 da Lei 4.595/64, por ter ficado caracterizada a cobrança de tarifa relativa à liquidação antecipada de contrato de concessão de crédito (empréstimos/financiamento) sem previsão contratual específica; e

absolveu o Sr. Carlos por entender que a sua responsabilidade quanto à irregularidade apontada não estava configurada nos autos e, assim, arquivou o processo administrativo com relação a este acusado.

I. Preliminarmente: ausência de prescrição.

Antes de analisar o mérito trazido ao conhecimento do Conselho, seja por meio do recurso voluntário, seja pela remessa de ofício, cumpre examinar a matéria de ordem pública relacionada à questão prescricional, inocorrente no presente caso.

A prescrição ordinária, prevista no art. 1o da Lei 9.873/1999, outorga o período máximo de até 5 anos para que a Administração Pública exerça seu poder-dever de punir os ilícitos administrativos, prazo que se inicia a partir do cometimento da infração. Entre as causas de interrupção desse prazo quinquenal encontram-se atos de investigação inequívoca dos fatos que dão suporte à infração, a instauração de processo administrativo (com a intimação do administrado) e a prolação de decisão de primeira instância.

Conforme se depreende dos autos, as investigações acerca do possível ilícito – cobrança de tarifa relativa à liquidação antecipada de contrato de concessão de crédito (empréstimo/financiamento) sem específica previsão contratual – se deram após denúncias ocorridas entre setembro e novembro de 2006 (fls. 1 e 2, bem como fl. 150, item 2 da decisão recorrida), sendo que os acusados foram intimados em 17.12.07 e 07.01.08 (fls. 77 a 83), ou seja, antes de esgotado o prazo prescricional ordinário de 5 anos previsto no art. 1o da Lei 9.873/1999.

Além disso, da data da instauração do processo administrativo até o proferimento da decisão condenatória, em 27.01.2010 (fls. 150 a 152), também não se passaram cinco anos, assim como da data da decisão de primeira instância até a publicação da pauta de julgamento do recurso (DOU-1, pág. 29), 10.07.2013, de modo que não há que se falar em incidência da prescrição ordinária.

No mais, é igualmente inexistente a prescrição intercorrente no presente caso. Desde a instauração do processo administrativo, os autos não permaneceram “pendentes de julgamento ou despacho” – ou seja, sem qualquer andamento processual – por mais de três anos consecutivos, requisito fático indispensável para o reconhecimento dessa espécie de prescrição no caso concreto (art. 1o, § 1o da Lei 9.873/1999). Desse modo, afasto também a incidência de prescrição intercorrente, pelo que passo à análise de mérito dos recursos.

II. Recurso de Ofício.

Quanto ao mérito do recurso de ofício, não vejo motivos para alterar a decisão de primeira instância, pelos fundamentos que nela constam.

Em razão da estrutura de competências atribuída à diretoria no estatuto social do Banco Safra, depreende-se que o Sr. Carlos, na qualidade de Diretor Presidente, não pode ser responsabilizado pelas infrações ora em comento, conforme ficou comprovado pelo cadastro da instituição junto ao Bacen.

Para tanto, cito os próprios termos da decisão recorrida, em seu item 11 (fl. 152):

“Com efeito, a estrutura organizacional do Banco Safra conta com uma diretoria executiva e há uma divisão de atribuições, com delimitação da área de atuação e cada diretor. Assim, as diversas carteiras de crédito, aí incluída a carteira de crédito, financiamento e investimento, contava à época com um diretor específico, conforme consta do cadastro desta autarquia (fls. 141/142), à qual está relacionada com os contratos sob exame. O estatuto do banco enfatiza o caráter não colegiado da diretoria, determinando que o Conselho de Administração defina as atribuições (fls. 57-56) de cada um, concluindo-se, portanto, que cada diretor deve responder pela sua conduta individual. Nesse contexto, deve ser afastada do sr. Carlos Alberto Vieira a responsabilidade pela irregularidade descrita neste processo”. (grifei)

Portanto, recebo o recurso de ofício, mas voto pelo seu improvimento, no sentido de arquivar o feito com relação ao Sr. Carlos.

III. Recurso Voluntário.

Antes de adentrar propriamente no mérito do recurso voluntário, parece-me necessário esclarecer dois pontos. Primeiramente, é essencial na análise do presente processo apontar que a cobrança de tarifa de liquidação antecipada era permitida para os contratos celebrados até dezembro de 2007 – como aqueles sob exame. Apenas com a edição da Resolução CMN 3.516/07, que revogou o art. 2º da Resolução 3.401/06, ficou proibida tal cobrança.

O segundo aspecto são os pressupostos para que tal cobrança fosse permitida nos contratos celebrados antes de Dezembro de 2007. Isso porque o art. 8º da Circular 2.905/99, conforme alteração pelo art. 1º da Circular 2.936/99 previa a obrigatoriedade de inclusão, no contrato, de cláusula prevendo as despesas incidentes no curso normal da operação.

A decisão recorrida entendeu que a liquidação antecipada, por conta de tal dispositivo, deveria vir expressa em cláusula própria porque “uma operação adimplente, com proposta de liquidação antecipada, continuaria sendo classificada, para todos os efeitos como em curso normal” (item 5 da recorrida decisão, fl. 151 v.). Dai porque entendeu que a simples referência genérica à tabela de tarifas praticadas pelo banco feria a obrigatoriedade de que a cobrança de tarifa de liquidação antecipada fosse objeto de cláusula específica do contrato.

A defesa dos acusados, reforçada em sede recursal pelo Banco Safra, apontou que a liquidação antecipada é um incidente superveniente causado unilateralmente e, assim, um evento “anormal do contrato”. Sustentou que se a quitação no prazo pactuado – a pontualidade – é que constitui a normalidade, a antecipação do pagamento necessariamente caracteriza-se como “curso anormal” do contrato. Contudo, entendo que este entendimento não deve prosperar. E explico.

Como disse ROPPO, o contrato é a veste jurídica de uma operação econômica. Como tal o contrato visa a traduzir em regras reconhecidas pelo direito a operação econômica que os agentes pretendem realizar. Não obstante estejam vinculados umbilicalmente, não se pode confundir a operação econômica com o contrato que a ela corresponde.

O mesmo se aplica às disposições de regulação financeira. Quando a Circular BACEN 2.905/99 refere-se a “operações em curso normal” não está utilizando linguagem jurídica contratual tradicional, mas técnica financeira. Uma operação de financiamento estará “em curso normal” quando as obrigações dela decorrentes não estiverem em default, ou seja, não vencidas ou quitadas quando do vencimento, admitido, quando muito, pequeno atraso. A Resolução CMN 2.697/2000 que trata da classificação dos níveis de risco das operações de crédito das operações financeiras, em seu art. 3o exige sua segregação por níveis de risco em, “...pelo menos, créditos de curso normal com atraso inferior a 15 dias, e vencidos com atraso ingual ou superior a 15 dias”.

Uma vez que a expressão “curso normal” não tem significado expresso em direito contratual, parace claro que se trata de termo de finanças que não pode ser aplicado indistintamente ao regime jurídico dos contratos em geral. Aliás, as peculiaridades das operações bancárias exigem uma cuidadosa utilização dos institutos gerais de direito. A própria liquidação antecipada do débito – de relativa simplicidade no direito comum – toma no âmbito bancário importância completamente diversa. Se em dívidas comuns é intuitivo que a quitação antecipada tende a satisfazer credor e devedor, no caso das oprações bancárias a liquidação antecipada do débito tende a ter consequências muito mais agudas, uma vez que as instituições financeiras tem nos juros sua fonte essencial de receita, e em geral, na qualidade de intermediárias, consideram o retorno do recurso emprestado no prazo contratado para determinar suas obrigações com aqueles de quem tomaram os recursos. Um pagamento antecipado pode gerar um “desencaixe” na operação do banco, alterando o equilíbrio entre posições ativas e passivas.

Feitas tais ponderações, concluo que não se pode interpretar a expressão “curso normal da operação” utilizada pela Circular 2.905/99 como sendo sinônimo de resolução do contrato em seu devido tempo e condição. Seria possível a cobrança de tarifa de liquidação antecipada pelo Banco Safra nos contratos sob análise desde que estes contivessem tal previsão expressa e claramente disposta à época da celebração.

Ora, tal conclusão afasta, desde já, o argumento da defesa de que o fato das desavenças com os clientes denunciantes terem sido solucionadas pelo Banco Safra descaracterizaria a infração – esta postura – de mais a mais louvável e condizente com a excelente reputação da instituição - deve ser sopesada na dosimetria da pena, mas não descaracteriza a infração.

Assim, a apreciação do mérito do recurso voluntário nos leva à seguinte questão: nos contratos sob análise havia cláusula expressa indicativa da cobrança de tarifa na hipótese de liquidação antecipada? A defesa indicou neste sentido que a cláusula 10, parágrafo único, (ou sua cláusula 12) cumpriria tal exigência ao remeter à tabela geral de tarifas cobradas pelo Recorrente.

Contudo, conforme consta da decisão recorrida, tais previsões contratuais são genéricas e, portanto, não atendem aos requisitos impostos pela Circular 2.905/99, alterada pela Circular 2.936/99, uma vez que não indicam especificamente que será cobrada tarifa no caso de liquidação antecipada.

Assim, diante da ausência de previsão clara e inequívoca da cobrança de tarifa de liquidação antecipada nos contratos objeto deste processo, a irregularidade em comento resta configurada, bem como sua materialidade e autoria.

Quanto à dosimetria da pena aplicada, não obstante os argumentos do Banco Recorrente, entendo que decidiu bem o Bacen. A multa aplicada, no valor de R$ 25.000,00, é compatível com a pequena gravidade do ilícito, e, diferentemente do alegado, encontra seu fundamento na alínea ‘b’ do § 2º do art. 44, da Lei 4.595/64.

Isso porque ficou caracterizada a infração ao disposto no art. 8º da Circular 2.905/99, conforme alterado pelo art. 1º da Circular 2.936/99, sendo que tais disposições compõem matéria de regulamentação da Lei 4.595/64. Uma vez que os setores regulados usualmente são de grande dinamismo, as normas legais são propositadamente abertas, de modo que o órgão regulador possa especificá-las frente às situações concretas, por intermédio de normas infralegais. Note-se que as regras legais não são propriamente cláusulas gerais cuja aplicação pudesse acarretar incerteza e insegurança jurídica, mas sim normas suficientemente abertas a possibilitar concreção através do executivo, em especial do agente regulador.

Portanto, entendo que a norma contida no inciso IV do art. 8º da Circular BACEN 2.905/99 preenche, dá densidade ao conteúdo normativo da Lei 4.595/64 sem alterar sua essencia, que se refere a “serviços e operações”, como mencionado na alínea ‘b’ do § 2º do art. 44, da Lei 4.595/64.

Pelo exposto, entendo que o Banco Recorrente cobrou tarifa de liquidação antecipada sem que os contratos a previssem expressamente, em violação ao inciso IV do art. 8º da Circular BACEN 2.905/99 em conjunto com a alínea ‘b’ do § 2º do art. 44, da Lei 4.595/64, o que impõe a aplicação da sanção de multa, fixada em valor pertinente pela decisão recorrida.

IV. Conclusão

Ante o exposto, conheço ambos os recursos, de ofício e voluntário, e lhes nego provimento, mantendo a condenação do Banco Safra à penalidade de multa pecuniária no valor de R$ 25.000,00 (vinte e cinco mil reais), com fulcro no § 2º, alínea ‘b’, do art. 44, da Lei 4.595/64, bem como o arquivamento do processo em relação ao Sr. Carlos.

É o Voto.

Brasília, 30 de julho de 2013. Francisco Satiro de Souza Júnior – Conselheiro-Relator.

Vistos, relatados e discutidos os presentes autos, decidem os membros do Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional a) negar provimento aos recursos interpostos, mantida a decisão do órgão de primeiro grau no sentido de se a.1) aplicar pena de multa pecuniária a a.1.1) BANCO SAFRA S.A., no valor de R$ 25.000,00 (vinte cinco mil reais); bem assim de a.2) arquivar o processo em relação ao recorrido, a.2.1) CARLOS ALBERTO VIEIRA. Feitas as seguintes anotações: 1) decisão do CRSFN proferida por unanimidade e nos termos do voto do Conselheiro-Relator; 2) declaração de impedimento (art. 15 do Regimento Interno aprovado pelo Decreto n.º 1.935/96) dada pelo Conselheiro José Alexandre Buaiz Neto; e 3) defesa oral feita pelo Dr. Carlos Alberto Ferriani em nome dos indiciados.

Participaram do julgamento as conselheiras e os conselheiros: Ana Maria Melo Netto, Arnaldo Penteado Laudísio, Francisco Satiro de Souza Júnior, Marcos Martins Davidovich, Marília Terezinha de Castro Valente, Nelson Alves de Aguiar Junior e Waldir Quintiliano da Silva. Presentes o Dr. Euler Barros Ferreira Lopes, Procurador da Fazenda Nacional, e Marcos Martins de Souza, Secretário-Executivo do CRSFN.

Brasília, 30 de julho de 2013.

ANA MARIA MELO NETTO Presidente

FRANCISCO SATIRO DE SOUZA JÚNIOR Relator

EULER BARROS FERREIRA LOPES Procurador da Fazenda Nacional

Ata Publicada no DOU de 29.08.2013 - seção 1 - pág.16.

O teor deste acórdão foi divulgado no portal em 10.10.2014.