Recurso Voluntário — Acórdão nº 5654/2004

244ª Sessão Recurso 5417  Processo BCB 0001052855     I - RECURSO VOLUNTÁRIO

 RECORRENTE: RICARDO XAVIER BARTELS     RECORRIDO: BANCO CENTRAL DO BRASIL      II – RECURSO DE OFÍCIO     RECORRENTE: BANCO CENTRAL DO BRASIL     RECORRIDOS: BANCO BANDEIRANTES (atual UNICARD BANCO MÚLTIPLO S.A.) RICARDO XAVIER BARTELS      EMENTA: RECURSO VOLUNTÁRIO E DE OFÍCIO – Contas de depósito – Débitos de tarifas não constantes do quadro demonstrativo dos serviços bancários (obrigatoriamente fixados nas agências) e sem identificação clara nos extratos de conferência – Irregularidades configuradas - Apelos a que se nega provimento.    PENALIDADE: Multa Pecuniária.

BASE LEGAL: Lei nº 4.595/64, art. 44, § 2º.

 ACÓRDÃO/CRSFN Nº 5654/04: Trata-se de processo administrativo em que o Banco Bandeirantes S/A. e o Sr. Ricardo Xavier Bartels, na qualidade de diretor responsável pelas contas de depósito, foram intimados pelas seguintes irregularidades:

débitos de tarifas nas contas dos clientes, as quais não constavam do quadro demonstrativo dos serviços bancários, que obrigatoriamente deveriam estar fixados nas agências, irregularidade capitulada no parágrafo 1° do art. 3° da Circular 2.019/91; débitos de tarifas nas contas dos clientes, as quais não constavam do quadro demonstrativo dos serviços bancários, que obrigatoriamente deveriam estar fixados nas agências e sem identificação clara nos extratos de conferência, irregularidade capitulada nos parágrafos 1° e 2° da Resolução 2.303/96; execução de registros contábeis não fundamentados em comprovantes hábeis para perfeita validade dos atos e fatos administrativos, irregularidade capitulada no item 2 da Circular 1.273/87, consubstanciada no COSIF 1.1.2 – Escrituração – Itens 3, 4 e 7; escrituração contábil contendo registros imprecisos, não documentados e/ou escrituração falha e lacunosa, decorrentes de cobranças de tarifas não listadas no quadro dos serviços bancários, não claramente identificadas e, com ausência de documentação comprobatória, ferindo as normas de boa gestão e técnica bancária, irregularidade capitulada no art. 44 da Lei 4.595/64.

Os infratores sujeitam-se às sanções previstas no art. 44 da Lei 4.595/64.

II – DA DEFESA

Os intimados apresentaram defesas regulares e tempestivas, alegando em síntese:

a) Banco Bandeirantes S/A

não houve dolo nem má-fé por parte de qualquer administrador nem determinação para lesar os clientes; os gerentes inescrupulosos praticaram irregularidades, sem determinação para tal; o banco nunca se negou a ressarcir os clientes que demonstraram débitos indevidos em suas contas; o próprio Bacen reconhece que as medidas saneadoras surtiram os efeitos desejados (fls. 557/654); não há nos autos nenhuma declaração de gerente de agência do banco no sentido de que ‘a instituição não possuía, em vários lançamentos contábeis, a documentação comprobatória dos atos e fatos administrativos’; desde a época dos fatos narrados na intimação, seu controle acionário foi negociado duas vezes, com reconhecimento do interesse do governo; a aquisição do controle em superveniente e legítima negociação esvazia a sanção administrativa, tendo em vista sua finalidade educativa no contexto da disciplina e aprimoramento do mercado; a punição prejudicaria a reputação da ‘nova’ entidade, trazendo conseqüências negativas no exterior, inclusive em relação ao país; qualquer punição ao ‘novo’ Banco Bandeirantes afrontaria a razoabilidade, já que a ‘nova’ instituição estaria recebendo como prêmio pela salvação da ‘velha’, sanções por parte do Bacen, o que é inadmissível; as circulares do Bacen não são fonte de direito, tanto pela incompetência do órgão, quanto pela forma de instrumentação utilizada; há consenso, no direito administrativo, quanto à inviabilidade da criação de norma jurídica por intermédio de circulares; requer o defendente, preliminarmente, a remessa dos autos à Diretoria do Bacen para opinar sobre a compatibilidade, ou não, da aplicação de qualquer pena ao ‘novo’ banco com o interesse público do governo brasileiro;

b) Ricardo Xavier Bartels

repete os argumentos do Banco Bandeirantes; não era responsável nem pela contabilidade, nem pela informática do Banco; após aquisição do Bandeirantes pela Caixa Geral de Depósitos, foi convidado a permanecer no mesmo cargo, tendo sido seu nome homologado pelo Bacen; reafirma o dito no interrogatório na 1ª Vara Federal de Uberlândia (fls. 656/658); não houve infração dos dispositivos, devendo o feito ser arquivado.

III – DA DECISÃO

Segue síntese dos fundamentos e dispositivo da decisão:

Eventuais medidas saneadoras não têm o condão de tornarem lícitos os procedimentos adotados pelo indiciado, ressaltando-se que o mesmo somente emitiu os expedientes, nos quais afirma o ressarcimento, após a reclamação dos correntistas ao Bacen. Os lançamentos indevidos foram feitos de forma generalizada, em agências localizadas em diferentes regiões do território nacional, não podendo, portanto, prevalecer a alegação de que os débitos foram realizados indevidamente a título de vingança de ex-gerentes.

As circulares não afrontam a lei e muito menos têm por objeto criar sanções. Estas, conforme se depreende do próprio texto da intimação, estão amparadas no art. 44 da Lei 4.595/64.

Deve-se observar que, após as irregularidades, ocorridas de 94 a 97, o Bandeirantes teve seu controle acionado negociado duas vezes, ambas reconhecidas como de interesse do Governo Federal. E o processo foi instaurado em 2001, depois de efetivadas as mencionadas transferências.

Quanto ao Sr. Ricardo Xavier Bartels, sua responsabilidade é clara, pois as irregularidades ocorreram após a divulgação de um expediente seu aos diretores regionais, de modo que não podem prosperar as inferências feitas pela defesa de que as infrações seriam relativas às áreas de contabilidade ou informática.

Ante o exposto, considerando parcialmente procedentes as razões de defesa, DECIDIU:

aplicar pena de MULTA pecuniária ao Sr. RICARDO XAVIER BARTELS, no valor de R$50.000,00, considerando tratar-se de reincidência não específica, pelos débitos irregulares de tarifas em contas correntes de clientes (irregularidades ‘a’ e ‘b’), com infração ao parágrafo 1° do art. 3° da Circular 2.019/91 e parágrafos 1° e 2° da Resolução 2.303/96, com fulcro no art. 44, parágrafo 2°, da Lei 4.595/64; ARQUIVAR o processo relativamente ao Sr. RICARDO XAVIER BARTELS, no que tange às irregularidades ‘c’ e ‘d’, vez que restaram descaracterizadas, recorrendo de ofício ao CRSFN; ARQUIVAR o processo em relação ao BANCO BANDEIRANTES S/A (atual UNICARD BANCO MÚLTIPLO S/A), com recurso ao CRSFN, vez que, após a prática das irregularidades, ocorridas de 94 a 97, o Banco teve seu controle acionário negociado duas vezes, sendo que nas duas oportunidades as transferências foram reconhecidas como de interesse do Governo Federal. Além disso, o processo foi instaurado em 2.001, após efetivadas as mencionadas transferências.

A decisão ocorreu em sentido diverso ao proposto pelo parecer de fls. 665/674, que propôs multa a ambos os indiciados, mas em conformidade ao proposto pelo Codep (fl. 675).

IV – DO RECURSO

Intimado em 05.02.04, o Sr. Ricardo Xavier Bartels apresentou, em 20.02.04 (fls. 689/719), recurso voluntário e tempestivo, alegando em síntese:

as mesmas alegações apresentadas em sua defesa; as irregularidades apontadas pela fiscalização concentraram-se em determinadas regiões, em virtude de vingança de ex-gerentes demitidos; o próprio Bacen reconhece que as medidas saneadoras capitaneadas pelo Recorrente surtiram os efeitos desejados; apesar de a fiscalização julgar intempestivas as providências capitaneadas pelo Recorrente, deve-se afastar essa intempestividade, pois as reclamações só se avolumaram em 1997, como demonstra o quadro de fls. 40/68, sendo que, já em 1994, a Circular n. 28-409/94 regulava o assunto que também foi tratado pelas outras três circulares mencionadas no Parecer DESUP/CTSP-4/COFIS7-01/00002 (doc. IV da defesa), tendo sido a questão resolvida ainda em 1997; reafirma o dito em seu interrogatório na 1ª Vara Federal de Uberlândia (doc. V da defesa); colaciona os acórdãos do CRSFN n°s 3097/00, 3029/00, 3022/00, 2965/00, 2782/00, 2304/98, 3097/00, 3078/00, 3022/00, 2871/00, 2759/00, 2701/00, 2677/99, 2662/99, 2631/99, 2560/98, 2538/98, 2527/98, 2215/97, 2191/97, 2131/97, 2965/00, 2662/99, 2545/98 e 2545/98, para defender suas alegações; as circulares não são fonte de direito; tendo o Bacen atribuído ao Recorrente a prática de irregularidade capitulada na Circular n° 2.019/91, também por esse motivo o arquivamento do processo se impõe;

Pelo exposto, conclui-se que o presente recurso deverá ser conhecido e provido para o fim de convolar em arquivamento a pena de multa aplicada ao Recorrente.

V – DO PARECER DA PROCURADORIA

Encaminhados os autos ao Sr. Procurador da Fazenda Nacional Dr. Glênio Sabbad Guedes, exarou parecer entendendo:

quanto ao recurso de ofício, nada que discordar da Autarquia; querer subalternizar as circulares, sob o simples argumento de que não podem criar sanções, é não estar em harmonia com a realidade financeira vigente; nomina-se ‘circular’, mas, é de convir-se, é muito mais que isso, tendo mais natureza de ‘instrução’, no sentido que a CVM dá a essa norma; a lei 4595/64 dá sim ao Bacen o poder de normatizar, dentro de suas atribuições; é a Autarquia que tem mais condições de apurar e detectar o ilícito, definindo-lhe, discricionariamente, o montante sancionatório, do que qualquer outro órgão público; acho muito simplista o argumento de não ser tais circulares uma fonte de direito; no mérito, entendo estarem materialidade e autoria robustamente provadas, mas demasiada a pena aplicada, sobretudo pelas medidas tomadas pelo recorrente para sanar os problemas, o que deve servir de mitigante.

Em vista do exposto, opinou pelo provimento parcial do recurso voluntário, abrandando-se a multa aplicada, e o improvimento do recurso de ofício. É O RELATÓRIO. Brasília, 30 de Agosto de 2004. Edison Garcia - Conselheiro-Relator.

VOTO

1. O presente caso versa sobre fatos ocorridos entre 1994 e 1997, relacionados a débitos indevidos de tarifas e escrituração contábil irregular. Não obstante o Sr. Ricardo Xavier Bartels (“Sr. Bartels”) e o Banco Bandeirantes S.A. (“Banco Bandeirantes”) terem sido intimados respectivamente em 11 de janeiro (fls. 324/325) e 16 de janeiro de 2001 (fls. 327/328), há dois aspectos a se considerar, que no meu entender configuram a interrupção da contagem do prazo prescricional, por constituírem atos inequívocos de apuração dos fatos:

(i) há acostados aos autos diversos ofícios do Banco Central do Brasil enviados ao Banco Bandeirantes, relacionados diretamente à ocorrência de cobrança irregular de tarifas – é o caso, por exemplo, do ofício DEBRA/REFIS-II/SUARE-97/1731, de 2 de junho de 1997, referido pelo próprio Banco Bandeirantes em correspondência a cliente às fls. 144; do DEBRA/REFIS-II/SUARE-97/2847, de 10 de setembro de 1997, também referido pela instituição financeira às fls. 150; e do DEBRA/REFIS-II/SUARE-98/0545, de 15 de junho de 1998, encaminhado ao próprio Banco Bandeirantes;

(ii) há registro de abertura de dezenas de processos administrativos a partir de 1995, para a apuração de casos específicos de cobrança indevida de tarifas por parte do Banco Bandeirantes (fls. 40 a 68).

2. Superada a prescrição, entendo que não há dúvida quanto à materialidade da irregular cobrança de tarifas, o que foi fartamente demonstrado pelo Banco Central do Brasil nos autos. Aliás, em mais de uma oportunidade a Inspetoria do próprio Banco Bandeirantes reconheceu esta cobrança indevida (fls. 680).

3. No tocante à ausência de má-fé alegada pelo Sr. Bartels, entendo que há indícios de que a cobrança indevida foi motivada por uma comunicação interna datada de 28 de setembro de 1994, e assinada pelo recorrente, em que consta textualmente “vamos produzir o máximo de tarifas”, e “vamos aplicar a estratégia de debitar aos clientes, no máximo de casos possíveis, o resultado negativo das respectivas contas” (fls. 101). Tal comunicação disparou um substancial aumento na cobrança de tarifas (fls. 3), que passaram a ser cobradas em grande número, e em muitos casos de forma disfarçada, por exemplo, com o uso do histórico “Diversos” nos lançamentos em conta corrente. De acordo com a documentação acostada aos autos, uma determinação direta e objetiva de suspensão de cobranças de tarifas que não contassem com autorização expressa do cliente ocorreu apenas dois anos depois.

4. Não obstante as decisões deste Conselho citadas pelo Sr. Bartels, de arquivamento de casos em que os administradores de instituições financeiras demonstram ter agido com presteza na regularização de pendências, entendo que temos aqui algumas particularidades. Há um período de quase dois anos entre a comunicação do recorrente que alude à necessidade de “produção de tarifas”, e a orientação inequívoca de suspensão destas mesmas cobranças, por conta da implantação de uma sistemática de “tarifa única”. Mais ainda, este pedido de suspensão ocorreu após o início de diversos procedimentos administrativos no âmbito do Banco Central, e de ações de indenização junto ao Poder Judiciário, o que sugere que a ordem expressa de suspensão tenha sido motivada pelas demandas das autoridades e dos clientes.

5. No tocante à alegação de que a reparação do dano afasta a punibilidade, entendo que no presente caso é praticamente impossível verificar se, de fato, todos, ou pelo menos a grande maioria dos clientes prejudicados foram ressarcidos. Segundo o Banco Central, dado o uso reiterado da prática pelo Banco Bandeirantes, é difícil se mensurar o número exato de contas correntes afetadas. Como nos lançamentos em conta corrente foram usados históricos que não eram identificados como “tarifas”, tal levantamento revelou-se inviável. A despeito dos acordos com correntistas terem implicado o pagamento de determinados clientes, sou levado a concluir que incluíram apenas uma parcela dos prejudicados, e ainda assim apenas aqueles que buscaram a reparação, seja diretamente junto ao próprio Banco, seja pela via administrativa ou judicial. Assim, entendo que não houve compensação dos clientes por iniciativa unilateral da instituição, mas uma reação às exigências de limitada parcela dos correntistas. Nestas circunstâncias, entendo que a responsabilização não pode ser afastada.

6. Em relação à atribuição da responsabilidade pela cobrança indevida de tarifas a atos isolados de alguns gerentes inescrupulosos, as evidências constantes dos autos me permitem afastar tal hipótese. O Banco Central do Brasil realizou testes de amostragem em agências de 14 estados diferentes (fls. 38 e segs.), e concluiu que as cobranças irregulares foram feitas de forma generalizada, por todo o território nacional. Ou seja, tratamos aqui de uma política da administração do Banco, e não de conduta irregular de um ou outro gerente de agência.

7. Por fim, no tocante à impossibilidade de aplicação de punições fundadas na infração às Circulares editadas pelo Banco Central do Brasil acompanho integralmente o entendimento externado pela Procuradoria em seu parecer. A Circular 2.019/91 ora infringida foi editada nos termos estabelecidos pela Lei 4.595/64, e no caso não há que se falar em impossibilidade de punição.

8. Em relação à responsabilidade do Banco Bandeirantes S.A. (atual Unicard Banco Múltiplo S.A.), entendo que no caso específico cabe o reconhecimento da extinção da punibilidade da pessoa jurídica, por pelo menos três motivos. Em primeiro lugar, o presente processo administrativo foi formalmente aberto após as duas transferências de controle acionário do Banco, a primeira, em 1998, para a Caixa Geral de Depósitos, e a segunda, em 2000, para o Unibanco. Adicionalmente, não obstante diversas apurações conduzidas pelo Banco Central, o Banco Bandeirantes foi intimado para apresentação de defesa no presente processo em data posterior a estas transferências E por fim, segundo o própria autoridade monetária, ambas as transferências de controle acionário foram reconhecidas como de interesse público (fls. 683).

9. Isto posto, voto por negar provimento ao recurso de ofício da Autarquia, quanto à (i) responsabilidade do Banco Bandeirantes, por extinção da punibilidade, e (ii) quanto à responsabilidade do Sr. Bartels no tocante às irregularidades na escrituração contábil, por não estarem suficientemente demonstradas nos autos. No que tange ao recurso voluntário apresentado pelo Sr. Bartels, relativo à punição por cobrança irregular de tarifas, voto pelo seu improvimento, pelas razões já apresentadas. É o voto. São Paulo, 14 de dezembro de 2004. Marcos Galileu Lorena Dutra - Conselheiro-Relator (sucessor do Conselheiro Edison Garcia)

Vistos, relatados e discutidos os presentes autos, decidem os membros do Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional negar provimento aos recursos interpostos, nos termos do voto do Conselheiro Relator, mantida a decisão do órgão de primeiro grau no sentido de a) aplicar a a.1) RICARDO XAVIER BARTELS pena de multa pecuniária no valor de R$ 50.000,00 (cinqüenta mil reais) e de b) arquivar o processo em relação aos recorridos, b.1) BANCO BANDEIRANTES (atual UNICARD BANCO MÚLTIPLO S.A.) e b.2) RICARDO XAVIER BARTELS. Foram anotadas: unanimidade na subida compulsória; maioria no apelo voluntário – votos vencidos (multa pecuniária no valor de R$ 20.000,00 - vinte mil reais) dos Conselheiros Valdecyr Maciel Gomes, Silvânio Covas e José Ataliba Ferraz Sampaio e defesa oral promovida pelo advogado Dr. Alexandre Naoki Nishioka em favor dos dois indiciados.

Participaram do julgamento os seguintes Conselheiros: Drs. Bolivar Tarragó Moura Neto, Valdecyr Maciel Gomes, Marcos Galileu Lorena Dutra, João Cox Neto, Edmundo de Paulo, Silvânio Covas, Maurício Lucena do Val e André Luiz Dumortout de Mendonça. Presentes o Dr. Glênio Sabbad Guedes, Procurador da Fazenda Nacional, e Marcos Martins de Souza, Secretário-Executivo do CRSFN.

Brasília, 14 de dezembro de 2004

BOLIVAR TARRAGÓ MOURA NETO Presidente

MARCOS GALILEU LORENA DUTRA Relator

GLÊNIO SABBAD GUEDES Procurador da Fazenda Nacional

Ata publicada no DOU de 25.01.2005, seção 1, págs. 14 a 16.