Julgado — Acórdão nº 10912/2012

342ª Sessão Recurso 13181-RB  Processo BCB 0501318673

  RECURSO(S) VOLUNTÁRIO(S)     RECORRENTE(S): BANCO RURAL S.A. BANCO SIMPLES S.A.     RECORRIDO: BANCO CENTRAL DO BRASIL     

EMENTA: RECURSO(S) VOLUNTÁRIO(S) - Recolhimento compulsório sobre o saldo de depósitos a prazo – Não inclusão, na base de cálculo, de valores relativos a Certificados de Depósito Bancários(CDBs) objeto de instrumento particular de contrato de cessão de depósitos firmado pelas duas instituições financeiras ora recorrentes – Irregularidades caracterizadas – Apelos a que se nega provimento.

DETERMINAÇÃO: Refazimento de posição de recolhimento compulsório e de encaixe obrigatório sobre recursos a prazo.

BASE LEGAL: Circulares Bacen - nºs 3.091/02, alterada pela 3.127/02 e pela 3.262/04, e 3.169/02.

 ACÓRDÃO/CRSFN 10912/12:

R E L A T Ó R I O

Trata-se de processo administrativo de cunho reparatório instaurado pelo Banco Central do Brasil contra o Banco Rural S/A e o Banco Simples S/A, por intermédio das correspondências Deban/GTRJA-2007/0166 e 2007/0167, ambas de 10 de abril de 2007, através das quais aquelas instituições foram intimadas a refazerem as posições de 30 de novembro a 27 de dezembro de 2004, relativas ao Recolhimento Compulsório e ao Encaixe Obrigatório sobre Recursos a Prazo, de que trata a Circular nº 3.091, de 1º de março de 2002, alterada pelas Circulares 3.127, de 14 de junho de 2002, e 3.262, de 19 de novembro de 2004, de modo a incluir nos valores informados no Cod Item 9001 – “Depósitos a Prazo” os montantes dos Certificados de Depósitos Bancários transferidos ao Banco Simples aludidos no “Instrumento Particular de Contrato de Cessão de Depósitos “, firmado entre o Banco Rural e o Banco Simples, em 30 de novembro de 2004, no valor de R$ 1.200.004.995,05.

Foi oferecida, como alternativa, a oportunidade de apresentação de defesa fundamentada que amparasse eventual recusa quanto ao cumprimento das obrigações referidas.

Na oportunidade, a autoridade processante alertou os intimados, no sentido de que as alterações objeto das determinações sob referência acarretam o recálculo das exigibilidades do recolhimento compulsório de que se trata, sujeitando aquelas instituições a eventuais multas e custos financeiros decorrentes, na forma da regulamentação em vigor.

Foi assinalado o prazo de 10 dias úteis, a contar do recebimento das intimações, para o cumprimento das diligências então requeridas.

ANTECEDENTES

O processo teve início com o Parecer Desup/GTBHO/Chefia-2005/21, de 21 de dezembro de 2005, que analisou o “Instrumento Particular de Contrato de Cessão de Depósitos”, por intermédio do qual o Banco Rural S/A transferiu ao Banco Simples S/A aplicações financeiras de sua carteira de passivos, “de titularidade de terceiros, em diversas modalidades e características diferenciadas”, no valor de R$ 1.200.004.995,05. Ao mesmo tempo, o Rural repassou ao Banco Simples, através de Transferência Eletrônica Disponível (TED), valor igual ao já referido, montante que era equivalente ao valor das aplicações financeiras transferidas. O Banco Simples, por sua vez, transferiu o mesmo montante para o Banco Rural, a título de aplicação, via Depósitos Interfinanceiros – DI.

Em 28 de dezembro de 2004, as aplicações ainda não liquidadas, no montante de R$ 739.232.379,89, retornaram ao Banco Rural S/A, em operação inversa à anterior.

O Banco Simples S/A é controlado integralmente pelo Banco Rural S/A (99,9% do capital social).

Em decorrência do aludido Instrumento Particular de Cessão de Depósitos, o Banco Simples passou a ser a instituição responsável pelos depósitos transferidos e pela gestão dos recursos, assumindo “todas as obrigações e responsabilidades operante os respectivos titulares das aplicações financeiras ora transferidas, obrigando-se, ainda, a respeitar todas as condições e cláusulas inicialmente estipuladas, quando da realização, pelos clientes de cada uma das aplicações financeiras junto ao RURAL, inclusive, mas não se limitando quanto aos índices de remuneração dos depósitos, prazos de carência para resgate, dentre outros”(cláusula terceira).

A matéria após receber análise no âmbito da Procuradoria do Banco Central, e também das áreas de supervisão do sistema financeiro e de controle do recolhimento compulsório do Banco Central, foi objeto das correspondências Desup/GTBHO/Cosup02-2006/86, de 7 de dezembro de 2006, e Desup/GTBHO/Cosup 02-2007/10, de 27 de fevereiro de 2007, em que a Autarquia, ao informar que a operação havia sido considerada irregular, instou o Banco Rural a se manifestar a respeito da matéria.

Na segunda das correspondências, a área de supervisão do Banco Central, após avaliar os esclarecimentos oferecidos pelo Banco Rural, informou àquela instituição que mantivera o entendimento já expressado anteriormente, no sentido de que, de fato, a operação de cessão em apreço era irregular. Esclareceu, ainda, que o assunto havia sido encaminhado ao Departamento de Operações Bancárias e de Sistema de Pagamentos (Deban), para as providências operacionais cabíveis.

INTIMAÇÃO

O Deban iniciou o presente processo administrativo de caráter reparatório, mediante a expedição de intimações (correspondências Deban/GTRJA-2007/0166 e 2007/0167, ambas de 10 de abril de 2007) endereçadas ao Banco Rural e ao Banco Simples, instando-os a recompor as exigibilidades de recolhimento compulsório, mediante refazimento das posições relativas ao “Recolhimento Compulsório e ao Encaixe Obrigatório sobre Depósitos a Prazo”, conforme mencionado no início do presente relatório. Aos intimados foi dada a oportunidade, alternativamente, de apresentação de defesa fundamentada que amparasse eventual recusa quanto ao cumprimento da obrigação mencionada.

Os intimados apresentaram suas razões de defesa, de forma conjunta, por intermédio da correspondência de 23 de abril de 2007, alegando, em síntese, cerceamento de defesa e do exercício do contraditório, pelo fato de que a seu ver não foram apontados os fundamentos, pelos quais a operação de cessão foi considerada irregular, e, no mérito, asseveraram que a operação não conteve qualquer vício de ilegalidade, além de ter sido legítima ao trazer mais garantia aos depositantes e de ter sido realizada em um momento de aperto de liquidez no mercado.

O Banco Central/Deban, afastando os argumentos de defesa, decidiu no despacho proferido em 23 de agosto de 2007 manter a determinação contida nas correspondências Deban/GTRJA-2007/0166 e 2007/0167, ambas de 10 de abril de 2007.

O Banco Rural e o Banco Simples foram devidamente intimados dessa decisão, através das correspondências Deban/Diban-2007/268 e 269, ambas de 23 de agosto de 2007, oportunidade em que foi assinalado o prazo de 10 dias para que aquelas instituições providenciassem a recomposição da base de cálculo do recolhimento compulsório e do encaixe obrigatório sobre recursos a prazo, na forma já determinada nas correspondências referidas.

A autoridade de origem utilizou-se dos seguintes fundamentos em sua decisão: i) é inafastável o fato de que o negócio jurídico preteriu requisito essencial expressamente previsto no art. 299 do Código Civil, aspecto bastante para torná-lo ineficaz; ii) o art. 18, inciso I, da Resolução 2.878, de 2001, veda às instituições financeiras e demais instituições autorizadas a funcionar pelo Banco Central a realização de “qualquer outra operação ou prestação de serviço sem prévia autorização do cliente ou do usuário, salvo em decorrência de ajustes anteriores entre as partes”; iii) se o negócio fosse eficaz, o Banco Simples deveria ter contabilizado a operação no título contábil 4.9.9.12.10-4 – Contrato de Assunção de Obrigações – Vinculadas a Operações Realizadas no País, do Plano Contábil das Instituições Financeiras (Cosif) e, como tal, ficaria sujeito à incidência do recolhimento compulsório sobre recursos à vista, nos termos da Circular 3.169, de 19 de dezembro de 2002, cuja alíquota é de 45%.

Inconformados com a decisão, o Banco Rural e o Banco Simples recorreram da decisão proferida pelo Banco Central ao Diretor de Política Monetária, trazendo na essência os mesmos argumentos já apresentados na primeira fase do processo, perante o Departamento de Operações Bancárias e de Sistema de Pagamentos.

O Banco Central, por intermédio do Deban (correspondências Deban/Diban-2007/325 e 326, ambas de 30 de novembro de 2007), comunicou às parte a decisão de sobrestamento da determinação de retificação das posições relativas ao recolhimento compulsório sobre recursos a prazo, até a manifestação definitiva da competente instância recursal quanto à legalidade da operação, objeto de processo administrativo punitivo.

Posteriormente, em despacho de 25.5.2010, ao rechaçar os argumentos trazidos pelas instituições envolvidas, o Diretor de Política Monetária do Banco Central decidiu negar provimento aos recursos interpostos, para manter a decisão anteriormente firmada pelo chefe do Deban, ratificando, para tanto, os fundamentos do Parecer Deban/Diban-2010/036, de 7 de maio de 2001.

Para o Deban (Parecer Deban/Diban-2010/036, de 7 de maio de 2001), posição que foi ratificada pelo Diretor de Política Monetária em sua decisão, além dos fundamentos já utilizados na decisão recorrida: i) independentemente do rótulo que se dê à operação – cessão de depósitos ou assunção de dívidas -, é fato que houve a violação de requisito essencial à regularidade do negócio, posto que, a teor do disposto no art. 18, inciso I, da Resolução nº 2.878, de 2001, nenhuma das modalidades de operação poderia ter sido levada a efeito sem anuência prévia dos clientes; ii) a operação não passou de mero exercício contábil, visando exclusivamente à redução do recolhimento compulsório; iii) é insuficiente a argumentação de que a transferência dos depósitos visou à defesa dos depositantes do conglomerado em um momento difícil do grupo e que não causou prejuízos a quem quer que seja, pelo simples fato de que tal propósito não exime os bancos da observância de preceitos legais e regulamentares.

Na oportunidade, o Banco Central intimou as instituições recorrentes, por intermédio das correspondências Deban/Diban-2010/103 e 2010/104, as duas, de 15 de junho de 2010, a providenciar no prazo de 10 dias a exclusão na base de cálculo do recolhimento compulsório e do encaixe obrigatório sobre recursos a prazo do montante de “Certificados de Depósitos Bancários” de que se trata, observado o contido na alínea “a” do item 3 dos expedientes Deban/GTRJA-2007/0166 e 2007/0167, ambas de 10 de abril de 2007.

RECURSO

Inconformados com a decisão, o Banco Rural e o Banco Simples apresentaram, de forma conjunta, recurso perante a diretoria do Banco Central. Solicitam, inicialmente, a concessão do efeito suspensivo da decisão recorrida, porque há recurso interposto pendente de julgamento neste Conselho de Recursos, no bojo de processo administrativo punitivo (Pt.0701371310), que a exemplo do presente processo administrativo de caráter reparatório trata, na essência, da mesma questão, qual seja a legalidade do instrumento de cessão de depósitos.

Trazem, praticamente, a mesma argumentação já apresentada nas fases anteriores deste processo administrativo de caráter reparatório. Como preliminar, os recorrentes alegam que o presente processo administrativo deve ser encerrado, por insuperável vício de origem, consistente na falta de fundamentação da decisão, que não apontou os instrumentos legais ou regulamentares que levaram a área de supervisão a considerar irregulares as operações mencionadas no processo, impedindo assim o exercício de ampla defesa e do contraditório.

No mérito, asseguram que nada houve de ilegal na operação de cessão de depósitos de uma instituição a outra, inclusive porque pertencentes a um mesmo conglomerado econômico, e também porque atendeu aos requisitos essenciais do negócio, quais sejam: i) as partes são capazes; ii) o objeto do negócio é lícito; iii) a forma foi determinada.

Sustentam que a autorização dos clientes/depositantes não era e não é pressuposto essencial para a validade da operação de cessão de depósitos tratada nos autos, eis que, na opinião dos recorrentes, essa modalidade de assunção não surte efeitos em relação ao credor, quando realizada sem seu consentimento. No entanto, o negócio vale perfeitamente e produz todos os efeitos legais entre o devedor-cedente e o terceiro-cessionário. De mais a mais, insistem os recorrentes, não se está diante do instituto jurídico da assunção de dívidas, mas sim da verdadeira cessão de depósitos.

Na operação tratada nos autos, prosseguem, houve, de fato, a transferência da obrigação de ressarcimento para terceiro, que por isso passou a ser o responsável a ter interesse pelo adimplemento da obrigação. A não-participação do credor para a transferência, analogicamente ao que acontece com a assunção de dívidas, apenas faz com que o credor primitivo continue vinculado à obrigação até que haja a integralidade de seu cumprimento e conseqüente extinção.

Além do mais, o depósito em dinheiro a prazo, ou mesmo à vista, é depósito de coisa fungível e se rege pela regras do mútuo, de modo que a propriedade e a disponibilidade da coisa depositada, realmente, passam ao domínio do depositário, para que o usufrua como bem entender e achar melhor, obrigando-se à restituição ao fim do prazo determinado, nas condições contratadas de encargos, ou quando o depositante solicitar, se se tratar depósito à vista.

Acrescentam, ainda, que: i) o banco depositário (Rural) poderia dispor do bem (dinheiro) depositado do modo que melhor lhe aproveitasse, respeitada a prática de boa técnica bancária; ii) o objeto do negócio realizado além de válido e eficaz reforçou as garantias do credor depositante, porque juntou mais um banco responsável (Banco Simples) para o cumprimento da obrigação de devolver a obrigação assumida.

Os recorrentes asseguram, também, que o Banco Simples não gerou as operações passivas que recebeu, mas assumiu, enquanto cessionário, a obrigação do cedente original, da mesma forma que em uma operação de cessão de crédito ou de operação ativa. Daí a desnecessidade de anuência expressa dos aplicadores, tendo em vista que o fim colimado não buscava, como objeto principal, a exoneração do Banco Rural como devedor primitivo, inclusive porque permaneceu co-obrigado juntamente com o Banco Simples como garantidor do débito.

No entanto, os recorrentes insistem em que não se deve cogitar da ineficácia da operação de cessão em apreço, de vez que, a seu ver, o motivo do negócio jurídico foi lícito e condizente com o momento então vivenciado e teve cunho estritamente defensivo, na busca de preservar os interesses dos aplicadores.

Garantem os recorrentes que não houve fraude ou burla, mas tão-somente a utilização de meios legais e normativos, visando a preservar a liquidez, diante do grave quadro de crise daquele momento.

Também não se trata de simulação, prosseguem os recorrentes. Mas, isto sim, de procedimento similar ao instituto da elisão fiscal. Ou seja, os Bancos Rural e Simples praticaram operação lícita em sede de uma legal engenharia contratual e financeira, com efeitos concretos e que lhes proporcionou a vantagem de poder liberar valores de recolhimento compulsório sobre recursos a prazo. Tudo isso com o nobre e justo propósito de assegurar o cumprimento de suas obrigações perante terceiros, com uma repercussão positiva na credibilidade no segmento de mercado a que pertencem os recorrentes, e em consonância com o intuito que guiou o Banco Central, ao editar a Circular 3.262, de 2004. Tanto é assim que procederam de forma transparente sem qualquer subterfúgio, pretexto ou intenção de simular.

Não houve, complementam, qualquer transferência de recursos de conta de depósito à vista e/ou de conta de poupança para outra modalidade de investimento, nem contratação ou realização de operação com cliente. Houve, sim, um negócio entre instituições financeiras.

Rechaçam a assertiva consignada na decisão recorrida de que a negociação não teria passado de “mero exercício contábil”, com a justificativa de que foram preenchidos mapas e informativos, atinentes às posições para efeito de mensuração dos recolhimentos respectivos, observado o novo limite de isenção previsto na Circular nº 3.262, de 2004.

Defendem o entendimento de que não havia necessidade de consentimento expresso dos clientes, porque tais clientes através de instrumentos próprios (proposta de abertura de conta de depósitos e poupança livre) expressaram concordância com a realização de operações da espécie tratada nos autos.

RECURSO AO CONSELHO DE RECURSOS DO SISTEMA FINANCEIRO NACIONAL

Com a edição do Decreto nº 7.277, de 26 de agosto de 2010, dando nova redação ao art. 3º do Regulamento Interno do Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional, anexo ao Decreto nº 1.935, de 20 de junho de 1996, passou à esfera de competência deste Colegiado a apreciação dos recursos contra decisões do Banco Central atinentes à retificação de informações sobre recolhimentos compulsórios.

Assim, os recursos do Banco Rural e do Banco Simples foram encaminhados a este Conselho de Recursos, por estarem relacionados à retificação de informações, aplicação de multas e custos financeiros associados a recolhimento compulsório, encaixe obrigatório e direcionamento obrigatório de recursos.

PARECER da PGFN

A PGFN esclarece, inicialmente, que o processamento administrativo desenvolveu-se com observância das disposições legais, garantindo o exercício da ampla defesa e do contraditório, não havendo máculas de índole formal a serem reconhecidas ou declaradas. Nesse sentido, os termos das intimações fizerem expressa remissão a dois outros expedientes de cientificação enviados anteriormente às instituições financeiras intimadas, além de estabeleceram a alternatividade do comando de ou serem refeitas as posições dos recolhimentos compulsórios ou de ser apresentada defesa, em matéria de amplo conhecimento dos recorrentes.

Além do mais, não foi demonstrado o prejuízo concreto advindo da suposta e inexistente nulidade, sendo que o trâmite processual, em que foi oportunizado o exercício da defesa, e a documentação acostada durante o processado demonstram que não houve prejuízo ao exercício da ampla defesa e do contraditório.

O cerne da questão diz respeito à transferência feita pelo Banco Rural ao Banco Simples, instituição controlada pelo primeiro, na data de 30.11.2004, de aproximados R$ 1.200.000.000,00, a título de cessão de depósitos constantes de sua carteira passiva, conjugada com a realização de depósito interfinanceiro, na mesma data, pelo Banco Simples no Banco Rural, e com o retorno ao Rural dos valores não resgatados pelos clientes do Rural.

Para a PGFN, o enquadramento legal atribuído aos fatos, realmente, tem íntima correlação com o art. 18, I, da Resolução 2.878, de 2001, haja vista a previsão prevista no normativo citado vendando a instituição financeira de “realizar qualquer operação ou prestação de serviço sem prévia autorização do cliente ou do usuário”. Ou seja, não é apenas vedado à instituição transferir recursos de conta de depósito para qualquer modalidade de investimento, mas também é vedado realizar outra qualquer operação sem autorização do cliente.

Nesse sentido, continua a PGFN, a transferência de passivos das aplicações em CDB dos clientes do Banco Rural ao Banco Simples não dispensava a anuência dos titulares dos depósitos. Os clientes deveriam previamente externar suas vontades com a realização do negócio entabulado entre as instituições, em virtude da inegável repercussão na relação negocial até então mantida entre eles.

É que o instrumento de “cessão de depósitos”, firmado unicamente entre as instituições financeiras, estipulou que o “o BS assume todas as obrigações financeiras e responsabilidades perante aos respectivos titulares das aplicações financeiras transferidas, obrigando-se, ainda, a respeitar todas as condições e cláusulas inicialmente estipuladas”. Assim, ainda que se entenda ineficaz o negócio entre a segunda instituição e os clientes, é de se ver que no plano da validade o negócio já nasceu com afronta à forma defesa em lei, na medida em que o normativo mencionado exigia o consentimento dos titulares das aplicações.

Para a PGFN, o teor do item 22 da “proposta de abertura de conta de depósito e poupança livre – PJ” não atende à exigência de consentimento prévio do cliente, porque: i) os recorrentes não demonstraram que os proponentes tivessem recursos investidos em CDB; ii) ainda que houvessem recursos aplicados por aquele cliente, a proposta não é representativa da situação individual das outras centenas ou milhares de investidores que possuíam aplicações em CDB; iii) o conteúdo do mencionado item 22 deve ser interpretado conjuntamente com o item 6 da mesma proposta, a dizer que a movimentação de recursos para aplicações financeiras deveria atender aos normativos emanados do Banco Central e, dentre elas, certamente está a Resolução nº 2.878, de 2001, que exigem autorização prévia cliente. Além do mais, o já citado item 22 também não resiste, quando confrontado com o dever de informação prévia que deve as instituições prestar a seus clientes, notadamente sobre as características e riscos que apresentam as diversas modalidades de investimentos existentes.

No entendimento da PGFN, a exigência de anuência prévia do cliente poupador não é despropositada, porque está ela associada à necessidade de mensurar o risco de crédito e, conseqüentemente, dimensionar a possibilidade de perdas, diante da incerteza de o tomador não efetuar o pagamento da quantia contraída. Além do mais, a captação de recursos via certificado de depósito bancário pelas instituições financeiras implica a emissão de títulos representativos da obrigação assumida com os investidores, o que denota que a relação é estabelecida e mantida em razão das pessoas participantes do ajuste e assim repele estranhos ao negócio, salvo se previamente consentido pelos clientes, situação que não é a espécie dos autos.

Para a PGFN, não pode prosperar a assertiva de que a transferência de recursos entre as instituições financeiras, sem a anuência dos clientes investidores, reforçou as garantias iniciais do depositante, porque ao contrário do alegado nas peças recursais vê-se do instrumento contratual que o Banco Simples assumiu “todas as obrigações e responsabilidades perante aos respectivos titulares das aplicações”, muito embora essa assunção padecesse de ineficácia relativa. Assim, verifica-se que o negócio sob comentários atraiu terceiros para a posição do devedor originário, liberando o primitivo obrigado em satisfazer a obrigação com os investidores, sem que o primeiro requisito da assunção liberatória, o consentimento do credor, estivesse presente.

Destacou, ainda, a PGFN que mesmo se reputada inocorrida a assunção da dívida (art. 299 do CC) para, no seu lugar, entender ter havido uma “cessão de direitos e obrigações”, como querem os recorrentes, ainda assim é induvidosa, mesmo diante da figura atípica da cessão de contrato (assim possibilitada pelo art. 425 do CC), a exigência de consentimento do cedido, pois que essa cessão da posição contratual tem como efeito, nas relações entre o cedente (Banco Rural) e o cedido, a desvinculação deste; a posição contratual do cedente é transmitida ao cessionário (Banco Simples) e para tanto exigível a anuência do cedido.

No que concerne à ocorrência de simulação, reporta-se aos fundamentos da decisão proferida no processo administrativo sancionador pelo Banco Central (decisão Difis-2008/0036), de forma resumida, no sentido de que restou caracterizada a ocorrência de negócio simulado com o único propósito de conferir liquidez ao Banco Rural, que não só infringiu a norma legal que regulamenta a matéria e, mais que isso, forjou uma situação irreal, efetivamente não consumada, a despeito de ter conferido a ela todos os ares de legalidade, inclusive seus lançamentos contábeis.

Na prática, concluiu ainda a citada decisão da Autarquia, resultou em uma operação meramente escritural que permitiu ao Banco Rural fugir do recolhimento compulsório, em que o Rural simulou cessão de captações realizadas sob a forma de Certificados de Depósitos Bancários para sua instituição financeira controlada, o Banco Simples. Não houve transferência real de depósitos, mesmo porque não houve autorização de seus aplicadores, não tendo o Banco Simples sequer aberto as respectivas contas dos credores, que de alguma forma seriam seus novos clientes. Essa conduta irregular se consubstanciou em falta grave, dada a sua natureza – simulação de operação de modo a burlar norma –, a sua abrangência – envolveu CDBs de muitos depositantes –, bem como aos valores envolvidos.

Para a PGFN, em consonância com a decisão Difis-2008/0036, nem o contexto problemático da época, nem os novos normativos do Banco Central buscando o fortalecimento das instituições, nem a necessidade de preservação dos direitos e interesses dos aplicadores, ou a ausência de prejuízos a terceiros, nada disso poderia justificar o procedimento, sem o cumprimento das demais condições regulamentares e formais aplicáveis.

Nesse sentido, a PGFN opinou pelo improvimento dos recursos interpostos.

É o relatório.

Brasília, 19 de junho de 2012. Waldir Quintiliano da Silva – Conselheiro-Relator.

V O T O

Trata-se de analisar os recursos apresentados pelo Banco Rural e Banco Simples, apresentados contra decisão do Banco Central do Brasil, no âmbito do presente processo administrativo de caráter reparatório, por intermédio da qual a Autarquia, rechaçando os argumentos apresentados, em fase de defesa, num primeiro momento e em duas outras oportunidades, em fase de recurso no âmbito interno da Autarquia, confirmou a determinação feita, por intermédio das correspondências Deban/GTRJA-2007/0166 e 2007/0167, ambas de 10 de abril de 2007, no sentido de que as instituições refizessem as posições de 30 de novembro a 27 de dezembro de 2004, relativas ao Recolhimento Compulsório e ao Encaixe Obrigatório sobre Recursos a Prazo, de que trata a Circular nº 3.091, de 1º de março de 2002, alterada pelas Circulares 3.127, de 14 de junho de 2002, e 3.262, de 19 de novembro de 2004, de modo a incluir nos valores informados no Cod Item 9001 – “Depósitos a Prazo” os montantes dos Certificados de Depósitos Bancários transferidos ao Banco Simples aludidos no “Instrumento Particular de Contrato de Cessão de Depósitos “, firmado entre o Banco Rural e o Banco Simples, em 30 de novembro de 2004, no valor de R$ 1.200.004.995,05.

Cabe inicialmente analisar o argumento apresentado como preliminar, defendendo a nulidade do presente feito, sob a alegação de que não teria sido indicada a legislação ou a regulamentação infringida pelos recorrentes.

Não vejo como acolher essa alegação. Com efeito, desde as primeiras correspondências expedidas pelo Banco Central a respeito da matéria ficaram expressamente indicados os instrumentos legais e regulamentares desrespeitados pelas instituições ora recorrentes. É o que se pode ver do teor da correspondência Desup/GTBHO/Cosup02-2006/86, de 7 de dezembro 2006, primeira das quais a questão foi objeto de manifestação do Banco Central, perante o Banco Rural. Nessa correspondência, já ficou patente da parte da Autarquia que a operação de que tratou o Instrumento Particular de Contrato de Cessão de Depósitos, firmado em 30.11.2004 entre o Banco Rural e o Banco Simples, foi considerada irregular, por conta da ausência de autorização expressa dos aplicadores, conforme determinado no art. 299 do CC e do art. 18, inciso I da Resolução 2.878, de 25 de julho de 2001. Esse entendimento veio a ser confirmado pela correspondência Desup/GTBHO/Cosup 02-2007/10, de 27 de fevereiro de 2007, oportunidade em que o Banco Rural foi comunicado de que o assunto estava sendo encaminhado ao Deban, para as providências operacionais cabíveis.

É de se frisar que as correspondências Deban/GTRJA-2007/0166 e 167, de 10 de abril de 2007, por intermédio das quais se iniciou o presente processo administrativo de cunho reparatório, com a intimação das instituições ora recorrentes, mediante determinação de recomposição das posições relativas ao recolhimento compulsório e ao encaixe obrigatório sobre Recursos a Prazo, mencionou expressamente as correspondências referidas (Desup/GTBHO/Cosup02-2006/86 e 02-2007/10, respectivamente de 7 de dezembro de 2006 e de 27 de fevereiro de 2007. Foram indicados, também, os instrumentos normativos com base nos quais era exigido o refazimento das posições de 30 de novembro a 27 de dezembro de 2004. Essa informação foi novamente repetida nas correspondências Deban/Diban-2007/268 e 269, de 23 de agosto de 2007, seja por remissão às correspondências anteriores, seja pela repetição daquelas informações, contendo expressamente os instrumentos legais e regulamentares tidos como infringidos.

Assim, não há como prosperar a tese de nulidade invocada pelos recorrentes, até porque a citação dos dispositivos legais e regulamentares foi indicada repetidamente nas várias correspondências que trataram do tema, seja na fase que antecedeu a instauração do processo, seja na fase em que se iniciou o processo administrativo de caráter reparatório, seja quando se adotou cada uma das decisões no âmbito da autarquia. Pode-se até admitir que os ora recorrentes não tenham concordado com o enquadramento que foi atribuído a seu modo de proceder, mas não se pode concordar com a tese de nulidade pela falta de indicação dos instrumentos legais e regulamentares infringidos pelas partes.

Quanto ao pedido para atribuir-se o efeito suspensivo, em decorrência dos recursos impetrados, vejo prejudicada a questão, não só pelo fato de que no âmbito do Banco Central a questão foi tratada por intermédio do expediente Deban/Diban-2007/325 e 326, de 30 de novembro de 2007, mediante comunicação aos interessados de que ficou sobrestada a determinação de recomposição das posições de compulsório, de que trata as correspondências Deban/Diban-2007/269, de 23 de agosto de 2007, até que haja manifestação definitiva, quanto à legalidade da operação de transferência de depósitos a prazo havida entre os recorrentes, mas também porque qualquer outra manifestação por parte deste Conselho restaria sem qualquer eficácia, na atual fase de tramitação do presente processo.

Passo a seguir a analisar a operação em seus aspectos de legalidade.

Verifico que o Banco Central se houve com muito acerto em sua decisão de manter a determinação para que as instituições envolvidas no presente processo administrativo de cunho reparatório refizessem suas posições de compulsório, de modo a desconsiderar os efeitos do contrato que previu a cessão de depósitos de que se trata nos presentes autos.

Evidente que a forma como foi concebida e executada a engenharia jurídico-financeira que tivera o objetivo de excluir da base de cálculo das posições de exigibilidade de compulsório do Banco Rural está contaminada, padecendo do vício de ilegalidade.

Tudo começa com o instrumento de contrato prevendo a cessão de depósitos, de modo a transferir contratos de depósitos a prazo do Banco Rural para o Banco Simples, sem que os clientes/depositantes tivessem a oportunidade de se manifestar a respeito, seja pelo sim, seja pelo não.

As centenas e talvez milhares de clientes detentores de aplicações na forma depósito a prazo no Banco Rural viram-se, sem que ao menos o desconfiassem, de um momento a outro, num piscar de olhos, transformados em clientes de outra instituição financeira. Sim, clientes de uma outra instituição financeira, sem que tivessem tido a oportunidade de escolhe-la para depositária de suas economias, de seus investimentos. Isto porque seu banqueiro, o banco que escolheram, certamente por razões de confiança, decidiu unilateralmente, sem qualquer consulta prévia a esses depositantes, transferir a responsabilidade pelo retorno dos depósitos que lhe foram confiados por sua clientela à outra instituição financeira.

Nem se diga que o disposto no item 22 da proposta de abertura de conta de depósito e poupança livre dá amparo ao procedimento noticiado nos autos, no suposto de que a clientela já houvesse concordado previamente com a transferência desses recursos. Isto porque, se é certo que o mencionado dispositivo contratual previu que o “DEPOSITANTE, para todos os efeitos, autoriza ao Banco Rural a gerir e administrar seus recursos disponíveis e aplicações financeiras existentes, revertendo-o para aplicações, nas diversas modalidades existentes junto ao BANCO, ou, ainda, junto a quaisquer outras instituições financeiras integrantes do Sistema Financeiro Rural”, é certo, também, que o item 6 do mesmo documento prevê que, para a realização de aplicações financeiras, em qualquer modalidade, deve-se previamente proceder à abertura de conta, nos termos da Lei nº 10.892, de 13 de julho de 2004, automaticamente, exclusivamente para o trânsito dos recursos para aplicações financeiras.

Além do mais, uma análise mais acurada do mencionado item 22 da proposta de abertura de conta de depósitos não autoriza o entendimento de que a instituição financeira, no caso o Banco Rural, pudesse, ou possa, dispor dos recursos que lhe foram confiados na forma de depósitos à vista ou de depósitos de poupança, sem que em cada decisão de aplicação desses recursos, em nome do depositante/investidor, fosse precedida de expressa autorização do interessado. Se assim não fora, esse item 22 representaria verdadeiro cheque em branco em favor do banqueiro, para que este promovesse a aplicações em nome do depositante, a bel prazer do banqueiro, sem que cliente/depositante pudesse avaliar a situação de risco que passaria a incorrer a partir da decisão de aplicação/investimento, que, na hipótese, não seria sua e não teria sua interferência.

Ora, a decisão de investir, aplicar as disponibilidades, envolve avaliação de risco daquele que se escolhe como alvo desses investimentos. É da essência da intermediação financeira conferir ao investidor a oportunidade de previamente avaliar os riscos que passará a correr. O cliente do Banco confia-lhe seus recursos, na forma de depósito em conta corrente ou em conta de poupança, para serem aplicados conforme orientação, dele depositante, em cada decisão de investimento. Nesse ponto não há que haver dúvidas, até porque a depender da modalidade de aplicação, os riscos são maiores, pode haver cobertura para limites fixados na regulamentação de regência, cobertura que pode variar, conforme seja depósito à vista ou depósito a prazo. É bem de ver, ainda, que casos há em que essa cobertura oficial não está prevista.

Nesse ponto, cabe ainda deixar claro que o Banco ao receber recursos do público, em depósitos, passa a ter uma obrigação perante o depositante. As aplicações feitas em nome do cliente devem ficar subordinadas a sua orientação e comando em cada caso. Nesse sentido, uma orientação genérica a exemplo da que contém o item 22 da proposta não pode servir para que o banco, em nome do cliente, proceda a qualquer aplicação sem sua específica e prévia orientação e manifestação de vontade. Outra coisa é o Banco, e essa é a essência da atividade bancária, de posse das disponibilidades financeiras de que passou a ser depositários proceder à aplicação desses recursos colocados à sua disposição. Recursos que são aplicados, em nome do próprio banco, por sua conta e risco, desde que obedecidos a regulamentação de regência, em especial as de boa técnica operacional e os limites de risco estabelecidos pelo Banco Central. Para tanto, a instituição detém autorização do Banco Central, está sujeita a regulamentação específica, à observância dos princípios de boa técnica operacional, a procedimentos relacionados ao gerenciamento de riscos.

O certo é que uma coisa não se confunde com a outra. É necessário que fique bem claro.

Assim, a autorização consignada no item 22 da proposta de abertura de conta não abarca a transferência de recursos depositados na conta de depósitos, sem que em cada caso conte com prévia autorização do cliente, sob pena, aí sim, de infringir os dispositivos da Res. CMN 2.878, de 2001, do art. 299 do CPC, caso haja a alteração do responsável pelo cumprimento da obrigação perante o cliente/depositante.

E aqui não importa saber se a outra instituição escolhida oferecia mais segurança à clientela ou se a decisão foi movida pela preocupação em conferir maior garantia aos depósitos que lhe foram confiados. É estranho que um banqueiro venha assim a se exprimir, mesmo que em sede de defesa em processo, seja punitivo, seja de caráter reparatório, como é o presente caso. Melhor fora, se é que havia realmente um temor quanto à sua falta de capacidade de atender a eventuais saques, face aos graves problemas de liquidez que diz ter enfrentado na ocasião, ter-se dirigido às autoridades dirigentes do Banco Central e expor o problema, à busca de encaminhamento de solução, dentro da legalidade.

Remédios há, em situações de emergência. O Banco Rural poderia, por exemplo, valer-se das linhas de créditos do redesconto, perante o Banco Central, desde que naturalmente se ajustasse às condições específicas indicadas na regulamentação de regência.

A outra opção seria recorrer ao mercado interbancário, por intermédio de captação de recursos, via CDI. Poderia, ainda, buscar recursos, mediante venda com cláusula de recompra de sua posição de títulos de renda fixa.

A propósito, em uma análise rápida do balancete geral do Banco Rural, disponível no processo, às fls. 1641/1643, nas posições de out/2004, Nov/2004 e dez/2004 (período durante o qual ocorreram os fatos), identifica-se que a instituição, de fato, sofreu um significativo encolhimento em suas atividades, medidas pela queda havida em seus ativos. Isto é, cerca de 34%, se tomarmos o circulante e realizável a longo prazo. As áreas mais afetadas foram a carteira de títulos descontados e operações de câmbio. As carteiras de maior liquidez também passaram por severa contração.

No entanto, ainda remanesceram em aplicações de grande liquidez, em Nov/2004 (mês em que os efeitos da operação de cessão de depósitos se fez refletir no balancete da instituição), o montante de R$ 389.020 mil em aplicações interfinanceiras de liquidez, na forma de aplicações em CDI, R$ 785.203 mil em títulos e valores mobiliários, dos quais o montante de R$ 198.341 mil estavam contabilizados como títulos livres para negociação.

Ou seja, é de se reconhecer que, de fato, o banco sofreu um forte aperto de liquidez. Mas nada que pudesse justificar a utilização de artifícios para burlar a obrigatoriedade de recolhimento compulsório. Isto porque o Rural ainda dispunha de ativos líquidos para ir a mercado quando tivesse que proceder à recomposição de seus limites de exigibilidade de recolhimento do compulsório. Poderia, também, cumprir a exigibilidade, mediante vinculação de parte de sua carteira de títulos, conforme demonstra sua posição de carteira livre. Além do mais, poderia recorrer ao redesconto perante o Banco Central. O próprio montante dos ativos de liquidez era mais do que suficiente para recompor suas exigibilidades de recolhimento compulsório. De fato, com a operação de cessão de depósitos a instituição deixou de recolher cerca de R$ 111 milhões e como se vê dos dados constantes de seus balancetes, a instituição dispunha de pelo menos R$ 1.174 milhões em ativos líquidos, dos quais poderia valer-se, para suprir suas necessidades de liquidez.

O recorrente parece ter ignorado que tais mecanismos estavam à sua disposição. Não há nos autos qualquer referência a respeito dos motivos pelos quais o recorrente não se valeu das opções que estavam a seu alcance e à sua disposição. E, menos ainda, não há comprovação de que a instituição estivesse impedida ou impossibilitada de valer-se desses mecanismos, por intermédio dos quais é possível prover meios de liquidez, no dia a dia das instituições financeiras, inclusive nos momentos de maior aperto de liquidez no mercado.

Mas, não. As instituições envolvidas decidiram engendrar o encaminhamento de uma solução canhestra, que afrontou os princípios da relação de confiança que devem imperar no relacionamento com a clientela, não se importando em observar a legislação de regência. Não obteve a autorização de cada um dos clientes cujos depósitos seriam transferidos para outra instituição depositária, ignorando preceitos inseridos seja na lei, seja na regulamentação que disciplina o relacionamento das instituições financeiras e seus clientes.

Não importa, aqui, se haveria reforço de garantia. Não há qualquer relevância, se a outra instituição que passaria a ser responsável pela solvência das obrigações cedidas fosse empresa também pertencente ao mesmo grupo econômica da empresa cedente. É que, como bem assentou a PGFN, a exigência de anuência prévia do cliente poupador não é despropositada, porque está ela associada à necessidade de mensurar o risco de crédito e, conseqüentemente, dimensionar a possibilidade de perdas, diante da incerteza de o tomador não efetuar o pagamento da quantia contraída. Além do mais, a captação de recursos via certificado de depósito bancário pelas instituições financeiras implica a emissão de títulos representativos da obrigação assumida com os investidores, o que denota que a relação é estabelecida e mantida em razão das pessoas participantes do ajuste e assim repele estranhos ao negócio, salvo se previamente consentido pelos clientes, situação que não é a espécie dos autos.

Nesse sentido, sem a anuência do cliente/depositante, para todos os efeitos os seus recursos, na forma de depósitos, permaneciam na instituição com a qual contratara inicialmente a operação de depósito e a esta cabia proceder aos adequados registros em sua contabilidade, na forma da regulamentação específica aplicável, de modo que ficasse clara, em seus registros contábeis, a responsabilidade da instituição depositária em sintonia com o compromisso assumido com cada um dos depositantes.

O referido instrumento de contrato não poderia, como não pode, conferir eficácia para embasar a contabilização de transferência dos recursos para o Banco Simples.

Tudo isso feito às escondidas, sem consulta prévia dos principais interessados, os clientes do Banco. Feito sem o comezinho respeito à regulamentação e legislação aplicáveis. Feito de maneira dissimulada, para lhes dar ares de legalidade. Feito, com desculpas e justificativas insustentáveis. Enfim, feito com a utilização de ardis grotescos.

Caracterizada está a prática da simulação.

Com efeito, para o atingimento do fim colimado, qual seja o de evitar o recolhimento de depósito compulsório sobre o expressivo valor de cerca de R$ 1,2 bilhões, o Banco Rural e o Banco Simples recorreram a operação de cessão de depósitos a prazo, em típica operação de simulação, operação que não veio a ocorrer efetivamente, porque não seguiu minimamente os passos absolutamente necessários a garantirem sua eficácia, a começar pela falta de autorização de cada cliente depositante, cujas aplicações estavam sendo objeto de movimentação; posteriormente, cada um desses depositantes teria de concordar com a abertura de conta corrente para movimentar aplicações no novo banco, em que passaria a manter suas aplicações.

Inteiramente pertinentes os fundamentos da decisão exarada no processo administrativo sancionador pelo Banco Central (decisão Difis-2008/0036), no sentido de que restou caracterizada a ocorrência de negócio simulado com o único propósito de conferir liquidez ao Banco Rural, que não só infringiu a norma legal que regulamenta a matéria, mas, mais que isso, forjou uma situação irreal, efetivamente não consumada, a despeito de ter conferido a ela todos os ares de legalidade, inclusive seus lançamentos contábeis.

Assim, a operação de cessão de depósitos não chegou a se concretizar não porque os recorrentes não quiseram, mas porque o que eles visavam, era, tão-somente, os efeitos da transferência, mediante a sensibilização das posições de exigibilidade do compulsório, de modo a fazer situar as duas instituições dentro dos limites de isenção do recolhimento compulsório. Não visavam à efetiva transferência da carteira de depósitos do Rural para o Simples, mas apenas e tão-somente seus efeitos. Isto porque o processo de transferência envolvia uma complexa e demorada execução, seja porque envolvia a abertura de conta para colher a movimentação dos investimentos, no Banco Simples, seja porque requeria consulta a cada um dos depositantes, em busca de sua concordância com a operação. Somente a adoção dessa última providência já continha um alto potencial de risco de imagem para o Banco Rural, capaz de precipitar o encadeamento de uma autêntica corrida bancária, com conseqüências imprevisíveis para o destino da instituição.

Como bem realçou a decisão da autoridade de origem, o que se viu foi uma operação meramente escritural que veio a permitir ao Banco Rural fugir do recolhimento compulsório, mediante a simulação de cessão de captações realizadas sob a forma de Certificados de Depósitos Bancários para sua instituição financeira controlada, o Banco Simples. Não houve efetiva transferência dos depósitos, porque não houve autorização de seus aplicadores. O Banco Simples sequer abriu conta em nome de cada um dos credores, que em última análise passariam a ser seus novos clientes, titulares de aplicações em depósitos a prazo, a prevalecer a lógica que deveria ser subjacente ao mecanismo engendrado pelas instituições.

Não vejo como a circunstância de que as instituições sejam pertencentes a um mesmo grupo econômico possa justificar o comportamento registrado nos autos. São instituições distintas, com responsabilidades próprias seja em relação às autoridades supervisoras, a quem devem individualmente prestar informações, e junto a quem devem cumprir exigências estabelecidas na regulamentação de regência, tais como requisitos de capital mínimo e cumprimento a limites operacionais, seja em relação a seus clientes. Além do mais, essa tese não aproveita os argumentos trazidos à colação, seja na fase de defesa, seja em grau de recurso, até porque a prevalecer esse entendimento forçoso seria reconhecer a desconsideração da pessoa jurídica do Banco Simples, para considerar suas operações, de forma integrada e fazendo parte da contabilidade e dos controles como se de fato fossem elas de responsabilidade do Banco Rural, o que levaria à conclusão óbvia de que os recursos por terem permanecido no Grupo Rural, representado aqui pela instituição Banco Rural, deveriam, sim, fazer da base de recolhimento compulsório, pela inexistência de distinção entre Rural e Simples.

Posto isso e em consonância com a decisão Difis-2008/0036, não vejo como acatar os argumentos trazidos pelos recorrentes apontando o contexto de dificuldades de liquidez da época, ou os novos normativos do Banco Central buscando o fortalecimento das instituições, muito menos a necessidade de preservação dos direitos e interesses dos aplicadores, ou ainda a ausência de prejuízos a terceiros, nada disso poderia justificar o procedimento, sem o cumprimento das demais condições regulamentares e formais aplicáveis.

Assim, afasto as razões de defesa ora apresentadas em grau de recurso, por considerar de muito acerto a respeitável decisão do Banco Central, que deve ser mantida em sua inteireza, em razão do que nego provimento ao recurso das instituições recorrentes.

É o Voto.

Brasília, 30 de julho de 2012. Waldir Quintiliano da Silva – Conselheiro-Relator.

Vistos, relatados e discutidos os presentes autos, decidem os membros do Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional – a) após rejeitar a questão de preliminar arguida: a.1) nulidade da intimação inicial – b) negar provimento aos recursos interpostos por b.1) BANCO RURAL S.A. e b.2) BANCO SIMPLES S.A., mantida a decisão recorrida no sentido de se providenciar a inclusão (BANCO RURAL) e a exclusão (BANCO SIMPLES), na base de cálculo do recolhimento compulsório e do encaixe obrigatório sobre recursos a prazo, do montante dos Certificados de Depósitos Bancários(CDBs) descritos em instrumento de cessão firmado em 30.11.04, feitas as seguintes anotações: 1) decisão do CRSFN proferida por unanimidade e nos termos do voto da Conselheiro-Relator; 2) declaração de impedimento (art. 15 do Regimento Interno aprovado pelo Decreto n.º 1.935/96) dada pelos Conselheiros Arnaldo Penteado Laudísio, Francisco Satiro de Souza Júnior e Nelson Alves de Aguiar Junior; e 3) defesa oral feita pelo advogado Dr. Igor Fonseca Santos Teixeira em nome dos apelantes.

Participaram do julgamento os seguintes Conselheiros: Drs. Celso Luiz Rocha Serra Filho, Esteves Pedro Colnago Júnior, Gilberto Frussa, José Alexandre Buaiz Neto, José Augusto Mattos da Gama, Ricardo Belízio de Faria Senra e Waldir Quintiliano da Silva. Presentes o Dr. Walter Santos, Procurador da Fazenda Nacional, e Marcos Martins de Souza, Secretário-Executivo do CRSFN.

Brasília, 30 de julho de 2012.

ESTEVES PEDRO COLNAGO JÚNIOR Presidente

WALDIR QUINTILIANO DA SILVA Relator

WALTER SANTOS Procurador da Fazenda Nacional

Ata publicada no DOU de 17.08.2012 - Seção 1 - pags. 31e 32.

O teor deste acórdão foi divulgado no portal em 28.02.2013.