Julgado — Acórdão nº 11165/2013

358ª Sessão Recurso 13063-CS  Processo BCB 0601341056

  RECURSO(S) VOLUNTÁRIO(S)     RECORRENTE(S): VOUPAR ADMINISTRADORA DE CONSÓRCIOS LTDA.

 RECORRIDO: BANCO CENTRAL DO BRASIL

  EMENTA: RECURSO(S) VOLUNTÁRIO(S) – Consórcio – Violação da autonomia dos grupos sob sua administração – Cobrança de taxa de permanência sobre recursos financeiros passíveis de devolução à revelia dos consorciados participantes e dos excluídos - Irregularidades caracterizadas – Apelo a que se nega provimento.

PENALIDADE(S): Multa Pecuniária.

BASE LEGAL: Lei nº 5.768/71, art. 14, inc. IV.

 ACÓRDÃO/CRSFN 11165/13:

R E L A T Ó R I O

Trata-se de processo administrativo originado pelo Banco Central em razão de irregularidades detectadas na sociedade Voupar Administradora de Consórcios Ltda. ("Voupar"), que a sujeitaria às sanções previstas no art.14 da Lei n.º 5.768/1971, com redação alterada pelo artigo 8º da Lei n.º 7.691/1988.

Foram duas as irregularidades apontadas, capituladas como irregularidade "a" e irregularidade "b", a seguir descritas:

Deixar de preservar a autonomia patrimonial de grupos de consórcio sob sua administração, em violação ao que dispõe o art.1º, §5º c/c art.8º do Regulamento anexo à Circular BACEN n.º 2.766, de 03 de setembro de 1997; Cobrar taxa de permanência sobre recursos financeiros passíveis de devolução que não foram objeto de prévia e indispensável comunicação aos consorciados participantes e aos excluídos, em violação ao que dispõe o art.12, §3º, c/c artigos 21 e 22 do Regulamento anexo à Circular BACEN n.º 2.766, de 03 de setembro de 1997;

A irregularidade "a" teria ocorrido no período de fevereiro a junho de 2005, quando foram utilizados recursos financeiros dos grupos denominados L03, L0L5, L06, V05 e V06 para fazer face a pagamentos de contemplações e devolução de recursos a consorciados desistentes do grupo denominado V04.

Constatou-se que o grupo V04 teria apresentado saldos negativos nas rubricas contábeis representativas de disponibilidades conforme a seguinte tabela:

Mês/Ano Disponibilidades Aplicações Interfinanceiras Total  Fevereiro/05 -5.179,90 -32.332,34 -37.512,24  Março/05 0,00 -39.455,52 39.455,52  Abril/05 0,00 -36.117,64 -36.117,64  Maio/05 0,00 -58.334,40 -58.334,40   A prática irregular teria propiciado o saldo negativo de R$58.334,40 no mês de maio de 2005, o que impediu o seu encerramento contábil. Mesmo após ingresso de R$29.010,62 no grupo V04 a título de prestações vencidas e venda de bem apreendido, ainda assim o saldo não foi normalizado. Diante dessa situação a Voupar efetuou lançamentos contábeis nos grupos L03, L0L5, L06, V05 e V06 simulando a aquisição de bens no total de R$41.500,00 para direcionar recursos, de forma irregular, ao grupo V04 e, assim, possibilitar o seu encerramento contábil.

A irregularidade "b", por sua vez, teria ocorrido no período de março de 2002 a fevereiro de 2006, período em que a Voupar cobrou taxa de permanência sobre recursos financeiros passíveis de devolução aos consorciados participante e aos excluídos. A própria Administradora reconheceu a ausência de comunicação aos interessados, conduta essa observada após a realização da última assembleia de contemplação dos grupos denominados A68 a A70, B01 a B15, C01 a C10, M26, M27 e V01 a V08.

A partir do momento em que houve a transferência dos recursos para o patrimônio da Administradora houve inscrição na rubrica contábil de recursos não procurados, quando então iniciou-se a cobrança mensal da taxa de permanência na razão de 3% sobre os saldos contábeis. Com esse procedimento irregular, na medida em que não houve comunicação prévia dos interessados, a Voupar apropriou-se indevidamente do valor de R$ 347.179,02. Esse valor, diga-se, refere-se ao total apropriado dos grupos em questão e não o valor da receita gerada pelas taxas aplicadas de forma indevida.

Regularmente intimada em 05.01.2009 para apresentar defesa, salientou a acusada nulidade da intimação apresentada, por não ter vinculação direta ou objetiva com qualquer infração, bem como por haver falhas ao seu ver insanáveis, na medida em que não havia procedimento de fiscalização em aberto ou mesmo regular auto de infração. Entende, ainda, que não haveria que se falar em processo legalmente constituído por não haver qualquer ato de implementação de fiscalização por parte do BACEN contra a Voupar, constando apenas expedientes denominados "requisição de documentos". Ademais, entende que seria inaplicável a Ordem de Serviço n.º 3.943, que dispunha sobre a aplicação de multa às administradoras de consórcios e às pessoas que atuam no segmento de consórcio sem autorização, encaminhada pelo DESUC em 30.03.2004, na medida em que teria sido derrogada em razão da edição do Comunicado BACEN n.º 17.460, de 02.10.2008, motivo pelo qual deveria ser removida do processo.

Ainda segundo a defesa teria sido extrapolado o prazo de 12 meses para conclusão do processo administrativo no âmbito do BACEN, conforme determina a Resolução n.º 1.065/85. Isso porque a matéria em análise teria tido início no provimento fiscalizador datado de 25.04.2006, com continuidade apenas em 13.07.2007, quando foi proposta a instauração de Processo Administrativo, aprovada, finalmente, em 07.11.2008.

Quanto ao mérito não trouxe argumentos que negavam a ocorrência do fato, entendendo que todas as imputações constituíram "objeto de solução e de satisfação". Ressalta que teria atendido prontamente e tempestivamente todas as solicitações do BACEN, não havendo qualquer esclarecimento adicional a ser prestado.

Em decisão proferida em 13.07.2010, o Decap entendeu caracterizadas as irregularidades, aplicando multa no valor total de R$ 79.233,61 à Voupar, sendo:

R$24.387,85 pela irregularidade "a", equivalente a 10% da base de cálculo resultante do somatório das taxas de administração recebidas e a receber; e R$54.845,76 pela irregularidade "b", equivalente a 100% das despesas ou taxas de administração, recebidas ou a receber, das cotas envolvidas na irregularidade. A base de cálculo foi obtida multiplicando-se a taxa de administração estabelecida no contrato de adesão pelo somatório dos valores a devolver para as cotas envolvidas nos grupos que foram objeto dessa apropriação irregular.

Salientou o BACEN que a intimação deu-se de forma regular, contendo todos os elementos obrigatórios determinados em lei, e entregue ao representante legal da acusada. Considerou, ainda, estar regularmente constituído o processo administrativo nos termos da Resolução n.º 1.065/85, com todos os elementos necessários à sua sustentação. Salientou, ainda, que o prazo de 12 meses alegado referia-se ao prazo para decisão, após esgotado o prazo para apresentação da defesa, e que esse dispositivo foi revogado, desde 30 de abril de 2004, pela Resolução n.º 3.192, sendo, portanto, inaplicável à espécie.

Quanto ao mérito, devidamente caracterizada a irregularidade, foi afastada a alegação de que a Voupar teria atendido à fiscalização da Autarquia em todas as suas solicitações. Com efeito, ressaltou-se que a prestação de informações e entrega de documentos demonstra o cumprimento de obrigação que cabe a todas as instituições fiscalizadas, e não descaracterizam eventual infração detectada.

De acordo com a decisão recorrida, a análise do livro "Diário Geral" de junho de 2005 evidencia a ocorrência de registro contábeis irregulares referentes à aquisição de bens dos grupos L03, L05, L06, V05 e V06 nos valores de R$ 4.000,00, R$ 18.000,00, R$ 3.000,00, R$ 5.000,00 e R$ 11.500,00, respectivamente, tendo como contrapartida a conta 1.1.2.92.10-6 - Fundo Comum, no total de R$ 41.500,00. Constatou-se, portanto, o direcionamento irregular de recursos ao grupo V04.

Com essas conclusões, entendeu o BACEN ter a Voupar ferido o princípio da autonomia patrimonial e privado os grupos credores dos rendimentos financeiros que receberiam se não houvesse direcionamento dos recursos, o que caracteriza a irregularidade.

Quanto à irregularidade "b", exige a norma que a Administradora deve comunicar os consorciados, no prazo de 60 dias da contemplação de todos os consorciados dos respectivos grupos e da colocação dos créditos à disposição, observada a seguinte ordem: (i) aos consorciados que não tenham utilizado o respectivo crédito; (ii) aos participantes excluídos, por desistência declarada ou inadimplemento contratual, quanto ao saldo porventura existente; e (iii) aos demais consorciados, quanto aos saldos remanescentes no fundo comum e no fundo de reserva.

A própria Administradora informou não existirem comprovantes de efetivação de comunicação quanto à disponibilização de recursos do Fundo de Reserva e valores devidos a consorciados desistentes/excluídos (fls.50). A irregularidade foi reconhecida em carta datada de 01.02.2007 (fls.54/55) quando a Administradora informa as providências adotadas no sentido de enviar as cartas de comunicação aos consorciados.

Dessa forma, restou devidamente demonstrada, também, a cobrança irregular das taxas de permanência sobre recursos financeiros passíveis de devolução.

Na dosimetria da pena foi considerado o que dispõe o art.3º do Decreto n.º 5.363/2005, que determina a observância do rito estabelecido na Resolução n.º 1.065/85, inclusive no tocante à gradação das multas estabelecidas por meio da Resolução n.º 3.192, de 30 de abril de 2004, enquadrando-se, as irregularidades objeto de apuração, na primeira faixa de multa, estabelecida em até R$100 mil.

Ressaltou-se, ainda, o disposto no art.14 da Lei 5.768/71, que estabelece o limite de 100% das importâncias recebidas ou a receber, a título de taxa de administração, porém ressalta que esse valor não deve exceder 25% do Patrimônio Líquido Ajustado (PLA) da Administradora na época da infração, o que, no caso concreto, resultaria no valor teto de R$146.166,68. O Comunicado n.º 17.460/08, prevê, porém, em seu item 6, V, que o somatório das multas aplicadas não deverá ser superior a 25% do PLA ou do Capital Mínimo Exigível (CME), com base no último balancete elaborado pela Administradora, o que for maior. Constata-se, portanto, que a partir de então deve ser considerado o último balancete e não mais o PLA na época da infração. Com base nesse dispositivo, no caso em análise, o PLA seria de R$ 188.054,97 e o CME seria de R$180.000,00.

Com essas considerações foi proferida a decisão condenatória.

Intimada da decisão, a acusada, em 05.08.2010 apresentou recurso voluntário a este Conselho. Em sua petição o recorrente repete os argumentos já lançados em sua defesa, com especial enfoque no argumento de que não poderia a administração pública subsidiar posicionamento decisório com fundamento em prova emprestada de outro feito processual. Ressaltou, ainda, que todas as medidas teriam sido cumpridas e regularizadas pela acusada, não havendo qualquer outra exigibilidade corretiva e/ou reparadora instituída pela autoridade competente. Em momento algum é constatada a matéria fática trazida pela acusação, limitando-se a recorrente a apontar eventuais falhas procedimentais.

Com relação ao valor da multa aplicada, requer redução com base no argumento de que deve ser observado o limite estabelecido pela Resolução CMN n.º 2.228/95, no valor de R$25.000,00.

Distribuído, o recurso a este Conselho, em 07.08.2013 foi emitido parecer pela douta PGFN. No parecer exarado afasta-se eventual argumento pela ocorrência da prescrição e pela higidez da acusação em seu plano formal. No mérito entende que não houve qualquer argumento apto a elidir a materialidade ou autoria do ilícito e, por fim, quanto à dosimetria, ressalta que devem ser observados os limites estabelecidos nas resoluções, porém, no caso seria aplicável a Resolução n.º 3.192/2004, que estabelece teto de R$100 mil, e não a Resolução CMN n.º 2.228/95, por se tratar de infração continuada, iniciada em 2002 e concluída somente em 2006. No caso em apreço, como são duas irregularidades e nenhuma teria extrapolado o valor de R$100 mil, não haveria qualquer reforma a ser feita.

É o relatório.

Rio de Janeiro, 04 de outubro de 2013. Marcos Martins Davidovich - Conselheiro-Relator

V O T O

O presente recurso voluntário trata principalmente de questões formais, na medida em que não há questionamentos quanto aos fatos apurados. Com efeito, parece-me que, por não ter havido contestação quanto aos fatos irregulares apontados, não existe sequer pretensão resistida nesse ponto. Embora haja pedido no sentido de "desconstituir toda e qualquer forma de pretensa imputação de responsabilidade da Recorrente por qualquer outro valor adicional, principais e/ou originários e/ou seus acréscimos e/ou penalidades derivadas, reconhecendo a absoluta isenção de qualquer tipo e/ou forma de responsabilidade da Recorrente" não encontrei uma só linha combatendo as matérias fáticas apresentadas pela acusação. Assim, me parece que a única discussão que merece alguma análise se refere às formalidades do presente processo administrativo sancionador.

A prolixa e pouco esclarecedora petição recursal apresentada questiona algumas formalidades do processo administrativo em questão, taxando-as como irregular em sua condução. Inicialmente alega que não há qualquer outro elemento nos autos que não aqueles obtidos por meio da Requisição de Documentos levada a efeito pela Autarquia recorrida. Para a Recorrente cumpriria à autoridade fiscalizadora a implementação de todas as diligências necessárias para a formação do processo administrativo.

Trata-se de argumento sem qualquer fundamento trazido pela parte, na medida em que quem deve concluir pela necessidade ou não de novas diligências é a acusação e, se for o caso, o órgão julgador. Não vivemos no sistema da prova tarifada, quando então determinadas provas devem ser produzidas sob pena de não ser alcançado o objetivo almejado pela acusação. O sistema do livre convencimento motivado, no qual está inserido o nosso direito administrativo sancionador, não traz regras específicas acerca de quais provas ou diligências devem produzidas ou realizadas, cabendo ao julgador analisar o caso concreto para que identifique se existem, ou não, elementos suficientes a formar sua convicção. Portanto, descabido qualquer argumento nesse sentido.

A OS 3.943/03, referida pela defesa como inadequada ao caso, refere-se a regras e procedimentos internos a serem observados no âmbito do BACEN quando da instauração de processos administrativos contra administradores de consórcios. Como as ocorrências apuradas nesse feito foram verificadas enquanto vigente aquela OS, naturalmente foi utilizada na instrução do processo. Importante notar que o Comunicado BACEN n. 17.460/2008, apontado pela defesa como norma revogadora da OS n. 3.943 serviu, na verdade, para divulgar os procedimentos utilizados na instauração desses processos administrativos punitivos, dando-lhe ampla publicidade e não para revogá-la. Assim, sem qualquer fundamento os argumentos utilizados.

As demais nulidades apontadas são irrespondíveis. A uma porque confusos os argumentos trazidos no sentido de que não haveria no processo qualquer ato ou provimento implementado contra a Recorrente pela fiscalização do BACEN, derivando todo o processo, segundo o Recorrente, de uma mera proposta de instauração de processo administrativo. Queixa-se, ao que parece, do fato de o processo ter tido andamento com pouca atuação da Gerência Técnica de fiscalização do BACEN em Curitiba. Isso porque, em seu entender, somente teriam sido produzidos dois documentos por esse órgão.

De acordo com a Recorrente, o inspetor teria se limitado a requisitar documentos e informações constantes em apenas dois expedientes. Para a defesa nenhuma infração teria sido regularmente instruída pela fiscalização da DESUC em Curitiba, motivo pelo qual não haveria que se falar em devido processo legal.

Ora, se bem compreendi - e posso estar enganado em razão da falta de clareza do recurso - questiona a nulidade das intimações sob o argumento de que alguns expedientes teriam sido produzidos em outros processos administrativos, tendo sido transladado para esse feito como provas emprestadas. Se é isso realmente que alega a Recorrente, não há qualquer irregularidade na utilização de prova emprestada. Na espécie vertente todos os documentos foram produzidos pela área técnica do BACEN responsável pela fiscalização da Recorrente, motivo pela qual não haveria sequer que se falar em prova emprestada, no entanto, mesmo que assim não fosse, há longo tempo o judiciário admite o uso da prova emprestada até mesmo de processos judiciais, conforme posicionamento amplamente consolidado no STF. Portanto, também esse argumento deve ser afastado.

Ao argumento de que seria incabível qualquer condenação na medida em que todos os documentos requisitados pelo BACEN foram tempestivamente apresentados pela Recorrente, melhor sorte não lhe assiste. Embora esse argumento não mereça grandes digressões, a requisição de documentos pela entidade fiscalizadora deve ser cumprida sob pena de multa e, eventualmente, até mesmo embaraço à fiscalização. Não se trata de solicitação voluntária de entrega de documentos, mas sim de requisição, como o próprio nome já diz. Ademais, o fato de terem sido detectadas irregularidades não tem qualquer relação com a tempestividade do cumprimento das determinações, não havendo qualquer lógica que sustente o argumento apresentado.

Por fim, quanto à alegação de decurso de prazo de 12 meses para conclusão do processo administrativo no âmbito do BACEN, baseia a Recorrente seu argumento em norma revogada pela Resolução n. 3.192/2004, sendo certo que o presente feito foi instaurado em 2006. De qualquer forma, ainda que assim não fosse, a norma em questão estabelecia prazo para decisão, após esgotado o prazo para apresentação de defesa, na forma da redação original do Título 4, Capítulo 1, Seção 16, item 7, da Resolução n. 1.065/85, e não prazo para conclusão de processo administrativo, como pretende a Recorrente.

Enfim, foram esses os principais argumentos trazidos pela Recorrente em seu recurso, não havendo, repita-se, nada que afaste pontualmente os fatos trazidos pela acusação. Assim, quanto ao mérito propriamente dito, incontestes os fatos, restaram devidamente caracterizadas as irregularidades apontadas.

Quanto à multa aplicada, deve realmente haver compatibilização de seus valores com os limites inseridos nas Resoluções CMN n. 2.228/95 e 3.194/2004. Impende anotar que desde o início das irregularidades apontadas, em 2002, até o advento da Resolução n. 3.192/04, em 30.04.2004, o sublimite máximo da multa para cada irregularidade era de R$25 mil. Após essa data, passou-se ao limite de R$100 mil. Considerando que os fatos ocorreram entre março de 2002 e fevereiro de 2006, com nítido caráter de natureza continuada, deve-se utilizar como parâmetro as gradações constantes na Resolução n. 3.192/04, estabelecendo-se como sublimite o valor de R$100 mil para cada uma das irregularidades.

Como se percebe, as penalidades aplicadas somadas resultaram em multa no valor total de R$ 79.233,61 à Voupar, sendo:

R$24.387,85 pela irregularidade "a", equivalente a 10% da base de cálculo resultante do somatório das taxas de administração recebidas e a receber; e R$54.845,76 pela irregularidade "b", equivalente a 100% das despesas ou taxas de administração, recebidas ou a receber, das cotas envolvidas na irregularidade. A base de cálculo foi obtida multiplicando-se a taxa de administração estabelecida no contrato de adesão pelo somatório dos valores a devolver para as cotas envolvidas nos grupos que foram objeto dessa apropriação irregular.

Dessa forma, não só respeitam os limites estabelecidos como parecem-me adequadas e devidamente fundamentadas para o caso em análise. Assim sendo, não há qualquer reparo a ser feito na decisão recorrida, razão pela qual conheço o recurso voluntário interposto, porém, nego-lhe provimento.

É o Voto.

Brasília, 30 de outubro de 2013. Marcos Martins Davidovich – Conselheiro-Relator.

Vistos, relatados e discutidos os presentes autos, decidem os membros do Conselho de Recursos do Sistema Financeiro, por unanimidade e nos termos do voto do Conselheiro-Relator, a) negar provimento ao recurso interposto, mantida a decisão do órgão de primeiro grau no sentido de aplicar a a.1) VOUPAR ADMINISTRADORA DE CONSÓRCIOS LTDA. penas (duas) de multa pecuniária nos valores de R$ 24.387,85 (vinte e quatro mil trezentos e oitenta e sete reais e oitenta e cinco centavos) e de R$ 54.845,76 (cinquenta e quatro mil oitocentos e quarenta e cinco reais e setenta e seis centavos), totalizando-se R$ 79.233,61 (setenta e nove mil duzentos e trinta e três reais e sessenta e um centavos).

Participaram do julgamento as conselheiras e os conselheiros: Ana Maria Melo Netto, Arnaldo Penteado Laudísio, Bruno Meyerhof Salama, Francisco Papellás Filho, Francisco Satiro de Souza Junior, Marcos Martins Davidovich, Nelson Alves de Aguiar Júnior e Waldir Quintiliano da Silva. Presentes a Dra. Luciana Moreira, Procuradora da Fazenda Nacional, e Marcos Martins de Souza, Secretário-Executivo do CRSFN.

Brasília, 30 de outubro de 2013.

ANA MARIA MELO NETTO Presidente

MARCOS MARTINS DAVIDOVICH Relator

LUCIANA MOREIRA Procuradora da Fazenda Nacional

Ata publicada no DOU de 28.11.2013 - Seção 1 - pág.67.

O teor deste acórdão foi divulgado no portal em 10.06.2014.