Recurso Voluntário — Acórdão nº 11741/2016

388ª Sessão Recurso 13394  Processo BCB 0901459796

  RECURSO(S) VOLUNTÁRIO(S)     RECORRENTE(S): JOSÉ EVANGELISTA GERMANO     RECORRIDO: BANCO CENTRAL DO BRASIL      EMENTA: RECURSO(S) VOLUNTÁRIO(S) – Cooperativa de crédito – Realização de operações de crédito em desacordo com os princípios de seletividade, garantia e liquidez - Irregularidades caracterizadas, inclusive de natureza grave – Apelo a que se nega provimento.

PENALIDADE(S): Inabilitação Temporária.

BASE LEGAL: Lei nº 4.595/1964, art. 44, § 4º.   ACÓRDÃO/CRSFN 11741/16:

R E L A T Ó R I O

Trata-se de recurso voluntário interposto perante o Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional (“CRSFN”) pelo Sr. José Evangelista Germano (“José Evangelista”), pleiteando a reforma da decisão proferida pelo BCB em 9 de dezembro de 2011 (fls. 395 a 401), que, com fundamento no Art. 44, parágrafo 4º da Lei 4.595/1964, condenou José Evangelista à pena de inabilitação para o exercício de cargos de direção na administração ou gerência em instituições financeiras na área de fiscalização do BCB por 1 (um) ano.

Preliminarmente, vale repassar a evolução temporal do presente Recurso desde a interposição do processo pelo BCB, conforme a tabela abaixo:

Evento Data Fls.  Fatos abril de 2001 a maio de 2005 03  Proposta de instauração do processo 08/10/2009 01 a 10  Ofício do BCB à Cecremge 04/04/2007 70  Intimação do Sr. José Evangelista 17/12/2009 202 a 205  Apresentação de defesa 16/03/2010 372 a 376  Decisão 823/2011-DIORF 09/12/2011 395 a 401  Intimação do Sr. José Evangelista 08/01/2012 404 e 413  Interposição de recurso 23/01/2012 414 a 416/438  Autuação CRSFN 04/07/2012 436  PGFN/CAF/CRSFN/Nº 146/2015 20/04/2015 441 a 444   Por meio de trabalhos de inspeção indireta, realizados em 22 de março de 2006, o BCB apurou irregularidades na condução das atividades da Cooperativa de Economia e Crédito Mútuo dos Empregados da Cia. Vale do Rio Doce de Mariana e Região Ltda. – Coopal) (“Coopal”) por seus administradores ao tempo dos fatos. Em 4 de abril de 2007, o BCB encaminhou o ofício Desuc/GTBHO/Cosup-05-2007/36 para a Central das Cooperativas de Economia de Crédito do Estado de MG Ltda. – Cecremge (“Cecremge”), à qual a Coopal era ligada, solicitando informações posteriormente utilizadas no presente processo administrativo. Diante dos indícios, o BCB decidiu instaurar processo administrativo a fim de apurar as condutas, sob acusação de que os administradores teriam realizado operações de crédito em desacordo com os princípios da seletividade, garantia e liquidez, devido à falta de análise cadastral do tomador de crédito, falta de garantia ou aceitação de garantia insuficiente, celebração de contratos sem a assinatura dos representantes legais da cooperativa e falta de análise da compatibilidade das rendas do tomador com os recursos disponibilizados.

Em 19 de janeiro de 2010, o BCB intimou José Evangelista Germano (Diretor Presidente), conforme demonstrado por aviso de recebimento de correspondência juntado aos autos (fls. 202 a 205 e 277), bem como os demais membros da administração à época dos fatos, os Srs. Joaquim Ferreira de Souza (Diretor Financeiro), Wagner José Urzedo Silva (Diretor Financeiro), Mauro Ricardo Drumond (Diretor Administrativo) e Mardely Macedo Lopes (Gerente Administrativo).

Deferido o pedido de prorrogação de prazo até dia 19 de março de 2010 (fls. 278 e 279), em 16 de março de 2010, José Evangelista apresentou, tempestivamente, sua defesa (fls. 372 a 376). Em linhas gerais, alega que foi Presidente do Conselho de Administração da COOPAL até 9 de dezembro de 2012 e até esta data zelou pela observância aos princípios da seletividade, garantia e liquidez, respectivamente, determinando a análise cadastral prévia dos cooperados; exigindo avais e a consideração das cotas dos cooperados; e consignando crédito em folha de pagamento.

Nas palavras de José Evangelista, à época de sua gestão, a concessão de um empréstimo seguia o seguinte trâmite: “o Gerente Administrativo/Contador colhia a proposta e toda documentação necessária para formalização do empréstimo. Em seguida, o Gerente Administrativo/Contador e o Diretor Financeiro analisam a proposta, se aprovada assinavam toda a documentação, providenciavam a liberação do crédito para o cooperado, através de crédito em conta corrente bancária. A guarda da documentação, notas promissórias, fichas cadastrais e outras eram de responsabilidade do Gerente Administrativo/Contador” (fls.373).

Acrescenta que, durante sua gestão, os empréstimos eram feitos em folha de pagamento e a inadimplência da carteira de empréstimos era irrisória. Ao concluir sua manifestação, José Evangelista justifica cada um dos empréstimos irregulares apontados pelo BCB, defendendo, resumidamente, que as irregularidades com os empréstimos ocorreram após sua saída da COOPAL. Os empréstimos tomados por Ana Maria Maciel Abrantes, Nilson Roberto de Oliveira e Heraldo Noronha Rodrigues já foram liquidados e todos os outros foram renovados quando já não exercia o cargo de Diretor Presidente da COOPAL.

Em 7 de janeiro de 2010, o BCB comunicou ao Procurador Chefe da Procuradoria da República no Estado de Minas Gerais sobre a apuração dos fatos, a fim de que fossem tomadas as devidas providências junto ao Ministério Público (fl. 393). Não foram identificadas nos autos quaisquer informações sobre a instauração de inquérito ou aceitação de denúncia com relação ao presente feito.

Em 9 de dezembro de 2011, o BCB analisou os presentes fatos e decidiu (fls. 395 a 401), com fundamento no Art. 44, parágrafo 4º da Lei 4595/1964, pela aplicação de pena de inabilitação para o exercício de cargos de direção na administração ou gerência em instituição financeira sob a área de fiscalização do BCB de 3 (três) anos para Sr. Joaquim Ferreira de Souza e de 1 (um) ano para José Evangelista, Wagner José Urzedo da Silva e Mauro Ricardo Drumond; e, com fundamento no Art. 44, parágrafo 2º, b da Lei 4595/1964, pela aplicação da pena de multa no valor de R$12.000,00 (doze mil reais) para Mardely Macedo Lopes.

Em sua análise, o BCB considerou que as alegações de José Evangelista não prosperam por não haver evidências suficientes nos autos para prová-las.

Devidamente intimado da decisão do BCB, em 8 de janeiro de 2012 (fls. 404 e 413), inconformado, José Evangelista apresentou recurso ao CRSFN em 23 de janeiro de 2012, alegando que a decisão do BCB não lhe imputou diretamente nenhuma conduta que baseasse sua condenação e reforçando que não participava da rotina de concessão de empréstimos e teria cumprido sua função com probidade e diligência (fls. 414 a 416).

Em 4 de julho de 2012, o presente Recurso foi autuado no CRSFN (fl. 436). Em 23 de novembro de 2012, José Evangelista aditou seu recurso (fl. 438) para reforçar a falta de nexo de causalidade e identificação clara da conduta realizada na imputação de que teria cometido o ilícito de gestão temerária. Além disso, invocou a ocorrência de prescrição da pretensão punitiva, nos termos da Lei 9873/1999, uma vez que teria sido intimado apenas 7 (sete) anos após sua exoneração da Companhia Vale do Rio Doce.

Por fim, em 20 de abril de 2015, a Procuradoria Geral da Fazenda Nacional (“PGFN”) ofereceu seu Parecer PGFN/CAF/CRSFN/Nº 146/2015 (fls. 441 a 444) opinando pelo conhecimento e não provimento do recurso voluntário. Preliminarmente, a PGFN afastou a incidência de prescrição da pretensão punitiva (ordinária e intercorrente), já que as condutas apuradas são infrações continuadas e, portanto, o prazo prescricional contaria apenas a partir de 2005. Ademais, por se tratar de conduta típica de direito penal (Lei 7492/1986, art. 4º), por força da Lei 9873/1999, Art. 1º, § 2º, o prazo prescricional do direito penal seria atraído.

No mérito, a PGFN entende que os argumentos de José Evangelista devem ser afastados, já que (i) as condutas punidas foram minuciosamente descritas na intimação; e (ii) no direito administrativo a tipicidade não é rígida como no direito penal (“tipicidade elástica”), de modo que não caberia a alegação de inexistência de previsão normativa para as infrações, falta de clareza ou especificidade das regras veiculadas neste processo administrativo sancionador.

É o relatório.

São Paulo, 10 de fevereiro de 2016. Carlos Portugal Gouvêa - Conselheiro-Relator.

V O T O

O Recorrente foi condenado pelo BCB, em 9 de dezembro de 2011, à pena de inabilitação para o exercício de cargos de direção na administração ou gerência de instituições financeiras sob fiscalização do BCB por 1 (um) ano pela condução irregular das atividades da Cooperativa de Economia e Crédito Mútuo dos Empregados da Cia. Vale do Rio Doce de Mariana e Região Ltda. – Coopal (“Coopal”), na qualidade de Diretor Presidente.

Em primeiro lugar, é importante analisar as datas expostas na tabela do item 2 do relatório a fim de afastar a preliminar de incidência da prescrição da pretensão punitiva da Administração. A despeito do Ofício nº 1/2010/Desuc/Gabin enviado em 7 de janeiro de 2010 à Procuradoria da República no Estado de Minas Gerais comunicando a tramitação do presente processo no BCB, como não houve notícias nos autos sobre oferecimento de denúncia ou instauração de inquérito relacionados aos fatos ora tratados, não há possibilidade de atração do prazo prescricional prevista na Lei penal previsto no Art. 1ª, parágrafo 2º da Lei nº 9873/1999. Portanto, o prazo prescricional de 5 (anos) deve ser mantido.

Os fatos ocorreram entre abril de 2001 e maio de 2005. De acordo com os autos, o Recorrente foi Diretor Presidente da Coopal entre 28 de janeiro de 2000 e 7 de janeiro de 2003 (fls. 116 e 117). A intimação encaminhada ao Recorrente (fls. 202 a 205), em seu item intitulado “informações adicionais”, identificava ao menos 5 (cinco) atos irregulares ocorridos durante sua administração (itens 1, 3, 5, 8 e 9).

O primeiro ato inequívoco de apuração dos fatos relevantes deste Recurso com efeito interruptivo da prescrição, nos termos do inciso II, do Art. 2º, da Lei 9.873/1999, ocorreu em 4 de abril de 2007, quando o BCB encaminhou ofício à Cecremge, cooperativa central à qual a Coopal era ligada, solicitando especificamente documentos que depois foram utilizados na identificação das irregularidades e na instrução do presente processo administrativo (fls. 107).

Ademais, ainda conforme a tabela do item 2 do relatório, percebe-se que após a proposta de instauração do processo administrativo sancionador, em 8 de outubro de 2009, a prescrição foi interrompida novamente em 8 de janeiro de 2012, com a intimação do Recorrente da decisão proferida pelo BCB (fls. 404 a 413). Até a presente data transcorreu prazo inferior ao prazo prescricional ordinário de 5 (cinco) anos previsto no Art. 1º da Lei 9.873/1999. Tampouco foi identificado qualquer período em que o processo administrativo tenha ficado 3 (três) anos sem movimentação, não ocorrendo, portanto, a prescrição intercorrente prevista no Art. 1º, § 1o da Lei 9.873/1999.

Quanto ao mérito, o próprio recurso, às fls. 414 a 416, denota que o Recorrente não tinha a correta percepção sobre a importância de sua posição na instituição financeira da qual foi Diretor Presidente:

“Como Presidente, não participava da parte operacional diária, ou seja, concessão de créditos. Lendo a Decisão 823/2011 itens 28.4, 28.5 e 28.6, nota-se a vinculação do Gerente Administrativo e de Diretores às operações, mas em nenhum caso sou apontado como vinculado às mesmas o que é consistente com a rotina funcional que era vigente”

“O fulcro da Presidência era estratégico focava em atender as exigências documentais que tínhamos periodicamente de enviar ao Bacen, manter uma carteira diversificada sem concentração de risco, a seletividade se fazia presente pois só emprestávamos a Cooperados empregados na Cia. Vale do Rio Doce com valor e fluxo de renda definido e agregar valor às quotas dos cooperados. Durante todo o meu mandato tivemos sobras a distribuir no final de cada exercício...”

No entanto, o próprio Estatuto Social da Coopal, datado de 10 de abril de 2001 (fls. 147 a 166), deixa claro que as competências do diretor presidente vão muito além do mero atendimento às exigências documentais do BCB e da manutenção de carteira de crédito diversificada e bem selecionada:

“Art. 50 – Ao Diretor-Presidente cabem, entre outras, as seguintes atribuições: (...) b) representar a sociedade, ativa e passivamente, em juízo ou fora dele; (...) d) em conjunto com o Diretor-Administrativo-Financeiro, assinar balanços e balancetes e demonstrativos de sobras e perdas; e) supervisionar todos os atos de Gestão da Entidade; f) dar execução às deliberações do Conselho de Administração no tocante a orientação geral dos negócios sociais; g) assinar, em conjunto com o Diretor-Administrativo e Diretor-Financeiro, contratos e demais documentos constitutivos de obrigações”.

O que se percebe é que o Recorrente, por ocupar função voluntária, acreditava que se tratava de função apenas honorária e simbólica, desconsiderando os deveres fiduciários de supervisão de toda a atividade da cooperativa que exigiam que o Recorrente tivesse implementado na instituição os devidos mecanismos de controle.

Afirma o Recorrente, à fl. 415, que “os fatos que culminaram com a liquidação da Coopal foram gestados posteriormente” à sua saída da administração, registrada em 7 de janeiro de 2003 no sistema do BCB. No entanto, a defesa do Recorrente, como se viu, é quase uma confissão de sua omissão.

O relatório de auditoria realizado pela Cecremge em 2006 (fls. 73 a 99) relatava vários pontos que identificavam uma situação de profunda informalidade na Coopal, que não dependiam de tal relatório externo para serem identificados. Por exemplo, são apontadas falhas na formalização de cadastro dos clientes, contratação de operação de empréstimo sem garantia (nota promissória) do devedor, sem assinatura dos avalistas e dos representantes legais da Coopal, falta de escrituração das atas do Conselho de Administração, desde 2001, e do Conselho Fiscal, desde 1996. Inclusive, as operações realizadas com os Senhores Ana Maria Maciel Abrantes, Nilson Roberto de Oliveira, Wanderson Geraldo Vieira, José Geraldo Gabriel e Elias Brito de Lima deixam claro que tais irregularidades ocorriam desde a gestão do Recorrente, entre janeiro de 2000 e janeiro de 2003.

É fato que a excessiva burocratização do processo de concessão de crédito por meio de cooperativas no Brasil faz com que tal atividade seja muito desestimulada, levando nosso país a ter uma rede de cooperativas de crédito muito menos desenvolvida do que países como os Estados Unidos da América e a Alemanha. No entanto, mesmo considerando que nossa legislação não é adequada para estimular o cooperativismo, o grau de informalidade da Coopal era suficiente para configurar a sua má gestão. As irregularidades específicas mencionadas na intimação e na decisão do BCB são apenas ilustrativas de um quadro geral mais grave que somente poderia ter levado à crise econômico-financeira da instituição. Por consequência, a pena aplicada ao Recorrente parece adequada e proporcional, uma vez que a inabilitação por um período de 1 (um) ano seria apenas o prazo necessário para que o Recorrente pudesse adquirir, pelo menos, os conhecimentos necessários para algum dia voltar a dirigir uma instituição pertencente ao sistema financeiro nacional.

Como dirigente de instituição financeira, a omissão é conduta tão propensa a levar a instituição a uma crise econômico-financeira quanto os atos dolosos. Não existe dúvida de que o Recorrente seja um cidadão honesto e correto, como indicado em sua defesa. Mas o “standard” de cumprimento de deveres fiduciários para administradores de instituições financeiras não é dever geral de agir como todo homem ativo e probo agiria na gestão de seus próprios bens, mas sim um dever de prudência mais elevado, para evitar problemas que causem um efeito sistêmico na economia nacional.

O “standard” de diligência presente, por exemplo, na Lei das Sociedades por Ações, equipara o dever de cuidado com a empresa ao cuidado com os bens pessoais do administrador. No entanto, no presente caso, tal padrão de diligência não faz sentido, levando-se em consideração que as especificidades das operações financeiras impedem que qualquer indivíduo detenha individualmente tais operações e, na verdade, limitam sua realização apenas por instituições reguladas. Assim, para estes casos, o “standard” de diligência do homem médio é insuficiente. O administrador de instituição financeira não deve ser apenas honesto, deve ser também prudente. Não sendo identificada tal prudência na conduta de um administrador, a inabilitação é a resposta adequada a ser apresentada pelo regulador.

Sendo assim, entendo que as diversas irregularidades na condução das atividades da Coopal durante a gestão do Recorrente descritas no relatório e neste voto são suficientes para considerar que suas condutas contribuíram para a realização de operações de crédito em desacordo com os princípios da seletividade, garantia e liquidez. Por isso, voto pela manutenção da decisão de primeira instância proferida pelo BCB, condenando o Recorrente à pena de inabilitação para o exercício de cargos de direção na administração ou gerência de instituições financeiras sob fiscalização do BCB por 1 (um) ano, pela condução irregular das atividades da Coopal, com base no item IX, inciso “a”, da Resolução CMN nº 1559/1988 e no Art. 44, §4º da Lei 4595/1964.

É o Voto.

Brasília, 23 de fevereiro de 2016. Carlos Gouvêa - Conselheiro-Relator.

Vistos, relatados e discutidos os presentes autos, decidem os membros do Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional, por unanimidade e nos termos do voto do Relator, após rejeitar a questão preliminar de prescrição ordinária, negar provimento ao recurso interposto por JOSÉ EVANGELISTA GERMANO, mantida a decisão do órgão de primeiro grau, no sentido de lhe aplicar pena de inabilitação temporária para o exercício de cargos de direção na administração ou gerência em instituições na área de fiscalização do Banco Central do Brasil pelo prazo de 1 (um) ano.

Participaram do julgamento os conselheiros: Ana Maria Melo Netto Oliveira, Adriana Cristina Dullius Britto, Antonio Augusto de Sá Freire Filho, Arnaldo Penteado Laudísio, Carlos Portugal Gouvêa, Otto Eduardo Fonseca de Albuquerque Lobo e Sérgio Cipriano dos Santos. Presentes o Dr. Euler Barros Ferreira Lopes, Procurador da Fazenda Nacional, e Carlos Augusto Sousa de Almeida, Secretário-Executivo do CRSFN.

Brasília, 23 de fevereiro de 2016.

ANA MARIA MELO NETTO OLIVEIRA Presidente

CARLOS PORTUGAL GOUVÊA Relator

EULER BARROS FERREIRA LOPES Procurador da Fazenda Nacional

Ata divulgada no site do CRSFN em 31.3.2016. O teor deste acórdão foi divulgado no portal em 07.07.2016.