Recurso nº 19957.000442/2019-01

RECURSO CONTRA DECISÃO DA SEP EM PROCESSO DE MULTA COMINATÓRIA – CONSTRUTORA SULTEPA S.A.-EM RECUPERAÇÃO JUDICIAL – PROC. SEI 19957.000442/2019-01

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COMISSÃO DE VALORES MOBILIÁRIOS

Relatório nº 10/2019-CVM/SEP

Senhor Superintendente,

Trata-se de recurso interposto, em 14.01.19, pela CONST SULTEPA S.A. – EM

RECUPERAÇÃO JUDICIAL, registrada na categoria A desde 01.01.10, contra a aplicação de

multa cominatória no valor de R$ 4.000,00 (quatro mil reais), pelo atraso de 16 (dezesseis)

dias no envio do documento 2º ITR/2017, comunicada por meio do

OFÍCIO/CVM/SEP/MC/Nº29/18, de 02.01.18 (0670121).

2. A Companhia apresentou recurso nos seguintes principais termos (0670111):

a) “como bem sabido, a recorrente há mais de 60 (sessenta) anos atua no ramo

da construção civil pesada, tendo como suas atividades a terraplenagem e a pavimentação

de estradas estaduais e federais. Trata-se de empresa de grande porte, que hoje conta com

mais de 500 colaboradores que dependem de sua saúde financeira para seus sustentos”;

b) “ocorre que, como é de conhecimento de todos, os últimos anos foram marcados por

oscilações neste segmento da economia. Os investimentos em infraestrutura foram abaixo

do necessário, especialmente nos últimos três exercícios contábeis”;

c) “é notório que o Governo permaneceu inerte em muitas ocasiões frente à baixa do

mercado, e a demora na realização de licitações, como também atrasos nos pagamentos dos

serviços já executados, não só o faturamento da recorrente deixou de aumentar como

passou a amargar prejuízos, principalmente na rentabilidade das obras e, por consequência,

contribuiu-se consideravelmente para os resultados abaixo do esperado”;

d) “conforme dados obtidos quando da apuração do balanço, o segmento de obras por

empreitada responde, atualmente, por aproximadamente 52,30% das receitas da recorrente.

A venda de materiais, que é responsável por 47,70% das receitas, é insuficiente para

compensar a queda nas demais linhas de negócio da Companhia”;

e) “assim, ante o cenário apresentado, e visando a continuidade da atividade empresarial,

entendeu-se necessária a reestruturação nas áreas contábil e legal, sendo efetuados ajustes

nos processos internos de apuração contábil e também redução do quadro funcional”;

f) “por conta disso, a administração da Companhia vem empreendendo esforços para

negociar com credores, reduzir dívidas e diminuir exposição a riscos. Contudo, o

agravamento da situação dos investimentos na área de infraestrutura, as dificuldades

financeiras dos Entes Públicos e o atraso sistemático no pagamento das faturas tornaram

inviável a manutenção das atividades da recorrente, sem a urgente reavaliação e

renegociação de contratos que seriam rentáveis, única e exclusivamente, se respeitado o

fluxo de caixa projetado nos instrumentos originários”;

g) “ademais, a Companhia, encontrou no instituto da recuperação judicial, o meio mais

adequado para superação da crise econômico/financeira, causada por fatores

macroeconômicos, refletido fortemente em sua atividade comercial. E, de forma a reaver

seu fluxo de caixa – que se encontra defasado, teve seu pedido de recuperação judicial

deferido no dia 19 de julho de 2015”;

h) “dessa forma, como já é de conhecimento deste respeitável Órgão e do mercado, a

recorrente encontra-se em processo de recuperação judicial, com o plano de recuperação

Relatório 10 (0672529) SEI 19957.000442/2019-01 / pg. 1

judicial aprovado em 5 de dezembro de 2016, honrando todos os compromissos firmados

no PRJ, visando a preservação dos ativos da Companhia, observando cuidadosamente os

interesses de seus funcionários, credores e acionistas, bem como a readequação do passivo

à sua capacidade de geração de caixa, com o objetivo de superar a atual crise que o Grupo

Sultepa, juntamente com o setor na qual está inserida, vem atravessando”;

i) “e como consequência da necessidade de reestruturação imposta pela situação

econômica externa, somado aos já relatados problemas financeiros oriundos de atraso de

pagamentos referentes à realização de obras pela recorrente, mostrou-se imperiosa a

contratação de nova empresa parceira, prestando serviço de Consultoria e Auditoria

Independente no segundo semestre de 2014, proporcionando uma redução de 47,70% do

valor do serviço em relação ao prestador anterior, o que é uma economia relevante para a

Companhia em face do estágio financeiro que se encontra”;

j) “em decorrência de tão importante mudança, e de extrema necessidade para a

Companhia, diga-se, gerou-se consequências nas obrigações desta para com a CVM e B3

(Bolsa, Brasil, Balcão) e o mercado, provocando a não apresentação e/ou intempestiva

apresentação de determinadas informações”;

k) “ressalta-se, ainda, que a Companhia teve seu registro na B3 (Bolsa, Brasil, Balcão)

cancelado em virtude de não ter podido manter-se em dia com algumas de suas obrigações

perante aquele órgão, o que fez piorar ainda mais a situação, que já era complicada”;

l) “porém, mesmo estando em situação financeira difícil nos anos de 2013 e 2014, tanto que

sobreveio o pedido de recuperação judicial em 2015, bem como um projeto de

reestruturação em 2016, os recorrentes atenderam às normas vigentes, mantendo a

transparência necessária com seus Acionistas”;

m) “também, ressalta-se que a substituição dos auditores era medida mais do que

necessária, e a consequência foi que a UHY Moreira Auditores – assim que assumiu a

função de auditoria – optou por revisar os balanços dos últimos exercícios, prudentemente

vale destacar, o que acabou gerando atrasos no envio de informações e inobservância de

algumas obrigações da Companhia para com a CVM”;

n) “entretanto, acima de qualquer dificuldade, destaca-se que a recorrente entendeu mais

coerente realizar todos os procedimentos necessários para a correta apuração das

informações a serem prestadas ao invés de tão somente atender as rígidas regras deste

Órgão sem qualquer comprometimento com aquilo a ser divulgado. Verdadeiro conflito de

princípios (atender aos prazos da CVM ou prestar informações auditadas e revisadas aos

investidores), no qual a recorrente escolheu pela transparência daquilo que divulgaria ao

mercado, em respeito aos seus investidores”;

o) “ora, quanto ao propósito da demonstração e divulgação ao mercado, não há como se

desprezar a imprescindibilidade dos dados econômicos e financeiros contábeis e suas

divulgações ao mercado”;

p) “plenamente compreensível é que dificuldades financeiras e de reestruturação gerencial

prejudiquem os deveres legais e regulamentares, em relação aos quais uma sociedade

anônima de capital aberto está envolvida”;

q) “há de se salientar também que, dentre as medidas de redução de custos, foi rescindido

o contrato com o Banco Itaú, haja vista os constantes atrasos dos pagamentos das

mensalidades”;

r) “a recorrente vem negociando com instituições financeiras que prestam tal serviço aos

acionistas, estando atualmente aguardando a confirmação de propostas”;

s) “de todo modo, a recorrente informa que, apesar de todo empenho da Diretoria e

funcionários, não conseguiu cumprir o prazo disposto, tendo em vista os diversos

contratempos e alterações de procedimentos tomados até então, devendo se levar em

Relatório 10 (0672529) SEI 19957.000442/2019-01 / pg. 2

consideração o histórico da empresa de não medir esforços para divulgar as informações

sempre com a maior brevidade possível e com total transparência em relação aos dados

contábeis para o mercado”;

t) “e como se não bastasse, não há como desconsiderar a dificuldade financeira pela qual

atravessa a recorrente e todo o Grupo Sultepa, o que acaba por tornar ainda mais

complicado observar tais regramentos, já que o objetivo maior é manter em atividade a

Companhia, preservando os interesses não só dos investidores, mas também de seus

funcionários e credores”;

u “ademais, com o cancelamento do seu registro na B3, a Companhia foi obrigada a realizar

uma oferta pública de ações (a ‘OPA’), o que está tomando todos os esforços da

Companhia”;

v) “todavia, mesmo com tal implicação, a Companhia não está medindo esforços para

cumprir tanto a determinação da B3 de realização da OPA, como a entrega de suas

obrigações periódicas”;

w) “e veja-se, diante de todos os problemas enfrentados, a Companhia apenas atrasou o

cumprimento da obrigação objeto deste recurso, mas não deixou de cumprir, o que

demonstra a boa-fé da Companhia, que depende e conta com o suporte da CVM para

manter-se no cumprimento de suas obrigações”;

x) “entretanto, com a imposição de pesadas e reiteradas multas sobre a Companhia, pela

CVM, torna mais difícil e prejudicial a recuperação da Companhia”;

y) “assim, considerando o entendimento unânime de que o elemento intencional é

indispensável para a aplicação de penalidades pela CVM, o qual resta afastado no caso

presente diante de todas as razões externas para o cumprimento do regulamento, mostra-se

pertinente o acolhimento do presente recurso para afastar a pena de multa cominatória

aplicada à recorrente”;

z) “inclusive, há de se ressaltar que qualquer aplicação de penalidade à recorrente tão

somente estará dificultando ainda mais a sua sobrevida e a recuperação das suas

atividades, o que vai de encontro aos interesses maiores da CVM, do mercado e dos

objetivos dos próprios investidores que este r. Órgão pretende resguardar”;

aa) “caso o entendimento seja pela manutenção da penalidade, o que se admite apenas por

eventualidade, verifica-se de pronto que o valor da penalidade imposta carece totalmente

de razoabilidade e proporcionalidade”;

bb) “em que pese se tenha verificado o descabimento de aplicação de quaisquer

penalidades no presente caso, sobretudo da aplicação da multa cominatória, em atenção ao

princípio da eventualidade, por cautela, inarredável ressaltar que o valor da multa que lhe

foi imposta à recorrente ultrapassa os limites abalizados pelos princípios da razoabilidade e

da proporcionalidade os quais, por sua vez, são desdobramentos do próprio princípio da

legalidade, constitucionalmente previsto”;

cc) “o exame da proporcionalidade deve observar três elementos: adequação, necessidade e

proporcionalidade em sentido estrito. Sua análise se dá sempre por meio destes elementos,

com o intuito de aferir quais os parâmetros, meio e fim de determinada relação”;

dd) “embora nada haja de errado na aplicação de uma multa diante de falta cometida pela

recorrente, obrigatoriamente a medida adotada deve ser adequada à consecução do fim que

se almeja. Ou seja, a multa não poderá ser calculada de forma aleatória, mas sim de forma

adequada ao caso”;

ee) “quanto ao elemento necessidade, refere-se a necessária ponderação sobre a

possibilidade de utilizar-se um outro meio para atingir o fim pretendido. De imediato notase que haveria diversos outros meios, mais adequados, que causam menor onerosidade a

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direitos fundamentais, principalmente à empresa que se encontra em grave dificuldade

financeira – em recuperação judicial. O exemplo de outro meio menos oneroso é a

advertência, prevista no art. 11, I, da Lei n° 6.385/76”;

ff) “o elemento proporcionalidade, qual seja, a proporcionalidade em sentido estrito,

conduz à mesma conclusão. A multa aplicada, como visto, decorre do atraso na prestação

de informações em razão de fatores externos, alheios à vontade da recorrente, de modo que

o valor arbitrado se mostra desproporcional ao fato ocorrido”;

gg) “uma multa meramente formal sem indicação dos critérios formais da sua dosimetria,

dá a clara impressão de que se quer punir a empresa que, além de estar atravessando uma

forte crise financeira – pois está em recuperação judicial -, também contribui para a criação

de empregos e para o desenvolvimento da economia”;

hh) “não pode o Nobre Superintendente confundir os conceitos de discricionariedade e

arbitrariedade. O primeiro ‘se refere à margem de liberdade conferida ao administrador

para eleger, segundo critérios consistentes de razoabilidade, um, dentre pelo menos dois

comportamentos cabíveis, perante cada caso concreto, a fim de cumprir o dever de adotar a

solução mais adequada à satisfação da finalidade legal’. O segundo é impossível de tolerar

no ato administrativo, sabidamente vinculado ao princípio da legalidade, sobretudo no que

tange à aplicação de penalidades pecuniárias”;

ii) “é o que aduz Celso Antônio Bandeira de Mello:

Com efeito, o fato de a lei conferir ao administrador certa liberdade (margem de

discrição) significa que lhe deferiu o encargo de adotar, ante a diversidade de

situações a serem enfrentadas, a providência mais adequada a cada qual delas. Não

significa, como é evidente, que lhe haja outorgado o poder de agir o sabor exclusivo

de seus humores, paixões pessoais, excentricidades ou critérios personalíssimos, e

muito menos significa, que liberou a Administração para manipular a regra de

Direito de maneira a sacar dela efeitos não pretendidos nem assumidos lei

aplicanda. Em outras palavras: ninguém poderia aceitar como critério exegético de

uma lei que esta sufrague as providências insensatas que o administrador queira

tomar; é dizer, que avalize previamente as condutas desarrazoadas, pois isto

corresponderia irrogar dislates à própria regra de Direito”;

jj) “diferente não é a opinião de Hely Lopes Meireles:

Convém esclarecer que poder discricionário não se confunde com poder arbitrário.

Discricionariedade e arbítrio são atitudes inteiramente diversas. Discricionariedade

é liberdade de ação administrativa, dentro dos limites permitidos pela lei; arbítrio é

ação contrária ou excedente da lei. Ato discricionário, quando autorizado pelo

direito, é legal e válido; ato arbitrário é sempre ilegítimo e inválido”;

kk) “analisando-se, no caso concreto, os critérios adequação, necessidade e

proporcionalidade em sentido estrito, conclui-se, sem a necessidade de maiores

argumentações, que a multa aplicada é por demais elevada. A proporcionalidade e a

razoabilidade deveriam orientar a aplicação de uma multa que leve em consideração a

punição na exata medida do ato praticado em desconformidade com a regulamentação, o

que não ocorre no caso”;

ll) “novamente Celso Antônio Bandeira de Mello resolve a questão:

‘(...) Princípio da razoabilidade

13. Enuncia-se com este princípio que a Administração, ao atuar no exercício da

descrição, terá de obedecer a critérios aceitáveis do ponto de vista racional, em

sintonia com o sendo normal de pessoas equilibradas a respeito das finalidades que

presidiram a outorga da competência exercida. Vale dizer: pretende-se colocar em

calor que não serão apenas inconvenientes, mas também ilegítimas – e, portanto,

jurisdicionalmente inválidas -, as condutas desarrazoadas, bizarras, incoerentes ou

Relatório 10 (0672529) SEI 19957.000442/2019-01 / pg. 4

praticadas com desconsideração às situações e circunstâncias que seriam atendidas

por que tivesse atributos normais de prudência, sensatez e disposição de

acatamento às finalidades da lei atributiva da discrição manejada.

(...)’”;

mm) “a aplicação da multa cominatória no montante de R$ 4.000,00 (quatro mil reais) sem

qualquer fundamentação ou exposição dos critérios da dosimetria que levou a tal valor,

mostra-se absolutamente desarrazoada frente ao atraso na apresentação de informações a

este Órgão”;

nn) “é de se ressaltar que as sanções administrativas, diferentemente do que ocorre com as

penas, em sentido estrito, têm o objetivo de desestimular condutas administrativamente

reprováveis e não de punir o agente supostamente infrator”;

oo) “sobre a função da multa administrativa como desestimulo à prática da infração, ensina

Celso Antonio Bandeira de Mello:

‘Evidentemente, a razão pela qual a lei qualifica certos comportamentos como

infrações administrativas, e prevê sanções para quem nelas incorra, é a de

desestimular a prática daquelas condutas censuradas ou constranger ao

cumprimento das obrigatórias. Assim, o objetivo da composição das figuras

infracionais e da correlata penalização é intimidar eventuais infratores, para que não

pratiquem os comportamentos proibidos ou para induzir os administrados a

atuarem na conformidade de regra que lhes demanda comportamento positivo. (...)

Não se trata, portanto, de causar uma aflição, um “mal”, objetivando castigar o

sujeito, levá-lo à expiação pela nocividade de sua conduta. (...)’”;

pp) “com isso, não pode haver distorção entre a medida estabelecida em lei e o fim por ela

objetivado, determinando que o modo de combater e punir as infrações à legislação

administrativa deve ser disposto com penalidades que guardem adequação dos meios e dos

fins, sob pena de violação ao princípio da razoabilidade e da proporcionalidade”;

qq) “urge, portanto, em homenagem as limitações constitucionais impostas pelo princípio

da proporcionalidade e da razoabilidade, e tendo em vista a doutrina existentes sobre a

matéria, deve-se aplicar tão somente a penalidade de advertência, ou, sucessivamente,

aplicar-lhe multa em valor compatível com os princípios constitucionais e compatível com

a necessidade e adequação para alcançar a finalidade desejada, especialmente pelo fato da

recorrente estar em Recuperação Judicial”;

rr) “assim, apenas na remota hipótese de não serem acolhidas as razões que devem levar ao

afastamento da multa arbitrada, conforme anteriormente exposto, requer seja

reconsiderado o valor da multa arbitrada para patamar condizente com os princípios que

devem nortear os órgãos administrativos, ou seja, caso alguma multa subsista, que a mesma

seja recalculada e reduzida para valor não superior a um salário mínimo nacional”;

ss) “diante do exposto, requer dignem-se Vossas Senhorias a receber o presente recurso e

dar-lhe provimento para afastar a aplicação da multa cominatória, tendo em vista que o

atraso no envio da informação se deu por razões externas, não havendo, no caso, a presença

do elemento intencional da recorrente, que é indispensável para a aplicação de penalidades

pela CVM”;

tt) “sucessivamente, caso não seja este o entendimento de Vossas Senhorias, no que

sinceramente não se acredita, deve-se substituir a penalidade de aplicação da multa

cominatória por advertência, conforme previsto no art. 11, I, da Lei n° 6.385/76, que se

mostra mais adequada ao caso dado baixo nível de gravidade da infração”;

uu) “por derradeiro, caso ainda entendam pela manutenção da pena de multa cominatória,

requer a redução do valor da multa cominatória para valor não superior a um salário

mínimo nacional, sob pena de afronta ao princípio da razoabilidade e da

Relatório 10 (0672529) SEI 19957.000442/2019-01 / pg. 5

proporcionalidade”.

Entendimento

3. Inicialmente, cabe ressaltar que o presente recurso foi interposto em

14.01.19, portanto, intempestivamente, tendo em vista que o

OFÍCIO/CVM/SEP/MC/Nº29/18 foi recebido, pela Companhia, em 07.12.18 (0670121).

4. O Formulário de Informações Trimestrais - ITR, nos termos do inciso II do

art. 29 da Instrução CVM nº 480/09, deve ser entregue pelo emissor no prazo de 45 (quarenta

e cinco) dias contados da data de encerramento de cada trimestre.

5. Cabe destacar que não há, na Instrução CVM nº 480/09, qualquer dispositivo

que permita, à Companhia, entregar em atraso o Formulário de Informações Trimestrais

ainda que: (i) se encontre em difícil situação financeira; (ii) tenha passado por uma

reestruturação nas áreas contábil e legal; e (iii) seu registro na B3 tenha sido cancelado,

obrigando a Companhia a realizar uma oferta pública de ações.

6. Ademais cabe ressaltar que:

a) ao contrário do alegado pela Recorrente nas letras “gg” e “mm”, a aplicação da multa

cominatória no montante de R$ 4.000,00 (quatro mil reais) não ocorreu sem fundamentação

ou exposição dos critérios da dosimetria, uma vez que no próprio ofício que comunicou a

aplicação da multa: (i) consta o artigo que estabelece o valor diário da multa (art. 58 da

ICVM 480/09); e (ii) os artigos que determinam quando começa a fluir a multa e o prazo

máximo de sua incidência (arts. 12 e 14 da ICVM 452/07);

b) ao contrário do alegado pela Recorrente na letra “y” e “ss” do §2º retro, não é necessário o

elemento intencional para que seja aplicada a multa cominatória por atraso ou não envio de

informações periódicas; e

c) não se deve confundir multa cominatória (prevista no art. 9º, inciso II da Lei nº 6.385/76)

com penalidade (prevista no art. 11 da Lei nº 6.385/76), pelo que não é possível a

substituição da multa por advertência.

7. Assim sendo, a meu ver, restou comprovado que a multa foi aplicada

corretamente, nos termos da Instrução CVM n° 452/07, tendo em vista que: (i) o e-mail de

alerta foi enviado, em 14.08.17 (0670123), para o endereço eletrônico do DRI constante

do Formulário Cadastral ativo à época do envio (FC/2017 – versão 3 – enviado em 31.05.17 0672469); e (ii) a CONST SULTEPA S.A. – EM RECUPERAÇÃO JUDICIAL encaminhou o

Formulário ITR referente ao 2º trimestre de 2017 apenas em 31.08.17 (0672465).

8. Quanto à redução da multa, é importante destacar que o valor diário está

previsto no art. 58 da Instrução CVM nº 480/09. Para o caso de companhias registradas na

categoria “A” a multa diária é de R$ 500,00. No entanto, o § 1º do referido artigo estabelece

que o valor da multa diária fica reduzido em 50% (cinquenta por cento) caso o emissor

esteja em recuperação judicial ou extrajudicial, caso da Recorrente. Assim sendo, o valor

diário da multa para companhias registradas na categoria “A” e que estejam em recuperação

judicial, como a Construtora Sultepa, é de R$ 250,00 (duzentos e cinquenta reais), pelo que

não é possível reduzir ainda mais o seu valor.

9. No entanto, cabe salientar que, caso seja de seu interesse, a Companhia

pode solicitar o parcelamento do valor da multa na Gerência de Arrecadação – GAC.

Isto posto, sou pelo indeferimento do recurso apresentado pela CONST

SULTEPA S.A. – EM RECUPERAÇÃO JUDICIAL, pelo que sugiro encaminhar o presente

processo à Superintendência Geral, para posterior envio ao Colegiado para deliberação, nos

termos do art. 13 da Instrução CVM nº 452/07.

Atenciosamente,

Relatório 10 (0672529) SEI 19957.000442/2019-01 / pg. 6

KELLY LEITÃO SANGUINETTI

Chefe de Seção

Ao SGE, de acordo com a manifestação da chefe de seção,

Atenciosamente,

FERNANDO SOARES VIEIRA

Superintendente de Relações com Empresas

Ciente.

À EXE, para as providências exigíveis.

ALEXANDRE PINHEIRO DOS SANTOS

Superintendente Geral

Documento assinado eletronicamente por Kelly Leitão Sanguinetti, Chefe de Seção,

em 22/01/2019, às 15:44, com fundamento no art. 6º, § 1º, do Decreto nº 8.539, de 8 de

outubro de 2015.

Documento assinado eletronicamente por Fernando Soares Vieira,

Superintendente, em 22/01/2019, às 18:19, com fundamento no art. 6º, § 1º, do

Decreto nº 8.539, de 8 de outubro de 2015.

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Relatório 10 (0672529) SEI 19957.000442/2019-01 / pg. 7