Recurso nº 19957.010103/2019-25

RECURSO CONTRA DECISÃO DA SEP EM PROCESSO DE MULTA COMINATÓRIA – CONSTRUTORA SULTEPA S.A. - EM RECUPERAÇÃO JUDICIAL – PROC. SEI 19957.010103/2019-25

Trata-se de recurso interposto por Construtora Sultepa S.A. – em recuperação judicial, contra decisão da Superintendência de Relações com Empresas – SEP de aplicação de multa cominatória, no valor de R$ 4.000,00 (quatro mil reais), em decorrência do não envio no prazo regulamentar, estabelecido no artigo 21, VIII, da Instrução CVM n° 480/09 c/c artigo 133, V, da Lei 6.404/76 e artigos 9º, 10 e 12 da Instrução CVM nº 481/09, da Proposta da Administração para a Assembleia Geral Ordinária referente ao exercício de 2018. O Colegiado, com base na manifestação da área técnica, consubstanciada no Relatório nº 97/2019-CVM/SEP, deliberou, por unanimidade, pelo provimento parcial do recurso, mantendo a aplicação da multa, mas recalculando-a para R$ 3.500,00 (três mil e quinhentos reais), nos termos do art. 12 da Instrução CVM nº 452/07. Anexos MANIFESTAÇÃO DA ÁREA TÉCNICA

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COMISSÃO DE VALORES MOBILIÁRIOS

Relatório nº 97/2019-CVM/SEP

Senhor Superintendente,

Trata-se de recurso interposto, em 01.11.19, pela CONST SULTEPA S.A. – EM

RECUPERAÇÃO JUDICIAL, registrada na categoria A desde 01.01.10, contra a aplicação de multa

cominatória no valor de R$ 4.000,00 (quatro mil reais), pelo atraso de 16 (dezesseis) dias no envio do

documento PROP.CON.AD.AGO/2018, comunicada por meio do OFÍCIO/CVM/SEP/MC/Nº133/19,

de 14.10.19 (0871134).

2. A Companhia apresentou recurso nos seguintes principais termos (0871101):

a) “como bem sabido, a recorrente há mais de 60 (sessenta) anos atua no ramo da construção civil

pesada, tendo como suas atividades a terraplenagem e a pavimentação de estradas estaduais e federais.

Trata-se de empresa de grande porte, que hoje conta com mais de 500 colaboradores que dependem de

sua saúde financeira para seus sustentos”;

b) “ocorre que, como é de conhecimento de todos, os últimos anos foram marcados por oscilações neste

segmento da economia. Os investimentos em infraestrutura foram abaixo do necessário, especialmente

nos últimos três exercícios contábeis”;

c) “é notório que o Governo permaneceu inerte em muitas ocasiões frente à baixa do mercado, e a

demora na realização de licitações, como também atrasos nos pagamentos dos serviços já executados,

não só o faturamento da recorrente deixou de aumentar como passou a amargar prejuízos,

principalmente na rentabilidade das obras e, por consequência, contribuiu-se consideravelmente para os

resultados abaixo do esperado”;

d) “conforme dados obtidos quando da apuração do balanço, o segmento de obras por empreitada

responde, atualmente, por aproximadamente 52,30% das receitas da recorrente. A venda de materiais,

que é responsável por 47,70% das receitas, é insuficiente para compensar a queda nas demais linhas de

negócio da Companhia”;

e) “assim, ante o cenário apresentado, e visando a continuidade da atividade empresarial, entendeu-se

necessária a reestruturação nas áreas contábil e legal, sendo efetuados ajustes nos processos internos de

apuração contábil e também redução do quadro funcional”;

f) “por conta disso, a administração da Companhia vem empreendendo esforços para negociar com

credores, reduzir dívidas e diminuir exposição a riscos. Contudo, o agravamento da situação dos

investimentos na área de infraestrutura, as dificuldades financeiras dos Entes Públicos e o atraso

sistemático no pagamento das faturas tornaram inviável a manutenção das atividades da recorrente, sem

a urgente reavaliação e renegociação de contratos que seriam rentáveis, única e exclusivamente, se

respeitado o fluxo de caixa projetado nos instrumentos originários”;

g) “ademais, a Companhia, encontrou no instituto da recuperação judicial, o meio mais adequado para

superação da crise econômico/financeira, causada por fatores macroeconômicos, refletido fortemente

em sua atividade comercial. E, de forma a reaver seu fluxo de caixa – que se encontra defasado, teve

seu pedido de recuperação judicial deferido no dia 19 de julho de 2015”;

h) “dessa forma, como já é de conhecimento deste respeitável Órgão e do mercado, a recorrente

encontra-se em processo de recuperação judicial, com o plano de recuperação judicial aprovado em 5

de dezembro de 2016, honrando todos os compromissos firmados no PRJ, visando a preservação dos

ativos da Companhia, observando cuidadosamente os interesses de seus funcionários, credores e

acionistas, bem como a readequação do passivo à sua capacidade de geração de caixa, com o objetivo

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de superar a atual crise que o Grupo Sultepa, juntamente com o setor na qual está inserida, vem

atravessando”;

1)“e como consequência da necessidade de reestruturação imposta pela situação econômica externa,

somado aos já relatados problemas financeiros oriundos de atraso de pagamentos referentes à

realização de obras pela recorrente, mostrou-se imperiosa a contratação de nova empresa parceira,

prestando serviço de Consultoria e Auditoria Independente no segundo semestre de 2014,

proporcionando uma redução de 47,70% do valor do serviço em relação ao prestador anterior, o que é

uma economia relevante para a Companhia em face do estágio financeiro que se encontra”;

j) “em decorrência de tão importante mudança, e de extrema necessidade para a Companhia, diga-se,

gerou-se consequências nas obrigações desta para com a CVM e BM&FBOVESPA e o mercado,

provocando a não apresentação e/ou intempestiva apresentação de determinadas informações”;

k) “porém, mesmo estando em situação financeira difícil nos anos de 2013 e 2014, tanto que sobreveio

o pedido de recuperação judicial em 2015, bem como um projeto de reestruturação em 2016, os

recorrentes atenderam às normas vigentes, mantendo a transparência necessária com seus Acionistas”;

l) “também, ressalta-se que a substituição dos auditores era medida mais do que necessária, e a

consequência foi que a UHY Moreira Auditores – assim que assumiu a função de auditoria – optou por

revisar os balanços dos últimos exercícios, prudentemente, vale destacar, o que acabou gerando atrasos

no envio de informações e inobservância de algumas obrigações da Companhia para com a CVM”;

m) “entretanto, acima de qualquer dificuldade, destaca-se que a recorrente entendeu mais coerente

realizar todos os procedimentos necessários para a correta apuração das informações a serem prestadas

ao invés de tão somente atender as rígidas regras deste Órgão sem qualquer comprometimento com

aquilo a ser divulgado. Verdadeiro conflito de princípios (atender aos prazos da CVM ou prestar

informações auditadas e revisadas aos investidores), no qual a recorrente escolheu pela transparência

daquilo que divulgaria ao mercado, em respeito aos seus investidores”;

n) “ora, quanto ao propósito da demonstração e divulgação ao mercado, não há como se desprezar a

imprescindibilidade dos dados econômicos e financeiros contábeis e suas divulgações ao mercado”;

o) “plenamente compreensível é que dificuldades financeiras e de reestruturação gerencial prejudiquem

os deveres legais e regulamentares, em relação aos quais uma sociedade anônima de capital aberto está

envolvida”;

p) “há de se salientar também que, dentre as medidas de redução de custos, foi rescindido o contrato

com o Banco Itaú, haja vista os constantes atrasos dos pagamentos das mensalidades”;

q) “a recorrente vem negociando com instituições financeiras que prestam tal serviço aos acionistas,

estando atualmente aguardando a confirmação de propostas”;

r) “várias medidas estão sendo tomadas, visando o cumprimento de todas as obrigações, conforme

determinação do próprio Conselho de Administração e da Diretoria da Companhia”;

s) “cumpre a recorrente informar as providências já tomadas, após deliberação da Diretoria, face aos

acontecimentos relatados:

1º. Contratou-se em 01 de novembro de 2015, a empresa CRIAVALOR Consultoria empresarial

para rever todos os processos Contábeis de todas as empresas do GRUPO, estando atualmente o

Sr. MOACIR K. CAROSO, contador CRC Nº 19.122/0 acompanhando toda a atualização dos

processos de RM, e implementando novos sistemas capazes de proporcionar agilidade nas

informações e melhorias em seus controles internos;

2º. A recorrente trabalha com Sistema de TOTVS, que recentemente atualizou a versão para

poder se adequar a NFE 3.10, que trouxeram algumas dificuldades operacionais no sistema

integrado de gestão, principalmente na área contábil e Obras, ainda muito recente, com certeza

trará mais agilidade ao Sistema RM;

3º. A recorrente no decorrer de 2014 e início de 2015, perdeu muitos de seus funcionários em

face à reestruturação do Grupo, iniciada no decorrer de 2014, e aos poucos está sendo sanadas

através de novas contrações”;

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t) “de todo modo, a recorrente informa que, apesar de todo empenho da Diretoria e funcionários, não

conseguiu cumprir o prazo disposto, tendo em vista os diversos contratempos e alterações de

procedimentos tomados até então, devendo se levar em consideração o histórico da empresa de não

medir esforços para divulgar as informações sempre com a maior brevidade possível e com total

transparência em relação aos dados contábeis para o mercado”;

u) “e como se não bastasse, não há como desconsiderar a dificuldade financeira pela qual atravessa a

recorrente e todo o Grupo Sultepa, o que acaba por tornar ainda mais complicado observar tais

regramentos, já que objetivo maior é manter em atividade a Companhia, preservando os interesses não

só dos investidores, mas também de seus funcionários e credores”;

v) “assim, considerando o entendimento unânime de que o elemento intencional é indispensável para a

aplicação de penalidades pela CVM, o qual resta afastado no caso presente diante de todas as razões

externas para o cumprimento do regulamento, mostra-se pertinente o acolhimento do presente recurso

para afastar a pena de multa cominatória aplicada à recorrente”;

w) “inclusive, há de se ressaltar que qualquer aplicação de penalidade à recorrente tão somente

dificultará ainda mais a sua sobrevida e a recuperação das suas atividades, o que vai de encontro aos

interesses maiores da CVM, do mercado e dos objetivos dos próprios investidores que este r. Órgão

pretende resguardar”;

x) “caso o entendimento seja pela manutenção da penalidade, o que se admite apenas por

eventualidade, verifica-se de pronto que o valor da penalidade imposta carece totalmente de

razoabilidade e proporcionalidade”;

y) “em que pese se tenha verificado o descabimento de aplicação de quaisquer penalidades no presente

caso, SOBRETUDO DA APLICAÇÃO DA MULTA COMINATÓRIA, em atenção ao princípio da

eventualidade, por cautela, inarredável ressaltar que o valor da multa que lhe foi imposta à recorrente

ultrapassa os limites abalizados pelos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade os quais, por

sua vez, são desdobramentos do próprio princípio da legalidade, constitucionalmente previsto”;

z) “o exame da proporcionalidade deve observar três elementos: adequação, necessidade e

proporcionalidade em sentido estrito. Sua análise se dá sempre por meio destes elementos, com o

intuito de aferir quais os parâmetros, meio e fim de determinada relação”;

aa) “embora nada haja de errado na aplicação de uma multa diante de falta cometida pela recorrente,

obrigatoriamente a medida adotada deve ser adequada à consecução do fim que se almeja. Ou seja, a

multa não poderá ser calculada de forma aleatória, mas sim de forma adequada ao caso”;

bb) “quanto ao elemento necessidade, refere-se a necessária ponderação sobre a possibilidade de

utilizar-se um outro meio para atingir o fim pretendido. De imediato nota-se que haveria diversos

outros meios, mais adequados, que causam menor onerosidade a direitos fundamentais, principalmente

à empresa que se encontra em grave dificuldade financeira – em recuperação judicial. O exemplo de

outro meio menos oneroso é a advertência, prevista no art. 11, I, da Lei n° 6.385/76”;

cc) “o elemento proporcionalidade, qual seja, a proporcionalidade em sentido estrito, conduz à mesma

conclusão. A multa aplicada, como visto, decorre do atraso na prestação de informações em razão de

fatores externos, alheios à vontade da recorrente, de modo que o valor arbitrado se mostra

desproporcional ao fato ocorrido”;

dd) “uma multa meramente formal sem indicação dos critérios formais da sua dosimetria, dá a clara

impressão de que se quer punir a empresa que, além de estar atravessando uma forte crise financeira –

pois está em recuperação judicial -, também contribui para a criação de empregos e para o

desenvolvimento da economia”;

ee) “não pode o Nobre Superintendente confundir os conceitos de discricionariedade e arbitrariedade.

O primeiro ‘se refere à margem de liberdade conferida ao administrador para eleger, segundo critérios

consistentes de razoabilidade, um, dentre pelo menos dois comportamentos cabíveis, perante cada caso

concreto, a fim de cumprir o dever de adotar a solução mais adequada à satisfação da finalidade legal’.

O segundo é impossível de tolerar no ato administrativo, sabidamente vinculado ao princípio da

legalidade, sobretudo no que tange à aplicação de penalidades pecuniárias”;

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ff) “é o que aduz Celso Antônio Bandeira de Mello:

Com efeito, o fato de a lei conferir ao administrador certa liberdade (margem de discrição)

significa que lhe deferiu o encargo de adotar, ante a diversidade de situações a serem

enfrentadas, a providência mais adequada a cada qual delas. Não significa, como é evidente, que

lhe haja outorgado o poder de agir o sabor exclusivo de seus humores, paixões pessoais,

excentricidades ou critérios personalíssimos, e muito menos significa, que liberou a

Administração para manipular a regra de Direito de maneira a sacar dela efeitos não pretendidos

nem assumidos lei aplicanda. Em outras palavras: ninguém poderia aceitar como critério

exegético de uma lei que esta sufrague as providências insensatas que o administrador queira

tomar; é dizer, que avalize previamente as condutas desarrazoadas, pois isto corresponderia

irrogar dislates à própria regra de Direito”;

gg) “diferente não é a opinião de Hely Lopes Meireles:

Convém esclarecer que poder discricionário não se confunde com poder arbitrário.

Discricionariedade e arbítrio são atitudes inteiramente diversas. Discricionariedade é liberdade

de ação administrativa, dentro dos limites permitidos pela lei; arbítrio é ação contrária ou

excedente da lei. Ato discricionário, quando autorizado pelo direito, é legal e válido; ato

arbitrário é sempre ilegítimo e inválido”;

hh) “analisando-se, no caso concreto, os critérios adequação, necessidade e proporcionalidade em

sentido estrito, conclui-se, sem a necessidade de maiores argumentações, que a multa aplicada é por

demais elevada. A proporcionalidade e a razoabilidade deveriam orientar a aplicação de uma multa que

leve em consideração a punição na exata medida do ato praticado em desconformidade com a

regulamentação, o que não ocorre no caso”;

ii) “novamente Celso Antônio Bandeira de Mello resolve a questão:

‘(...) Princípio da razoabilidade

13. Enuncia-se com este princípio que a Administração, ao atuar no exercício da descrição, terá

de obedecer a critérios aceitáveis do ponto de vista racional, em sintonia com o sendo normal de

pessoas equilibradas a respeito das finalidades que presidiram a outorga da competência

exercida. Vale dizer: pretende-se colocar em calor que não serão apenas inconvenientes, mas

também ilegítimas – e, portanto, jurisdicionalmente inválidas -, as condutas desarrazoadas,

bizarras, incoerentes ou praticadas com desconsideração às situações e circunstâncias que

seriam atendidas por que tivesse atributos normais de prudência, sensatez e disposição de

acatamento às finalidades da lei atributiva da discrição manejada.

(...)’”;

jj) “a aplicação da multa cominatória no montante de R$ 4.000,00 (quatro mil) sem qualquer

fundamentação ou exposição dos critérios da dosimetria que levou a tal valor, mostra-se absolutamente

desarrazoada frente ao atraso na apresentação de informações a este Órgão”;

kk) “é de se ressaltar que as sanções administrativas, diferentemente do que ocorre com as penas, em

sentido estrito, têm o objetivo de desestimular condutas administrativamente reprováveis e não de punir

o agente supostamente infrator”;

ll) “sobre a função da multa administrativa como desestimulo à prática da infração, ensina Celso

Antonio Bandeira de Mello:

'Evidentemente, a razão pela qual a lei qualifica certos comportamentos como infrações

administrativas, e prevê sanções para quem nelas incorra, é a de desestimular a prática daquelas

condutas censuradas ou constranger ao cumprimento das obrigatórias. Assim, o objetivo da

composição das figuras infracionais e da correlata penalização é intimidar eventuais infratores,

para que não pratiquem os comportamentos proibidos ou para induzir os administrados a

atuarem na conformidade de regra que lhes demanda comportamento positivo. (...)

Não se trata, portanto, de causar uma aflição, um “mal”, objetivando castigar o sujeito, levá-lo à

expiação pela nocividade de sua conduta. (...)'”;

mm) “com isso, não pode haver distorção entre a medida estabelecida em lei e o fim por ela objetivado,

determinando que o modo de combater e punir as infrações à legislação administrativa deve ser

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disposto com penalidades que guardem adequação dos meios e dos fins, sob pena de violação ao

princípio da razoabilidade e da proporcionalidade”;

nn) “urge, portanto, em homenagem as limitações constitucionais impostas pelo princípio da

proporcionalidade e da razoabilidade, e tendo em vista a doutrina existentes sobre a matéria, deve-se

aplicar tão somente a penalidade de advertência, ou, sucessivamente, aplicar-lhe multa em valor

compatível com os princípios constitucionais e compatível com a necessidade e adequação para

alcançar a finalidade desejada, especialmente pelo fato da recorrente estar em Recuperação Judicial”;

oo) “assim, apenas na remota hipótese de não serem acolhidas as razões que devem levar ao

afastamento da multa arbitrada, conforme anteriormente exposto, requer seja reconsiderado o valor da

multa arbitrada para patamar condizente com os princípios que devem nortear os órgãos

administrativos, ou seja, caso alguma multa subsista, que a mesma seja recalculada e reduzida para

valor não superior a um salário mínimo nacional”;

pp) “diante do exposto, requer dignem-se Vossas Senhorias a receber o presente recurso e dar-lhe

provimento para afastar a aplicação da multa cominatória, tendo em vista que o atraso no envio da

informação se deu por razões externas, não havendo, no caso, a presença do elemento intencional da

recorrente, que é indispensável para a aplicação de penalidades pela CVM”;

qq) “sucessivamente, caso não seja este o entendimento de Vossas Senhorias, no que sinceramente não

se acredita, deve-se substituir a penalidade de aplicação da multa cominatória por advertência,

conforme previsto no art. 11, I, da Lei n° 6.385/76, que se mostra mais adequada ao caso dado baixo

nível de gravidade da infração”; e

rr) “por derradeiro, caso ainda entendam pela manutenção da pena de multa cominatória, requer a

redução do valor da multa cominatória para valor não superior a um salário mínimo nacional, sob pena

de afronta ao princípio da razoabilidade e da proporcionalidade”.

Entendimento

3. Inicialmente, cabe destacar que a eventual apuração de responsabilidades pela

realização da assembleia geral ordinária fora do prazo previsto no art. 132 da Lei nº 6.404/76 não é

objeto deste processo.

4. O documento Proposta da Administração para a Assembleia Geral Ordinária

(PROP.CON.AD.AGO), nos termos do artigo 21, inciso VIII, da Instrução CVM n° 480/09 (em vigor

desde 01.01.10) combinado com o art. 133, inciso V, da Lei 6.404/76 e com o disposto nos arts. 9º, 10 e

12 da Instrução CVM nº481/09, quando aplicáveis, deve ser entregue até 1 (um) mês antes da data

marcada para a realização da assembleia geral ordinária.

5. Ressalta-se, ainda, que:

a) nos termos do §4º do art. 133 da Lei 6.404/76, o comparecimento da totalidade de acionistas na

AGO somente permite a entrega do documento PROP.CON.AD.AGO fora do prazo previsto no caput

do artigo, se aquele documento for publicado (encaminhado via Sistema Empresas.Net) antes da

realização da assembleia. Não foi o caso da AGO da Construtora Sultepa realizada em 03.05.19

(0876959);

b) não há, na Instrução CVM nº 480/09, qualquer dispositivo que permita, à Companhia, entregar em

atraso sua proposta, ainda que: (i) se encontre em difícil situação financeira; (ii) tenha passado por uma

reestruturação nas áreas contábil e legal; e (iii) tenha substituído os auditores;

c) o e-mail de alerta foi enviado, em 01.04.19 (0871138), para o endereço eletrônico do DRI constante

do Formulário Cadastral ativo à época do envio (FC/2018 – versão 1 – encaminhado em 11.01.18 0876970);

d) ao contrário do alegado pela Recorrente nas letras “dd” e “jj” , a aplicação da multa cominatória não

ocorreu sem fundamentação ou exposição dos critérios da dosimetria, uma vez que no próprio ofício

que comunicou a aplicação da multa: (i) consta o artigo que estabelece o valor diário da multa (art. 58

da ICVM 480/09); e (ii) os artigos que determinam quando começa a fluir a multa e o prazo máximo

de sua incidência (arts. 12 e 14 da ICVM 452/07);

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e) ao contrário do alegado pela Recorrente nas letras “v” e “pp” do §2º retro, não é necessário o

elemento intencional para que seja aplicada a multa cominatória por atraso ou não envio de

informações periódicas;

f) não se deve confundir multa cominatória (prevista no art. 9º, inciso II da Lei nº 6.385/76) com

penalidade (prevista no art. 11 da Lei nº 6.385/76), pelo que não é possível a substituição da multa

por advertência;

g) o § 1º do art. 58 da Instrução CVM nº 480/09 já estabelece uma redução de 50% (cinquenta por

cento) no valor diário da multa para o emissor que esteja em recuperação judicial ou extrajudicial.

Nesse sentido o valor diário da multa para companhias registradas na categoria “A” e que estejam em

recuperação judicial, como a Construtora Sultepa, é de R$ 250,00 (duzentos e cinquenta reais).

Não obstante o acima exposto, considerando que: (i) a AGO foi realizada em 03.05.19

(0876959); (ii) em função da data de realização da citada AGO, a Companhia deveria ter encaminhado

o documento PROP.CON.AD.AGO/2018 até o dia 03.04.19; e (iii) a Companhia encaminhou o

referido documento em 18.04.19 (0876960), entendo que a multa deva ser reduzida representando um

atraso de 14 (quatorze) dias e não de 16 (dezesseis) dias conforme consta do OFÍCIO/CVM/SEP/MC

/N°133/19.

Isto posto, sou pelo deferimento parcial do recurso apresentado pela CONST

SULTEPA S.A. – EM RECUPERAÇÃO JUDICIAL, recalculando a multa, nos termos do art. 12 da

Instrução CVM nº 452/07, para que a cobrança seja referente a 14 dias de atraso no envio do

documento PROP.CON.AD.AGO/2018 – R$ 3.500,00 (três mil e quinhentos reais), compreendendo o

período de 03.04.19 (data limite de entrega do documento para a Companhia) a 18.04.19, pelo que

encaminhamos o presente processo a essa Superintendência Geral, para posterior envio ao Colegiado

para deliberação, nos termos do art. 13 da Instrução CVM nº 452/07.

Atenciosamente,

KELLY LEITÃO SANGUINETTI

Chefe de Seção

Ao SGE, de acordo com a manifestação da chefe de seção,

Atenciosamente,

FERNANDO SOARES VIEIRA

Superintendente de Relações com Empresas

Ciente.

À EXE, para as providências exigíveis.

ALEXANDRE PINHEIRO DOS SANTOS

Superintendente Geral

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Documento assinado eletronicamente por Kelly Leitão Sanguinetti, Chefe de Seção, em

08/11/2019, às 12:06, com fundamento no art. 6º, § 1º, do Decreto nº 8.539, de 8 de outubro de

2015.

Documento assinado eletronicamente por Fernando Soares Vieira, Superintendente, em

08/11/2019, às 13:01, com fundamento no art. 6º, § 1º, do Decreto nº 8.539, de 8 de outubro de

2015.

Documento assinado eletronicamente por Alexandre Pinheiro dos Santos, Superintendente

Geral, em 12/11/2019, às 13:09, com fundamento no art. 6º, § 1º, do Decreto nº 8.539, de 8 de

outubro de 2015.

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