Recurso nº 19957.010102/2019-81

RECURSO CONTRA DECISÃO DA SEP EM PROCESSO DE MULTA COMINATÓRIA – EMPRESA CONCESSIONÁRIA DE RODOVIAS DO NORTE S.A. – PROC. SEI 19957.010102/2019-81

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t Accent 3" /> <w:LsdException Locked="false" Priority="73" Name="Colorful Grid Accent 3" /> <w:LsdException Locked="false" Priority="60" Name="Light Shading Accent 4" /> <w:LsdException Locked="false" Priority="61" Name="Light List Accent 4" /> <w:LsdException Locked="false" Priority="62" Name="Light Grid Accent 4" /> <w:LsdException Locked="false" Priority="63" Name="Medium Shading 1 Accent 4" /> <w:LsdException Locked="false" Priority="64" Name="Medium Shading 2 Accent 4" /> <w:LsdException Locked="false" Priority="65" Name="Medium List 1 Accent 4" /> <w:LsdException Locked="false" Priority="66" Name="Medium List 2 Accent 4" /> <w:LsdException Locked="false" Priority="67" Name="Medium Grid 1 Accent 4" /> <w:LsdException Locked="false" Priority="68" Name="Medium Grid 2 Accent 4" /> <w:LsdException Locked="false" Priority="69" Name="Medium Grid 3 Accent 4" /> <w:LsdException Locked="false" Priority="70" Name="Dark List Accent 4" /> <w:LsdException Locked="false" Priority="71" Name="Colorful Shading Accent 4" /> <w:LsdException Locked="false" Priority="72" Name="Colorful List Accent 4" /> <w:LsdException Locked="false" Priority="73" Name="Colorful Grid Accent 4" /> <w:LsdException Locked="false" Priority="60" Name="Light Shading Accent 5" /> <w:LsdException Locked="false" Priority="61" Name="Light List Accent 5" /> <w:LsdException Locked="false" Priority="62" Name="Light Grid Accent 5" /> <w:LsdException Locked="false" Priority="63" Name="Medium Shading 1 Accent 5" /> <w:LsdException Locked="false" Priority="64" Name="Medium Shading 2 Accent 5" /> <w:LsdException Locked="false" Priority="65" Name="Medium List 1 Accent 5" /> <w:LsdException Locked="false" Priority="66" Name="Medium List 2 Accent 5" /> <w:LsdException Locked="false" Priority="67" Name="Medium Grid 1 Accent 5" /> <w:LsdException Locked="false" Priority="68" Name="Medium Grid 2 Accent 5" /> <w:LsdException Locked="false" Priority="69" Name="Medium Grid 3 Accent 5" /> <w:LsdException Locked="false" Priority="70" Name="Dark List Accent 5" /> <w:LsdException Locked="false" Priority="71" Name="Colorful Shading Accent 5" /> <w:LsdException Locked="false" Priority="72" Name="Colorful List Accent 5" /> <w:LsdException Locked="false" Priority="73" Name="Colorful Grid Accent 5" /> <w:LsdException Locked="false" Priority="60" Name="Light Shading Accent 6" /> <w:LsdException Locked="false" Priority="61" Name="Light List Accent 6" /> <w:LsdException Locked="false" Priority="62" Name="Light Grid Accent 6" /> <w:LsdException Locked="false" Priority="63" Name="Medium Shading 1 Accent 6" /> <w:LsdException Locked="false" Priority="64" Name="Medium Shading 2 Accent 6" /> <w:LsdException Locked="false" Priority="65" Name="Medium List 1 Accent 6" /> <w:LsdException Locked="false" Priority="66" Name="Medium List 2 Accent 6" /> <w:LsdException Locked="false" Priority="67" Name="Medium Grid 1 Accent 6" /> <w:LsdException Locked="false" Priority="68" Name="Medium Grid 2 Accent 6" /> <w:LsdException Locked=

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COMISSÃO DE VALORES MOBILIÁRIOS

Relatório nº 104/2019-CVM/SEP

Senhor Superintendente,

Trata-se de recurso interposto, em 31.10.19, pela EMPR. CONCESS. DE

RODOVIAS DO NORTE S.A., registrada na categoria B desde 01.01.10, contra a

aplicação de multa cominatória no valor de R$ 11.100,00 (onze mil e cem reais),

pelo atraso de 37 (trinta e sete) dias no envio do documento DFP/2018,

comunicada por meio do OFÍCIO/CVM/SEP/MC/Nº140/19, de 14.10.19 (0871131).

2. A Companhia apresentou recurso nos seguintes principais termos

(0871094):

a) “nos termos da ICVM 480, as DFP devem ser entregues em até 3 (três) meses,

contados do encerramento do exercício fiscal. No caso da Recorrente, as DFP

deveria ter sido entregue até 31.03.2019, considerando que o exercício social

coincide com o ano civil. Ocorre que a entrega foi realizada em 09.05.2019, ou

seja, após o prazo regulamentar. Este fato é incontroverso”;

b) “no entanto, o atraso decorreu de fatos alheios à vontade da Recorrente, que

mesmo envidando seus melhores esforços, não conseguiu cumprir o prazo de

arquivamento, realizado posteriormente na primeira data possível e sem que

houvesse qualquer prejuízo aos acionistas, investidores e demais stakeholders”;

c) “conforme dispõe o art. 25, §1º, inciso I, da ICVM 480, as demonstrações

financeiras devem estar acompanhadas do ‘relatório do auditor independente’ e

este era o empecilho que a Concessionária enfrentava no momento da entrega

das DFs de 2018, pois o Relatório somente foi entregue pelos auditores em

08.05.2019. Sobre este aspecto, é relevante contextualizar esta Autarquia sobre

alguns eventos ocorridos ao longo do exercício social de 2018”;

d) “em 22.02.2018, no âmbito da Operação Integração (48ª fase da Operação

Lava Jato), a Polícia Federal cumpriu mandado de busca e apreensão na Econorte,

em sua controladora Triunfo Participações e Investimentos S.A. (‘Triunfo’) e

outros”;

e) “a ordem judicial foi proferida pelo MM. Juízo Federal da 13ª Vara da Subseção

Judiciária de Curitiba, Estado do Paraná. Na mesma data foi decretada a prisão

temporária de dois executivos, o Sr. Sandro Antônio de Lima, ex-Diretor

Administrativo-Financeiro e então Conselheiro da Econorte e Diretor Administrativo

Financeiro e de Relações com Investidores da Triunfo, e o Sr. Hélio Ogama, então

Presidente da Econorte (conf. Fato Relevante divulgado em 23.02.18 – Anexo II)”;

f) “naquela data, o Sr. Sandro Antônio de Lima solicitou seu afastamento do

Conselho de Administração e o Sr. Helio Ogama foi afastado do cargo de

Presidente da Econorte (conf. Fato Relevante divulgado em 27.02.18 – Anexo III)”;

g) “em 01.03.2018, o Conselho de Administração da Triunfo aprovou a instalação

de Comitê Independente para conduzir o processo e apuração dos fatos

relacionados aos eventos ocorridos em 22.02.2018. O Comitê era composto pelos

Srs. Daniel Navarro Delabio e Marcelo Souza Monteiro, Conselheiros

Relatório 104 (0884703) SEI 19957.010102/2019-81 / pg. 1

Independentes da Companhia, e pelo Sr. Durval José Soledade Santos, membro

independente, sem função na Companhia e com experiência em procedimentos

semelhantes”;

h) “foi ainda contratado o escritório Maeda, Ayres e Sarubbi Advogados (‘Maeda

Advogados’) como assessor legal do Comitê e a Deloitte Touche Tohmatsu

Consultores Ltda. para realizar os trabalhos de tecnologia forense (forensic),

análises financeiras e background checks (conf. Fato Relevante divulgado em

01.03.18 e Comunicado ao Mercado divulgado em 06.04.18, ambos divulgados

pela Triunfo – Anexos IV e V). Ressalte-se que os auditores independentes – Ernst &

Young Auditores Independentes S.S. (‘EY’) acompanharam os trabalhos realizados

pelo escritório de advocacia e pela Deloitte através de sua equipe forensic, no

trabalho de shadow investigation”;

i) “como destacado, tão logo noticiados os fatos na primeira fase da operação,

houve também alteração imediata na alta direção da Econorte, que teve a

Presidência assumida pelo Sr. João Guilherme de Moraes Braga (conforme Fato

Relevante divulgado em 27.02.18 – Anexo III) que, dentre outras providências,

determinou a substituição de profissionais de cargos estratégicos, e a implantação

de ações de melhoria nos procedimentos de governança corporativa, com a

contratação de profissional da área de compliance. Por cautela, a nova direção

resolveu também substituir vários fornecedores de serviços e produtos que, ainda

que não houvesse comprovação sobre irregularidades, tinham sido mencionados

na investigação criminal”;

j) “no mês de agosto de 2018, alguns veículos da imprensa divulgaram o que

seriam trechos do que constaria em depoimentos prestados no âmbito de uma

colaboração premiada. Em 26.09.2018, a Polícia Federal cumpriu novo mandado

de busca e apreensão na Econorte e na Triunfo. A ordem judicial foi proferida pelo

MM. Juízo da 23ª Vara Federal da Subseção Judiciária de Curitiba, no âmbito da

Operação Integração II, em continuidade à investigação que havia resultado na

busca e apreensão de 22.02.2018”;

k) “foi, ainda, decretada a prisão preventiva do Sr. Luiz Fernando Wolff de

Carvalho, então Conselheiro da Econorte e presidente do Conselho da Triunfo,

posteriormente revogada por decisão liminar do Supremo Tribunal Federal em

08.10.2018. O Sr. Luiz Fernando Wolff de Carvalho renunciou às funções no

Conselho de Administração na mesma data da busca e apreensão (conf. Fato

Relevante divulgado em 26.09.2018 – Anexo VI)”;

l) “os trabalhos de investigação do Comitê Independente que abrangiam os fatos

relacionados à Operação Integração I, passaram também a abranger os fatos da

Operação Integração II”;

m) “conforme esclarecimentos já prestados pela Companhia (Resposta ao Ofício

nº 354/2018/CVM/SEP/GEA-5), ao longo do exercício social de 2018, a instalação do

Comitê Independente e a condução da investigação interna ensejaram a inserção

de um parágrafo de ênfase nos relatórios de revisão relativos às informações

trimestrais do primeiro e do segundo trimestres de 2018, sendo certo que no

terceiro trimestre de 2018 a EY emitiu o Relatório com abstenção de conclusão”;

n) “a EY apresentou como um dos fundamentos para a abstenção o fato de que

‘ações para a investigação interna coordenada pelo Comitê Independente ainda se

encontram em andamento e, neste momento, não é possível prever os

desdobramentos futuros para a Companhia e/ou suas controladas decorrentes

deste processo de investigação, bem como pelas investigações conduzidas pelas

autoridades públicas’”;

Relatório 104 (0884703) SEI 19957.010102/2019-81 / pg. 2

o) “conforme Fato Relevante divulgado pela Triunfo em 08.05.19 (Anexo VII), o

Comitê Independente concluiu seus trabalhos, que foram inconclusivos quanto à

existência de supostas ilegalidades apontadas pelo Ministério Público, sendo

encerrado posteriormente”;

p) “assim, somente após o encerramento dos trabalhos pelo Comitê Independente

é que a EY obteve o conforto, a seu juízo, necessário para a emissão do Relatório”;

q) “com o Relatório dos Auditores Independentes foi então possível o

arquivamento da demonstrações financeiras, acompanhadas dos documentos

exigidos pela ICVM 480, em 09.05.19”;

r) “sabemos que a responsabilidade está assentada no seguinte trinômio: culpa,

dano e nexo causal, sem os quais não há que se falar em responsabilidade”;

s) “o primeiro elemento ensejador da responsabilidade, a culpa, tem status

principiológico, no que se denominou de princípio de culpabilidade. O princípio da

culpabilidade exige a presença de conduta reprovável. Sobre isso, nos explica

Nelson Eizirik, Ariadna B. Gaal, Flávia Parente e Marcus de Freitas Henriques na

obra conjunta ‘Mercado de Capitais – Regime Jurídico’:

A pena, enquanto elemento de intimidação, somente faz sentido quando

relacionada à evitabilidade do comportamento humano; pode-se intimidar

alguém a se abster de determinado comportamento quando tal agir é

evitável, isto é, quando esteja na esfera do indivíduo fazer ou não fazer o

que se deseja evitar por meio de punição. Assim, não cabe a apenação do

indivíduo quando caracterizada a inexigibilidade de conduta diversa”;

t) “conforme exposto anteriormente, a não entrega das demonstrações

financeiras no prazo regulamentar não decorreu de ato de vontade da Recorrente,

mas sim de fatores que estavam alheios ao seu desejo e sua atuação, inexigindo

assim conduta diversa da que se teve. Afinal, qual deveria então ser a postura da

Econorte senão a que teve? Aguardou-se a conclusão de investigação

independente, a emissão do relatório pelos auditores e somente então pode-se

arquivar as DFs de 2018”;

u) “o segundo elemento a ser tratado é o dano. Em outras palavras, qual dano a

Recorrente provocou aos acionistas, investidores, CVM ou quaisquer outros

terceiros? A questão é de fácil resposta: nenhum”;

v) “após a publicação das demonstrações financeiras e demais documentos

exigidos, realizou-se a Assembleia Geral Ordinária da Recorrente, oportunidade

em que as contas foram aprovadas, sem qualquer oposição, quanto ao atraso na

entrega das DFs de 2018”;

w) “aliás, a Recorrente não recebeu qualquer reclamação, notificação ou outro

tipo de interpelação em que fosse alegado qualquer prejuízo em razão do

arquivamento intempestivo das DFs de 2018”;

x) “finalmente, com relação ao nexo causal, não havendo culpa, nem dano, não há

que se falar em nexo causal”;

y) “diante do exposto, verifica-se total ausência de responsabilidade da Recorrente

pelo atraso na entrega das DFs de 2018”;

z) “conforme destacado nos itens anteriores, a Companhia entende que não é

cabível qualquer punição, pelas razões já expostas. Entretanto, a fim de exaurir

todas as matérias de defesa, caso venha a ser aplicada a penalidade, a multa

cominatória deve ser substituída pela de advertência”;

aa) “nos termos do art. 11, da Lei 6385/76, a CVM pode impor dentre as

penalidades a advertência (inciso I). A dosimetria da pena deve levar em conta

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circunstâncias relacionadas ao agente, tais como seus antecedentes, o histórico do

caso, a ausência de dano, entre outros”;

bb) “a Companhia sempre cumpriu rigorosamente com suas obrigações

regulatórias, especialmente às relacionadas ao prazo de entrega e arquivamento

das demonstrações financeiras, sendo que o atraso objeto da penalidade decorreu

de circunstância totalmente alheia à vontade da Companhia, que se empenhou

para que tal fato não ocorresse”;

cc) “sobretudo em razão de normas superiores regentes da Administração Pública,

a aplicação das penalidades convencionais sujeita-se ao princípio da

proporcionalidade. A formulação e articulação mais completas desta regra

superior se deve à jurisprudência do Tribunal Constitucional da Alemanha, tal qual

se nos apresenta a doutrina de Karl Larenz. Ensina o mestre germânico que a

proporcionalidade é um princípio de índole ético-jurídica que se projeta, em

concreto, com proibição de excessos, lastreado na ideia de ‘justa medida’, ‘tanto

no exercício de direitos como na imposição de deveres e ônus’. Intimamente

associado com a ideia de justiça, o ‘princípio da proporcionalidade encontra, cada

vez mais, aplicação em setores parcelares do ordenamento jurídico’. No plano do

direito contratual sancionador, no qual possui evidente aplicação, expressa-se

como determinação de equilíbrio, de relação adequada entre meio cominado e fim

perseguido pela norma”;

dd) “o direito brasileiro repercutiu de forma precisa estas noções. Lúcia Valle

Figueiredo nos ensina que o princípio da proporcionalidade encerra a ideia de que

‘as competências administrativas só podem ser validamente exercidas na

extensão e intensidade proporcionais ao que seja realmente demandado para

cumprimento da finalidade de interesse público a que estão atrelados”;

ee) “com efeito, o princípio da proporcionalidade está positivado em nossa ordem

jurídica. Encontra previsão no art. 2º da Lei 9784/99 e é enunciado no § único,

inciso VI do mesmo dispositivo nos seguintes termos: ‘Parágrafo único. Nos

processos administrativos serão observados, entre outros, os critérios de: (...) VI.

Adequação entre meios e fins, vedada a imposição de obrigações, restrições e

sanções em medida superior àquelas estritamente necessárias ao atendimento do

interesse público’”;

ff) ”especificamente no que tange à incidência do princípio na aplicação de

sanções contratuais, Marçal Justen Filho sustenta que ‘é pacífico que o

sancionamento ao infrator deve ser compatível com a gravidade e a

reprovabilidade da infração. São inconstitucionais os preceitos normativos que

imponham sanções excessivamente graves, tal como é dever do aplicador

dimensionar a extensão e a intensidade da sanção aos pressupostos de

antijuridicidade apurados’”;

gg) “logo, sob o prisma da proporcionalidade, vê-se que a aplicação de multa no

caso concreto não seria medida admissível sob a ótica da proporcionalidade.

Repita-se: não houve dano aos acionistas, investidores, CVM ou quaisquer outros

terceiros, nem qualquer reclamação neste sentido”;

hh) “a respeito do tema, já se manifestou o Eg. STJ:

CONTRATO ADMINSTRATIVO. MULTA. MORA NA PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS.

REDUÇÃO. INOCORRÊNCIA DE INVASÃO DE COMPETÊNCIA ADMINISTRATIVA

PELO JUDICIÁRIO. INTERPRETAÇÃO FINALÍSTICA DA LEI. APLICAÇÃO

SUPLETIVA DA LEGISLAÇÃO CIVIL. PRINCÍPIO DA RAZOABILIDADE. (...) 3. O

ART. 86, DA Lei nº 8.666/93 impõe multa administrativa pela mora no

adimplemento do serviço contratado por meio de certame licitatório, o que

não autoriza sua fixação em percentual exorbitante que importe em

Relatório 104 (0884703) SEI 19957.010102/2019-81 / pg. 4

locupletamento ilícito dos órgãos públicos. 4. Possibilidade de aplicação

supletiva das normas de direito privado aos contratos administrativos (art.

54, da Lei de Licitações). 5. Princípio da Razoabilidade. 6. Recurso

improvido”;

ii) “assim, seja por força da Lei ou do entendimento jurisprudencial, a aplicação de

penalidade – se a tanto se pudesse chegar – deveria guardar proporcionalidade

com o descumprimento contratual”;

jj) “deste modo, a Econorte requer que a multa seja substituída pela pena de

advertência, caso esta autarquia entenda pela aplicação de alguma penalidade”;

kk) “diante de todo o exposto, requer-se:

a) O recebimento e processamento do presente Recurso ao Colegiado da

CVM;

b) O deferimento do presente recurso, anulando-se a aplicação de

penalidade à Econorte;

c) Subsidiariamente, a fim de exaurir todas as matérias de defesa e, na

remota hipótese de que se entenda pela aplicação de penalidade, que a

multa cominatória seja convertida em advertência”.

Entendimento

3. O documento Formulário de Demonstrações Financeiras

Padronizadas - DFP, nos termos do art. 28, inciso II, item “a”, da Instrução CVM

nº480/09, deve ser entregue em até 3 (três) meses contados do encerramento do

exercício social ou na mesma data de envio das Demonstrações Financeiras, o que

ocorrer primeiro.

4. Cabe ressaltar, ainda, que:

a ) não há, na Instrução CVM nº 480/09, qualquer dispositivo que permita, à

Companhia, entregar em atraso seu Formulário DFP, ainda que, segundo a

Recorrente: (i) o atraso tenha decorrido de fatos alheios à sua vontade; (ii) tenha

sido alvo da Operação Lava Jato; e (iii) não tenha havido “qualquer prejuízo aos

acionistas, investidores e demais stakeholders”; e

b) não se deve confundir multa cominatória (prevista no art. 9º, inciso II da Lei nº

6.385/76) com penalidade (prevista no art. 11 da Lei nº 6.385/76), pelo que não é

possível a substituição da multa por advertência.

5. Assim sendo, a meu ver, restou comprovado que a multa foi

aplicada corretamente, nos termos da Instrução CVM n° 452/07, tendo em vista

que: (i) o e-mail de alerta foi enviado, em 01.04.19 (0871132), para o endereço

eletrônico do DRI constante do Formulário Cadastral ativo à época do envio

(FC/2019 – versão 2 – encaminhado em 08.03.19 - 0884698); e (ii) a EMPR.

CONCESS. DE RODOVIAS DO NORTE S.A. encaminhou o Formulário de

Demonstrações Financeiras Padronizadas referente a 31.12.18 (DFP/2018) apenas

em 09.05.19 (0884694).

Isto posto, sou pelo indeferimento do recurso apresentado pela

EMPR. CONCESS. DE RODOVIAS DO NORTE S.A., pelo que sugiro encaminhar o

presente processo à Superintendência Geral, para posterior envio ao Colegiado

para deliberação, nos termos do art. 13 da Instrução CVM nº 452/07.

Atenciosamente,

KELLY LEITÃO SANGUINETTI

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Chefe de Seção

Ao SGE, de acordo com a manifestação da chefe de seção,

Atenciosamente,

FERNANDO SOARES VIEIRA

Superintendente de Relações com Empresas

Ciente.

À EXE, para as providências exigíveis.

ALEXANDRE PINHEIRO DOS SANTOS

Superintendente Geral

Documento assinado eletronicamente por Kelly Leitão Sanguinetti, Chefe

de Seção, em 21/11/2019, às 17:48, com fundamento no art. 6º, § 1º, do

Decreto nº 8.539, de 8 de outubro de 2015.

Documento assinado eletronicamente por Fernando Soares Vieira,

Superintendente, em 21/11/2019, às 18:37, com fundamento no art. 6º, §

1º, do Decreto nº 8.539, de 8 de outubro de 2015.

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