Recurso nº 19957.010651/2021-70

RECURSO CONTRA DECISÃO DA SEP EM PROCESSO DE MULTA COMINATÓRIA – TRANSNORDESTINA LOGÍSTICA S.A. – PROC. SEI 19957.010651/2021-70

Trata-se de recurso interposto por Transnordestina Logística S.A. contra decisão da Superintendência de Relações com Empresas – SEP de aplicação de multa cominatória, no valor de R$ 18.000,00 (dezoito mil reais), em decorrência do não envio no prazo regulamentar, estabelecido no art. 23, parágrafo único, da Instrução CVM nº 480/2009, do Formulário Cadastral referente ao exercício de 2021. O Colegiado, com base na manifestação da área técnica, consubstanciada no Parecer Técnico nº 10/2022-CVM/SEP, deliberou, por unanimidade, pelo não provimento do recurso e a consequente manutenção da multa aplicada. Anexos MANIFESTAÇÃO DA ÁREA TÉCNICA

COMISSÃO DE VALORES MOBILIÁRIOS

PARECER TÉCNICO Nº 10/2022-CVM/SEP

Senhor Superintendente,

Trata-se de recurso interposto, em 30.12.21, pela TRANSNORDESTINA

LOGÍSTICA S.A., registrada na categoria B desde 01.01.10, contra a aplicação de

multa cominatória no valor de R$ 18.000,00 (dezoito mil reais), pelo atraso de 170

(cento e setenta) dias, limitado a 60 (sessenta) dias nos termos do art. 15 da

Resolução CVM nº 47/2021, no envio do documento FORM.CADASTRAL/2021,

comunicada por meio do OFÍCIO/CVM/SEP/MC/Nº547/21, de 22.11.21 (1418839).

2. A Companhia apresentou recurso nos seguintes principais termos

(1418837):

a) “a Recorrente recebeu em 22/12/2021 o Ofício CVM/SEP/MC/Nº547/2021, por

meio do qual foi comunicada a aplicação de penalidade pelo atraso no envio de

documento Formulário Cadastral 2021, bem como a possibilidade de apresentação

de recurso ao Colegiado da CVM no prazo de 10 (dez) dias, de modo que o prazo

recursal se iniciou no dia 23/12/2021 e findar-se-ia em 01/01/2022, prorrogando-se

até o dia 03/01/2022, em face do termo final ocorrer em dia não úti”;

b) “logo, é manifestamente tempestivo o Recurso apresentado nesta data

(30/12/2021)”;

c) “em síntese, narra o Ofício CVM/SEP/MC/Nº547/2021 que a ora Recorrente

incorreu em atraso no envio de informações à CVM, notadamente Formulário

Cadastral do ano de 2021, razão pela qual foi imposta multa no valor de

R$18.000,00 (dezoito mil reais) pela Superintendência de Relações com Empresas,

a qual corresponde ao total de 60 (sessenta) dias de atraso e a penalidade de R$

300,00 (trezentos reais) por cada dia de atraso”;

d) “ocorre que, em que pese a entrega da mencionada informação periódica ter

sido entregue fora da data limite prevista no normativo aplicável (mas antes de

qualquer manifestação da CVM acerca daquela omissão), não merece prosperar a

referida multa, uma vez que, com a máxima vênia, a pena aplicada não atende

aos princípios norteadores da administração pública e do processo sancionador no

âmbito da própria CVM, o que será amplamente demonstrado pelo presente

recurso”;

e) “isto porque, a CVM, enquanto entidade autárquica em regime especial,

vinculada ao Ministério da Economia, por certo deve sujeitar-se à observância de

determinados princípios expressos no ordenamento constitucional, em especial

quando o Estado age por meio de seus órgãos e agentes públicos com finalidade

sancionatória”;

f) “cumpre a CVM, portanto, conforme preconiza o regramento Constitucional,

obedecer, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação,

razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório,

segurança jurídica, interesse público e eficiência (Constituição Federal e Lei nº

9.784/99”;

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g) “aplicados harmonicamente, estes princípios obrigam a Administração a agir,

não somente dentro da legalidade no sentido estrito, mas também com prudência,

moderação e proporcionalidade entre os meios empregados e a finalidade a ser

alcançada, bem como as circunstâncias que envolvem a prática do ato,

especialmente quando se trata de aplicação de pena ao administrado”;

h) “entende a recorrente que a Superintendência de Relações com Empresas

desta autarquia, ao aplicar a multa ora objeto de recurso, ainda que movida pelo

dever fiscalizador que lhe é atribuído, olvidou questões de fato e de direito que

acabam por tornar a penalidade imposta absolutamente desproporcional e, por

consequência, ilegal e inconstitucional, quais sejam:

(i) a Companhia é concessionária de serviço público federal, tendo por objeto a

construção e implantação da Ferrovia denominada “Transnordestina”,

encontrando-se em fase préoperacional, não auferindo qualquer tipo de

receita, limitando-se no memento a receber aportes de capital e recursos

provenientes de contratos financeiros (dívidas) e aplicá-los na implantação do

seu projeto fim e no custeio de sua estrutura administrativa;

(ii) embora seja constituída como sociedade por ações de capital aberto: (a) a

Companhia tem controle societário compartilhado entre um acionista privado

(CSN) e um acionista integrante da administração pública (Valec), com

participações societárias equivalentes; (b) Os acionistas estão vinculados entre

si por Acordo de Acionistas pelo qual as decisões societárias carecem de

Reuniões Prévias entre eles, de modo que todas as informações contidas na

informação periódica apresentada em atraso são do absoluto conhecimento

de todos os acionistas; (c) a Companhia não tem e nunca teve qualquer ação

ou valor mobiliário de sua emissão negociado em bolsa ou por qualquer outra

via de distribuição pública; (d) emitiu debêntures exclusivamente por meio de

emissão privada tendo as mesmas sido adquiridas integralmente por apenas

um credor, o Fundo de Desenvolvimento do Nordeste – FDNE que, pela

legislação aplicável e por direito contratual, é detentor permanente de todas

as informações contidas no Formulário Cadastral cuja entrega se deu em

atraso; portanto, a infração cometida não casou qualquer prejuízo, ainda que

informacional, aos acionistas, aos credores da Companhia, nem tampouco ao

mercado;

(iii) o Formulário Cadastral é na verdade um documento extenso que contém

inúmeras informações que, em sua grande maioria, não sofrem alterações

significativas no passar do tempo, bem como consolida informações que, em

sua quase totalidade, já são apresentadas/publicadas individualmente, de

modo que sua apresentação anual se presta à consolidação e atualização

dessas informações. No caso em concreto não houve nenhuma alteração

relevante no documento de 2021 em relação ao documento de 2020,

disponível a todos os interessados, que não tenha sido oportuna e

pontualmente apresentada;

(iv) a Companhia em regra cumpre com todas as suas obrigações

regulamentares, inclusive e especialmente quanto à apresentação das suas

informações, tanto periódicas, quanto eventuais, possuindo um alto grau de

governança corporativa e gestão de riscos.

(v) o cumprimento da obrigação foi realizado antes de qualquer iniciativa ou

apontamento por parte da CVM ou de qualquer reclamação externa à

Companhia;

(vi) o atraso na entrega das informações ocorreu por mero esquecimento da

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equipe responsável, o que se deu, se não exclusivamente, pelo menos em

grande parte, por decorrência do afastamento (licença médica) da pessoa

responsável e das mudanças drásticas de rotina causados pela pandemia de

COVID-19, o que caracteriza tanto caso fortuito (pela doença em si, como

força ininteligente que trouxe condições que não podiam ser previstas), quanto

força maior (pelas restrições trazidas pelo Poder Público ao funcionamento das

empresas); ressalte-se aqui, que o mês de maio de 2021 (dada para a entrega

do Formulário) caracterizou-se como pico da pandemia e das medidas

restritivas), de modo que a falha só foi identificada e reparada quando da

volta, ainda que parcial, das rotinas da Companhia”;

i) “diante do exposto, ainda que não se admita o excludente de ilicitude gerado

pelo caso fortuito e força maior causados pela pandemia, não é razoável que se

aplique penalidade de multa à Recorrente – frisa-se, no supino valor de R$

18.000,00 (dezoito mil reais) –, na medida que desproporcional, tanto à condição

econômico-financeira de uma empresa em pré-operação e sem receitas, quanto à

irrelevância da infração, cujos efeitos danosos foram nulos”;

j) “ademais, a própria legislação da CVM dispõe de mecanismo CLARO E OBJETIVO

para sancionar condutas leves na EXATA MEDIDA da sua extensão, o que deve

ocorrer por meio da aplicação de advertência”;

k) “nessa toada, encontra a Recorrente amparo na Lei nº 6.385/76, que dispõe

sobre o mercado de valores mobiliários, especificamente em seu art. 11, inciso I e

§1º, onde o legislador fixou expressamente a possibilidade de aplicação da

PENALIDADE DE ADVERTÊNCIA, bem como a necessidade de observância pela

CVM, para fins de dosimetria, dos princípios da proporcionalidade e razoabilidade,

além dos motivos que justifiquem a sua imposição, verbis:

Art. 11. A Comissão de Valores Mobiliários poderá impor aos infratores das

normas desta Lei, da Lei no 6.404, de 15 de dezembro de 1976 (Lei de

Sociedades por Ações), de suas resoluções e de outras normas legais cujo

cumprimento lhe caiba fiscalizar as seguintes penalidades, isoladas ou

cumulativamente:

I - Advertência;

II - Multa;

III – (Revogado);

IV - Inabilitação temporária, até o máximo de 20 (vinte) anos, para o

exercício de cargo de administrador ou de conselheiro fiscal de companhia

aberta, de entidade do sistema de distribuição ou de outras entidades que

dependam de autorização ou registro na Comissão de Valores Mobiliários;

V - Suspensão da autorização ou registro para o exercício das atividades

de que trata esta Lei;

VI - Inabilitação temporária, até o máximo de 20 (vinte) anos, para o

exercício das atividades de que trata esta Lei;

VII - Proibição temporária, até o máximo de vinte anos, de praticar

determinadas atividades ou operações, para os integrantes do sistema de

distribuição ou de outras entidades que dependam de autorização ou

registro na Comissão de Valores Mobiliários;

VIII - Proibição temporária, até o máximo de dez anos, de atuar, direta ou

indiretamente, em uma ou mais modalidades de operação no mercado de

valores mobiliários.

§1º A multa deverá observar, para fins de dosimetria, os princípios da

proporcionalidade e da razoabilidade, a capacidade econômica do infrator

e os motivos que justifiquem sua imposição”;

l) “conforme se verifica, fixou o legislador indubitável gradação na aplicação das

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sanções, as quais iniciam com simples advertência, para casos de infrações de

baixo potencial danoso, indo até àquelas penalidades mais severas, aplicadas em

casos de infrações de grande prejuízo ao mercado mobiliário, levando-se em conta

sempre a gravidade do ilícito, a extensão do dano e o eventual proveito econômico

obtido”;

m) “a penalidade de advertência, enquanto sanção mais branda entre as passíveis

de serem aplicadas, funciona em viés sancionatório pedagógico, servindo como

uma forma de advertir a contratada para que não reitere seu comportamento.

Naturalmente, por ser menos gravosa, é aplicada justamente nos casos em que a

infração é leve ou que não resultam em grande prejuízo, tal como o verificado no

presente caso”;

n) “ocorre que eventualmente, ao decidir sobre as penalizações das infrações, a

CVM acaba ignorando essa possibilidade de aplicação de advertência, utilizando a

multa e a suspensão de outros direitos como primeiras alternativas, o que

certamente merece revisão por este D. Colegiado”;

o) “conforme ensinamento do Doutrinador Lucas Rocha Furtado:

‘Deve ser observada, ademais, regra de proporcionalidade na aplicação

das sanções. Assim, para pequenas infrações que não tenham causado

qualquer dano, a Administração deve aplicar a pena de advertência.

Para a eventualidade de reincidência no cometimento de pequenas

infrações, e para as hipóteses de infrações mais rigorosas, mas que não

justifiquem a rescisão do contrato, a pena indicada é a multa’”;

p) “por sua vez, de acordo com Celso Antônio Bandeira de Mello:

‘…a advertência cabe em faltas leves, assim entendidas aquelas que não

acarretam prejuízo de monta ao interesse do serviço, o qual, a despeito

delas, será atendido; prevenir que a falta venha a inviabilizar a execução

do contrato ou obrigue a Administração a rescindi-lo é a prioridade da

advertência’”;

q) “mas, ainda há mais, mesmo que considerássemos a possibilidade de aplicação

de multa, o valor de fixação, da forma como previsto na Resolução CVM nº

47/2021, não considera qualquer particularidade quanto às condições do infrator,

sua conduta antecedente ou mesmo a existência (ou ausência) efeitos deletérios,

ainda que potenciais, decorrentes da infração objeto da penalidade”;

r) “veja que o já transcrito § 1º do mesmo artigo 11 da Lei 6.385/76, antes

transcrito, prevê que ‘a multa deverá observar, para fins de dosimetria, os

princípios da proporcionalidade e da razoabilidade, a capacidade econômica do

infrator e os motivos que justifiquem sua imposição’”;

s) “ora, como uma multa cujo valor está prefixado no anexo de uma norma

(Resolução CVM nº 47/2021), aplicável automaticamente a qualquer infrator e a

qualquer atraso no envio de informações (que não sejam as especificadas em

itens anteriores), sem considerar agravantes ou atenuantes, pode respeitar a

ordem legal (repise-se que se trata de um mandamento e não uma

recomendação) de que a multa deverá obrigatoriamente observar a capacidade

econômica do infrator e os motivos que justifiquem sua imposição?”;

t) “impende desde já, apenas pelo dever de exaurir o tema, registrar que também

não há como defender a inaplicabilidade do multicitado artigo 11 da Lei 6.385/76 à

multa cominatória, pois tal argumento fulminaria a legalidade da pretensão

punitiva em questão, uma vez que a Resolução nº 47/2021 só subsiste no

ordenamento jurídico sob o esteio daquele dispositivo legal, como bem esclarece o

seu próprio preâmbulo, quando torna público que o Colegiado da CVM aprovou a

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dita Resolução ‘com fundamento no disposto nos arts. 8º, I, 9º, caput, I e II, e § 1º,

e 11, § 11, da Lei nº 6.385, de 7 de dezembro de 1976, bem como nos arts. 5º a 9º

do Decreto nº 10.139, de 28 de novembro de 2019’”;

u) “da mesma forma, em que pese os reiterados posicionamentos deste r.

Colegiado que a multa cominatória prevista na Resolução nº 47/2021 não se

confunde com a multa decorrente das penalidades aplicadas na forma da

Instrução CVM nº 607/2019, não há como deixar de aplicar às ‘multas

cominatórias’ as mesmas premissas de dosimetria, agravantes e atenuantes do

procedimento sancionador previsto na Instrução nº 607/2019”;

v) “primeiro, porque ambas as multas (assumindo que tenham natureza diferente,

como entende este nobre Colegiado) estão fundamentadas no mesmo inciso I do

artigo 11 da Lei 6.385/76. Segundo, como se pode admitir a aplicação de

atenuantes às hipóteses dos processos sancionadores cujas multas, em tese, são

aplicadas às infrações mais graves, e negar a mesma gradação (ou benefício, por

assim dizer) aos administrados que, como a Companhia, deixam eventualmente de

cumprir uma obrigação de rotina?”;

w) “diante desta realidade, trazemos à lume, os dispositivos da Instrução CVM nº

607/2019 que dão acolhida ao pleito que ora apresentamos ao ilustres julgadores:

Art. 63. Na fixação da pena-base, o Colegiado observará os princípios da

proporcionalidade e da razoabilidade, bem como a capacidade econômica

do infrator e os motivos que justifiquem a imposição da penalidade.

[...]

Art. 66. São circunstâncias atenuantes:

I – a confissão do ilícito ou a prestação de informações relativas à sua

materialidade;

II – os bons antecedentes do infrator;

III – a regularização da infração;

IV – a boa-fé dos acusados; e

V – a adoção efetiva de mecanismos e procedimentos internos de

integridade, auditoria e incentivo à denúncia de irregularidades, bem

como a aplicação efetiva de códigos de ética e de conduta no âmbito da

pessoa jurídica, avaliada por entidade pública ou privada de reconhecida

especialização.

§ 1º A pena poderá ser ainda atenuada em razão de circunstância

relevante, anterior ou posterior à infração, embora não expressamente

prevista nos incisos do caput.

§ 2º A incidência de circunstâncias atenuantes não resulta na

descaracterização da gravidade da conduta.

§ 3º A penalidade de multa será reduzida em até 25% (vinte e cinco por

cento) para cada atenuante verificada.

[...]”;

x) “verificado no presente caso, portanto, que (i) a Companhia vive momento

econômicofinanceiro precário, próprio de sua situação ainda pré-operacional; (ii)

ainda que de forma intempestiva, apresentou o Formulário Cadastral 2021 de

forma íntegra, precisa e acabada; e (iii) não decorreu do referido atraso qualquer

dano à CVM, à terceiros ou a qualquer dos acionistas da Companhia, vez que

ausentes queixas, comunicações ou protestos nesse sentido, temos como certo

que a extensão da conduta infratora foi mínima, bem como perpetuou-se por

curtíssimo espaço de tempo, não impactando na esfera legal ou na decisão dos

acionistas de comprar, vender, manter ou exercer quaisquer direitos inerentes à

condição de titular de valores mobiliários emitidos pela Companhia ou a eles

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referenciados; (iv) o atraso decorreu intrinsicamente dos efeitos não previsíveis e

incontornáveis da pandemia de COVID-19; e (v) estão presentes ao caso pelo

menos 4 (quatro) das circunstâncias atenuantes previstas na Instrução CVM

607/2019 (incisos II, III, IV e §1º do artigo 66); mostra-se adequado o afastamento

da penalidade ou a sua substituição pela penalidade de advertência ou, ainda e

sucessivamente a redução da multa aplicada em face das atenuantes presentes”;

y) “por tudo quanto exposto, requer a Recorrente:

(i) o recebimento do presente Recurso, vez que tempestivo e atendido todos

os requisitos intrínsecos e extrínsecos;

(ii) quanto ao mérito, requer-se, sucessivamente:

a. a não aplicação da penalidade, face ao excludente de ilicitude e as

circunstâncias narradas; ou

b. a substituição da multa pela advertência, nos termos do art. 11, inciso I

e §1º da Lei 6.385/76; ou, ainda,

c. a redução da multa, frente às circunstâncias atenuantes explicitamente

presentes no caso”.

Entendimento

3. Inicialmente, cabe ressaltar que a SEP decidiu considerar todos os

recursos relacionados aos ofícios de comunicação de multa, emitidos em

novembro e dezembro, tempestivos, tendo em vista que:

a) a superintendência recebeu dezenas de e-mails de companhias relatando a

dificuldade de protocolar os recursos pelo Sistema SARC;

b) muitos ofícios foram entregues pelos Correios durante o período das festas de

final de ano, período no qual muitas companhias fazem recesso ou dão férias

coletivas aos funcionários;

c) com a pandemia de COVID-19, muitos funcionários estão trabalhando em

esquema de teletrabalho, o que pode ter atrasado o acesso da Companhia ao teor

do ofício que foi enviado apenas por via física.

4. Nos termos do § único do art. 23 da Instrução CVM nº480/09, o

emissor deve anualmente confirmar que as informações contidas no

FORMULÁRIO CADASTRAL continuam válidas, até 31 de maio de cada ano, sem

prejuízo da atualização em até 7 (sete) dias úteis contados do fato que deu causa

à alteração.

5. Cabe destacar que:

a) não há, na legislação e normas vigentes, qualquer dispositivo que permita, à

Companhia, entregar fora do prazo previsto seu Formulário Cadastral, ainda que,

segundo a Recorrente: (i) esteja em fase pré-operacional; (ii) tenha “controle

societário compartilhado entre um acionista privado (CSN) e um acionista

integrante da administração pública (Valec)”; (iii) os acionistas estejam “vinculados

entre si por Acordo de Acionistas pelo qual as decisões societárias carecem de

Reuniões Prévias entre eles”; (iv) a Companhia não tenha e nunca teve “qualquer

ação ou valor mobiliário de sua emissão negociado em bolsa ou por qualquer

outra via de distribuição pública”; (v) tenha emitido “debêntures exclusivamente

por meio de emissão privada tendo as mesmas sido adquiridas integralmente por

apenas um credor, o Fundo de Desenvolvimento do Nordeste – FDNE”; (vi) o atraso

não tenha causado “qualquer prejuízo, ainda que informacional, aos acionistas,

aos credores da Companhia, nem tampouco ao mercado”; e (vii) o atraso na

entrega das informações tenha ocorrido “por mero esquecimento da equipe

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entrega das informações tenha ocorrido “por mero esquecimento da equipe

responsável;

b) a Instrução CVM nº 607/19 não se aplica às multas cominatórias ordinárias;

c) o valor diário da multa está previsto no parágrafo 1º do Anexo A da Resolução

CVM nº 47/21. Para o caso de companhias registradas na categoria “B”, como a

Recorrente, a multa diária pelo atraso na entrega do Formulário Cadastral é de R$

300,00, pelo que não é possível a redução do seu valor; e

d) não se deve confundir multa cominatória (prevista no art. 9º, inciso II da Lei nº

6.385/76), com penalidade (prevista no art. 11 da Lei nº 6.385/76), pelo que não é

possível a substituição da multa por advertência.

6. Assim sendo, a meu ver, restou comprovado que a multa foi

aplicada corretamente, nos termos da Resolução CVM nº 47/2021, tendo em vista

que a TRANSNORDESTINA LOGÍSTICA S.A. encaminhou o Formulário Cadastral de

2021 apenas em 17.11.21 (1440127).

Isto posto, sou pelo indeferimento do recurso apresentado pela

TRANSNORDESTINA LOGÍSTICA S.A., pelo que sugiro encaminhar o presente

processo à Superintendência Geral, para posterior envio ao Colegiado para

deliberação, nos termos do art. 18 da Resolução CVM nº 47/21.

Atenciosamente,

KELLY LEITÃO SANGUINETTI

Assistente I

Ao SGE, de acordo com a manifestação da chefe de divisão em exercício,

Atenciosamente,

FERNANDO SOARES VIEIRA

Superintendente de Relações com Empresas

Ciente.

À EXE, para as providências exigíveis.

ALEXANDRE PINHEIRO DOS SANTOS

Superintendente Geral

Documento assinado eletronicamente por Kelly Leitão Sanguinetti,

Assistente I, em 03/03/2022, às 11:54, com fundamento no art. 6º do

Decreto nº 8.539, de 8 de outubro de 2015.

Documento assinado eletronicamente por Fernando Soares Vieira,

Superintendente, em 03/03/2022, às 14:23, com fundamento no art. 6º

do Decreto nº 8.539, de 8 de outubro de 2015.

Parecer Técnico 10 (1451511) SEI 19957.010651/2021-70 / pg. 7

Documento assinado eletronicamente por Alexandre Pinheiro dos

Santos, Superintendente Geral, em 03/03/2022, às 16:01, com

fundamento no art. 6º do Decreto nº 8.539, de 8 de outubro de 2015.

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