Ato de Concentração Ordinário nº 08700.004077/2018-19

[ 1 Anexo I ao PARECER N° 20/2018/CGAA1/SGA1/SG/CADE Ato de Concentração nº 08700.004077/2018-19 Requerentes: Siemens Aktiengesellschaft e Alstom S.A. Advogados: Ana Paula Martinez, Marcos Drummond Malvar, José Alexandre Buaiz Neto, Marco Barbosa e outros. EMENTA: Ato de Concentração. Lei nº 12.529/2011. Procedimento ordinário. Requerentes: Siemens Aktiengesellschaft e Alstom S.A.. Sobreposição horizontal nos mercados de sinalização urbana, sinalização em linha principal e eletrificação ferroviária. Efetiva rivalidade em eletrificação ferroviária. Preocupações concorrenciais nos mercados de sinalização urbana e em linha principal. Impugnação. VERSÃO PÚBLICA I. AS REQUERENTES I.1. Siemens Aktiengesellschaft (“Siemens AG” ou “Siemens”) 1. A Siemens AG é uma sociedade anônima alemã, sediada em Munique, controladora do Grupo Siemens. A Siemens AG não possui um controlador específico; seus maiores acionistas são a BlackRock Inc. (com 5,93% do capital votante), o State of Qatar (3,04%) e a Werner Siemens-Stiftung, Zug (3,03%). As principais atividades da empresa e de suas subsidiárias são nas áreas de eletrificação, automação e digitalização. 2. A operação, entretanto, envolve apenas o Negócio de Mobilidade da Siemens (a Divisão “Mobility” da Siemens), que fornece produtos, soluções e serviços relacionados ao transporte de pessoas e mercadorias por via férrea e rodoviária.

No Brasil, o Negócio de Mobilidade da Siemens atua no mercado de produtos e sistemas de sinalização e eletrificação ferroviária e sistemas inteligentes de tráfego. I.2. Alstom S.A. (“Alstom”) 3. A Alstom é uma sociedade anônima francesa, controladora do Grupo Alstom, com ações detidas pelo Grupo Bouygues (“Bouygues”) (28%) – que atua nos setores de construção, negócios imobiliários, telecomunicações e mídia –, por investidores institucionais (62%), acionistas individuais (9%) e funcionários da Alstom (1%). Atua na indústria mundial de transporte por vias férreas, ofertando desde trens de alta velocidade até metrôs, bondes e e-buses, até serviços personalizados (de manutenção e 2 modernização) e serviços dedicados a passageiros e infraestrutura, mobilidade digital e soluções de sinalização. 4. No Brasil, a Alstom atua também no mercado de material rodante, sinalização ferroviária (urbana e em linha principal) e eletrificação ferroviária. Detém participações relevantes na Alstom Brasil Energia e Transporte Ltda., na AI&MF – Instalações e Montagens Ferroviárias Ltda. e na ETE – Equipamentos de Tração Elétrica Ltda. (não operacional), mas não desempenha diretamente nenhuma atividade no Brasil. II. OS ASPECTOS FORMAIS DA OPERAÇÃO Quadro 1 - Aspectos formais da operação Operação foi conhecida? Sim - faturamentos do grupo das empresas adquiridas e do grupo adquirente, respectivamente, maiores que R$ 750 milhões e R$ 75 milhões, no Brasil. Taxa processual foi recolhida? Sim.

GRU (0494573 e 0494575). Despacho SECONT (0494578). Data de notificação 28.06.2018 Data de publicação do edital O Edital nº 226/2018, que deu publicidade à operação em análise, foi publicado no dia 02.07.2018. Declaração de complexidade Despacho SG n 1320/2018 (0536031), de 11/10/2018.. Terceiro interessado Sim – Bombardier Transportation Ltda. (“Bombardier”). Despacho SG n° 884/2018 (0501603). III. DESCRIÇÃO DA OPERAÇÃO 5. Conforme a descrição das Requerentes, a operação notificada diz respeito à aquisição, pela Siemens, do controle unitário da Alstom. A operação envolverá a combinação da Alstom e do Negócio de Mobilidade da Siemens (incluindo suas unidades de tração ferroviária e serviços relacionados), por meio da contribuição do Negócio de Mobilidade da Siemens à Alstom. Como contraprestação, a Siemens receberá novas ações que representarão menos de 50% do capital social da Alstom. 6. A Entidade Combinada, segundo as Requerentes, será uma empresa administrada de forma separada no grupo Siemens. Essa empresa será listada na Euronext, de Paris, e sua razão social será “Siemens Alstom”. A estrutura societária das Requerentes, antes e após a operação, é ilustrada nas duas figuras a seguir: 3 Figura 1 – Organograma antes da operação Fonte: Requerentes. Figura 2 – Organograma após da operação Fonte: Requerentes. 7.

As Requerentes justificaram a operação como parte da estratégia de unir dois agentes do mercado ferroviário global com elevado valor para clientes e potencial operacional. Afirmaram as empresas que a “combinação das experiências das Partes, a complementariedade na oferta de produtos e a presença geográfica permitirá que a Entidade Combinada invista na tecnologia digital necessária para os desafios de mobilidade do futuro e para enfrentar a crescente pressão competitiva de concorrentes (em especial asiáticos), que apresentam rápido crescimento, em benefício de clientes e consumidores”. 4 8. As Requerentes ainda afirmaram que a operação permitirá o acesso a mercados em crescimento no Oriente Médio, África, Índia, América Central e América do Sul, onde a Alstom está especialmente presente, e China, Estados Unidos e Rússia, países de marcante atuação da Siemens. Reforçaram também que a combinação das empresas gerará eficiências de custos e novas possibilidades de inovações, em prol de seus clientes. 9. A operação foi (ou será) notificada também em outras jurisdições, incluindo: Austrália, China, Canadá, Chile, União Europeia, Índia, México, Rússia, África do Sul, Suíça, Taiwan e Estados Unidos, tendo sido aprovada em algumas delas. 10. Destaca-se que, ao longo da instrução realizada até o momento, a SG cooperou com algumas das autoridades que estão avaliando a operação: [ACESSO RESTRITO ÀS REQUERENTES]. IV. DO TERCEIRO INTERESSADO 11.

No dia 17.07.2018, 15 dias após a publicação do edital no Diário Oficial da União (ou seja, dentro do prazo legal), a Bombardier Transportation Ltda.1 (“Bombardier”) protocolou pedido de intervenção de terceiro interessado no presente ato de concentração, nos termos do Regimento Interno do CADE. 12. A Bombardier alegou ser uma concorrente direta da Siemens tanto nos segmentos de sinalização em linha principal e de sinalização urbana, como no de manutenção e modernização de material rodante. Ressaltou também ser concorrente da Alstom nos mesmos três mercados. Na condição de concorrente das Requerentes, afirmou ter interesse em contribuir para a análise do ato de concentração. 13. Por meio do Despacho SG 884, de 18.07.2018, a empresa foi admitida como terceira interessada no processo. Em complementação, apresentou petição no dia 27.07.2018 com novas alegações sobre a operação. V. MERCADOS RELEVANTES V.1. Considerações iniciais 14. Tanto o Negócio de Mobilidade da Siemens como a Alstom, de acordo com as Requerentes, são fornecedores de material rodante, projetos de sinalização ferroviária, projetos de eletrificação ferroviária e outras aplicações ferroviárias em nível mundial. No Brasil, ambas atuam no mercado de sinalização ferroviária (urbana e em linha principal) e de eletrificação ferroviária. A Siemens ainda fornece sistemas inteligentes de tráfego2. Já a Alstom atua também no mercado de material rodante. 15.

Nos termos do que foi informado pelas Requerentes ao CADE, na notificação e ao longo da instrução, o quadro abaixo lista as atividades das Requerentes e identifica possíveis sobreposições horizontais e integrações verticais. 1 A Bombardier é uma subsidiária da Bombardier Inc., sediada em Montreal, Quebec, Canadá. 2 De acordo com as Requerentes, sistemas inteligentes de tráfego incluem qualquer tipo de produto ou solução para transporte, como gerenciamento de tráfego urbano, soluções urbanas para estacionamento, soluções interurbanas e soluções de mobilidade conectada. Podem ser aplicados em todos os modos de transporte (estrada, trilho, ar, água), sendo mais amplo que apenas o transporte ferroviário. 5 Quadro 2 – Mercados de atuação das Requerentes Siemens (Negócio de Mobilidade) Alstom Sistemas de sinalização em linha principal X X Sistemas de sinalização urbana Metrô X X VLT X Eletrificação ferroviária X X Material rodante3 X Sistemas inteligentes de tráfego4 X Elaboração própria. 16. Da tabela acima se observa que decorre da operação sobreposição horizontal apenas nos mercados de: i) sinalização em linha principal; ii) sinalização urbana; e iii) eletrificação ferroviária. Nos mercados de material rodante e sistemas inteligentes de tráfego não há sobreposição horizontal, pois apenas uma das Requerentes pode ser considerada como atuante. 17.

No que tange ao mercado de material rodante, ausência de sobreposição horizontal se deve a virtual não participação da Siemens nesse segmento no Brasil. A empresa não recebeu nenhum pedido para fornecimento de material rodante no período 2008-2017, tendo participação tão somente de contrato de modernização de trens decorrente de uma licitação do Metrô de São Paulo no ano de 20095. 18. Ademais, o material rodante da Siemens não atende às especificações atualmente exigidas no país, segundo as Requerentes. Mais especificamente, de acordo com as Requerentes, as licitações brasileiras recentes têm exigido material rodante produzido em aço inoxidável e com estruturas pesadas para dez passageiros por metro quadrado. O material rodante da Siemens, que é fabricado no exterior, é projetado para seis ou, no máximo, oito passageiros por metro quadrado, com estruturas leves (por exemplo, em alumínio). Para poder concorrer no país, a Siemens informa que teria que realizar investimentos vultosos para adequar seu projeto ao mercado brasileiro, que tende a ser 3 Material rodante refere-se ao conjunto de equipamentos ferroviários que se locomovem sobre a via permanente. O significado desse termo foi expandido, abrangendo atualmente qualquer veículo usado comercialmente em ferrovias, motorizados ou não, como locomotivas, vagões, metrôs, VLTs, bondes e etc.

4 Sistemas inteligentes de tráfego incluem qualquer tipo de produto ou solução para transporte (rodoviário, ferroviário, aquático), tais como gerenciamento de tráfego urbano, soluções urbanas para estacionamento, soluções interurbanas e soluções de mobilidade relacionadas. 5 Atualmente a atuação da Siemens no segmento de material rodante se resume a participação nesse contrato de consórcio (composto por Alstom Brasil Energia e Transportes Ltda. e Siemens Ltda.), o qual estabelece a modernização de 17 trens no período 2013-2018, sendo a Siemens responsável por somente [ACESSO RESTRITO ÀS REQUERENTES] dos serviços de modernização. 6 pequeno (quando comparado a outras regiões), enquanto enfrenta concorrência de agentes que já oferecem material rodante adequado às exigências brasileiras6. 19. A Alstom, por sua vez, vende no país vagões, metrôs e trens suburbanos, além de serviços de manutenção e reparação de material rodante. Possui, inclusive, uma linha de fabricação de veículos localizada em Taubaté/SP. As Requerentes estimaram que a Alstom detém uma participação de mercado de 0-10% no período de 2013-2017. 20.

Considerando que a Siemens não ofertou material rodante no Brasil, ao menos, nos últimos 10 anos e que as especificações de seu material rodante não atendem às exigências nacionais, a sua ínfima participação em serviços de modernização período, tendo prestado tal serviço pela última vez em 20157, não é suficiente para caracterizar a empresa como player ativo no mercado (tanto em vendas como na manutenção de materiais rodantes). 21. Assim, a presente análise se concentrará nos seguintes mercados com sinalização horizontal: sinalização ferroviária (urbana e em linha principal) e eletrificação ferroviária. V.2. Sinalização ferroviária V.2.1 Dimensão Produto V.2.1.1 Aspectos técnicos 22. Como ressaltado, ambas as Requerentes atuam no segmento de projetos de sinalização ferroviária. 23. Sistemas de sinalização ferroviária possuem o objetivo de controlar o tráfego e garantir a segurança das redes e malhas ferroviárias. São utilizados também para aumentar a eficiência dessas malhas. Tecnicamente, tais sistemas envolvem projetos específicos de engenharia, gerenciamento, desenvolvimento e instalação de equipamentos, teste e manutenção do sistema. 24. Um sistema de sinalização ferroviária é composto por elementos ou subsistemas (embora nem todos os sistemas contenham todos os elementos). A figura abaixo ajuda a ilustrar tal subdivisão. 6 Formulário de notificação, item V.I. 7 Formulário de notificação, Etapa I, nota de rodapé 3.

7 Figura 3 – Elementos de um sistema de sinalização Fonte: Elaboração Própria. 25. A base dos sistemas de sinalização são os equipamentos instalados nos trilhos pelos quais trafegam as composições e o elemento essencial desse subsistema são os intertravamentos (“interlockings”). Os sistemas de intertravamento impedem que uma composição acesse um trecho da linha férrea que já esteja ocupada por outra composição, evitando colisões. Os intertravamentos tradicionais, baseado em relés, atuam dividindo a linha férrea em subsegmentos (“blocos”). Os intertravamentos asseguram que somente um trem acesse cada subsegmento por vez. Os intertravamentos devem ter interface com os intertravamentos adjacentes e com os sistemas de bordo e de controle central. 26. Os intertravamentos modernos são uma combinação de hardware e software e são eletrônicos, possuindo microprocessamento digital. São os sistemas de intertravamento utilizados nos projetos CBTC (“Communications-based Train Control”)8. Segundo informado pela Thales9, por meio dos sistemas CBTC, é possível conhecer a posição exata de um trem10, o que não ocorre com os sistemas tradicionais de sinalização. 27. A figura abaixo ilustra a diferença entre a tecnologia convencional (“bloco fixos”) e a tecnologia CBTC (baseada em “blocos móveis”). 8 Os sistemas baseados em tecnologia CBTC são utilizados principalmente em linhas urbanas, porém também podem ser implantados para linhas de longas distâncias.

Na Europa utiliza-se, em linha principal, o ERTMS - European Railway Traffic Management System, que em seu nível 3 é um sistema similar ao CBTC. 9 Em resposta ao Ofício 2946/2018. 10 A tecnologia convencional identifica em qual bloco o trem se encontra sem, no entanto, identificar em que parte do bloco o trem está. Já a tecnologia CBTC cuida para que os trens mantenham uma distância segura entre si, considerando tanto a velocidade como a proximidade dos outros trens. Esse sistema confia numa constante comunicação via rádio para identificar com mais precisão em que trecho o trem está em um dado momento, daí o conceito de “blocos móveis”. 8 Figura 4 – Tecnologia de Convencional x CBTC Fonte: Canal da MTAinfo no site youtube.com11. 28. A segunda camada de proteção busca proteger cada composição individualmente. O controle automático de trens (automatic train protection – “ATP”) garante que o trem siga o movimento permitido pelo sistema de intertravamento. Os sistemas ATP incluem tanto equipamentos de bordo como equipamentos instalados ao longo dos trilhos, a exemplo dos transponders que transmitem informações para os trens. 29. Na última camada estão os centros de controle – soluções baseadas em tecnologia da informação desenvolvidas para possibilitar o controle de toda rede férrea sob gestão do operador. Os centros de controle requerem nível tecnológico mais elevado que os demais subsistemas. 30. Vale destacar que nem todas as linhas requerem o mesmo nível de segurança.

O transporte (apenas) de carga que trafega em baixa velocidade, por exemplo, requer menores níveis de segurança e, portanto, de complexidade tecnológica, do que uma complexa rede de metrôs. Conforme será discutido adiante, o número de ofertantes varia de acordo com o nível tecnológico exigido. V.2.1.2 Possíveis segmentações 31. O segmento de sinalização ferroviária usualmente é dividido em duas diferentes atividades, com diferenças tanto do ponto de vista da oferta como da demanda: os sistemas de sinalização em linha principal e os de sinalização urbana. 32. Sinalização em linha principal refere-se aos sistemas que são utilizados nas redes ferroviárias que operam entre diferentes cidades; em oposição aos sistemas de sinalização urbana, utilizados nas redes ferroviárias que operam, como o próprio nome diz, em áreas urbanas. No Brasil, os sistemas em linha principal são quase que inteiramente utilizados para transporte de carga, uma vez que as redes ferroviárias são pouco utilizadas para o transporte de passageiros entre diferentes cidades12. Os clientes de sinalização em linha principal identificados na instrução processual são todos agentes privados. 11 Link: https://www.youtube.com/watch?v=Mjx3S3UjmnA. 12 Informação prestada pelas Requerentes e por diversas empresas oficiadas, como a Thales (Ofício 2946), a SNEF (Ofício 2953), a CAF Brasil (Ofício 2948), etc. 9 33.

As Requerentes afirmaram que, no país, os sistemas de sinalização em linha principal possuem uma rede mais ampla quando comparados aos sistemas urbanos e requerem tecnologia distinta, projetos mais baratos e processos licitatórios mais específicos, envolvendo clientes diferentes daqueles que demandam sistemas de sinalização em linhas urbanas13. 34. Os sistemas de sinalização urbana, por sua vez, envolvem redes ferroviárias dentro das cidades ou em suas regiões metropolitanas. Voltam-se, sobretudo, para o controle de segurança de redes metroviárias e de veículos leves sobre trilhos (os VLTs); ou seja, são divididos em dois subsegmentos: metrô e VLT. Esses sistemas de sinalização buscam, acima de tudo, prevenir colisões entre trens, já que as malhas ferroviárias urbanas geralmente envolvem redes com desenhos complexos. 35. A diferenciação entre metrô e VLT não é desprezível14. Algumas empresas oficiadas, inclusive, afirmaram a importância dessa distinção. A Thales15 ressaltou que os projetos de sinalização urbana deveriam ser segmentados em duas categorias: projetos metroviários e de VLT; especialmente devido a diferenças em alguns requisitos de segurança, complexidade tecnológica e preço. 36. Embora essa distinção não tenha produzido efeitos práticos para fins de análise, tanto na Europa como no Brasil, cabe explicitar as diferenças entre esses dois possíveis submercados, uma vez que essa distinção será importante na análise de rivalidade. 37.

Usualmente os metrôs apresentam maiores níveis de automação, enquanto os VLTs, pela sua característica de interação urbana, operam com “marcha à vista”16 e possuem uma condução manual, porém monitorada eletronicamente. Quanto maior o nível de automação e segurança, maior a necessidade de especialização. 38. Os projetos de sinalização, especialmente para metrôs, são usualmente projetos de grande porte, pouco frequentes e com características e requisitos específicos. Os principais contratantes desses projetos ainda são agentes públicos, que convocam licitações públicas para escolher seus fornecedores, não obstante tenha havido 13 Não obstante, a Vale, cliente de sinalização em linha principal, observa, em resposta ao Ofício 2928/2018, que: “Embora os sistemas de sinalização urbana tenham como pré-requisito um nível de segurança maior do que sistema de sinalização para transporte de carga, os sistemas de sinalização da Vale no Brasil, requerem nível de segurança equivalente ao de sinalização urbana, não pelo seu tipo de carga, mas sim pela densidade de trens.” De fato, a afirmação de que a sinalização em linha principal requer níveis mais baixos de requisitos tecnológicos e de segurança é válida para o Brasil. Na Europa ocorre exatamente o oposto.

Nesse continente os trens que realizam viagens de longa distância trafegam em alta velocidade (160 km/h até 250 km/h) ou mesmo em altíssima velocidade (acima de 250 km/h até 300 km/h), além de compartilharem complexas redes ferroviárias que são utilizadas por múltiplos operadores e que, portanto, requerem elevadíssimos níveis de segurança e recursos tecnológicos superiores, inclusive, aos exigidos na sinalização urbana. 14 A CAF, por exemplo, em resposta ao Ofício 2948/2018, afirmou o seguinte: “No mercado de sinalização urbana é preciso distinguir entre projetos de sinalização urbana para metrôs e projetos de sinalização urbana para Veículo Leve sobre Trilhos ("VLT") já que, devido aos níveis de tráfico e frequência dos trens de metrô, os projetos de sinalização são mais complexos. Além disso, o tempo necessário para desenvolver uma solução de sinalização metrôs, é muito maior que o tempo requerido para os projetos de sinalização de VLT; e a complexidade para prestar serviços de sinalização metrôs são mais elevadas do que para os projetos de VLT.” 15 Em resposta ao Ofício 2946/2018. 16 Marcha à vista é um tipo de restrição à circulação usada quando é necessário que um comboio avance com a máxima prudência. Um motorista de VLT, por exemplo, ao ser instruído para prosseguir em marcha à vista, fica obrigado a conduzir o comboio de modo que consiga parar antes de atingir qualquer obstáculo que surja, não podendo ultrapassar os 30 km/h.

10 crescimento de agentes privados – empresas que obtiveram concessão patrocinada no âmbito de uma PPP. Esses projetos, intensivos em tecnologia, possuem grandes dimensões e estão atrelados à necessidade de sólida capacidade econômica para financiamento das obras de construção de linhas de metrô e VLT. 39. As Requerentes também teceram importantes considerações sobre as diferenças existentes entre sinalização para metrô e VLT. Além da maior automação existente e dos requisitos de segurança mais elevados na sinalização para metrô, há ainda uma diferença de “de preço, uma vez que o preço médio de projetos envolvendo veículos leves sobre trilhos é menor do que no caso do metrô, tendo em vista o menor volume de componentes envolvidos e o menor nível dos requisitos de sofisticação, automação e segurança.”17 40. Outra possível segmentação aventada é aquela entre projetos com tecnologia convencional e CBTC. Para um projeto de linha completa, o CBTC pode oferecer maior capacidade de transporte e menores custos de manutenção do que o sistema convencional. 41. Ainda segundo a Thales, hoje, o CBTC é o mais solicitado pelos operadores ferroviários urbanos para projetos novos e de re-sinalização. O CBTC oferece muito mais vantagens para os operadores de metrô, entre as quais: (i) melhoria da segurança para prevenir erros humanos, incluindo e não limitado a controle de sinal, controle de velocidade, separação automática de trens etc.;

(ii) operação automática do trem (ATO), i.e., sistema operado sem piloto, o que pode oferecer benefícios substanciais em termos de redução nos custos operacionais; (iii) maior disponibilidade e “capacidade de recuperação” após interrupção por meio de sua funcionalidade de controle automatizado; (iv) maior precisão de parada, alinhamento com portas de plataforma. 42. Normalmente os sistemas de sinalização urbana (especialmente para metrôs18) utilizam maiores níveis de automação e exigem maiores requisitos de segurança. 43. Por fim, uma importante distinção está no caráter inicial ou não do projeto. Os projetos de sinalização ferroviária podem envolver tanto a instalação de um sistema completamente novo (chamado de “greenfield”) como a extensão de um sistema de sinalização já existente (“brownfield”). Pode, ainda, envolver a substituição de um sistema de sinalização já existente (ou apenas de certos componentes) por sistemas novos. Conforme será examinado adiante, essa distinção será essencial para avaliar o poder de barganha dos clientes e a existência de rivalidade na oferta da sinalização, porém não justifica a segmentação em dois mercados distintos. 44. Entre os clientes de sinalização urbana, prevalecem empresas estatais, embora, com o advento das Parcerias Público Privadas no país, venha crescendo o número operadores privados de trens metropolitanos.

Essa distinção do regime jurídico ao qual os operadores estão submetidos é fundamental para a definição do modo de contratação de sinalização ferroviária no país. Apesar de clientes públicos e privados realizarem concorrências para suas contratações de projetos de sinalização, somente os primeiros estão submetidos à lei de licitações e sua série de restrições. Os operadores privados possuem mais graus de liberdade para escolherem as empresas que participarão dos certames, bem como a forma da contratação19. 17 Formulário de Notificação, Item V.5. 18 O subsegmento de sinalização para metrô ainda pode ser dividido de acordo com a tecnologia utilizada: a) CBTC, tecnologia baseada em comunicações constantes via rádio entre o trem e o trilho; e b) tecnologias convencionais, divididas em segmentos (ou blocos) e sensores. Os sistemas convencionais ainda são os mais utilizados no Brasil. 19 A título de exemplo, a Companhia Paulista de Trens Metropolitanos (“CPTM”), quando questionada no Ofício 4790/2018 quanto à baixa frequência de projetos turnkey, respondeu que isso se deve a uma recomendação do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo (“TCE-SP”) no intuito de aumentar a competitividade. Com efeito, o § 1º do artigo 23 da Lei 8.666/93 determina que: “As obras, serviços e compras efetuadas pela Administração serão divididas em tantas parcelas quantas se comprovarem técnica 11 45.

A jurisprudência nacional sobre o setor de sinalização ferroviária reconhece a divisão entre sinalização urbana e em linha principal. Em sua dimensão produto dois mercados relevantes são usualmente considerados: i) sinalização em linha principal, e ii) sinalização urbana (metrô e VLT). Entretanto, tanto a jurisprudência nacional como a europeia, apesar de reconhecerem essa divisão, não a consagram em definitivo. 46. Nas duas últimas operações desse setor analisadas pelo CADE, essa dupla segmentação foi identificada; porém, dada a simplicidade dos casos, não houve aprofundamento das discussões acerca do exato dimensionamento do mercado relevante. 47. Em 2013, na operação envolvendo a aquisição da Invensys pela Siemens20, aprovada sem restrições pelo Conselho, não se definiu expressamente a dimensão produto do mercado relevante, conforme o trecho abaixo: 48. “Embora as requerentes defendam que os subsegmentos supracitados possam ser considerados como substituíveis sob o ponto de vista da oferta, pois ambos utilizam o mesmo núcleo de tecnologia, tese reforçada pelo fato de todos os maiores concorrentes estarem presentes nos dois subsegmentos, no presente caso não haverá necessidade de definição precisa do mercado relevante, tendo em vista que, independente do cenário que se adote, a operação não resultará em impactos concorrenciais relevantes, conforme apurado abaixo.” 49.

Dois anos depois, em uma operação que envolveu a Alstom e a General Eletric (“GE”)21, a mesma linha foi adotada. Nesse caso, foram elencados diversos cenários possíveis de dimensão produto: i) sistemas de sinalização ferroviária em geral (incluindo linhas principais e urbanas), ii) sistemas de sinalização em linha principal, e iii) sistemas de sinalização urbana (incluindo metrô e VLT). Analisou-se também apenas o subsegmento metrô da sinalização urbana, uma vez que este era o principal nicho de atuação da Alstom no país. 50. Nesses casos, entretanto, por se tratar de operações que, a partir de uma avaliação sumária, não ofereciam danos potenciais à concorrência, não houve a necessidade de se definir expressamente os mercados relevantes. Para fins da análise concorrencial, os mais diversos cenários já excluíam de início, a partir da observação das participações de mercado, qualquer preocupação concorrencial. 51. A jurisprudência nacional, como apontado nos pareceres das operações mencionadas, baseou-se em decisões da Comissão Europeia. Dentre as referências utilizadas destaca-se justamente a decisão europeia sobre a compra da Invensys pela Siemens22. 52. Na avaliação concorrencial do caso Siemens e Invensys, a Comissão Europeia, por mais que tenha considerado outros cenários na análise, segmentou o setor em dois mercados principais diferentes: i) o mercado de sinalização em linha principal, e ii) o mercado de sinalização urbana (metrô e VLT).

Reconheceu-se ainda a existência de diferenças suficientes a ponto de justificar uma subdivisão do mercado de sinalização urbana em sinalização para metrô e sinalização para VLT23. Todavia, como a Invensys e economicamente viáveis, procedendo-se à licitação com vistas ao melhor aproveitamento dos recursos disponíveis no mercado e à ampliação da competitividade sem perda da economia de escala.” Logo, a contratação de projetos turnkey por parte de entidades, ainda que apenas parcialmente submetidas a essa lei, pode encontrar algumas dificuldades, às quais não estão sujeitas empresas privadas submetidas apenas ao regime jurídico de direito privado. 20 Ato de Concentração nº. 08700.000921/2013-10. 21 Ato de Concentração nº. 08700.000962/2015-78. 22 Caso COMP/M.6843 (2013) – Siemens e Invensys. 23 Ao definir os mercados relevantes, a Comissão Europeia assim avaliou essa distinção: 12 não fornecia sinalização para VLT, essa distinção não produziu efeitos sobre a avaliação da Operação, não sendo, portanto, aprofundada. 53. Apesar da segmentação das atividades de sinalização ferroviária em dois mercados (sinalização urbana e sinalização em linha principal), a Comissão Europeia, no precedente supracitado, não se fechou para outros cenários. Nesse sentido, deixou-se em aberto a possibilidade de realizar outras diferenciações (a partir de definições mais gerais ou que segmentem mais o mercado) nos casos em que a análise exija um maior aprofundamento. 54.

Para fins da presente análise, será definida a dimensão produto do segmento de sinalização ferroviária em dois mercados: i) sinalização em linha principal, e ii) sinalização urbana (o que inclui metrô e VLT). Eventuais distinções entre sinalização para metrô e para VLT, ou entre diferentes tipos de tecnologia (CBTC ou convencional) serão consideradas quando da análise de rivalidade. V.2.2 Dimensão Geográfica 55. Sobre a dimensão geográfica desses mercados a jurisprudência nacional consagra, para os diversos segmentos de sinalização ferroviária, uma definição que envolve (no mínimo) todo o território nacional. O trecho abaixo, extraído do parecer desta SG que analisou a operação Siemens e Invensys, ilustra a jurisprudência nacional: “Do ponto de vista geográfico, os processos de licitação para projetos de sinalização são, em tese, abertos a todos os fornecedores do Brasil (e do mundo), independentemente de sua localização geográfica, conforme informado pelas requerentes. Adicionalmente, as requerentes registraram que fornecem seus projetos e produtos em todo o território nacional. Em vista disso, serão verificados os efeitos da operação nos segmentos acima mencionados em âmbito nacional, por ser este o cenário mais conservador.” 56. No caso brasileiro, dadas as características continentais de seu território e em linha com as decisões anteriores, considera-se que a melhor alternativa é manter, de forma conservadora, a definição da dimensão geográfica como sendo nacional.

A participação de agentes que não possuem representação direta no país será avaliada como fator de rivalidade. 57. De todo modo, enfatiza-se que os mercados de sinalização ferroviária apresentam fornecedores de atuação global. Empresas oficiadas ressaltaram a necessidade de escala para atuar nesses mercados. A SNEF24, por exemplo, afirmou que se trata de mercados internacionais, cujos provedores dos sistemas são normalmente empresas multinacionais experientes. 58. Outras empresas manifestaram-se na mesma direção. A Wabtec25 disse existir empresas de atuação global com capacidade técnica e financeira para atuar nesses “Railway signalling projects for mass transit: metro and light rail. (12) The notifying party submits that projects for mass transit may be further segmented into projects for metro and light rail, because of differences in safety requirements and in price. (13) The market investigation confirmed that signalling projects for light rail are simpler in technical terms, have lower security requirements (because light rail relies mostly on the driver and signalling systems serve merely as backup and supervision) and are therefore cheaper than signalling projects for metro”. Caso COMP/M.6843 (2013) – Siemens e Invensys, paragráfos 12 e 13. 24 Em resposta ao Ofício 2953/2018. 25 Em resposta ao ofício 2947/2018. 13 mercados altamente especializados.

A ART26 afirmou que os mercados de sinalização caracterizam-se por investimentos de longo prazo em obras de graus variados de complexidade. E a Bombardier27 ressaltou que o segmento de sinalização é um mercado tipicamente de alta tecnologia, em que o desenvolvimento de software possui alto valor agregado. Características que proporcionam ganhos de escala e favorecem a atuação de grandes empresas, com ampla atuação global. 59. A Thales28 também informou que o segmento de sinalização ferroviária é uma indústria intensiva em custos, mais facilmente suportados por grandes fornecedores. Por outro lado, a empresa afirmou que o segmento possui constrangimentos nacionais importantes, já que cada país tem regras de sinalização específica, normas de segurança, especificações técnicas próprias, processos de autorização, etc. 60. Nesse sentido, para fins da análise da presente operação, serão utilizadas as seguintes definições de mercado relevante do setor de sinalização ferroviária: i) mercado nacional de sinalização em linha principal, e ii) mercado nacional de sinalização urbana (metrô e VLT). V.3. Eletrificação ferroviária V.3.1 Dimensão Produto 61. Eletrificação ferroviária consiste em sistemas de suprimento de energia e de linha de contato para malhas ferroviárias, incluindo o fornecimento de linhas de contato para metrô, de energia de tração DC29 e de sistemas de proteção.

O objetivo da eletrificação é suprir a energia de tração para os trens, que é transmitida ao longo da via por meio de um cabo superior (como nos chamados bondes) ou no nível do solo, a partir de um terceiro trilho extra. 62. Segundo as Requerentes, tal como os mercados de sinalização ferroviária, a eletrificação ferroviária é baseada principalmente em projetos, que incluem o desenho e a instalação da eletrificação ferroviária. Mais especificamente, tais projetos incluem toda a engenharia específica, seu desenvolvimento e administração, os equipamentos necessários30, instalação, testes e, em alguns casos, serviços de manutenção. 63. As Requerentes ainda afirmaram que o desenho e a instalação dos sistemas de eletrificação ferroviária exigem conhecimentos especializados de engenharia e maquinários adaptados para operar em trilhos. Dessa forma, esses serviços são prestados geralmente por subsidiárias de grupos na área de construção especializadas em eletrificação ferroviária. 64. Tal especialização parece restringir, do ponto de vista da oferta, os agentes que podem atuar nesse mercado. Aponta, nesse sentido, para uma definição de mercado relevante (dimensão produto) restrita à atividade de (projetos de) eletrificação ferroviária. 65. Trata-se, no entanto, de um mercado sem muitas referências jurisprudenciais. Este, por exemplo, é o primeiro caso no CADE que envolve o segmento de eletrificação 26 Em resposta ao Ofício 2951/2018. 27 Em reposta ao ofício 2944/2018.

28 Em resposta ao ofício 2946/2018. 29 Um tipo de tração elétrica utilizada em certos materiais rodantes. 30 Segundo as Requerentes, as vendas isoladas de produtos de eletrificação ferroviária representam um percentual desprezível do mercado de eletrificação ferroviária (que incluiria tanto os projetos como os produtos necessários para o sistema de eletrificação). 14 ferroviária. Tampouco se encontram muitos casos semelhantes em autoridades de defesa da concorrência estrangeiras. Uma das exceções foi a operação analisada pela Comissão Europeia que envolveu a Alstom e a Areva31. 66. Naquele caso, a autoridade antitruste europeia sugeriu, inclusive, uma maior segmentação do mercado de eletrificação de acordo com a função do sistema, considerando que cada um serve a um propósito específico: a) sistemas de fornecimento de energia de tração (incluindo sistemas de controles de energia) – utilizados geralmente em trilhos, em que um terceiro trilho adicional fornece a energia ao trem; e b) sistemas de linha de contato – mecanismo de eletrificação com contato em rede aérea de transmissão, como nos bondes. 67. O teste de mercado realizado na presente operação, que questionou diversas empresas atuantes no segmento, tanto clientes como concorrentes das Requerentes, identificou essa divisão, porém não forneceu indícios suficientes para que essa divisão seja referendada em diferentes definições de mercado relevante na dimensão produto.

A utilização de linhas de contato é praticamente inexistente no país, com exceção do VLT no município do Rio de Janeiro. 68. Especializada em eletrificação, a TSEA Energia32 faz menção, por exemplo, a um “mercado da eletrificação ferroviária no Brasil”, caracterizado por licitações públicas ou privadas voltadas a projetos para “a construção e implementação de subestações de emergia e subestações retificadoras destinadas a prover energia para alimentação de trens, metrôs, VLT's e monotrilhos”. 69. De todo modo, diante das características específicas da presente operação, o mercado considerado será o mercado de eletrificação ferroviária. Eventual segmentação mais restrita poderá ser avaliada em casos futuros, caso se faça necessário. V.3.2 Dimensão Geográfica 70. Já sobre a definição da dimensão geográfica do mercado, tal como nos mercados de sinalização, os projetos de eletrificação ferroviária são organizados em torno de licitações (ou procedimentos privados semelhantes de concorrência), geralmente vinculadas às malhas ferroviárias urbanas - já que as linhas entre as cidades envolvem essencialmente material rodante movido a diesel, não a energia elétrica. 71. Diferentemente dos projetos de sinalização urbana, no entanto, os projetos de eletrificação ferroviária envolvem tanto fornecedores globais como a participação de empresas locais, geralmente de menor porte.

A Asea Brown Boveri33 (“ABB”), grupo suíço especializado em eletrificação ferroviária, afirmou, por exemplo, que as empresas que venceram as últimas concorrências eram empresas nacionais, com operação nacional. 72. Recentemente a Comissão Europeia apontou para uma possível ampliação da abrangência geográfica do mercado de eletrificação ferroviária. Inicialmente, como nas operações envolvendo a ABB/Daimler34 e a Siemens/VA Tech35, tal Comissão considerou que o escopo desse mercado tinha abrangência nacional. Entretanto, mais recentemente, indicou para a possibilidade de o mercado ser mundial ou, no mínimo, restrito ao EEE. 31 Caso COMP/M.5754 – Alstom Holdings e Areva T&P. 32 Em resposta ao Ofício 2952/2018. 33 Em resposta ao Ofício 2954/2018. 34 Caso n° IV/M.580 – ABB e Daimler. 35 Caso n° COMP/M.365 - Siemens e VA Tech. 15 73. No entanto, diferentemente da Comissão Europeia, o teste de mercado também não apontou para a ampliação da dimensão geográfica desse mercado. Pelo contrário, apontou para um mercado atrelado ao de sinalização urbana, porém com uma necessidade menor de escala de atuação e para existência de empresas ambientadas localmente, como a ADTRANZ, Ferreira Guedes, MPE, TIISA, SNEF e TRAIL36. 74. Para fins da análise da presente operação, portanto, dada a dimensão continental do Brasil e a presença de várias empresas locais, será utilizada a definição do mercado relevante geográfico de eletrificação ferroviária como sendo nacional. V.4.

Conclusão quanto aos mercados relevantes 75. Ante os argumentos apontados, os mercados relevantes a serem analisados na operação são os seguintes:  Mercado nacional de sinalização ferroviária em linha principal.  Mercado nacional de sinalização ferroviária urbana (metrô e VLT).  Mercado nacional de eletrificação ferroviária. VI. POSSIBILIDADE DE EXERCÍCIO DE PODER DE MERCADO VI.1 Sobreposição Horizontal VI.1.1 Considerações sobre a metodologia utilizada pelas Requerentes para o cálculo das participações mercado 76. Como ressaltado, constatou-se que da operação decorre sobreposição horizontal em três diferentes mercados: i) mercado nacional de sinalização em linha principal; ii) mercado nacional de sinalização urbana (metrô e VLT); e iii) mercado nacional de eletrificação ferroviária. 77. As Requerentes afirmaram considerar mais apropriado fornecer as participações em todos esses mercados com base em entradas de pedidos (OI)37, a partir dos dados da Siemens/Invensys. Afirmaram ser provável que o tamanho dos mercados esteja subestimado, uma vez que inclui apenas as entradas de pedidos identificados pelas Requerentes. 78. Ressaltaram ainda que, ao computar apenas as OIs de um ano específico, uma das partes pode ter 100% de participação quando as participações são analisadas anualmente.

Alegaram que em todos esses mercados (marcados por projetos licitatórios) vencer apenas um contrato produz um impacto significativo nas participações de mercado, já que há poucos e infrequentes grandes projetos. Nesse sentido, as participações de mercado, com base nas informações prestadas pelas Requerentes, foram estruturadas para um período de cinco anos (de 2013 a 2017). 36 Empresas citadas pela ABB em resposta ao Ofício 2954/2018. 37 OI = “Order Intake”; ou seja, entrada de pedidos. 16 79. As alegações das Requerentes vão ao encontro de informações obtidas de clientes e concorrentes durante a instrução. A Trensurb38, por exemplo, confirmou que o mercado de sinalização urbana envolve “projetos de elevada complexidade e alto valor, sendo realizados com pouca frequência, pois a malha ferroviária de passageiros é bastante reduzida no Brasil”. Outras empresas39 atribuem características semelhantes ao do mercado de sinalização urbana aos outros dois mercados analisados. 80. A CAF40, multinacional de origem espanhola, afirmou que se trata de mercados de licitação, nos quais a concorrência é pelo mercado, em que as empresas competem para vencer um determinado projeto de maneira exclusiva.

Também afirmou que os “projetos de sinalização urbana no Brasil, especialmente os projetos para metrôs, são de grande porte e pouco frequentes devido, principalmente, às características dos clientes, que normalmente são públicos e por isso convocam licitações públicas” e “que os processos de licitação são similares nos mercados de sinalização em linha principal e urbana”. 81. As informações obtidas dos clientes sobre os projetos por eles contratados nos três mercados atestam o caráter pouco frequente e a grande dimensão desses projetos. Assim, considera-se razoável o argumento de que uma análise com base anual não refletiria adequadamente a dinâmica do mercado. 82. Contudo, durante a instrução, a concorrente Bombardier questionou a métrica apresentada pelas Requerentes, por considerar que a entrada de pedidos constitui-se numa proxy insuficiente para avaliar o poder de mercado dos players desses mercados. 83. Como método adicional para avaliar o poder de mercado, a Bombardier apresentou o critério de base instalada, que constitui a infraestrutura proveniente de projetos passados implementados por uma empresa (mensurada pela quantidade de estações, quantidades de linhas ou extensão das linhas implantadas). 84. Em razão da existência de forte efeito lock-in, a empresa responsável pelo fornecimento da infraestrutura original deteria elevada vantagem competitiva no caso do cliente demandar serviços de modernização e ampliação das linhas originais. 85.

Como a Alstom possui o maior market share pelo critério de base instalada, analisar as participações de mercado somente pelo critério OI implicaria subestimar o poder mercado da futura Entidade Combinada. 86. Em síntese, argumenta a Bombardier, a operação uniria o player com maior base instalada em sinalização urbana (Alstom com cerca de 40%, a depender da métrica41) e o player que vem sustentando maior market share em termos de entrada de pedidos entre 2013 e 2017 (Siemens com 40-50% das OI no período). Assim, ambos os critérios deveriam ser analisados em conjunto, posto que uma análise baseada unicamente no critério de entrada de pedidos poderia induzir a uma avaliação errônea. 87. A argumentação da Bombardier de que a análise de poder de mercado não deve se basear unicamente na entrada de pedidos é razoável. Por outro lado, entende-se mais adequado avaliar os eventuais efeitos de reforço de poder de mercado advindos da posse de considerável base instalada por parte das Requerentes na análise de rivalidade que se fará mais adiante. Dessa forma, considera-se que o critério de OI, ainda que não permita captar de forma completa a relevância dos players no mercado de sinalização, é parâmetro suficiente nesta etapa da análise. 38 Em resposta ao Ofício n° 2938/2018. 39 Respostas aos ofícios 2933/2018 (CCR Metrô Bahia) e 2934/2018 (ViaQuatro). 40 Em resposta ao Ofício n° 2948/2018. 41 Quantidade de estações, quantidade de linhas e extensão.

17 VI.1.2 Sinalização em Linha Principal 88. De início, faz-se necessário destacar as limitações das participações estimadas pelas Requerentes. 89. A estimativa das Partes considera o tamanho total do mercado com base em informações da UNIFE42 (combinado com dados internos da Siemens). Os dados de participação das próprias Requerentes, naturalmente, são por elas conhecidos. No entanto, é limitada a visibilidade das Requerentes em relação às OI recebidas por outros concorrentes. Assim, as Requerentes se esforçaram para atribuir, no seu melhor conhecimento, os projetos por elas conhecidos a cada concorrente. Ainda assim, a parcela atribuída a “outros” concorrentes não identificados é considerável. 90. Além disso, segundo as próprias Requerentes, os dados da UNIFE são apresentados num alto nível de generalidade, não havendo discriminação por fornecedores e ou projetos individualizados. Os projetos de sinalização variam bastante em complexidade. A instrução indica que concorrências para projetos menores costumam atrair uma maior gama de concorrentes em razão dos menores requerimentos técnicos e financeiros para sua execução. 91. Segundo a Thales43: “Pequenos projetos tendem a incluir uma linha simples que requer uma solução de sinalização muito mais simples, embora, em alguns casos, pequenos projetos de sinalização estejam associados a outros trabalhos e fornecimentos (obras civis, por exemplo);

[...] Como resultado, na opinião de Thales, projetos menores atraem mais concorrentes, incluindo pequenos players, que podem concorrer a esse tipo de projeto e, eventualmente, ganhar o projeto e, portanto, ser um novo concorrente.” 92. Ademais, ainda segundo a Thales, o mercado de sinalização em linha principal no Brasil é bem inferior ao estimado pela UNIFE. 93. Conforme demonstrado adiante, de acordo com informações prestadas pelos clientes consultados pela SG, o número de empresas que atualmente concorre na oferta de soluções completas de sinalização no país é bastante restrito. Logo, é plausível supor que empresas que atuem somente na execução de serviços de menor complexidade, alguns dos quais não específicos da indústria de sinalização, estejam compondo o total do mercado de sinalização em linha principal aferido pela UNIFE. 94. Dessa forma, não se pode afirmar, com razoável grau de segurança, que a estimativa do total do mercado seja acurada. 95. Não obstante, as estimativas fornecidas a partir dos melhores esforços das Partes, coincidem, ainda que numa perspectiva ordinal, com as respostas dos clientes de sinalização principal, que indicaram Siemens, Alstom e Wabtec como principais players atuantes desse mercado no país. 96. Feitas as considerações acima, apresentam-se as participações no mercado nacional de sinalização em linha principal para o período de 2013 a 2017, conforme quadro abaixo44.

42 ‘Union des Industries Ferroviaires Européenne’ (UNIFE) é uma associação das empresas de fornecimento de trilhos da Europa. 43 Em resposta ao Ofício 4934/2018. 44 Ao longo da instrução, com base em respostas a ofícios recebidas pela SG, as Requerentes fizeram ajustes às estimativas acima. Nesse segundo cenário, a Siemens deteria 10-20% das OI; a Alstom, 10-20%; a Art, 10-20%; a Wabtec, 0-10%; a Dataprom, 0-10%; e “outros”, 50-60%. Há, contudo, dúvidas sobre a 18 Quadro 3 – Participação de Mercado [ACESSO RESTRITO ÀS REQUERENTES] Sinalização em linha principal (Brasil) 2013-2017 Concorrente Participação de Mercado (OI) Siemens 10-20% Alstom 10-20% Wabtec 10-20% Art 0-10% Dataprom 0-10% Outros [60-70]% Fonte: Requerentes, com base em dados da UNIFE combinadas com estimativas internas da Siemens. Adaptada para este parecer. 97. Segundo as estimativas fornecidas, a Siemens e a Alstom ocupam, respectivamente, a primeira e a segunda posição, com a Wabtec na terceira posição, o que reflete as menções feitas, pelos clientes, quanto aos seus principais fornecedores de sinalização em linha principal nos últimos anos. 98. Dado que a participação conjunta das partes ultrapassa o patamar legal de presunção de posição dominante, o passo seguinte seria avaliar a variação no HHI45.

Para contornar o problema da elevada parcela atribuída à categoria “Outros”, as Partes realizaram um exercício para o cálculo do HHI, utilizando a suposição de que os concorrentes não identificados possuem o mesmo tamanho do menor concorrente identificado46. 99. Contudo, pela elevada parcela de share não identificada e pela metodologia de cálculo do HHI47, não é recomendável utilizar o HHI para avaliar esse mercado relevante. 100. Tendo em vista as mencionadas limitações das informações quantitativas fornecidas, lança-se mão, já nessa etapa, de informações qualitativas que também confiabilidade das estimativas apresentadas nesse segundo cenário. Primeiramente, há dúvidas de natureza metodológica, pois não é possível afirmar que os dados fornecidos pela ART sejam comparáveis com aqueles fornecidos pelas Requerentes. Ademais, como se verá adiante, a ART, apesar de constar como terceiro player do mercado nesse cenário alternativo, com peso comparável ao da Alstom, não é vista como tal pelos clientes e concorrentes consultados pela SG. 45 O Índice HERFINDAHL-HIRSHMAN (HHI) é um índice de concentração de mercado obtido pela soma dos quadrados das participações de mercado das empresas que o compõe, i.e., HHI = ∑ 𝑠𝑖2𝑁 𝑖=1 , em que 𝑠𝑖 é a participação de mercado da empresa i. 46 Como resultado da aplicação dessa suposição, o HHI antes da Operação seria 400-600, enquanto o HHI após a Operação seria 800-1000, ou seja, um ΔHHI de 200-400.

47 Por se tratar de uma soma de quadrados, há um viés no sentido de reduzir a soma, sempre que os erros sejam normalmente distribuídos ou assimétricos à direita [ACESSO RESTRITO ÀS REQUERENTES]. 19 apontam para a necessidade de aprofundamento de análise de probabilidade de exercício de poder de mercado, neste caso. 101. A instrução confirmou que Siemens, Alstom e Wabtec são os principais players em sinalização em linha principal. 102. Sob esse ponto, é bastante esclarecedora a descrição que VLI Multimodal S.A (“VLI”) fez do mercado de sinalização em linha principal: “apenas a Alstom, Siemens e Wabtec possuem a expertise e estrutura necessárias para elaborar projetos (que envolvem o desenvolvimento de novas tecnologias) quanto para entregar os produtos/equipamentos de sistemas de sinalização em linha principal, sendo que a Wabtec não fornece todos os equipamentos necessários, mas apenas embarcados de locomotivas. Ansaldo e Bombardier concentram-se no fornecimento de produtos de sinalização ferroviária. A CRRC (China) encontra-se em processo de análise e ainda não está em atuação no Brasil.” 103. A descrição da Rumo S.A. (“Rumo”) é similar a da VLI: “Siemens, Alstom e Wabtec atuam na prestação de serviços de sinalização de linha principal em geral, abrangendo sistemas de sinalização ferroviária e também os produtos/equipamentos de sinalização ferroviária, sendo que esta última fornece produtos/equipamentos fabricados por terceiros.

Ansaldo e Bombardier atuam no fornecimento de produtos/equipamentos de sinalização ferroviária. Thales atua somente na prestação de serviços de sistemas de sinalização ferroviária. Siemens, Alstom, Wabtec, Bombardier e Thales possuem escritórios instalados no Brasil. A empresa Ansaldo não possui escritório instalado no Brasil.” 104. Além das concorrentes mencionadas acima, a cliente Vale S.A. (“Vale”) ainda cita a Kyosan, enquanto a cliente MRS Logística S.A. (“MRS”) menciona a Progress Rail. Conquanto as empresas clientes de sinalização em linha principal tenham mencionado um número não insignificante de ofertantes, também fizeram questão de destacar que tais concorrentes não são igualmente efetivos. Essa avaliação será aprofundada mais adiante neste parecer. 105. Há uma razoável convergência no sentido de apontar Siemens, Alstom e Wabtec como os players atualmente relevantes na oferta de soluções completas e/ou mais complexas de sinalização em linha principal. Nessa linha, a Operação une dois dos três principais concorrentes nesse mercado no país. 106. Considerando que tanto as informações quantitativas (participação combinada das Partes pós-Operação superior a 20%) quanto as informações qualitativas (descrições do mercado e players relevantes fornecidas pelos clientes) não permitem afastar a possibilidade de exercício de poder de mercado, prosseguiremos com a análise no intuito de averiguar a probabilidade do exercício de poder de mercado por parte das Requerentes.

VI.1.3 Sinalização Urbana 107. Para o mercado de sinalização urbana (metrô e VLT), ainda que padeçam das limitações já explicitadas acima, os dados fornecidos pelas Requerentes apresentam um 20 melhor retrato do mercado, uma vez que cerca de 80% do total do mercado está atribuído a players identificados, conforme tabela abaixo48: Quadro 4 – Participação de Mercado [ACESSO RESTRITO ÀS REQUERENTES] Sinalização Urbana – metrô e VLT (Brasil) 2013-2017 Concorrente Participação de Mercado (OI) Siemens 40-50% Thales 10-20% Nippon Signal 0-10% Alstom 0-10% SPAVIAS 0-10% Grupo MPE 0-10% Bombardier49 0-10% Outros50 [10-20%] Fonte: Requerentes, com base em dados da UNIFE e estimativas internas. Adaptada para este parecer. 108. O quadro apresenta uma situação de forte domínio da Siemens, com uma fatia de mercado maior que a soma das outras empresas identificadas. Ao adicionarmos a participação da Alstom, a empresa resultante da Operação passará a dominar cerca da metade do mercado de sinalização urbana – metrô e VLT considerados conjuntamente. 48 Ao longo da instrução, com base em respostas a ofícios recebidas pela SG, as Requerentes fizeram ajustes às estimativas acima. Nesse segundo cenário, a Siemens deteria 40-50% das OI; a Thales, 0-10%; a Nippon Signal, 0-10%; a Alstom, 0-10%; a MPE, 0-10%; a SPAVIAS, 0-10%; a Ferreira Guedes, 0-10%; a SNEF, 0-10%; a Telar, 0-10%; e “outros”, 20-30%. 49 A Bombardier contestou essa informação, alega não ter ofertado sinalização urbana no período.

A reestimativa de participação de mercado realizada pelas Requerentes após a instrução processual já considera tal contestação da Bombardier, de modo que nenhuma participação lhe foi imputada na estimação final. Ver Quadros abaixo. 50 Segundo as Requerentes: “as Partes possuem informação limitada sobre os “outros”, que podem ser contabilizados por vendas adicionais da Thales, Nippon Signal, MPE, Bombardier e SPAVIAS ou outros concorrentes como a TIISA. A categoria “outros” pode incluir também a entrada de pedidos (OI) obtida por outros concorrentes, incluindo aquelas indicadas na tabela acima, mas as quais as Partes não têm conhecimento do projeto”. 21 109. Ainda que com cautela, uma vez que até 20% das participações de mercado permanecem não identificadas, é útil verificar o índice Herfindahl-Hirshman para avaliar se há nexo de causalidade entre a Operação e a elevação da concentração de mercado. Quadro 5 – HHI (Sinalização Urbana) Cálculo de HHI (2013 – 2017) Mercado HHI Antes da Operação HHI Após a Operação ΔHHI Sinalização Urbana 2.200-2.400 [RESTRITO ÀS REQUERENTES] 2.600-2.800 [RESTRITO ÀS REQUERENTES] 400-600 [RESTRITO ÀS REQUERENTES] Sinalização Urbana (Subsegmento Metrô) 2.800-3.000 [RESTRITO ÀS REQUERENTES] 3.200-3.400 [RESTRITO ÀS REQUERENTES] 200-400 [RESTRITO ÀS REQUERENTES] Sinalização Urbana (Subsegmento VLT) 600-800 [RESTRITO ÀS REQUERENTES] 600-800 [RESTRITO ÀS REQUERENTES] 0-200 [RESTRITO ÀS REQUERENTES] Fonte: Requerentes. 110.

Ao consideramos os critérios utilizados no Guia de Análise de Atos de Concentração Horizontal, o mercado de sinalização urbana passará de uma situação de moderada concentração (HHI entre 1.500 e 2.500) para um patamar de alta concentração (HHI > 2.500). Ademais, a variação do HHI foi superior a 200 pontos, o que indicaria uma possibilidade da operação ser danosa à concorrência, necessitando-se de uma análise mais detalhada. 111. Pelas mesmas observações realizadas acima quanto ao método de cálculo do HHI e à premissa utilizada pelas Partes para atribuir as participações de mercado aos players não identificados, é possível que o HHI calculado esteja, em alguma medida, subestimado. 112. Por completude, apresentam-se também as estimativas de participação de mercado fornecidas pela Bombardier, de acordo com o critério de base instalada. Observa-se baixa correlação entre os shares obtidos por base instalada e aqueles estimados com base na entrada de pedidos: Quadro 6 – Participação de Mercado Sinalização Urbana por Base Instalada 22 Quantidade de estações Concorrente Participação de Mercado (OI) Alstom 41% Bombardier 22% Siemens 19% Ansaldo 8% Nippon Signal 6% Thales 4% Fonte: Bombardier com base no Anuário Revista Ferroviária. Quadro 7 – Participação de Mercado Sinalização Urbana por Base Instalada Quantidade de linhas Concorrente Participação de Mercado (OI) Alstom 41% Siemens 28% Bombardier 10% Ansaldo 9% Nippon Signal 6% Thales 6% Fonte:

Bombardier com base no Anuário Revista Ferroviária. Quadro 8 – Participação de Mercado Sinalização Urbana por Base Instalada 23 Extensão Concorrente Participação de Mercado (OI) Alstom 32% Bombardier 26% Siemens 22% Ansaldo 12% Nippon Signal 6% Thales 2% Fonte: Bombardier com base no Anuário Revista Ferroviária. 113. Numa perspectiva qualitativa, a instrução suscitou dúvidas quanto à efetividade da pressão competitiva exercida mesmo pelas empresas que detêm alguma participação de mercado. Constatou-se que nem todos concorrentes desenvolvem tecnologias e equipamentos essenciais aos projetos de sinalização como é o caso das integradoras SPA Vias, Grupo MPE, entre outras empresas apontadas pelas Partes como concorrentes no mercado de sinalização urbana. Essa discussão será aprofundada durante a análise de rivalidade. 114. A instrução também apresentou controvérsias quanto à magnitude da pressão competitiva exercida por players que, a despeito de desenvolverem a própria tecnologia, possuem pouca ou nenhuma representação no país. Essa análise também será feita de forma detalhada mais adiante neste parecer. 115. Dessa forma, considerando que: i) a concentração no mercado nacional de sinalização urbana (metrô e VLT) está acima do patamar legal de presunção de posição dominante; ii) o HHI ultrapassa numericamente 2500 pontos após a Operação;

iii) o ΔHHI supera 200 pontos, faz-se necessário prosseguir com a análise no sentido de avaliar a probabilidade de exercício de poder de mercado nesse mercado. VI.1.4 Eletrificação Ferroviária 116. O mercado de eletrificação ferroviária, por sua vez, apresenta um maior número de concorrentes e uma maior dispersão das participações de mercado, como mostra o quadro abaixo51. 51 Ao longo da instrução, com base em respostas a ofícios recebidas pela SG, as Requerentes fizeram ajustes às estimativas acima. Nesse segundo cenário, a Isolux deteria 10-20% do mercado; a Siemens, 10-20%; a SNEF, 10-20%; a Alstom, 10-20%; a Toshiba, 10-20%; a Agis, 0-10%; a Adtranz, 0-10%; a ABB, 0-10%; a CL4S, 0-10%; a MPO, 0-10%; a Hersa, 0-10%; a TIISA, 0-10%; e outras com participação <10%. 24 Quadro 9 – Participação de Mercado [ACESSO RESTRITO ÀS REQUERENTES] Eletrificação Ferroviária (Brasil) 2013-2017 Concorrente Participação de Mercado (OI) Siemens 20-30% Isolux 10-20% Alstom 10-20% Agis 0-10% Toshiba América do Sul 0-10% SNEF 0-10% ABB 0-10% CL4S 0-10% MPE 0-10% MHI 0-10% CITEF 0-10% Outros52 20-30% Fonte: Requerentes, com base em dados da UNIFE e estimativas internas. Adaptada para este parecer. 117. A Siemens, líder isolada de mercado por essa estimativa, possui 20-30% da participação, seguida de seis empresas com participações intermediárias (entre 0-20%), sendo uma delas a Alstom. Há ainda uma considerável parcela não identificada de participações (“Outros”) entre 20 e 30%. 118.

Na segunda estimativa (ver nota 51), a Siemens aparece compartilhando a liderança com a Isolux e a SNEF. Não obstante, a união das Requerentes, em ambas estimativas, consolida a posição de domínio da Siemens no mercado. 119. Tendo em mente todas as ressalvas já feitas quanto ao uso do HHI num contexto em que significativa participação de mercado não está devidamente identificada, apresentamos os cálculos do HHI para o mercado de eletrificação ferroviária (que também 52 Segundo as Requerentes: “as Partes possuem informação limitada sobre os “outros”, que podem ser contabilizados por vendas adicionais da Isolux, Toshiba, SNEF, ABB, CL4S, MPE, MHI e CITEF ou outros concorrentes como TIISA, Agis ou CRJ. A categoria “outros” pode incluir também a entrada de pedidos (OI) obtida por outros concorrentes, incluindo aquelas indicadas na tabela acima, mas as quais as Partes não têm conhecimento do projeto”. 25 seguem as premissas já informadas) para avaliar o impacto da Operação sobre a concentração de mercado. Quadro 10 – HHI (Eletrificação Ferroviária) Cálculo de HHI (2013 – 2017) Mercado HHI Antes da Operação HHI Após a Operação ΔHHI Eletrificação Ferroviária 800-1.000 [RESTRITO ÀS REQUERENTES] 1.200-1.400 [RESTRITO ÀS REQUERENTES] 200-400 [RESTRITO ÀS REQUERENTES] Fonte: Requerentes. 120. O HHI após a operação é inferior a 1500 pontos.

Esse valor situaria o mercado brasileiro de eletrificação ferroviária, a partir dos critérios do Guia, em um patamar de baixa concentração e baixa preocupação concorrencial. 121. Ainda assim, considerando que a concentração, segundo estimativas das Partes, ultrapassa 20%, e a variação no HHI é superior a 200 pontos, passa-se à análise de probabilidade de exercício de poder de mercado. VII. PROBABILIDADE DE EXERCÍCIO DE PODER DE MERCADO VII.1. Sinalização em Linha Principal VII.1.1. Condições de entrada VII.1.1.1. Barreiras à entrada 122. De início, é importante destacar a dimensão desse mercado no Brasil. Dada a opção histórica pelo transporte rodoviário, o país não conta com uma ampla e complexa rede de ferrovias. O transporte ferroviário de passageiros existe numa escala bastante diminuta, predominando o transporte de carga em linhas autônomas (ao contrário de outras regiões, como na Europa, em que cidades diferentes estão conectadas por trens para transporte de passageiros ou linhas ferroviárias que frequentemente se cruzam ou se encontram). Essas linhas são operadas por empresas e consórcios privados que obtiveram concessões públicas, normalmente para períodos longos, por volta de 30 anos. 123. De acordo com as Partes, o mercado de sinalização em linha principal é pequeno e representa apenas cerca de 10-20% do total do mercado de sinalização no país.

Em estudo de 2016, a UNIFE estimou que o segmento de linha principal brasileiro (incluindo todos os mercados relacionados ao segmento como material rodante, construção e manutenção das redes ferroviárias e não apenas o de sinalização) corresponde a apenas [RESTRITO ÀS REQUERENTES] por ano. 124. As Requerentes, especificamente sobre sinalização em linha principal, apresentaram dados que atribuem ao mercado, entre 2013 e 2017, um tamanho menor que [RESTRITO ÀS REQUERENTES] nesse período no Brasil. 125. Segundo as Requerentes, há, no mundo, diversas empresas que atualmente não ofertam sinalização em linha principal no Brasil, mas que seriam entrantes potenciais no mercado brasileiro. As Requerentes defendem que o mercado não é caracterizado por barreiras relevantes a essas potenciais entradas, pois: 26 126. Não há barreiras legais ou regulatórias para ingresso de novos concorrentes. Empresas estrangeiras, que não possuem escritórios localizados no Brasil, podem participar de concorrências promovidas por clientes brasileiros; 127. Mesmo que serviços de manutenção sejam exigidos pelo cliente, empresas estrangeiras são capazes de oferecer tais serviços - tanto contratando empresas de engenharia quanto estabelecendo consórcio com agentes locais. Assim, a necessidade de fornecer serviços de assistência técnica não constituiria uma barreira à entrada para empresas estrangeiras; 128.

Ainda que mão de obra especializada seja necessária, ela pode ser obtida por meio de parceria com empresas locais de engenharia ou instalação. 129. Como se trata de mercado de licitação (em sentido amplo), as empresas participantes normalmente devem atender a certas exigências, tais como (i) restrições técnicas exigidas para o projeto (por ex., certo nível de conhecimento técnico e documentação técnica); (ii) termos e condições estabelecidas pelo cliente; e (iii) o cronograma do projeto. Essas exigências, contudo, não constituiriam barreiras relevantes para players que já atuam nesse mercado em outros países; 130. A indústria de mobilidade não seria um setor típico baseado em pesquisas e o grau de Pesquisa & Desenvolvimento, segundo alegado, é baixo se comparado com outras indústrias como Tecnologia da Informação ou a farmacêutica. A inovação no setor de mobilidade refere-se amplamente à implementação das tecnologias existentes e à melhoria incremental de produtos para atender às exigências dos clientes. 131. Direitos de propriedade intelectual somente desempenham um papel limitado na indústria de mobilidade e dependem amplamente da abordagem de cada fornecedor em relação à sua estratégia em propriedade intelectual/patentes. 132. No Brasil, nos mercados de sinalização urbana e em linha principal, clientes normalmente adquirem sistemas de sinalização completos para uma linha ou grupo de linhas.

Como tal, há pouca necessidade de interoperabilidade entre os sistemas dos fornecedores ou acesso à propriedade intelectual, tal como interfaces para atingi-la; 133. A Alstom detém direitos de propriedade intelectual, no Brasil, relacionados a sinalização. No entanto, na visão das Requerentes, tais direitos não representam barreiras à entrada e são resultado do esforço contínuo da Alstom de investir em inovação em benefício dos consumidores. Conforme esclarecem as Partes, na indústria ferroviária, a proteção de patentes é tipicamente almejada para inovações em nível de componentes específicos ou sistemas/tecnologias suplementares inovadores. As patentes, normalmente, não se relacionam com as funcionalidades básicas do material rodante ou sistemas de sinalização e, portanto, podem ser facilmente contornadas. Os concorrentes da Alstom geralmente não licenciam patentes da Alstom, já que licenças de patentes não são necessárias para entrar no mercado; 134. Não há instalações industriais necessárias para concorrer nos mercados de sinalização, mas uma força de trabalho qualificada com experiência para executar os trabalhos e adquirir produtos de terceiros, se necessário. A mesma equipe de mão de obra qualificada geralmente pode ser dedicada a mais de um projeto por vez, de modo que existe algum grau de economia de escala. Nesse sentido, as instalações industriais não são fundamentais para determinar a concorrência nos mercados.

Além disso, os prováveis entrantes são, principalmente, os principais players internacionais no setor ferroviário, os quais tendem a não ser impedidos de entrar devido a economias de escala ou efeitos de rede; 135. Embora existam custos irrecuperáveis referentes à necessidade de certificação para a prestação de serviços de sinalização, tais custos não são considerados barreiras à entrada; 27 136. Por outro lado, as Requerentes reconhecem que clientes privados tendem a considerar, além de preço, a reputação dos prestadores de serviços antes de assinar um contrato. Clientes mais sofisticados são mais relutantes para fazer negócios com fornecedores, a menos que estejam confiantes de que o fornecedor continuará no mercado, dando suporte ao projeto durante pelo menos alguns anos. 137. A visão de que se trata de mercado com baixas barreiras à entrada, no entanto, não foi confirmada na instrução. As declarações abaixo são aplicáveis, em grande medida, tanto ao mercado de sinalização urbana quanto ao de sinalização em linha principal. 138. Segundo a Thales53 “A decisão da Thales de participar de uma licitação depende de sua probabilidade de vencer, de ser o fornecedor preferencial e, ao mesmo tempo, preservar uma margem aceitável, considerando como muito significativos o tempo, os esforços e os custos que uma licitação implica.

A este respeito, como explicado várias vezes neste questionário nas perguntas 3.3 e 5.9 do questionário apresentado em 16 de julho de 2018, todos os fornecedores de sinalização ferroviária suportam custos de entrada significativos (incluindo custos de licitação, custos de pré-qualificação relacionados ao processo de homologação local e custos de desenvolvimento de negócio, ou seja, a adaptação de produtos existentes às necessidades do cliente) que, no entanto, são mais facilmente suportados por grandes fornecedores. Como resultado, sem um histórico no Brasil, uma empresa que deseja concorrer a um determinado mercado enfrenta custos significativos que podem anular parcial ou totalmente os ganhos potenciais esperados do contrato proposto e, portanto, abster-se de participar de determinada licitação. Por fim, se um concorrente muito forte estiver participando da licitação, a empresa terá menos probabilidade de tomar uma decisão de licitar, a menos que existam circunstâncias específicas com o cliente que indiquem que um novo player será bem-vindo. [ACESSO RESTRITO AO CADE].” 139. Além disso, a empresa afirma que “Conforme informado ao CADE na questão 5.5 do questionário datado de 16 de julho de 2018 e na questão 2.b) acima, a presença local é de fato um fator importante na concorrência no mercado de sinalização ferroviária e a competência local é normalmente solicitada. Como tal, a proximidade ao cliente é sempre uma vantagem.

Considerando que mais da metade do trabalho será implementado no local e levará vários anos, a força de trabalho local é essencial para preparar uma proposta competitiva e implementar projetos de sucesso. Isso é particularmente verdadeiro para a fase de implantação, incluindo instalação, teste e comissionamento da solução. Além disso, o uso de mão-de-obra local ou o uso de instalações locais de produção para executar um projeto recebe um apoio político mais forte, pois é um investimento no Brasil ou na região, em termos de emprego. Os fornecedores que já possuem equipes para instalação e manutenção terão fortes vantagens vis-à-vis qualquer recém-chegado, pois, para reduzir o tempo de indisponibilidade de uma linha, ter uma equipe de manutenção local pronta 53 Resposta ao Ofício 4938/2018. 28 para trabalhar na linha é vista com bons olhos pelo cliente e reduz o custo total da manutenção em comparação com um esquema de exportação. Além disso, uma equipe de manutenção totalmente treinada (graças a projetos anteriores conquistados no país) ajuda o cliente a reduzir os riscos de falhas. ” 140. Em outra oportunidade, a Thales afirmou que o mercado tem “significativas barreiras nacionais à entrada, o que resulta em apenas alguns concorrentes por país.” Para além do mencionado acima, haveria as seguintes barreiras adicionais54: 141. Importância das regras de operação nacionais que afetam o efetivo design dos produtos de sinalização; 142.

Fortes barreiras à entrada de produtos de sinalização em cada país: os produtos de sinalização precisam ser adaptados para atender às regras operacionais específicas do país e um volume suficiente é necessário para amortizar os investimentos iniciais; 143. O processo nacional de homologação é demorado e geralmente significa de 1 a 3 produtos a serem homologados de cada tipo por país; 144. Os clientes preferem não diversificar as fontes de fornecimento no nível do produto, porque a homogeneidade do produto em sua rede local permite gerar economias para manutenção; 145. Clientes brasileiros teriam preferência por fornecedores que podem fornecer produtos e serviços locais e que participariam de inovação local. 146. A Bombardier55, “Como apresentado anteriormente pela BT em resposta ao ofício nº 2944/2018 de 18 de julho de 2018, a BT entende que a participação de empresas estrangeiras sem presença física e permanente no Brasil parece mais teórica que prática. A BT, quando da sua tentativa de entrar no mercado brasileiro por meio de exportações no início dos anos 2000, não foi bem-sucedida e somente conseguiu desenvolver capacidades locais quando adquiriu o negócio da AdTranz em 2001. Foi somente depois da aquisição da AdTranz que a BT se tornou um player competitivo no mercado e conseguiu ganhar licitações de projetos locais. Com frequência, as licitações públicas incluem exigência locais.

Mesmo quando esse não é o caso, é necessário manter uma equipe local para executar um projeto no Brasil, incluindo para gerenciar o projeto e para a engenharia de aplicação colocar a interface técnica com o cliente no idioma local, bem como equipes para a instalação local e de comissionamento.” 147. A Bombardier aponta ainda a existência de restrições de propriedade intelectual:56 “Assim como em diversos mercados tecnológicos, direitos de propriedade intelectual no mercado de sinalização protegem o investimento que teve de ser feito pelos fornecedores de tecnologia. Até onde é de conhecimento da BT, todas as empresas ativas no mercado de sinalização já possuem as suas próprias tecnologias patenteadas. Um entrante teria de investir significativamente em engenharia para concorrer com a entidade resultante da operação proposta entre a Siemens e Alstom.” VII.1.1.2. Tempestividade, probabilidade e suficiência da entrada 54 Resposta ao Ofício 2946/2018. 55 Resposta ao Ofício 4057/2018. 56 Resposta ao Ofício 2944/2018. 29 148. Quanto à escala mínima viável, as Requerentes afirmam, indistintamente para mercados de sinalização urbana, em linha principal e eletrificação, que “um novo entrante pode ingressar no mercado se ganhar uma concorrência de sinalização ou eletrificação ferroviária. Como o valor dos projetos no Brasil geralmente é elevado, um só projeto geralmente tem escala suficiente para viabilizar sua entrada no mercado.”57 149.

Com relação à tempestividade, as Requerentes afirmam que “O tempo necessário para se efetivar uma entrada no mercado brasileiro é curto, e nela se deve incluir o tempo necessário para a preparação de uma proposta adequada, adjudicação dessa proposta e execução da mesma, já que não há necessidade de possuir plantas industriais para ser concorrente em sinalização em linhas principais e urbana e/ou de eletrificação ferroviária. Tal entrada pode ser concluída em aproximadamente um ano.”58 150. Ainda, afirmam que “a demanda por apenas alguns clientes pode representar uma parte substancial de mercado em um único ano. Ao ganhar uma ou mais licitações, um entrante poderia capturar uma participação de mercado superior a 5%. Isso é aplicável tanto para sinalização em linhas principais e urbanas quanto para eletrificação ferroviária.” 151. Quanto às perspectivas de crescimento do mercado, as Requerentes entendem que, embora a crise recente tenha restringido os investidores, espera-se posterior incremento do mercado, mas em ritmo muito mais lento do que nos anos anteriores. Nesse diapasão, afirmam que o mercado de tecnologia ferroviária sofrerá crise de forma mais significativa no médio prazo, uma vez que os projetos passados ainda estão sendo implementados, e há apenas um pequeno número de novos projetos iniciados nos últimos anos.

Não obstante, as Requerentes entendem que a demanda por novas linhas de transporte de carga em linha principal possui potencial para crescer, tendo em vista que existe um consenso geral de que serviços ferroviários de carga são a melhor opção para mitigar os problemas de logística enfrentados no Brasil59. 152. Os resultados obtidos ao longo da instrução não permitem o cálculo tradicional de escala mínima viável, oportunidades de vendas e probabilidade de entrada. Não obstante, elementos qualitativos indicam que a entrada no mercado de sinalização em linha principal, embora não seja inviável, não é tão provável quanto pretendem as Requerentes. 153. A pequena dimensão do mercado pode não ser suficiente para atrair novas entradas. Mesmo os projetos de maior porte não necessariamente são suficientes para viabilizar entradas. 154. Nesse sentido, quando questionada sobre a afirmação das Requerentes de que um único projeto seria suficiente para gerar escala suficiente e viabilizar entradas, a Bombardier afirmou que60 “No ponto de vista da BT, a afirmação parece ser aplicável apenas a projetos relacionados a soluções completas de mobilidade, mas não necessariamente reflete a realidade do mercado no tocante às licitações de sinalização em linha principal ou sinalização urbana. Na maioria dos casos, o valor dos projetos 57 Formulário de Notificação, item IX.8. 58 Formulário de Notificação, item IX.9. 59 Formulário de Notificação, item IX.12. 60 Resposta ao Ofício 2944/2018.

30 envolvendo sinalização não constitui incentivo suficiente para a entrada do mercado.” 155. A ART61 também discorda da afirmação das Requerentes, “pois depende de que forma é conduzido a aquisição dos projetos, se de forma integrada ou separada e também no tamanho do escopo de fornecimento. No entanto, projetos conduzidos de forma integrada de escopo complexo e valores superiores a R$20 Milhões começam a ser atrativos a fornecedores internacionais.” 156. A Thales tampouco concorda com a afirmação. Segundo informado pela empresa, os custos de entrada são altos e seria necessário mais de um projeto para recuperar o investimento (inclusive custos de adaptação ao país)62. 157. Na mesma linha, a AGIS63 destaca que: “existem projetos com elevado valor e projetos para serviços complementares e/ou pequenos trechos que não viabilizam a entrada no mercado de empresas estrangeiras. Mesmo para aqueles de elevado valor o pretendente deve avaliar sua matriz de custos e despesas envolvidas, ou seja, é possível, mas a empresa deve avaliar criteriosamente essa tomada de decisão.” 158. Registra-se que apenas a Wabtec concorda que a afirmação das Requerentes “representa a maior parte das iniciativas destes mercados no Brasil. As iniciativas de menor porte possuem pequena representatividade no âmbito geral e costumam ter participação pontual de empresas de menor porte, uma vez que não existe necessidade de grande capacidade de execução.” 159.

Assim, resta claro que o argumento das Requerentes não pode ser aceito de forma irrestrita. Não necessariamente novos projetos garantem escala suficiente para viabilizar novas entradas. Nesse sentido, é ilustrativo o fato de que, segundo informado pelas próprias Requerentes, não houve entradas no mercado de sinalização em linha principal nos últimos anos. 160. É razoável supor que uma forte onda de investimento nesse setor seja capaz de atrair novos ofertantes. Com efeito, a instrução revelou que as barreiras à entrada não são insignificantes e que contar com equipes técnicas permanentes e capacitadas no país é decisivo para vencer disputas projetos. Evidentemente, se há uma demanda maior por sinalização, amplia-se a possibilidade de diluir os custos fixos entre diversos projetos, facilitando a entrada de novos players. 161. Não obstante tais considerações quanto a atual dimensão do mercado e ao quanto ele poderia ser quantitativa e qualitativamente modificado em caso de uma eventual forte onda de investimentos nesse setor, o fato objetivo é que hoje no país trata-se de mercado de pequena dimensão. 162. Adicionalmente, por se tratar de um mercado baseados em projetos em que a disputa se dá em pontos esparsos no tempo, a decisão de concorrer se baseia num cálculo de retorno esperado (o retorno multiplicado pela probabilidade de vencer a concorrência, a qual é sempre inferior a um).

Portanto, o risco de se incorrer em despesas e não vencer a concorrência funciona como um desestímulo à participação em certames. Nesse sentido, não é demais replicar manifestação da Thales já citada anteriormente neste parecer: 61 Resposta ao Ofício 2951/2018. 62 Resposta ao Ofício 2946/2018. 63 Resposta ao Ofício 2955/2018. 31 “[...] todos os fornecedores de sinalização ferroviária suportam custos de entrada significativos (incluindo custos de licitação, custos de pré- qualificação relacionados ao processo de homologação local e custos de desenvolvimento de negócio, ou seja, a adaptação de produtos existentes às necessidades do cliente) que, no entanto, são mais facilmente suportados por grandes fornecedores. Como resultado, sem um histórico no Brasil, uma empresa que deseja concorrer a um determinado mercado enfrenta custos significativos que podem anular parcial ou totalmente os ganhos potenciais esperados do contrato proposto e, portanto, abster-se de participar de determinada licitação. Por fim, se um concorrente muito forte estiver participando da licitação, a empresa terá menos probabilidade de tomar uma decisão de licitar, a menos que existam circunstâncias específicas com o cliente que indiquem que um novo player será bem-vindo.” 64 163. Trata-se de um processo que se autorreforça, pois ser atuante no mercado e possuir uma boa reputação tem se demonstrado uma condição importante para a conquista de novos projetos.

Com efeito, a instrução sugere fortemente que possuir escritório no país, especialmente se tais representações contarem com equipes técnicas e comerciais capazes de responder de forma tempestiva às solicitações dos clientes, é fator decisivo para se vencer concorrências por novos e relevantes projetos. 164. Dessa forma, para que uma entrante se estabeleça ela talvez precise incorrer, além dos custos de entrada já mencionados, em um inicial prejuízo econômico65 quando da sua entrada efetiva. Isso porque, é possível que a conquista do seu primeiro projeto não seja suficiente para cobrir todos os custos afundados com a entrada e os custos fixos de se manter um pós-venda, com a qualidade requerida pelos clientes, e ainda propiciar um retorno compatível com o custo de oportunidade da empresa. Evidentemente, a conquista de projetos posteriores contribuirá para a diluição desses custos fixos e afundados, no entanto não se pode desconsiderá-los para efeito de análise de entrada. 165. Trata-se, portanto, de uma análise de custo de oportunidade. Da mesma forma que para a Siemens não é recompensador adaptar seu material rodante às exigências técnicas brasileiras para poder participar de concorrências no país, para empresas que ofertam sinalização em linha principal em outros países pode não ser economicamente interessante incorrer em todos os custos associados à entrada, sendo que a empresa pode disputar outros mercados sem incorrer em tais custos. 166.

O acima exposto, naturalmente, não indica que a entrada seja impossível. Como já ressaltado, a pequena dimensão desse mercado no Brasil e, portanto, a pequena demanda por projetos de grande porte está diretamente associada à questão da diluição de custos fixos e afundados que facilitaria a entrada de novos players. 167. De toda sorte, há sérias dúvidas acerca da probabilidade de novas entradas como fator hábil a mitigar eventual tentativa de exercício de poder de mercado por parte das Requerentes após a operação. 64 Resposta ao Ofício 4938/2018. 65 O que não implica necessariamente em prejuízo contábil, mas sim em aceitar um retorno sobre o investimento abaixo do praticado normalmente pela empresa em outros países. 32 VII.1.2. Análise de rivalidade VII.1.2.1. Considerações iniciais - Preocupações suscitadas por clientes 168. Os clientes de sinalização em linha principal demonstraram preocupação com o Ato de Contração, em particular porque as Partes realizaram aquisições recentes de antigas concorrentes. 169. A Vale66 destacou que “no mercado global poucas empresas possuem capacidade para desenvolver e integrar projetos de sinalização ferroviária em linha principal”. Prossegue afirmando que frente às “inúmeras barreiras de entrada (tecnologia, certificações e etc.), que exigem alto investimento para desenvolvimento de soluções completas, essas empresas são de grande porte”.

Sinalizou preocupações com a operação, já que “nos últimos anos, o mercado tem sido marcado por fusões e aquisições, aumentando cada vez mais a concentração nestas empresas”. 170. A VLI Multimodal foi enfática ao apontar a redução de opções para os clientes em decorrência da Operação: “A operação torna o mercado nacional de sinalização em linha principal ainda mais concentrado na medida em que reúne sob a mesma estrutura de controle duas das principais empresas com presença no Brasil. Nesse sentido, note-se que o negócio de sinalização ferroviária da General Eletric Company foi recentemente adquirido pela Alstom (Ato de Concentração n° 08700.000962/201 5-78), de forma que o número de players representativos no mercado já havia sido reduzido por meio dessa operação. Em especial, clientes que necessitem adquirir tanto serviços para a implementação do sistema quanto produtos/equipamentos de sinalização ferroviária, terão suas alternativas de fornecimento reduzidas, eis que, se aprovado o ato de concentração, restarão apenas duas empresas no mercado aptas a oferecer este portfólio, a saber: Siemens/Alstom e Wabtec.”67 171. A Rumo, apesar de não se manifestar contrária a Operação, salientou que:

“é possível um aumento nos preços dos projetos quando envolver a solução completa de sinalização de linha principal (que abrange sistemas e fornecimento de produtos/equipamentos de sinalização), uma vez que esta solução será oferecida por poucos players, bem como nos casos em que será necessária a convergência de duas empresas (de sistemas e de produtos/equipamentos) quando da implementação de um projeto de sinalização de linha principal.”68 172. A MRS Logística69 ressaltou que “os principais fatores levados em conta para fins de contratação de fornecedores no mercado de sinalização em linha principal são qualidade técnica e experiência em sistemas de licenciamento”, já que “os sistemas devem assegurar confiabilidade e o princípio de falha segura”. Afirmou que “tais fatores se sobrepõem ao fator custos e à presença do fornecedor no Brasil”. 173. Citou como fornecedores que atendem aos requisitos de expertise necessários para elaborar projetos completos as seguintes empresas: Alstom (equipamentos e projetos), 66 Em resposta ao Ofício 2928/2018. 67 Em resposta ao Ofício 2931/2018. 68 Em resposta ao Ofício 2919/2018. 69 Em resposta ao Ofício 2929/2018. 33 Siemens (equipamentos e projetos), Wabtec (projetos), Progress Rail (projetos), Ansaldo (equipamentos e projetos), Bombardier (equipamentos e projetos) e Thales (equipamentos e projetos). 174. Questionada sobre quais empresas atuam no mercado brasileiro de sinalização em linha principal, citou as seguintes (nessa ordem):

(i) Alstom; (ii) Siemens; (iii) Wabtec; (iv) Bombardier; (v) Ansaldo; e (vi) CRRC (China). Por outro lado, afirmou que “a Ansaldo e a Bombardier concentram-se no fornecimento de produtos de sinalização ferroviária” e que “a CRRC (China) encontra-se em processo de análise e ainda não está em atuação no Brasil”. VII.1.2.2. Análise de participações de mercado 175. Como visto acima, a estrutura de oferta estimada pelas Requerentes é a que segue: Reprodução do Quadro 3 – Participação de Mercado [ACESSO RESTRITO ÀS REQUERENTES] Sinalização em linha principal (Brasil) 2013-2017 Concorrente Participação de Mercado (OI) Siemens 10-20% Alstom 10-20% Wabtec 10-20% Art 0-10% Dataprom 0-10% Outros [60-70]% Fonte: Requerentes, com base em dados da UNIFE combinadas com estimativas internas da Siemens. Adaptada para este parecer. 176. Não obstante, como debatido de forma mais detalhada em seção anterior deste parecer, esses dados padecem de limitações importantes e merecem ser qualificados com informações qualitativas obtidas ao longo da instrução. 177. Segundo a opinião da Wabtec70, “a rivalidade do mercado brasileiro de sinalização de linha principal pode ser descrita na maioria dos casos como uma franca disputa entre os principais 70 Em resposta ao Ofício 2947/2018. 34 players, participando de processos licitatórios ou competitivos conduzidos pelas empresas contratantes”. 178.

E completa afirmando que o “mercado pode ser atualmente classificado como relativamente concentrado pelas principais empresas atuantes localmente, com eventuais participações de empresas internacionais que ainda não estão estabelecidas localmente”. 179. A ART71, por sua vez, caracterizou o mercado de sinalização em linha principal como de “rivalidade moderada”, citando a presença no país da Alstom, da Siemens, da Wabtec e da própria ART. Por outro lado, ressaltou que, “como apenas 4 clientes privados dividem mais de 90% do mercado, entendemos que o poder de negociação dos clientes é grande”. Concluiu afirmando que “haverá um impacto substancial no mercado de linha principal de carga com a concentração de um player que já possuí base instalada forte em pelo menos 3 dos 4 clientes privados principais”. 180. Já a Bombardier, que ingressou na análise do ato de concentração como terceira interessada, disse se tratar de “um mercado concentrado, com um número reduzido de concorrentes, que basicamente são Alstom, Siemens e Wabtec” e que, recentemente, “a BT [Bombardier] prospectou e apresentou propostas em projetos de sinalização em linha principal no Brasil, mas por enquanto sem sucesso”. 72 Reforçou que a “aquisição da Alstom pela Siemens elimina um concorrente muito significativo em um mercado já muito concentrado”. 181.

Questionada sobre o nível de rivalidade no mercado de sinalização em linha principal, a Thales73 afirmou que a situação é de “competição acirrada e poucos players”, e continuou: “do ponto de vista geral, o mercado de sinalização de linha principal é um mercado altamente concentrado, liderado por cinco grandes fornecedores de sinalização: Siemens, Alstom, Bombardier, Ansaldo e Thales. Alguns fornecedores menores de sinalização também estão presentes no mercado, mas não com uma solução de sinalização completa, e não podem lidar com grandes projetos.” 182. Cabe destacar que se trata de mercado caracterizado por uma dinâmica de licitações privadas, no qual cada contrato pode ser significativo em relação ao faturamento total gerado nos serviços. Nesse contexto, pode-se argumentar que os fornecedores teriam incentivos a competir agressivamente por cada novo contrato e, para disciplinar o preço praticado por um fornecedor, bastaria haver outros concorrentes capazes (ou potencialmente capazes) de oferecer um preço menor para reduzir o preço a nível competitivo (ausentes comportamentos coordenados entre concorrentes). 183. Neste ponto, é útil retomar algumas considerações contidas no Roundtable da OCDE de 2006, intitulado Competition in Bidding Markets74. Em mercados com essas características, market shares atuais podem ser pouco informativos acerca das condições de concorrência no futuro;

de maneira que é recomendável a análise da evolução dos market shares em dado período, pois quanto maior a volatilidade, menor a relevância de 71 Em resposta ao Ofício 2951/2018. 72 Em resposta ao Ofício 2944/2018. 73 Em resposta ao Ofício 2946/2018. 74 Disponível em http://www.oecd.org/competition/cartels/38773965.pdf . Acesso em 31/8/2018. 35 market share como elemento de análise.75 O documento da OCDE sugere que pode ser útil a análise de dados de concorrências passadas, a fim de melhor compreender a real pressão competitiva exercida por uma das Partes em um ato de concentração sobre a outra. 184. Assim, a presente análise buscará: (i) avaliar a capacidade dos agentes instalados de efetivamente competir por novos projetos; e (ii) analisar os dados disponíveis de concorrências privadas passadas. VII.1.2.3. Análise da capacidade dos agentes instalados 185. As Requerentes identificam uma série de agentes que já estão presentes no mercado brasileiro e que, na visão das Partes, efetivamente concorrem no mercado de sinalização em linha principal. Apesar do tamanho limitado do mercado, as Partes entendem que todos os players (como a Alstom, Siemens, Wabtec, ART e Thales76; além de players que estariam tentando entrar no mercado brasileiro, tal como a Bombardier77; 75 Como destacou a autoridade alemã: “Another important aspect in the case experience of the Bundeskartellamt is the evidentiary value of market shares in bidding markets.

There are two main reasons why market shares can be of less significance in bidding markets if compared to other markets. The first reason is that the contracts may be infrequent and that the value of each contract may be high relative to the overall market volume or to a supplier’s total sales in a period. In economic terms, this describes a situation where the demand is lumpy. The durability of the market share levels may therefore be weaker. In tendency, market shares will be more volatile with a lumpier demand. A direct consequence for merger analysis is that market shares should always be analysed for several years preceding the merger notification and not just for one year. Also, the competition authority should investigate the value of each contract in relation to the overall market volume. Additional information may be gathered by looking at the installed base (for investment goods) and/or the orders on hand. The more volatile market shares are and the higher the relative value of each contract, the less explanatory power market shares will have. However, it should be noted that lumpiness of demand is strictly speaking a market feature which is independent of the exact price formation process. Therefore, a lumpy demand can also be present in nonbidding markets (for example, the market may be characterised by bargaining processes).

The second reason is that in bidding markets other credible bidders may pose a significant competitive constraint even though one company in the market holds high market shares. However, this might be the case in non-bidding markets as well. As a rule, the Bundeskartellamt does not assign equal market shares to all credible bidders only because the market is characterised by auctions. In contrast, the Bundeskartellamt calculates market shares in an analogous way as in non-bidding markets (see the paragraph above) and investigates why the market leader has won contracts more often than other competitors. The analysis may (or may not) show that even though the market leader has high market shares, it nevertheless cannot act independently of competitors due to a sufficient number of credible bidders.” 76 A Thales (Ofício 4938/2018) informa que: “No que diz respeito principalmente à sinalização de linha principal, a Thales fornece sistemas de controle de trens (padrões ETCS e sistemas Iegacy), sistemas de controle de rotas (intertravamento eletrônico), equipamentos de campo (contadores de eixos, sinais, máquinas de chave) e sistemas de gerenciamento de tráfego. A Thales fornece sinalização para linha principal especialmente na [ACESSO RESTRITO AO CADE].

A Thales Transporte Terrestre fornece sinalização ferroviária e controle/monitoramento de redes de transporte urbano e de linhas principais, [ACESSO RESTRITO AO CADE] No Brasil, a Thales está fornecendo [ACESSO RESTRITO AO CADE], conforme informado ao CADE na questão 2.2 do questionário apresentado em 16 de junho de 2018.” 77 A Bombardier informa (Ofício 4933/2018) que “forneceu sinalização em linha principal ao menos na África do Sul, Zâmbia, Espanha, Polônia, Reino Unido, Alemanha, Suécia, Rússia e Austrália. Embora a BT tenha participado em processos licitatórios, jamais implementou qualquer projeto de sinalização em linha principal no Brasil ou na América do Sul.” 36 e outras empresas de menor porte) seriam capazes de concorrer e participar de licitações em sinalização em linha principal. Segundo alegado78, mesmo players pequenos seriam capazes de competir em sinalização em linha principal no Brasil, já que as licitações são frequentemente para subsistemas ou produtos, e requerem tecnologia menos sofisticada do que sinalização urbana. 186. Manifestações de clientes consultados, no entanto, colocam em cheque esse entendimento. 187. Primeiramente, há uma clara distinção entre empresas ativas no desenvolvimento de tecnologia de sinalização em linha principal; e empresas de engenharia civil, integradoras e outras empresas menores, que não atuam no fornecimento de tecnologia de sinalização. 188.

Como afirmou a Vale S.A.79, empresas de engenharia civil pouco concorrem com as empresas que desenvolvem tecnologias. No entanto, em linhas gerais, costumam atuar, na verdade, como parceiros (subcontratados) na implementação de projetos. Empresas integradoras concorrem majoritariamente nos serviços de desenvolvimento de software, desenvolvimento dos projetos, gestão dos projetos e no fornecimento dos materiais de miscelânea. Outras empresas menores concorrem no fornecimento de soluções menos custosas, porém não integradas ou de materiais de miscelânea. 189. Nesse sentido, a Vale afirma que “Normalmente, a pressão competitiva do primeiro grupo80 é baixa (ou não existe), em comparação com o segundo grupo81 em qualquer segmento. As empresas do primeiro grupo costumam ser dependentes de empresas do segundo grupo, uma vez que estas são as donas da tecnologia. [ACESSO RESTRITO AO CADE]” 190. Além disso, ainda segundo a Vale, “em todos os casos (empresas de engenharia civil, integradoras ou empresas menores), existe uma alta dependência [de empresas fornecedoras de tecnologia] quando falamos em grandes projetos onde o cliente exige que os fornecedores entreguem a solução completa.” Já no caso de projetos pequenos, a dependência é menor. 191. A RUMO82 entende que empresas de engenharia civil e integradoras podem concorrer no fornecimento de peças e componentes, mas não com soluções completas.

Por sua vez, as empresas menores podem ter sua própria solução de sinalização e, considerando as que a RUMO tem relacionamento, com patamar de custo e qualidade menores quando comparado aos grandes players. 192. Ainda, a RUMO explica que “A RUMO entende que não existe a referida pressão competitiva. A exemplo, durante as concorrências promovidas pela RUMO, se considerarmos dois grupos de empresas: (i) Grupo 1 formado por empresas como Bemon, Sisten, SS Ferrotrem e BME , e (ii) Grupo 2 composto por empresas como Siemens, Alstom e Wabtec, todas as propostas que foram solicitadas as mencionadas empresas nos últimos anos, foram apresentadas pelas empresas do Grupo 2, as quais, por sua vez, contratavam empresas do Grupo 1 ou as indicavam para realizar os serviços de implementação de sistema de sinalização. Ademais, foi possível constatar que, na maioria das vezes, as empresas do Grupo 2, 78 Resposta ao Ofício 4502/2018. 79 Resposta ao Ofício 4757/2018. 80 Referindo-se a empresas que não fornecem tecnologia. 81 Referindo-se a empresas que fornecem tecnologia. 82 Resposta ao Ofício 4758/2018. 37 indicavam mais de uma empresa do Grupo 1 para realizar a implementação de sistema de sinalização. Portanto, na percepção da RUMO, durante as negociações que envolveram os Grupos 1 e 2 acima mencionados, não houve pressão competitiva entre os referidos grupos.” 193.

Para a MRS83, empresas de engenharia civil, integradoras e outras empresas menores, que não atuam no fornecimento de tecnologia de sinalização, “concorrem como elaboradoras de projetos conceituais e executivos, parceiras de um dos players de desenvolvimento de tecnologia ou subcontratadas na implantação de campo, especialmente no que diz respeito à infraestrutura e fornecimento de materiais não especializados.” 194. Ainda de acordo com a MRS, [ACESSO RESTRITO AO CADE] 195. Para a VLI84, “No que se refere à oferta de soluções completas, há duas perspectivas a serem consideradas. A primeira delas diz respeito à capacidade do fornecedor de atuar desde a etapa do desenvolvimento da tecnologia para concepção do projeto, passando pela implementação/execução do projeto e, por fim, pela entrega dos produtos/equipamentos de sinalização ferroviária. A segunda é relativa à capacidade do fornecedor para ofertar um sistema completo, que atenda a todos os quesitos considerados, quais sejam: (i) bordo; (ii) sinalização; (iii) automação; e (iv) telecomunicações. Em geral, clientes que pretendem instalar sistemas de sinalização novos optam pela contratação de fornecedores que ofertam soluções completas, os quais atuam tanto na fase de desenvolvimento de tecnologia e de elaboração do projeto como nas fases posteriores de implantação/execução do projeto e fornecimento de produtos/equipamentos de todas as categorias necessárias para o projeto ((i) bordo; (ii) sinalização; (iii) automação;

e (iv) telecomunicações). Conforme informado pela VLI em resposta ao Ofício n° 2931/2018, apenas a Alstom, Siemens e Wabtec possuem a expertise e estrutura necessárias para elaborar projetos (que envolvem o desenvolvimento de novas tecnologias) quanto para entregar os produtos/equipamentos de sistemas de sinalização em linha principal, sendo que a Wabtec não fornece todos os equipamentos necessários [ACESSO RESTRITO AO CADE]” 196. A empresa afirma que: “Empresas de engenharia civil, integradoras e outras empresas menores, que não atuam no fornecimento/desenvolvimento de tecnologia de sinalização em linha principal, concorrem com empresas de porte maior, que, por sua vez, atuam no desenvolvimento de tecnologias de sinalização, quando o cliente em questão não está em busca de uma solução de sinalização completa. Ou seja, essas empresas menores são consideradas alternativas viáveis de fornecimento nas situações em que o cliente demanda tão somente prestadores de serviços que executem/implementem projetos já 83 Resposta ao Ofício 4759/2018. 84 Resposta ao Ofício 4756/2018. 38 concebidos (ou seja: executem a obra civil) ou avaliem tecnologias existentes. ” (grifos no original) 197. Ainda, a VLI entende que “a pressão competitiva exercida pelas empresas que não fornecem tecnologia sobre as empresas que fornecem tecnologia é tanto maior quanto menos complexo foro projeto em questão.

Com efeito, nos projetos mais complexos, tais como aqueles que envolvem a instalação de um sistema de sinalização novo, a pressão competitiva exercida pelas empresas que não têm aptidão para o desenvolvimento de tecnologia é praticamente nula, eis que, em geral, elas não são consideradas alternativas viáveis de fornecimento. Aliás, muitas vezes, estas empresas são subcontratadas pelas empresas com potencial para desenvolvimento de tecnologia, que se propõem a ofertar uma solução completa ao cliente final. [ACESSO RESTRITO AO CADE] (grifos no original)” 198. Outra diferenciação relevante é a que se existe entre empresas que fornecem soluções completas de sinalização, inclusive produtos e equipamentos; e aquelas que não fornecem soluções completas, atuando apenas na implementação de projetos. 199. Segundo a Vale S.A.85, empresas que não fornecem produtos/equipamentos são concorrentes das que fornecem produtos/equipamentos a partir do momento em que possuem porte para se responsabilizar por todo o fornecimento [ACESSO RESTRITO AO CADE]. 200. A Vale afirma que a pressão competitiva de empresas que não fornecem soluções completas é menor quando se trata de grandes projetos e projetos de alta complexidade. Isso porque, caso o cliente contrate uma empresa que não oferte soluções completas, ele deverá também contratar uma empresa fornecedora de equipamentos/produtos.

Ocorre que, na hipótese de alguma dessas empresas atrasar entregas ou não cumprir alguma parte do acordo, o cliente fica responsável por intermediar e, eventualmente, assumir multas e pleitos a serem cobrados pela empresa que for prejudicada por esse evento. Esse risco pode ser precificado pelo cliente e avaliado em conjunto com a proposta da empresa do primeiro grupo. 201. Ainda segundo a Vale, caso uma empresa que não forneça produtos/equipamentos tente adquiri-los de empresas que atuam com soluções completas, com o objetivo de também ofertar soluções integradas para o cliente; a empresa fornecedora desses produtos/equipamentos (que também concorre por projetos de sinalização, porém com soluções integradas) terá maior poder de barganha, podendo cobrar valores acima da média de mercado e até declinar a venda em função dos seus interesses, inviabilizando que a empresa dependente seja competitiva. 202. A RUMO86, na mesma linha, “informa que, na sua percepção, não consegue contemplar concorrência efetiva entre os players que apresentam a solução completa (implementam sistema de sinalização e fornecem produtos/equipamentos) e empresas que prestam serviços somente de implementam de soluções de sinalização (sem fornecer produtos/equipamentos), já que as empresas que apresentam a solução completa tendem a ter maior competitividade e serem mais atraentes ao contratante para a execução dos projetos.” 203.

Por outro lado, a resposta da RUMO indica que a presença de empresas como Dominos, Sistem e BME exercem, em alguma medida, pressão sobre os preços de 85 Resposta ao Ofício 4757/2018. 86 Resposta ao Ofício 4758/2018. 39 empresas que ofertam soluções completas (como Siemens, Alstom e Wabtec). Segundo informado, “empresas que atuam tanto prestando serviços de implementação de sistemas de sinalização quanto no fornecimento de produtos/equipamentos tendem a ter preços mais elevados do que empresas que somente prestam serviços de implementação de sistemas de sinalização.” Assim, para a RUMO, as propostas feitas por empresas do segundo grupo conseguem reduzir o custo das propostas apresentadas por empresas do primeiro grupo. 204. Para a MRS87, “Empresas de prestação de serviço que não fornecem materiais ficam restritas à fase de projetos e na prestação de serviço (com fornecimento de mão de obra) em infraestrutura civil muitas vezes se associando a um grande player detentor de tecnologia.” 205. Para a VLI88, “Empresas que atuam apenas no fornecimento de produtos/equipamentos concorrem com as empresas que ofertam não apenas os produtos/equipamentos, mas também serviços de implementação de sistemas de sinalização, nas ocasiões em que o cliente demanda tão somente produtos/equipamentos. Normalmente, o cliente que precisa de produtos/equipamentos e também de serviços preferirá o fornecedor que oferecer solução completa.

A centralização da demanda em um único fornecedor - que oferta solução completa - resulta em gestão mais eficiente do projeto, eis que reduz (i) o risco de interferências entre empresas; (ii) os custos devido ao ganho em escala; e (iii) os riscos relacionados ao descumprimento de regras de compliance interno na medida em que o cliente não precisa assumir riscos associados a eventuais subcontratações realizadas pelo fornecedor.” (grifos no original) 206. Ainda, a VLI afirma que “a pressão competitiva exercida pelas empresas que atuam somente na prestação de serviços de implementação/execução de projetos sobre as empresas que além dos serviços também fornecem produtos/equipamentos é tanto menor quanto maior for a complexidade do projeto em questão. Isso porque, conforme já exposto nos itens anteriores, nos projetos maiores, de maior complexidade, a preferência dos clientes é pela contratação de empresas que ofertam soluções completas [ACESSO RESTRITO AO CADE].” 207. Assim, embora, em tese, haja diversos concorrentes no mercado de sinalização em linha principal, nem todos eles competem de igual para igual. Os clientes fazem uma clara distinção entre os concorrentes aptos a fornecer soluções mais completas, incluindo tecnologia e produtos/equipamentos, e os concorrentes que atuam somente na prestação de serviços. 208.

Os concorrentes que compõem o primeiro grupo (concorrentes aptos a fornecer soluções mais completas, incluindo tecnologia e produtos/equipamentos) e que efetivamente atuam no Brasil em sinalização em linha principal incluem, certamente, Siemens, Alstom e Wabtec, citados de forma praticamente unânime pelos clientes consultados. Alguns clientes são explícitos ao afirmar sua preferência por clientes desse grupo. 87 Resposta ao Ofício 4759/2018. 88 Resposta ao Ofício 4756/2018. 40 209. A Siemens é vista, de forma unânime pelos clientes consultados, como um forte concorrente, que possui sistemas completos e por ser uma fornecedora tradicional de tecnologia ferroviária, com percepção de elevada confiabilidade e qualidade técnica89; principal ponto fraco apontado é custo/lead time mais elevado.90 A Alstom é vista da mesma forma, pelas mesmas razões.91 A Wabtec também é vista como um forte concorrente, embora não seja capaz de ofertar soluções tão completas quanto Siemens e Alstom.92 210. A ART também é citada, em alguma medida, como player de porte menor, mas clientes apontam algumas ressalvas importantes relacionadas a não certificação/homologação de produtos da empresa, e a dúvidas com relação a expertise.93 211.

Há dúvidas relevantes com relação a outras empresas citadas pelas Requerentes, tais como Bombardier94, Ansaldo95 e a Thales96, seja por não ofertarem soluções completas, por terem foco principal em trens de passageiros ou por terem fraca (ou nenhuma) representação no Brasil. Demais concorrentes potenciais, como Kyosan, Progress Rail, CRRC, Nippon-Signal, claramente não são vistas pelos clientes como estando no mesmo patamar de empresas como Siemens, Alstom e Wabtec. A análise da seção seguinte, que tratará sobre o comportamento dos concorrentes nos processos de concorrência privada realizados pelos clientes, reforça a conclusão de que essas empresas claramente não exercem pressão competitiva comparável a empresas como Siemens, Alstom e Wabtec. 212. Quanto a empresas de engenharia e integradoras (segundo grupo), os elementos colacionados acima claramente indicam se tratar de concorrentes com capacidade muito limitada, atuantes em projetos de menor complexidade e, muitas vezes, em parceria com empresas do primeiro grupo. 213. Dessa forma, não é possível considerar que todos os players que, de alguma forma, atuam em sinalização em linha principal no país concorrem de igual para igual. Há diferenças relevantes em termos de capacidade entre esses players, e a operação une dois dos três principais concorrentes com atuação no país. VII.1.2.4. Análise das Licitações passadas 214.

A SG buscou obter, dos clientes consultados, dados acerca da participação de concorrentes em licitações passadas. Os dados fornecidos muitas vezes não especificam de forma detalhada o objeto do projeto, tampouco permitem avaliar se se trata de projetos de maior ou menor complexidade97. De toda sorte, as informações apresentadas são úteis e auxiliam a compreensão do quanto exposto até aqui. 89 Nesse sentido, vide respostas [ACESSO RESTRITO AO CADE]. 90 Segundo [ACESSO RESTRITO AO CADE]. 91 [ACESSO RESTRITO AO CADE]. 92 Nesse sentido, vide respostas das clientes [ACESSO RESTRITO AO CADE]. 93 Nesse sentido, vide respostas das clientes [ACESSO RESTRITO AO CADE]. 94 Nesse sentido, vide respostas das clientes [ACESSO RESTRITO AO CADE]. 95 Nesse sentido, vide respostas das clientes [ACESSO RESTRITO AO CADE]. 96 Nesse sentido, vide respostas das clientes [ACESSO RESTRITO AO CADE]. 97 Segundo algumas empresas oficiadas, condições de concorrência podem variar a depender da complexidade do projeto. Por exemplo, segundo a VLI (Ofício 4756): “Projetos maiores são menos frequentes e envolvem sistemas bastante complexos, demandando equipamentos de diversas categorias, tais como bordo, automação e engenharia de campo. Por isso, é reduzido o número de players aptos a oferecer soluções completas. No mercado nacional, apenas Alstom, Siemens e Wabtec o fazem, sendo que esta última não tem capacidade para fornecer todos os equipamentos necessários aos sistemas 41 215.

Questionadas acerca dos processos licitatórios (ou outra forma de contratação) lançados por cada empresa nos últimos 10 anos, as empresas informaram o que segue. 216. A Vale98 informou: Quadro 11 – Informações prestadas pela Vale [ACESSO RESTRITO AO CADE] 217. [ACESSO RESTRITO AO CADE] 218. Além dos projetos informados acima, as Requerentes informam que a Alstom venceu uma licitação em linha principal organizada pela Vale em 2017 [ACESSO RESTRITO ÀS REQUERENTES]99. 219. A RUMO informou que, em 2015, ainda sob o nome ALL – América Latina Logística S.A., teve seu controle acionário assumido pela Rumo Logística Operador Multimodal S.A. Dessa forma, todo o quadro diretivo da Companhia foi assumido por novos membros, razão pela qual os novos gestores não possuem as informações completas dos projetos que ocorreram sob a gestão da ALL. Nesse sentido, informa que parte significativa das informações solicitadas pela SG acerca de processos de concorrência passados não estão disponíveis. 220. As Requerentes informam que, em 2017, a Siemens venceu uma licitação para sinalização em linha principal organizada pela RUMO [ACESSO RESTRITO ÀS REQUERENTES]100. 221. A MRS informa101: Quadro 12 – Informações prestadas pela MRS [ACESSO RESTRITO AO CADE 222. [ACESSO RESTRITO AO CADE] 223. Questionada sobre [ACESSO RESTRITO AO CADE]102 224. A VLI informou103: Quadro 13 – Informações prestadas pela VLI [ACESSO RESTRITO AO CADE] 225.

Questionada sobre [ACESSO RESTRITO]104 (não possui sistema de bordo), utilizando, para tanto, produtos adquiridos de outros fornecedores. Empresas estrangeiras, embora sejam alternativas viáveis de fornecimento, tendem a ser menos competitivas em razão da estrutura necessária para prestar os serviços de assistência e manutenção após a entrega dos serviços e/ou produtos. Projetos pequenos, por sua vez, são predominantes e, pela sua baixa complexidade, envolvem concorrência muito mais acirrada em razão do volume maior de empresas capacitadas.” 98 Resposta ao Ofício 2928/2018. 99 Resposta ao Ofício 4502/2018. 100 Resposta ao Ofício 4502/2018. 101 Resposta ao Ofício 2929/2018. 102 Resposta ao Ofício 4759/2018. 103 Resposta ao Ofício 2931/2018. 104 Resposta ao Ofício 4756/2018. 42 “[ACESSO RESTRITO AO CADE]” 226. Ainda, a empresa afirmou que “[ACESSO RESTRITO AO CADE]” 227. As Requerentes ponderam que a Alstom não venceu nenhum contrato ou pedidos para fornecer sinalização em linha principal no período 2010-2016, enquanto a Siemens forneceu apenas uma pequena quantidade de produtos de sinalização em linha principal. Ambas Siemens e Alstom venceram apenas um projeto cada em 2017 (como citado acima, para a Rumo e para a Vale, respectivamente). Antes dos projetos vencidos em 2017, a última vez que um projeto de sinalização em linha principal foi vencido pela Siemens e pela Alstom foi em 2008 e 2009, respectivamente. 228.

Ocorre que, de acordo com as informações acima, projetos foram vencidos por empresas que hoje fazem parte do grupo Siemens (Invensys) ou do grupo Alstom (GE Transportation).105 Além disso, percebe-se que, nos processos de concorrência supramencionados, em geral não se verifica a participação de muitos concorrentes. 229. Avaliadas em conjunto com os elementos qualitativos expostos na seção anterior deste parecer, as informações aqui expostas apontam para um cenário de rivalidade mais restrito do que defendem as Requerentes. VII.1.2.5. Do alegado poder de barganha dos clientes 230. As Requerentes argumentam que a demanda por sinalização em linha principal é bastante sofisticada, com poder de compra e procedimentos licitatórios complexos para garantir a concorrência. Tais clientes seriam capazes de garantir um processo competitivo para contratos futuros.106 231. De fato, verifica-se que há, no Brasil, poucos clientes, em geral de grande porte e, a princípio, com poder de barganha, visto que um único contrato pode significar parte substancial do faturamento dos concorrentes em sinalização urbana. Ademais, os projetos não são tão frequentes, o que certamente aumenta o incentivo pela conquista de um contrato específico em um processo de concorrência. 232. Por outro lado, esse poder de barganha pode ser mitigado com a redução significativa do número de concorrentes efetivamente aptos a atender a demanda desses clientes.

Como visto acima, a operação representa a união de dois dos três principais concorrentes no mercado brasileiro; há dúvidas sobre a capacidade dos demais concorrentes de concorrer em pé de igualdade com as Requerentes (como detalhado em seções anteriores desta análise de Rivalidade); e há sérias dúvidas acerca da probabilidade de novas entradas como fator hábil a mitigar eventual tentativa de exercício de poder de mercado por parte das Requerentes após a operação, especialmente em razão do tamanho do mercado brasileiro (como detalhado na análise de Entrada). VII.1.2.6. Do alegado efeito lock-in 233. A Bombardier107 afirma que os incumbentes têm vantagem considerável com relação a novos projetos que envolvem trilhos em que os sistemas da incumbente já estejam instalados. A empresa afirma que a vantagem do incumbente é forte e o efeito 105 Resposta ao Ofício 4502/2018. 106 Formulário de notificação, item V.5. 107 Resposta ao Ofício 4057/2018. 43 lock-in não pode ser afastado, pois as fornecedoras instaladas sempre estarão em melhor posição para vencer uma licitação. 234. Existiria assim um lock-in effect, que manteria os clientes, em grande medida, cativos da empresa que forneceu o sistema de sinalização original da via, caso tais clientes venham a promover modernizações da infraestrutura instalada e realizar extensões nas linhas originais.

Tal efeito fundamenta-se na eventual inexistência de interoperabilidade entre a tecnologia da sinalização já instalada e aquela de um possível novo fornecedor. No limite, essa incompatibilidade tecnológica poderia implicar na substituição de todo o sistema de sinalização (dos trilhos antigos, inclusive) e não apenas na instalação de sinalização nos novos trechos ou na modernização de um trecho do mesmo fornecedor108. Esse diferencial de custos entre incumbente e desafiante acabaria por inviabilizar a entrada de um novo fornecedor. 235. Ainda que a discussão acima se insira especialmente na análise do mercado de sinalização urbana, dado que, segundo alegado pela Bombardier, Alstom e Siemens teriam conjuntamente parte relevante da base instalada no país, a mesma lógica se aplica ao mercado de sinalização em linha principal. 236. Como informam as Requerentes109, o poder de barganha dos clientes pode ser mais limitado em relação a extensões, modernizações e substituições em comparação à concorrência por sistemas de sinalização completamente novos. Clientes consultados pela SG se manifestam no mesmo sentido.110 237. Trata-se, no entanto, de situação que não guarda nexo causal direto com a operação. Afirmam as Requerentes, com razão, que se for “verdadeiro que alguns clientes não desejam trocar de fornecedores, mesmo que a Operação Proposta não tivesse ocorrido, não haveria concorrência entre as Partes para esses clientes que já se encontram locked in.”111 238.

Reforça tal argumento o fato de a Alstom, apesar de detentora da maior base instalada em sinalização urbana no Brasil (entre 32% e 41%, conforme a métrica) obteve participação de mercado de 0-10% pelo critério OI, no período 2013-2017, registrando 0% de share no triênio 2015-2017. Por sua vez, a Siemens que, pelo critério da base instalada possui participação de mercado entre 19% e 28%, a depender da métrica considerada, registrou share de 40-50% pelo critério OI. VII.1.3 Conclusão: Sinalização em Linha Principal 108 A Bombardier informa ainda que mesmo nos casos em que o cliente não pode escolher livremente permanecer com o fornecedor original, pois está legalmente obrigado a realizar licitação pública para escolha do novo fornecedor de uma extensão ou modernização, a vantagem do incumbente e o lock-in effect não podem ser afastados. A empresa incumbente ainda estaria em melhores condições para vencer a licitação em virtude de sua maior capacidade de identificar riscos técnicos e as ações a serem realizadas, visto ter sido a responsável pelo fornecimento da sinalização já instalada na linha existente. 109 Resposta ao Ofício 4502/2018. 110 Segundo a Rumo (Resposta ao Ofício 4758/2018), “atualmente o poder de barganha é limitado dado que tende a manter e expandir soluções já instaladas, pois prioriza o custo e facilidade na manutenção”. Segundo a MRS (Resposta ao Ofício 4759/2018) [ACESSO RESTRITO AO CADE].

Segundo a VLI (Resposta ao Ofício 4756/2018), “essa situação faz com que a empresa tenha poder de barganha reduzido ne medida em que o fornecedor original fica em posição de vantagem competitiva em relação a seus competidores, já que os sistemas de eventuais extensões, modernizações e substituições precisam ser compatíveis com os sistemas já existentes. Ademais, os próprios requisitos da empresa para homologação de novos fornecedores (requisitos técnicos, financeiros, de compliance e outros) somado ao fato de serem poucas as empresas com escritórios no Brasil limitam a concorrência.” 111 Resposta ao Ofício 3453/2018. 44 239. O mercado de sinalização em linha principal está restrito ao transporte de carga em linhas autônomas, o que o torna menos complexo do que em outros países em cidades diferentes estão conectadas por trens para transporte de passageiros ou linhas ferroviárias que frequentemente se cruzam ou se encontram. 240. O mercado é caracterizado por barreiras que não podem ser desprezadas, muito embora não se possa afirmar que tais barreiras sejam intransponíveis. Ademais, ainda que a entrada de agentes que não atuem no país (mas sejam ativos em outros países) seja possível, não se pode afirmar que seja provável. Assim, há sérias dúvidas acerca da probabilidade de novas entradas como fator hábil a mitigar eventual tentativa de exercício de poder de mercado por parte das Requerentes após a operação. 241.

Segundo estimativas das Requerentes, com base em order intakes observados no período 2013-2017, a operação geraria uma concentração de 20-30% (Siemens: 10-20%; Alstom: 10-20%). Esses dados, no entanto, padecem de limitações importantes, o que requer que sejam qualificados com informações obtidas ao longo da instrução. 242. Os clientes consultados pela SG apresentaram preocupações relevantes relacionadas aos efeitos da operação. Concorrentes consultados avaliam o grau de rivalidade como baixo ou moderado. 243. Embora, em tese, haja diversos concorrentes no mercado de sinalização em linha principal, nem todos eles competem de igual para igual. Os clientes fazem uma clara distinção entre os concorrentes aptos a fornecer soluções mais completas, incluindo tecnologia e produtos/equipamentos, e os concorrentes que atuam somente na prestação de serviços. 244. Os concorrentes que compõem o primeiro grupo (concorrentes aptos a fornecer soluções mais completas, incluindo tecnologia e produtos/equipamentos) e que efetivamente atuam no Brasil em sinalização em linha principal incluem, principalmente, Siemens, Alstom e Wabtec, citados de forma praticamente unânime pelos clientes consultados. Há dúvidas relevantes com relação a outras empresas citadas pelas Requerentes, tais como Bombardier, Ansaldo e a Thales, seja por não ofertarem soluções completas, por terem foco principal em trens de passageiros ou por terem fraca (ou nenhuma) representação no Brasil.

Demais concorrentes potenciais, como Kyosan, Progress Rail, CRRC, Nippon-Signal, claramente não são vistas pelos clientes como estando no mesmo patamar de empresas como Siemens, Alstom e Wabtec. 245. Quanto a empresas de engenharia e integradoras (segundo grupo), os elementos colacionados acima claramente indicam se tratar de concorrentes com capacidade limitada, atuantes em projetos de menor complexidade e, muitas vezes, em parceria com empresas do primeiro grupo. 246. Dessa forma, não é possível considerar que todos os players que, de alguma forma, atuam em sinalização em linha principal no país concorrem de igual para igual. Há diferenças relevantes em termos de capacidade entre esses players, e a operação une dois dos três principais concorrentes com atuação no país. 247. Além disso, percebe-se que, nos processos de concorrência informados pelos clientes consultados pela SG, em geral não se verifica a participação de muitos concorrentes. Avaliadas em conjunto com os elementos qualitativos expostos neste parecer, as informações sobre licitações apontam para um cenário de rivalidade mais restrito do que defendem as Requerentes. 248. Verifica-se que há, no Brasil, poucos clientes, em geral de grande porte e, a princípio, com relativo poder de barganha, visto que um único contrato pode significar parte substancial do faturamento dos concorrentes em sinalização urbana.

Ademais, os projetos não são tão frequentes, o que certamente aumenta o incentivo pela conquista de um contrato específico em um processo de concorrência. Por outro lado, esse poder de 45 barganha pode ser mitigado com a redução significativa do número de concorrentes efetivamente aptos a atender a demanda desses clientes. 249. Assim, não se pode descartar preocupações concorrenciais decorrentes da operação no mercado de sinalização em linha principal. 250. Não obstante, deve-se ponderar que se trata de mercado de pequena dimensão, e a ausência de entradas pode estar mais relacionada a esse fator do que a outras barreiras à entrada instransponíveis. Dessa forma, faz-se necessário um juízo de proporcionalidade na eventual discussão de intervenção antitruste nesse mercado específico. VII.2 Sinalização urbana (metrô e VLT) VII.2.1 Condições de entrada VII.2.1.1 Barreiras à entrada 251. As Requerentes sustentam que não existem barreiras relevantes que impeçam o ingresso no mercado de sinalização urbana. As considerações das Requerentes acerca de barreiras à entrada no mercado de sinalização em linha principal, já relatadas anteriormente neste parecer, são, basicamente, as mesmas que foram apresentadas para o mercado de sinalização urbana. 252.

Acrescentam ainda que empresas estrangeiras (compreendidas como aquelas que não possuem subsidiárias ou escritórios localizados no Brasil) costumam formar consórcios com empresas locais (ou que possuam representação local) para poder participar de concorrências no país.112 Caso queira participar de certames locais sem formar um consórcio, a empresa estrangeira precisa estabelecer um representante legal no Brasil. 253. Por fim, uma eventual exigência, por parte dos clientes, de oferta de serviços de manutenção após a venda poderia ser contornada tanto por meio da contratação de empresas locais de engenharia como através de consórcio com agentes locais. 254. Em síntese, as Requerentes entendem que empresas estrangeiras, que inclusive já desenvolvem com sucesso serviços de sinalização em outros países – a exemplo da CRSC, Beijing TCT e Hyundai/ Rotem – podem participar de certames nacionais e “[...] ingressar no mercado se ganhar uma concorrência de sinalização ou eletrificação ferroviária.” Ademais, “Como o valor dos projetos no Brasil geralmente é elevado, um só projeto geralmente tem escala suficiente para viabilizar a sua entrada no mercado.”113 255. Dessa forma, as Requerentes não enxergam barreiras à entrada relevantes, em linha com o que foi relatado acima para o mercado de sinalização em linha principal. Contudo, empresas que passaram pelo processo de entrada mais recente relataram uma visão que diferiu em alguns aspectos da opinião das Requerentes. 256.

A Thales, por exemplo, considera haver substanciais barreiras à entrada nesse mercado. Indagada se os investimentos necessários para se estabelecer no país podem constituir barreira à entrada relevante, a empresa respondeu: “Comercialmente e tecnicamente falando, a resposta é SIM. Do ponto de vista geral, pode valer a pena estabelecer um escritório de representação local se houver oportunidades de mercado suficientes para recuperar o investimento. 112 Em caso de consórcios mistos (em que empresas brasileiras e estrangeiras participam), a Lei de Licitações prevê que o líder do consórcio deve ser a empresa brasileira. 113 Formulário de Notificação, Item IX.8. 46 Pode representar uma barreira à entrada, especialmente para fornecedores menores de sinalização.”114 257. Além dos argumentos elencados pela Thales para sinalização em linha principal que permanecem válidos para sinalização urbana, essa empresa apontou ainda como barreiras à entrada para sinalização: a) P & D dedicado. b) Especificações técnicas e normas de segurança, locais. c) Necessidade de autorizações /certificações nacionais. d) Tempo para estabelecer relacionamento e credibilidade licitatória no mercado nacional. e) Custos dedicados a ofertas em novos países em vista da necessidade de estabelecer conhecimento do cliente (padrões e processos) antes de vencer uma concorrência. f) Histórico e referências. 258.

A concorrente Bombardier reconhece que tem havido uma relativização na exigência de certificados que comprovem a experiência no país com alguns clientes aceitando certificados internacionais que comprovem aptidão da empresa estrangeira a prestar determinados serviços no Brasil. 259. Porém, apesar dessa relativização, a Bombardier entende que:115 “embora [o certificado local] não seja sempre indicado explicitamente como um requisito nos editais de licitação, os clientes em geral - e isso se aplicaria ao Brasil, bem aos Estados Unidos e Europa - preferem referências de sistemas que já foram aprovados e certificados de acordo com os padrões que já conhecem e com os quais já estão familiarizados. Clientes do setor público podem incluir requisitos que acabam por promover a experiência local em detrimento de empresas estrangeiras.” 260. A Bombardier acrescenta que peculiaridades locais como exigências específicas do país para participar de licitações e obter financiamento junto a instituições oficiais de crédito servem como desestímulo à entrada de empresas estrangeiras. “No Brasil, as especificações técnicas em licitações públicas e privadas que não são "funcionais" por natureza, podem ter o efeito de afastar potenciais licitantes. Na maioria dos casos, os projetos requerem soluções bastante customizadas, dificultando que os concorrentes atendam a tantas especificações.

A Alstom e a Siemens, com experiência de muitos anos no Brasil, tendem a possuir uma vantagem competitiva significativa nesse sentido. Adicionalmente, diversos projetos que se beneficiam do financiamento público também incluem um requisito de "conteúdo local", limitando ainda mais o número de participantes estrangeiros.” 261. A CAF, outra entrante recente no mercado de sinalização urbana brasileiro possui impressões similares: 116 “A principal barreira logística para entrar nos mercados de sinalização urbana e de linha principal no Brasil é a necessidade de que a instalação dos equipamentos de sinalização seja realizada por uma empresa brasileira.” 114 Em resposta ao Ofício 2946/2018. 115 Em resposta ao Ofício 4933/2018. 116 Em resposta ao Ofício 2948/2018. 47 “A prestação de serviços de manutenção e assistência técnica constitui sim uma importante barreira de entrada a empresas estrangeiras nos mercados de sinalização urbana, em linha principal e de eletrificação ferroviária no Brasil, já que implica a necessidade de contar com um estabelecimento permanente no país ou de associar-se com uma empresa brasileira para a prestação de tais serviços.” 262.

Enquanto as opiniões dos players que desenvolvem tecnologia própria de sinalização (segmento formado por grandes players globais) convergem no sentido de apontar elevadas barreiras à entrada em sinalização urbana no Brasil, as opiniões das empresas integradoras117 (que, em geral, são empresas nacionais) apresentam algumas discordâncias. 263. Segundo a SNEF, “Empresas estrangeiras podem se estabelecer no Brasil de forma individual ou participar em consórcio com empresas brasileiras, a depender do tipo de contratação e requisitos requeridos.” Sobre o pós-venda, a empresa afirma que “Normalmente operadores públicos realizam sua própria manutenção, sendo exigido dos fornecedores treinamentos e peças sobressalentes de acordo com o processo de aquisição”. 264. O Grupo AGIS tem uma opinião similar:118 “empresas sem subsidiárias ou escritórios no Brasil podem participar de licitações desde que o Edital de licitação permita e, nesse caso, sempre que associadas a uma empresa local. Para concorrências com financiamento internacional o critério é definido pelo agente financeiro se permitirá ou não a participação isolada de empresas estrangeiras, sem associação com empresas locais.” 265. O Grupo AGIS acrescenta ainda que “os custos para uma empresa se estabelecer no Brasil não são relevantes” e que os “serviços de manutenção e assistência técnica não constituem uma importante barreira, desde que a empresa estrangeira forneça os serviços em consórcio com empresa local”. 266.

A Telar traz argumentos que questionam a suposta facilidade com a qual se daria associação entre empresas estrangeiras desenvolvedoras de tecnologia e empresas nacionais de montagem e integração. “A participação de empresas transnacionais, instaladas no Brasil, em consórcio com empresas brasileiras, o que pode ampliar o mercado potencial das empresas brasileiras, é limitado por fatores como (i) a necessidade de aprovação de cadastro nas matrizes, (ii) valor e participação consorcial e (iii) a exigência, via de regra, de que o consórcio opere "por escopo", ou seja, que os itens e valores de expertise da empresa detentora de tecnologia sejam executados exclusivamente por tal empresa por preço definido independente e não "aberto" para os demais consorciados. Uma vez que o número de empresas brasileiras, capazes dos itens de menor complexidade, é muito maior 117 Empresas integradoras atuam no setor de sinalização sem, no entanto, desenvolver a própria tecnologia e nem produzir todos os equipamentos necessário à implantação do projeto. São empresas que atuam integrando soluções de terceiros, em particular a tecnologia de sinalização e equipamentos especializados. As integradoras são capazes ainda de elaborar projetos conceituais e executivos, fornecer materiais não especializados e gerir projetos. Podem atuar em parceria ou como subcontratadas dos players que desenvolvem tecnologia de sinalização para a implantação de campo. 118 Em resposta ao Ofício 2955/2018.

48 que o número de transnacionais detentoras de tecnologia, são estas que, de fato, definem as oportunidades de maior vulto, em valor ou relevância tecnológica, em que as brasileiras podem atuar.” 267. Quantos aos clientes, a instrução procurou identificar a factibilidade de contratar empresas que ainda não fornecem sinalização no país. As Requerentes afirmam que as barreiras à entrada se resumem, basicamente, aos investimentos necessários ao estabelecimento de uma representação no país. Entendem ainda que “a necessidade de fornecer serviços de assistência técnica não constitui uma barreira à entrada para empresas estrangeiras.”119 Com efeito, essa opinião parece ser compartilhada por alguns clientes importantes. 268. A CCR Metrô Bahia, quando indagada quanto à possibilidade de empresas estrangeiras participarem de certames nacionais para fornecimento de sinalização urbana, respondeu que: “Sim. No caso do cliente privado não há restrição quanto à nacionalidade, podendo haver exigências de conteúdo local na eventualidade de utilização de recursos públicos da União.” Sobre a necessidade do oferecimento de serviços de manutenção e assistência técnica constituir ou não uma barreira que afaste a atuação de empresas estrangeiras, a CCR afirmou que: “Não constitui barreira que afaste empresas estrangeiras.

Principalmente porque hoje, com o mercado globalizado e com o avanço tecnológico, é possível acesso remoto diretamente aos equipamentos pelos técnicos especializados do exterior o que diminui a complexidade para a atuação de equipes locais.”120 269. O VLT Rio também não enxerga impedimentos à participação de empresas estrangeiras em certames nacionais:121 “Entendemos que, em princípio, não há vedação legal à participação de empresas "estrangeiras" em processos de concorrência para os mercados de sinalização urbana e eletrificação ferroviária, ainda que não possuam representação legal no Brasil. Desde que tais empresas "estrangeiras" cumpram com as condições previstas nos respectivos editais para contratação pelas potenciais contratantes, em princípio empresas "estrangeiras" estariam plenamente aptas a participar de forma competitiva dos procedimentos de concorrência promovidos por clientes brasileiros.” 270. No que tange aos serviços de assistência técnica e manutenção, o VLT Carioca entende que:

“Na experiência da Concessionária, em que pese os serviços de manutenção e assistência técnica serem prestados por empresa "estrangeira" constituírem um potencial custo mais elevado que o de fornecedores com representação no país, esse fator não representa necessariamente uma barreira para a atuação de empresas estrangeiras no país, considerando que outros fatores devem ser levados em consideração para as contratações nesses mercados, como o custo total de aquisição e o atendimento aos requisitos técnicos.” 271. A CPTM afirmou que empresas estrangeiras podem participar de certames nacionais desde que ao processo licitatório seja de âmbito internacional. De fato, a decisão 119 Formulário de Notificação. 120 Em resposta ao Ofício 2933/2018. 121 Em resposta ao Ofício 2940/2018. 49 de abrir a concorrência para a participação de empresas estrangeiras é uma escolha do cliente. Quanto aos serviços pós-venda, a CPTM afirmou que: “Os contratos de projetos e implantação de sistema de sinalização urbana e eletrificação exigem períodos de assistência técnica, garantia e operação assistida.”122 272. O Metrô de São também não enxerga óbices à participação de empresas estrangeiras nas licitações que promove. Afirma ainda que:

“os serviços de manutenção e assistência técnica, em geral, são acessórios ao objeto principal e são detalhados através da exigência de sobressalentes, ferramentas especiais e treinamentos em operação/manutenção, incluindo reparo de componentes nas oficinas do Metrô-SP.”123 273. A Supervia Rio de Janeiro, por sua vez, vai numa direção contrária, pois acredita que “[...] a dificuldade ou a barreira de contratação de empresas estrangeiras sem filial no Brasil deve-se ao fato da incidência de tributos que inviabilizam financeiramente a operação. Adicionalmente, a indisponibilidade de uma assistência técnica local é forte fator limitante.”124 274. A TRENSURB tem opinião similar a da Supervia, a empresa de Porto Alegre entende que empresas estrangeiras “Podem participar, desde que garantam uma estrutura mínima de assistência técnica instalada no país, pois são sistemas vitais para a operação do transporte ferroviário.” Porém pondera que “a falta de uma infraestrutura mínima de assistência instalada no país, originada pela baixa demanda do mercado, trata- se de uma barreira que dificulta a participação de empresas estrangeiras no mercado ferroviário brasileiro.” 275. Assim, não parece haver propriamente uma rejeição dos clientes com relação a empresas estrangeiras que ainda não possuem representação no Brasil. Não obstante, as empresas estrangeiras consultadas não percebem que a entrada é tão simples quanto pretendem as Requerentes, especialmente em razão da:

i) necessidade de se adaptar a determinadas especificidades locais (especificações técnicas, normas técnicas, eventuais exigências específicas para participar de licitações, necessidade de customização); ii) necessidade de construir uma reputação no mercado nacional e, em alguns casos, iii) dificuldade de obter financiamento público para projetos que não preencham requisitos de “conteúdo local”. VII.2.1.2 Tempestividade, probabilidade e suficiência de entrada 276. O ponto de vista das Requerentes sobre as condições de entrada no mercado de sinalização urbana é idêntico ao apresentado para o mercado de sinalização principal. Entendem as Requerentes que, em razão dos valores dos projetos, geralmente elevados, um projeto, por si só, possuiria escala suficiente para viabilizar um ingresso no mercado. Assim, a entrada de uma empresa estrangeira dependeria apenas de vencer uma concorrência importante. 277. Ademais, tal qual ocorre no mercado de sinalização em linha principal, vencer concorrências lançadas por alguns clientes de sinalização urbana em determinado ano 122 Em resposta ao Ofício 2932/2018. 123 Em resposta ao Ofício 2936/2018. 124 Em resposta ao Ofício 2930/2018. 50 pode significar a captura de uma participação de mercado superior a 5% (quando considerado o período de cinco anos). 278. Em razão da complexidade do mercado – que contempla empresas com diferentes escopos125 – não foi possível calcular a escala mínima viável da forma tradicional. 279.

No que tange a tempestividade, as Requerentes entendem que a entrada seria possível num prazo aproximado de um ano. Como não há necessidade de se possuir plantas industriais no país para participar de uma concorrência, o tempo de entrada requereria somente aquele necessário à preparação, adjudicação e execução de uma proposta para fornecimento de sinalização urbana no país. 280. Quanto às perspectivas de crescimento do mercado, as Requerentes acreditam que, embora a crise econômica tenha reduzido a capacidade de investimento de seus clientes, haverá uma retomada, ainda que em um ritmo inferior ao do período anterior. 281. De fato, um crescimento significativo da demanda contribuiria para facilitar a entrada pelas razões que serão expostas adiante. Todavia, trata-se de uma afirmação de difícil avaliação nesse momento. 282. A despeito de ser possível a entrada de novos players, os desafios enfrentados pelos entrantes, além do custo de oportunidade da entrada, suscitam dúvidas quanto à probabilidade de ocorrência de entradas num espaço de tempo que seja curto o suficiente a ponto de inibir um eventual abuso de poder dominante por parte das Requerentes após a Operação. 283.

A Bombardier relata sua própria experiência de entrada no país e chama a atenção para a necessidade que teve de realizar uma aquisição:126 “A presença local tem sido um fator crucial na competição, considerando que um grande número de licitações impõe requisitos locais e/ou a apresentação de certificados técnicos comprovando que os licitantes possuem experiência no Brasil.” “Na experiência da BT, a presença local é crucial. A própria BT tentou entrar no mercado brasileiro via exportações no início dos anos 2000, sem sucesso. A BT somente foi capaz de desenvolver sua atuação local quando adquiriu o negócio da Adtranz em 2001, que já possuía uma unidade de produção no Brasil (destaca-se que tais oportunidades de aquisição nem sempre estão disponíveis). Foi apenas nessa época que a BT conseguiu vencer licitações de projetos locais.” 284. A Telar destoa das demais integradoras ao ver com bastantes ressalvas o processo de entrada de uma empresa estrangeira no mercado nacional. Segundo a Telar127:

“Empresas transnacionais não instaladas no Brasil tendem a não se interessar por oportunidades no Brasil, em função do "baixo" valor de tais 125 Conforme será discutido na seção que tratará da rivalidade, há empresas que oferecem soluções completas, empresas que atuam integrando soluções tecnológicas e equipamentos de terceiros, empresas que atuam fornecendo apenas a tecnologia e equipamentos especializados (geralmente players globais), enquanto as obras de engenharia e o fornecimento de materiais não especializados são realizados por empresas locais. É possível ainda que empresas capazes de oferecer soluções completas optem por se consorciar com empresas de engenharia e montagem com cada uma fornecendo aquilo que possui mais expertise. Cada um desses tipos de empresa deve possuir uma escala mínima viável, bem como seu próprio custo de oportunidade, de modo que a definição de uma escala mínima viável para o mercado de sinalização urbana torna-se bastante complexo, não sendo possível estimá-la a partir da instrução. 126 Em resposta ao Ofício 2944/2018 127 Em resposta ao Ofício 4930/2018. 51 oportunidades, dimensão de nosso mercado e custos e despesas fixas de instalação e operação no Brasil.” 285. A Thales ressalta como a conquista de projetos no passado amplia a possibilidade de conquistar novos projetos no futuro, além de contribuir decisivamente para diluir os custos fixos.

“Os fornecedores que já possuem equipes para instalação e manutenção terão fortes vantagens vis-à-vis qualquer recém-chegado, pois, para reduzir o tempo de indisponibilidade de uma linha, ter uma equipe de manutenção local pronta para trabalhar na linha é vista com bons olhos pelo cliente e reduz o custo total da manutenção em comparação com um esquema de exportação. Além disso, uma equipe de manutenção totalmente treinada (graças a projetos anteriores conquistados no país) ajuda o cliente a reduzir os riscos de falhas. Decorre do exposto acima que só é possível ter uma presença local no Brasil quando o custo dessa presença é coberto por uma carga suficiente de trabalho e, portanto, uma quantidade razoável de projetos no Brasil. Como resultado, há uma grande vantagem para os fornecedores tradicionais, que, por definição, mantém uma força de trabalho local crítica com o (s) contrato (s) existente (s).”128 286. Essa desvantagem citada pela Thales, se corroborada pela realidade, tenderia a desestimular a entrada. Mesmo após as manifestações de clientes e concorrentes, as Requerentes insistiram na tese da irrelevância de contar com uma base local. Em resposta às contestações de terceiros, as Requerentes argumentaram que129: “Quanto à necessidade de presença local no Brasil, as Partes ressaltam que não é necessária uma base local, considerando que os fornecedores podem e normalmente participam dos processos licitatórios por meio de consórcio, como indicado pela TSEA e pela AGIS.

Isso também é comprovado pela lista de licitantes fornecida pelos clientes e concorrentes, na qual várias empresas mencionaram a participação dos concorrentes por meio de consórcio.” 287. A despeito de licitações públicas serem abertas a todas as empresas que preencham os requisitos estabelecidos no edital, o fato é que empresas estrangeiras não têm vencido concorrências públicas ou privada e pouco tem participado dos certames130, conforme pode ser constatado no Quadro 16. Seja pelo resultado dos certames, seja pela visão de clientes que consideram uma fraqueza da ofertante não contar com equipes locais (ou mesmo contar com equipes incompletas), parece haver uma preferência revelada dos clientes por empresas com presença local. 288. Dessa forma, as três possíveis formas de entrada possuem óbices. A entrada via consórcio com uma empresa nacional, conforme salientado pela Telar, depende de uma série de ajustes com alguma empresa local de modo que os interesses de ambos podem não coincidir. A entrada via abertura de uma representação nacional enfrenta os entraves burocráticos do país, além de aspectos culturais e financeiros, pois nada garante que o investimento realizado se reverta em ganho de certames, como já destacado no mercado de linha principal. Por fim a aquisição de uma empresa local que já atue de alguma forma 128 Em resposta ao Ofício 4935/2018. 129 Em resposta ao Ofício 3453/2018.

130 Uma exceção é importante foi a escolha da Nippon Signal pelo consórcio Move São Paulo para implantar a sinalização da linha 6 do metrô de São Paulo. Porém o projeto não foi executado. 52 nesse mercado, o que facilitaria uma entrada competitiva desde o princípio, depende da disponibilidade de empresa para serem adquiridas. 289. Quanto a possível entrada dos players asiáticos131, cuja expansão foi um dos principais argumentos das Requerentes para justificar economicamente a Operação, a instrução indicou que essa possibilidade deve ser vista com bastante cautela. [ACESSO RESTRITO AO CADE]. Existem diferenças de requisitos técnicos para atuar em cada país e a adaptação de equipes e materiais não costuma ser simples. 290. Acrescente-se que os players asiáticos desfrutam de um amplo mercado local. As chinesas CRSC e Beijing TCT, por exemplo, atendem ao grande e crescente mercado chinês de modo que seu custo de oportunidade é dado pelas demandas existentes num mercado em que elas já estão estabelecidas e, portanto, não precisam incorrer na série de custos e riscos associados a uma entrada. 291. A questão do custo de oportunidade parece ser essencial. Conforme relatado pela Thales, uma entrada efetiva requer investimentos em custos fixos e afundados que possivelmente não sejam amortizados por um único contrato. Isso implica em operar com prejuízo econômico por um algum período de tempo. Contudo, num cenário de baixa demanda esse período pode ser demasiado longo.

Assim, exceto por um significativo acréscimo na demanda esperada em um país, a decisão por uma entrada não é trivial. 292. Pelo lado dos possíveis entrantes, a instrução encontrou dificuldades em obter maiores informações. Mesmo a Ansaldo, que já executou projetos em território nacional no passado132, não possui mais representação no Brasil. Para os players orientais citados como possíveis entrantes pelas Partes – CRSC, Beijing TCT, Mitsubishi Electric e Hyundai/ Rotem – a dificuldade de obter informação é ainda maior. 293. Porém, segundo publicação133 do setor de logística, durante uma visita ao Brasil, representantes da CRRC134 revelaram parte de seus planos de ingresso e penetração no mercado brasileiro. Segundo a publicação “De acordo com Pei Naijun, diretor-geral da CRRC e Andrew Wang, primeiro vice-gerente da CRRC, o objetivo é atuar no desenvolvimento e na expansão do transporte ferroviário brasileiro. Por mais que o transporte rodoviário seja predominante no país, a empresa acredita no potencial competitivo das 131 As Requerentes mencionam as empresas CRSC, Beijing TCT, Mitsubishi Electric e Hyundai/ Rotem como possíveis entrantes asiáticos. Formulário de Notificação, Item III.5. 132 As Requerentes atribuem à Ansaldo o fornecimento da sinalização do metrô de Belo Horizonte e das linhas 7 e 12 da CPTM, mas não especificou a ano da prestação do serviço.

A Bombardier, em levantamento feito com base no market test conduzido pela SG junto a clientes e concorrentes, afirma que a Ansaldo atuou em parceria com a Alstom e a Trends, em 2009, para a “Prestação de serviços de engenharia especializada para elaboração de projeto e implantação de equipamentos que desempenham função de operação automática de trens” (Anexo da resposta ao ofício 4057/2018). A Bombardier entende que se trata de um serviço parcial de sinalização. Quanto ao metrô de Belo Horizonte, não se encontrou informação de quando o serviço foi realizado. Consta apenas no site da Ansaldo que a sinalização instalada foi a convencional e não a mais moderna que utiliza a tecnologia CBTC, a qual tem sido a mais utilizada nas contratações recentes em virtude de suas vantagens em termos de segurança e eficiência. Informação disponível em: http://www.ansaldo-sts.com/en/business/references-and-technologies/mass-transit-solutions (acesso em 16/11/2018). 133 http://www.tecnologistica.com.br/portal/noticias/72764/fabricante-chinesa-sinaliza-interesse-no- mercado-ferroviario-brasileiro/ (acesso em 24/07/2018). 134 A CRRC é atualmente representada no país pela empresa DAG Railway. Questionada sobre o processo de entrada no país, a empresa não apresentou resposta aos questionamentos elaborados no Ofício 3516/2018. 53 ferrovias no futuro. Sem citar possíveis nomes, a CRRC indica que poderá comprar uma empresa brasileira para iniciar sua produção no Brasil.

Segundo Wang, a CRRC não quer ser apenas uma fornecedora estrangeira. “Somos uma empresa moderna e, como tal, estando no Brasil queremos agir como uma empresa brasileira, uma empresa local e, assim, contribuir para o desenvolvimento econômico. Existem várias maneiras de fazer isso, como ter produção local, trabalhar em conjunto com empresas brasileiras ou até mesmo introduzir novas produções e tecnologias da China”, explica. A empresa pretende contratar mão de obra brasileira e depender o mínimo possível de fornecimento externo.” 294. Assumindo se tratar de uma afirmação crível por partes dos executivos da CRRC, temos de um lado a abertura de uma possibilidade de entrada de um player asiático no país, embora sem especificar um prazo, mas por outro lado haveria um forte indicativo de que a entrada no mercado nacional requereria estabelecer presença local por meio da aquisição de uma empresa brasileira, em consonância com o apontado por diversos clientes e pelos players mundiais de sinalização que passaram pelo processo de entrada no país. 295. Diante do exposto, não é recomendável atribuir à entrada de novos players o status de garantia contra o abuso do poder dominante por parte da Entidade Combinada. Resta, portanto, analisar se o grau de rivalidade atualmente existente é capaz de desestimular o exercício de poder de mercado por parte das Requerentes após o fechamento da Operação. VII.2.2 Análise de Rivalidade VII.2.2.1.

Considerações iniciais – Opiniões de clientes e concorrentes 296. Os clientes de sinalização urbana não possuem opiniões convergentes. No entanto, nota-se uma interessante confluência de opiniões entre empresas com características jurídico-econômicas em comum. 297. De maneira geral identificou-se uma clivagem, entre clientes privados (concessionárias de serviço público) e clientes públicos (empresas estatais), em que empresas do primeiro grupo demonstraram menores preocupações para com a Operação, enquanto as empresas do segundo grupo manifestaram maiores receios quanto aos seus efeitos. 298. A CCR Metrô Bahia135 (concessionária formada entre o Grupo CCR e o Governo do Estado da Bahia) e a ViaQuatro136 (concessionária também ligada ao grupo CCR e que opera uma linha do metrô de São Paulo) afirmaram que “a rivalidade existe como em qualquer mercado competitivo com vários participantes” e mencionaram “o fator "globalização" como um ponto que possibilita promover a competição”. 299. As empresas ainda afirmaram que, “dadas as características globais do mercado e a internacionalização das empresas participantes não percebemos que esta operação agravará as condições dos mercados”. Citaram como participantes do mercado a “Siemens, Thales, Bombardier, Alstom, TCT (Traffíc Contra/ Technology Co., Ltd.), Ansaldo, Nippon Signal, CRRC e Wabtec”. E concluíram sua manifestação com a seguinte observação: 135 Em resposta ao Ofício 2933/2018. 136 Em resposta ao Ofício 2934/2018.

54 “Até onde podemos avaliar, esse ato de concentração não importará restrição maior à concorrência. Adicionalmente, é importante notar que em função de sua dependência ao estado da arte da tecnologia o mercado em questão está acostumado a um constante processo de concentração e aquisições que permitam às empresas seguir competindo por projetos que são escassos e grandes. A título de informação lembramos que nos últimos anos presenciamos importantes concentrações internacionais como a que agora se analisa sem que tenha havido perturbação notável neste mercado, Ex. ADTranz x Bombardier, Alcatel x Thales, Ansaldo x Hitachi, CSR x CNR (China) entre outras menores.” 300. A VLT carioca137 também apontou um quadro semelhante. Disse que se trata de “um mercado de competitividade mediana, motivo pelo qual os clientes têm poder de negociação mediana” e com “um número mediano de fornecedores reconhecidos neste mercado, como, por exemplo: Bombardier, Thales, CAF, Ansaldo, Efacec, CRRC, Alstom e Siemens”. Afirmou, de todo modo, que a operação “não impacta negativamente os mercados de sinalização urbana (...), uma vez que há outros players relevantes e com ampla atuação nesses mercados em nível global”. 301. A Supervia, empresa privada que opera a malha ferroviária urbana de trens de passageiros da Região Metropolitana do Rio Janeiro, afirmou não ser contrária à Operação e nem crer que dela possa derivar danos à concorrência. 302.

A Companhia do Metropolitano de São Paulo (“CMSP”)138, empresa estatal estadual responsável pela operação de cinco linhas do metrô da região metropolitana de São Paulo, ressaltou existir “uma competitividade efetiva em sistemas ofertados por mais de um fornecedor” e citou a “Alstom, Bombardier, Siemens e Thales”. Afirmou que atualmente é cliente da Alstom e da Bombardier no mercado e que “a competição ocorre por meio de atendimento às especificações técnicas e à capacitação técnica e financeira pelos proponentes”. 303. Questionada sobre o impacto concorrencial da fusão entre a Alstom e a Siemens, afirmou que “a concorrência será prejudicada devido à redução do número de participantes, entretanto o produto resultante da fusão das duas empresas poderá incorporar as melhores soluções técnicas de cada uma das empresas”. Ainda afirmou que os preços não devem ser impactados: “como as empresas envolvidas são globais, os preços são balizados pelos demais fornecedores internacionais”. 304. Já a Companhia Paulista de Trens (“CPTM”), quando questionada sobre as condições do mercado caso a Operação seja aprovada, afirmou que: “entende que a maior competição fomenta o mercado a construir soluções técnicas inovadoras a custo mais acessíveis. Assim, manifesta-se favoravelmente à ampla competitividade em um mercado restrito em que poucas empresas detém conhecimento técnico e capacidade financeira, fiscal, jurídica etc.

para fornecer equipamentos e serviços que atendam a complexidade da operação desta companhia.”139 137 Em resposta ao Ofício 2948/2018. 138 Em resposta ao Ofício 2936/2018. 139 Em resposta ao Ofício 2935/2018. 55 305. Posteriormente, a CPTM reforçou sua posição contrária à Operação, embora de forma genérica:140 “Reafirmamos que a CPTM é contra a qualquer ato de concentração (fusão incorporação, etc) entre empresas do mesmo segmento econômico em razão de reduzir a competitividade no setor, que se constitui força motriz para o desenvolvimento de novas tecnologias e fomenta a prática do preço juto, evitando o abuso do poder econômico.” 306. E por fim ressaltou: “Importante destacar que as duas empresas que pretendem se unir são investigadas por esse R. Conselho por articularem a formação de cartel do qual a CPTM foi vítima.” 307. Também a Trensurb141, empresa pública operadora do sistema metroferroviário de Porto Alegre e entorno, disse que o mercado de sinalização urbana “caracteriza-se por ser de alta tecnologia de elevado grau de complexidade, com poucas empresas atuando no Brasil, pois, comparado com outros países, este possui uma malha metroferroviária considerada pequena, o que acaba não atraindo empresas de sinalização, pelo pequeno mercado instalado”. Confirmou ainda que o mercado é caracterizado por “projetos de elevada complexidade e alto valor, sendo realizados com pouca frequência, pois a malha ferroviária de transporte de passageiros é bastante reduzida no Brasil”.

308. Ao ser questionada quanto ao nível de rivalidade, a Trensurb a afirmou que: “Apesar de poucas empresas instaladas no Brasil, a concorrência é grande, pois todos os produtos podem ser considerados de tecnologia similar, caracterizados como substitutos próximos.” Contudo, ao ser indagada se o mercado é concentrado, a Trensurb respondeu: “Sim, pois são poucas empresas instaladas no Brasil, com condições de elaborar projetos complexos e com uso de mão de obra especializada e restrita.” 309. Quantos aos efeitos da Operação sobre os mercados envolvidos, a Trensurb entende que pode haver uma piora nas condições concorrenciais: “Principalmente o mercado de sinalização metroferroviária urbana, por possuir poucas empresas instaladas no Brasil.” Das respostas da Trensurb, podemos inferir que a empresa considera que há uma disputa efetiva entre os players atuais, porém a eliminação de um concorrente importante pode ser prejudicial à concorrência. 310. A Concessão Metroviária do Rio de Janeiro S.A. (“MetrôRio”), quando questionada quanto os efeitos da Operação sobre os mercados envolvidos, considera que: “Todos os mercados citados contam com produtos de ambas as Requerentes, de modo que uma eventual absorção pode reduzir a quantidade de players atuantes no mercado e por consequência influenciar as competições de preço decorrentes das concorrências.”142 311.

Tal qual ocorreu em relação aos clientes, as empresas apontadas pelas Requerentes como suas concorrentes também não possuem opiniões convergentes sobre a Operação. Todavia, aqui também foi possível encontrar um fator de relativa convergência entre dois 140 Em resposta ao Ofício 4790/2018. 141 Em resposta ao Ofício 2948/2018. 142 Em resposta ao Ofício 2935/2018. 56 grupos de concorrentes, qual seja, desenvolver ou não tecnologia. Enquanto as empresas integradoras (que não desenvolvem a própria tecnologia de sinalização, tendo por isso que adquiri-la de outrem, inclusive da Siemens e da Alstom) não se mostraram contrárias143, as empresas que desenvolvem tecnologia proprietária se mostraram bastante preocupadas com a Operação. 312. As empresas que atuam como integradoras, de maneira geral, demonstraram menores preocupações com a Operação. A SNEF – empresa que atua em diversas áreas relacionadas à engenharia, montagem sistemas elétricos, automação, dentre outras – entende o que o mercado de sinalização urbana é “[...] um mercado relativamente concentrado, tendo em vista que, pela especificidade, não se espera sempre um grande número de empresas capazes de fornecer este tipo de sistema.” e cita os principais concorrentes atuantes no país como sendo Alstom, Siemens, Thales, Bombardier, CRSC, Ansaldo. 313. Em relação à Operação e seus efeitos sobre os mercados envolvidos, a SNEF se diz:

“Indiferente, pois as atividades das empresas são complementares, no que tange ao nosso conhecimento de observação de mercado. As empresas possuem soluções diferentes e não necessariamente concorrentes.” Por fim, conclui descrevendo a relação que possui com as Partes: “A SNEF possui relacionamento comercial com ambos os grupos e já atuou como subcontratada da ALSTOM e possui consórcio com a ALSTOM para implementação dos Sistemas da Linha 4 - Amarela do Metrô de São Paulo. Com a SIEMENS, o relacionamento da SNEF é de adquirente de equipamentos e concorrente direta da SIEMENS Mobility. As atividades desenvolvidas pelas SNEF são complementares às atualmente desenvolvidas pela ALSTOM e em parte concorrentes com a SIEMENS.”144 314. O Grupo AGIS (“AGIS”)145 é uma integradora capaz de implantar projetos turnkey mediante aquisição de componentes e tecnologia de terceiros. Para a AGIS: “O mercado de sinalização trata de questões vitais de segurança, iniciando-se pela condição básica de evitar a colisão de trens, através do desenvolvimento de softwares específicos o que, pela sua complexidade e requisitos, limita o número de empresas capacitadas a participar deste mercado.”146 315. A AGIS considera como principais concorrentes no país Siemens, Alstom, Thales e Bombardier, porém considera que outras empresas estrangeiras podem passar a atuar no Brasil através de consórcios com empresas nacionais.

A AGIS não acredita que a concretização da Operação possa provocar piora das condições de mercado ou aumento dos preços, não sendo contrária a Operação. 143 Uma exceção importante foi a Telar, que apesar de não ter expressado posição manifestamente contrária, chamou a atenção para diversos aspectos, em termos de rivalidade e de barreiras à entrada para empresas estrangeiras, que atuam no sentido de amortecer pressão competitiva sobre as Partes. 144 Em resposta ao Ofício 2953/2018. 145 Formado pelas empresas, Territorial São Paulo Mineração Ltda., Construtora Ferreira Guedes S.A e ADtranz Sistemas Eletromecânicos Ltda. As duas últimas são empresas integradoras, trabalhando para fornecimento de projetos completos em regime turnkey, para sistemas de energia, rede aérea, terceiro trilho, sinalização. As empresas mantém uma equipe multidisciplinar de colaboradores para oferecer uma gama de soluções. 146 Em resposta ao Ofício 2955/2018. 57 316. A SPAVIAS ENGENHARIA LTDA (“SPAVIAS)147 acredita que a Operação “Eventualmente piora [os mercados envolvidos], tendo em vista a diminuição do número de fornecedores de equipamentos/software específicos.” Porém, a SPVIAS não especifica quais seriam essas pioras e afirma não possuir uma opinião formada sobre a Operação. 317. A Telar Engenharia e Comércio S.A.148 (“Telar”) foi aquela dentre as integradoras a que mais destacou a importância da Siemens e Alstom no mercado sinalização urbana. Segundo a Telar:

“Há uma grande dependência dos produtos e equipamentos da Siemens e Alstom, porque são empresas muito tradicionais no mercado brasileiro. No momento, não vemos como outros fornecedores possam atender a demanda em caso de restrição de oferta, porém poderão fazê-lo no decorrer do tempo.” 318. Contudo, a Telar não crê que as Partes venham a restringir sua oferta de equipamentos e sua tecnologia de sinalização às outras empresas que executam serviço de sinalização. 319. Não obstante algumas ressalvas e ponderações, as empresas integradoras não se colocaram frontalmente contrárias à Operação. Postura diferente tiveram os players globais que desenvolvem tecnologia proprietária em sinalização. 320. A CAF149 considerou “que uma eventual absorção da Alstom por parte de Siemens eliminará uma fonte relevante de concorrência nos mercados de sinalização (especialmente em projetos de sinalização urbana de metrô CBTC) no Brasil”150. Ressaltou particularmente dois problemas: “[...] em primeiro lugar, a fusão reduzirá o número de operadores presentes no mercado de sinalização urbana no Brasil. Em concreto, a transação combinará as operações de dois competidores próximos, dando lugar a um líder de mercado sem um competidor potencial”; “[...] em segundo lugar, o poder de mercado das entidades participantes desta fusão restringirá novos participantes de mercado já que, como foi explicado anteriormente, as barreiras de entrada a este segmento são altas e difíceis de superar em um futuro próximo.

Além disso, o número de opções alternativas para os clientes será reduzido significativamente, e os clientes não estarão em condições de exercer poder de mercado compensatório;” 321. Por sua vez, o grupo francês Thales manifestou fortes preocupações com a operação: “Alstom e a Siemens são as concorrentes n° 1 e n° 2 do mercado mundial de sinalização ferroviária, ambas com fortes posições em sinalização urbana e 147 Empresa de construção civil com foco em obra de implantação, adequação de capacidade e manutenção de infraestrutura ferroviária, metro-ferroviária. rodoviária e aeroportuária. 148 A Telar é uma construtora brasileira, constituída em 1969, com foco na execução de obras de infraestrutura urbana, notadamente por métodos não destrutivos, saneamento, infraestrutura metroferroviárja e edificações. Participa também do mercado de concessões de serviços públicos, nos setores de saneamento, mobilidade e habitação. 149 Em resposta ao Ofício 2948/2018. 150 CBTC = Controle de Trens Baseado em Comunicação. É um sistema de controle e sinalização ferroviária que faz uso de comunicações bidirecionais entre o equipamento do trem e o equipamento na via, com o objetivo de gerenciar o tráfego. Permite conhecer a posição exata de um trem numa linha com maior precisão que nos sistemas de controle tradicionais. 58 linha principal. Pós-fusão, elas serão 3 vezes o tamanho do concorrente mais próximo.

Ao reduzir o número de concorrentes nos mercados de sinalização urbana e linha principal, a Thales acredita que a entidade resultante da transação teria uma forte vantagem competitiva sobre todos os outros fornecedores de sinalização de linha principal e urbana, o que resultaria em condições competitivas prejudicadas e preços notavelmente mais altos. Em relação ao Brasil, esse impacto seria particularmente relevante para o mercado de sinalização urbana.” 151 322. A Bombardier, outra importante concorrente mundial das Requerentes, demonstrou significativa preocupação com a Operação a ponto de ingressar como terceira interessada no processo. Reforçou que “o mercado de sinalização é um mercado tipicamente de alta tecnologia, em que o desenvolvimento de software possui alto valor agregado”, que necessita de altos investimentos em inovação. 323. Sobre o mercado brasileiro, afirmou que este é “bem cíclico” e que “não há demanda regular ou constante”: “Em alguns períodos, existe um número de oportunidades de soluções de sinalização urbana e, em outros, as oportunidades são mais limitadas”. Sobre os níveis de concorrência, afirmou que: “(...) trata-se de mercado concentrado, com reduzido número de players, que concorrem de forma acirrada por um número limitado de projetos. A operação proposta eliminará um dos principais concorrentes e reduzirá, portanto, o grau de rivalidade no mercado.”152 324.

Ao ser questionada sobre ser contrária à Operação, a Bombardier respondeu de forma bastante direta: “Sim, a BT acredita que a operação entre a Alstom e a Siemens será prejudicial à concorrência no mercado de sinalização e também potencialmente prejudicial no mercado de modernização e manutenção.” 325. A ART também demonstrou apreensão para com a Operação. Questionada quanto à possibilidade de elevação dos preços praticados nos mercados envolvidos em decorrência da absorção da Alstom pela Siemens, a empresa respondeu: “Sim, no caso de projetos de sinalização urbana, poderia haver um aumento de preço significativo em processos licitatórios com valores inferiores a R$20 Milhões. Este montante não seria suficiente para atrair novos fornecedores internacionais e apenas aqueles já estabelecidos e com um portfólio de produto completo, fabricação local, suporte e presença no Brasil teriam condições de participar. Desta forma, a tendência seria de poucos players participarem do certame e alguns ainda teriam que adquirir e integrar produtos de terceiros, elevando seus preços finais. Assim sendo, Alstom-Siemens poderia cobrar valores mais elevados do que antes da concentração e ainda se saírem vencedores.” 153 326. Da instrução infere-se, portanto, que, conforme o tipo de cliente e ofertante, as opiniões variam em uma ou outra direção, isto é, de um lado há empresas (em geral, 151 Em resposta ao Ofício 2946/2018. 152 Em resposta ao Ofício 2944/2018. 153 Em resposta ao Ofício 2951/2018.

59 clientes privados e ofertantes que não desenvolvem a própria tecnologia de sinalização) que demonstram moderada à baixa preocupação, enquanto outras (basicamente clientes públicos e ofertantes de tecnologia proprietária) indicaram a possibilidade de danos à concorrência derivados da Operação. 327. Outros dois aspectos que interferem na dinâmica do mercado são: i) o efeito lock-in existente nos projetos brownfield, o que virtualmente restringe a participação de empresas desafiantes aos projetos greenfield; ii) as vantagens de incumbência, especialmente as relacionadas a posse de um bom histórico de fornecimento do serviço em território nacional e a manutenção de equipes técnicas e comerciais permanentes no país, as quais seriam melhor suportadas por empresas que já contam uma maior base instalada por terem vencido projetos no passado. 328. Na próxima seção será realizada uma avaliação do poder informativo das participações de mercado e, posteriormente, uma avaliação qualitativa dos diversos argumentos no intuito de identificar qual o grau de rivalidade restará no mercado de sinalização urbana após uma eventual aprovação da Operação. VII.2.2.2 Análise de participações de mercado 329. As estimativas de mercado realizadas pelas Requerentes são reproduzidas abaixo.

Reprodução do Quadro 4 – Participação de Mercado [ACESSO RESTRITO ÀS REQUERENTES] Sinalização Urbana – metrô e VLT (Brasil) 2013-2017 Concorrente Participação de Mercado (OI) Siemens 40-20% Thales 10-20% Nippon Signal 0-10% Alstom 0-10% SPAVIAS 0-10% Grupo MPE 0-10% Bombardier154 0-10% Outros155 [10-20%] 154 A Bombardier contestou essa informação, alega não ter ofertado sinalização urbana no período. A reestimativa de participação de mercado realizada pelas Requerentes após a instrução processual já considera tal contestação da Bombardier, de modo que nenhuma participação lhe foi imputada na estimação final. Ver Quadros abaixo. 155 Segundo as Requerentes: “as Partes possuem informação limitada sobre os “outros”, que podem ser contabilizados por vendas adicionais da Thales, Nippon Signal, MPE, Bombardier e SPAVIAS ou outros concorrentes como a TIISA. A categoria “outros” pode incluir também a entrada de pedidos (OI) obtida 60 Fonte: Requerentes, com base em dados da UNIFE e estimativas internas. Adaptado para este parecer. Quadro 14 – Participação de Mercado (2ª estimativa) [ACESSO RESTRITO ÀS REQUERENTES] Sinalização Urbana – metrô e VLT (Brasil) 2013-2017 Concorrente Participação de Mercado (OI) Siemens 40-50% Nippon Signal 0-10% Thales 0-10% Alstom 0-10% SPAVIAS 0-10% Grupo MPE 0-10% Ferreira Guedes 0-10% Telar 0-10% Outros [10-20%] Fonte: Requerentes, com base em dados da UNIFE e estimativas internas. Adaptado para este parecer. 330.

Além dos problemas de mensuração e de robustez das estimativas já analisados acima, as Partes também apresentam suas próprias ressalvas sobre a estimação por elas realizada. 331. Argumentam as partes que a:156 “Rivalidade crescente não é refletida nas participações de mercado. Especificamente: As participações de mercado baseiam-se na visão restrita das Partes sobre o mercado de sinalização. A visibilidade das Partes sobre as atividades e participações de seus concorrentes é muito restrita. As Partes embasaram-se nos projetos vencidos pelos seus concorrentes que foram divulgados ao público, e no processo anual da Siemens de monitoramento de mercado para atribuir os projetos a grandes players.” por outros concorrentes, incluindo aquelas indicadas na tabela acima, mas as quais as Partes não têm conhecimento do projeto”. 156 Formulário de Notificação, Item III. 61 332. Entendem, dessa forma, que as participações dos concorrentes podem estar subestimadas: “Tendo em vista a existência de poucos dados disponíveis ao público, as Partes quase sempre não puderam identificar todas as concorrências vencidas pelos concorrentes. Consequentemente, as participações de mercado estão inadvertidamente distorcidas, considerando os projetos adjudicados às Partes. Dessa forma, as participações estimadas dos concorrentes podem atenuar a posição competitiva dos concorrentes.” 333.

Aduzem ainda que as participações de mercado não refletem a pressão competitiva exercida por potenciais concorrentes, inclusive os asiáticos como a CRSC e Beijing TCT que, segundo as Requerentes, “têm expandido suas atividades para fora da China e pressionado competitivamente os processos de licitação em todo o mundo.” 334. Por fim, questionam o poder informativo dos market shares em um mercado disputado através de licitações públicas e concorrências privadas: “A concorrência no setor de mobilidade, no entanto, ocorre por meio de licitações altamente estruturadas e competitivas. Em tal mercado marcado por licitações, as participações de mercado não refletem de forma precisa quantos concorrentes viáveis participaram de uma licitação.” (...) “as participações de mercado históricas não refletem a capacidade e fraqueza atuais de um fornecedor. Um fornecedor com baixa participação de mercado histórica, mas que realizou investimentos consideráveis no desenvolvimento de produtos e relacionamento com clientes, pode estar em melhor posição para vencer licitações futuras do que um fornecedor com maior número de vendas históricas.” 335. Assim, os argumentos das Requerentes buscam jogar luz sobre as debilidades do market share enquanto indicador do poder de mercado de cada firma. 336. Adicionalmente, as Partes afirmam que os projetos de sinalização urbana são relativamente pouco frequentes e, por isso, tendem a atrair uma ampla gama de fornecedores.

Ademais, argumentam ainda que, em razão do crescente uso da tecnologia CBTC, os fornecedores de sinalização urbana têm interesse em vencer concorrências para projetos CBTC a fim de ganhar experiência e assim ampliar sua lista de projetos de referência. Em razão disso, os projetos CBTC tenderiam a atrair um maior número de licitantes. 337. Ainda segundo as Partes, caso a demanda por sinalização urbana, empresas como “Nippon Signal, Grupo MPE, SPAvias, Tellar, TIISA, CAF, CRSC, e Hitachi/Ansaldo, TCT poderiam todos fornecer sinalização em linha principal no Brasil. De fato, algumas dessas empresas já atuam no mercado de sinalização em linha principal em outros lugares no mundo.”157 338. Contudo, tais argumentos, que vão no sentido de atenuar a dominância das Partes, também possuem seus contra pontos. Conforme exposto adiante, nem todas as empresas concorrem na oferta de todas as soluções em sinalização. Enquanto a Siemens e a Alstom podem, sozinhas, fornecer soluções completas em sinalização, há empresas que exercem apenas atividades complementares (a exemplo das empresas de engenharia civil) ou empresas integradoras locais (que dependem de tecnologia e equipamentos de players globais). Não obstante essas últimas figurem como players em sinalização (a elas foi atribuída participação de mercado), não se pode considerar que elas exerçam pressão 157 Formulário de Notificação.

62 competitiva do mesmo tipo da exercida pelos players globais que desenvolvem tecnologias e equipamentos especializados. 339. Há assim argumentos tendentes a superestimar e a subestimar as participações das Partes. Por um lado as participações de mercado das Partes poderiam estar sobre- estimadas em virtude de seu desconhecimento sobre projetos vencidos por seus concorrentes. Por outro lado a empresas que não concorrem com as Partes na oferta de todas as soluções em sinalização urbana podem estar sendo atribuídas participações de mercado, inclusive pela realização de atividades complementares e que requeiram menor especialização. Assim, empresas com níveis de complexidade e áreas de atuação variadas podem estar indiscriminadamente compondo o mesmo mercado e, portanto, subestimando as participações de mercado de empresas que ofertam soluções específicas como é o caso das Requerentes. 340. Por todo o exposto quanto às fragilidades das participações de mercado enquanto indicadores da rivalidade existente no mercado de sinalização urbana, buscar-se-á aferir o grau de rivalidade existente nesse mercado a partir das visões de clientes e concorrentes. Em particular, quais empresas apontadas pelas Requerentes como rivais realmente se veem nessa condição e como os clientes enxergam os players por tipo de soluções que cada um é capaz de oferecer. VII.2.2.3 Análise da capacidade dos agentes instalados 341.

Conforme já esquadrinhado acima, as participações de mercado são insuficientes para se avaliar a rivalidade no mercado ao longo dos anos. A baixa frequência das concorrências associadas aos elevados valores e ao longo ciclo operacional dos projetos, além das dificuldades de mensuração, reduzem, em boa medida, o poder que a evolução market share possui em identificar o grau de rivalidade. 342. Em um mercado com tais características, o fato de uma empresa passar um ou dois anos sem vencer uma concorrência para fornecimento de sinalização, isto é, registrar market share zero de acordo com o critério de OI, não significa de forma determinística que a empresa deixou de ser uma rival efetiva. 343. Por outro lado, há de se considerar que a análise, em grande medida, depende dos dados disponíveis. No caso em tela, estimativas de market share foram feitas considerando os projetos de sinalização numa acepção ampla. Contudo, um projeto de sinalização contempla toda uma gama serviços, fornecimento e instalação de equipamentos, desenvolvimento e customização de tecnologia, dentre outras atividades. A dificuldade está em realizar uma maior segmentação entre quais empresas são capazes de executar/fornecer cada um dos serviços/equipamentos necessário a um projeto de sinalização, seja porque não há dados disponíveis, seja porque algumas atividades são intrinsecamente relacionadas de modo que uma separação seria artificial e não refletiria a dinâmica do mercado. 344.

Outra possível clivagem nesse mercado estaria no porte e na complexidade dos projetos. A instrução não apresentou uma visão unânime quanto à existência de dois mercados distintos, um para projetos grandes e complexos e outro para projetos menores e mais simples. De fato, alguns projetos tidos como menores podem requerer soluções tecnologicamente avançadas, sendo executadas pelas mesmas empresas que executam 63 projetos complexos158. Contudo, os projetos maiores e complexos necessariamente exigem a participação dos grandes players do mercado mundial de sinalização, tanto atuando sozinhos, como em consórcio com empresas locais, cabendo a estas últimas as atividades de integração e montagem. 345. O relato da Telar, sobre essa divisão de papéis entre empresas locais e os principais players internacionais, é bastante esclarecedor: “As empresas de capital exclusivamente brasileiro não têm dimensão econômica, nem instalações, nem número de especialistas, nem acesso a mercados suficientes para desenvolvimento tecnológico relevante.” “As empresas de capital exclusivamente brasileiro colocam-se no setor de montagem ou integração, sendo que, em consequência, no mercado brasileiro, há um número significativamente maior de empresas capazes de "montagem" ou "integração", que de desenvolvimento ou fornecimento de tecnologia, e de projeto de Sinalização.” 346.

Não obstante tais considerações e conforme já destacado, uma importante clivagem identificada durante a instrução foi a distinção entre as empresas que desenvolvem e aquelas que não desenvolvem a própria tecnologia de sinalização. Essa separação é consistente com as conclusões alcançadas na análise do mercado de sinalização em linha principal, feita anteriormente neste parecer. 347. No que tange à sinalização urbana, a instrução convergiu em apontar cinco principais players: Alstom, Ansaldo, Bombardier, Siemens e Thales. Interessante notar que na primeira rodada de envio de ofícios a clientes e concorrentes, questionou-se quais eram os principais players em sinalização urbana, sem fazer distinção quanto ao desenvolvimento de tecnologia proprietária ou não. Já na segunda rodada, foi perguntado especificamente sobre quais empresas desenvolvem tecnologia de sinalização. De maneira geral, em ambas as rodadas, as empresas citadas (por clientes e ofertantes) como fornecedores de sinalização urbana eram as mesmas, isto é, as empresas que desenvolvem tecnologia. 348. O quadro abaixo explicita a visão que os clientes em sinalização urbana têm daqueles que são considerados os fornecedores mais relevantes de sinalização urbana. 158 Projetos tidos como menores aqui fazem referência a pequenas extensões e modernizações, nesse caso o projeto é pequeno (em valor), mas requer tecnologia especifica, não sendo passível de ser realizado por qualquer empresa.

64 Quadro 15 – Players em Sinalização Ofertantes de Sinalização Urbana na ótica dos clientes Cliente Principais players que atuam no país e concorrem em processos licitatórios Dentre os que atuam no Brasil e no mundo, quais desenvolvem tecnologia CPTM Alstom, Ansaldo, Bombardier, Siemens, Thales. Alstom, Bombardier, Ansaldo, CAF, Nippon Signal, Siemens, Thales. CMSP Alstom, Bombardier, Siemens, Thales. Alstom, Ansaldo, Bombardier, Siemens, Thales. METRÔ RIO Alstom, Ansaldo, Bombardier, Siemens, Thales. Alstom, Ansaldo, Bombardier, Siemens, Thales. CCR Alstom, Ansaldo, Bombardier, CRRC, Nippon Signal, Siemens, TCT, Thales, Wabtec. Alstom, Ansaldo, Bombardier, CAF, CRRC, Nippon Signal, Siemens, TCT, Thales, Wabtec. TRENSURB Alstom, Bombardier, Mitsui (Nippon Signal), Siemens Alstom, Ansaldo, Bombardier, CRRC, Siemens, Thales. VLT Carioca Alstom, Ansaldo, Bombardier, CAF, CRRC, Efacec, Siemens, Thales. Alstom, Ansaldo, Bombardier, CAF, CRRC, Efacec, Siemens, Thales. Fonte: Elaboração própria com base nas respostas dos clientes aos ofícios enviados. 349. É possível concluir, portanto, que dentre as empresas que concorrem por projetos de sinalização, existe um core de empresas que são vistas pelo mercado como as principais fornecedoras de sinalização, quais sejam, as desenvolvedoras de tecnologia.

Assim as empresas integradoras como AGIS, SNEF, SPAVIAS e Telar, que não desenvolvem a própria tecnologia de sinalização, devem ser vistas com restrições enquanto rivais daquelas que desenvolvem a própria tecnologia. Com efeito, essas empresas integradoras necessitam adquirir tecnologia daquelas que desenvolvem tecnologia. 350. Em algumas das concorrências vencidas por empresas integradoras, nas quais foi possível identificar a empresa responsável pela implantação da sinalização, as Partes figuraram como fornecedores. Foi assim recentemente (2018) com a extensão da Linha nove do metrô/linha suburbana de São Paulo (CPTM), como resultado de um contrato vencido pelo consórcio liderado por SPAVIAS e Telar (Consórcio Integração), o qual subcontratou a Alstom para fornecer serviços específicos de sinalização159. 159 Alstom inclusive participou diretamente da licitação, mas não venceu o contrato principal (Formulário de Notificação) 65 351. Em 2015 o Consórcio CTA formado pela construtora Ferreira Guedes e pela Siemens venceu uma concorrência para prestação de serviço de sinalização para a linha 13 da CPTM160. 352. Também, o Grupo MPE participou do consórcio com a Dimetronics/Invensys Rail (adquirida pela Siemens) para o projeto relativo às Linhas 8, 11 e 12 da CPTM161. 353. Nesse sentido, não parece ser adequado considerar que empresas integradoras concorrem em pé de igualdade com empresas que de fato desenvolvem tecnologia de sinalização.

As primeiras dependem de fornecimento de tecnologia das segundas para competir por projetos, podendo inclusive formar consórcios para disputar licitações publicas, o que com razoável frequência acontece. 354. Por tais razões, que são condizentes com as percepções dos clientes, espera-se que a maior pressão competitiva provenha das empresas do mencionado core. Contudo, a instrução e, em particular, o histórico recente (a partir de 2012) aponta que mesmo no caso de empresas ativas no segmento tecnológico, há dúvidas acerca da capacidade dessas em contestar a posição dominante das Requerentes. 355. Dentre as empresas que desenvolvem tecnologia, apenas a Thales implantou projetos no período 2013-2017: o VLT Santos, em 2013162. A sinalização para monotrilho de Manaus, que seria implantado pela empresa não chegou a sair do papel163. A Thales venceu ainda uma concorrência para fornecer a sinalização do metrô de Salvador, mas a licitação posteriormente foi cancelada e a nova concorrência foi vencida pela Siemens. 356. A outra concorrente que desenvolve tecnologia em sinalização e à qual foi atribuída participação de mercado nas estimativas das Requerentes é a japonesa Nippon Signal.

Escolhida para fornecimento da sinalização pelo Consórcio Move SP164, vencedor da concorrência para construção e operação da linha 6 do metrô de São Paulo, a Nippon não chegou a executar o projeto, uma vez que o governo do Estado de São Paulo optou por encerrar o contrato com o consórcio vencedor em razão do descumprimento dos prazos contratuais. 357. A Bombardier não venceu disputas por novos projetos nos últimos seis anos. A empresa, entretanto, obteve importantes projetos no passado como a sinalização da linha 5 do metrô de São Paulo em 2010 e a sinalização para a Supervia Rio de Janeiro em 2011. 358. A Ansaldo também não venceu concorrência por um novo projeto no período recente. O único registro encontrado de atuação dessa empresa no país foi o fornecimento da sinalização das linhas 7 e 12 da CPTM em 2009. 359. Por fim, a CAF, que apesar de ter sido pouco citada por clientes e concorrentes, foi elencada pelas Requerentes165 como “fornecedora líder” de sinalização urbana no Brasil, venceu somente uma concorrência166 para o VLT de Cuiabá. Ademais, a própria 160 “Objeto: prestação de serviços de engenharia para elaboração de projeto executivo, fabricação, fornecimento e implantação do STC [sistema de controle de tráfego de estações e vias] e do SCC [sistema de controle centralizado] da linha 13 - Jade da CPTM, trecho entre Engenheiro Goulart e aeroporto.” Informação disponível em http://www.cptm.sp.gov.br/licitacoes/Pages/_Resultados-de-Licitacoes.aspx.

161 Esse contrato foi assinado em 2009 e encontra-se paralisado. 162 A Thales está fornecendo ainda os sistemas de comunicação para a Linha 17 do Metrô de São Paulo. 163 Logo o projeto também não foi executado. https://esporte.uol.com.br/ultimas- noticias/2017/01/25/legado-da-copa-vlts-emperram-atrasam-sao-cancelados-ou-nem-saem-do-papel.htm. 164 Formado pelas empreiteiras Odebrecht, Queiroz Galvão e UTC. 165 Formulário de Notificação, Item III. 166 “Associada a empresas de construção civil brasileiras: CR Almeida e Santa Bárbara e também de empresas de projetos de engenharia Magna e Astep, as quais foi adjudicado um contrato Turnkey' para a construção de obras civis, sistemas eletromecânicos e o fornecimento de 40 unidades de 7 módulos do novo VLT da Região Metropolitana de Cuiabá, capital do Estado de Mato Grosso - Brasil. Em geral, a parte que 66 CAF ressalta que não está presente no mercado de sinalização para metrô no Brasil e chama a atenção para o fato da tecnologia de sinalização utilizada em sistemas de metrô ser mais complexa que aquela utilizada em sinalização para VLT167. De fato, esse foi entendimento da Comissão Europeia quando da aquisição da Invensys pela Siemens em 2013. 360. De maneira geral, é razoável assumir que uma empresa capaz de desenvolver tecnologia de sinalização para metrô é também capaz de desenvolver tecnologia de sinalização para VLT, porém a recíproca não é necessariamente verdadeira.

A Thales chama a atenção para essa distinção:168 “[Os requisitos de segurança para] VLT podem ser menos exigentes, já que muitos deles operam com “marcha à vista”, no entanto, os projetos de sinalização de metrô são geralmente mais complexos e tecnologicamente mais desafiadores do que os projetos de sinalização ferroviária para VLT’s.” 361. Assim, o fato das soluções em sinalização para VLT normalmente não exigirem tecnologia CBTC, amplia a competitividade nesse submercado, porém não qualifica todas as empresas nele atuantes a concorrem no submercado de metrô. Esse é o caso da Alstom que desenvolve soluções para metrô e VLT, enquanto a CAF somente oferta soluções para VLT e outras tecnologias convencionais de sinalização169. Portanto, empresas que ofertam somente soluções para VLT devem também ser vistas com ressalvas, uma vez que não estão aptas a disputar o mercado de sinalização metrô, o qual responde por 80- 90% do total do mercado nacional de sinalização, segundo a estimativa das Requerentes com base nos dados da UNIFE. 362. Feitas todas essas considerações quanto à capacidade das empresas apontadas pelas Requerentes concorrentes e identificadas limitações, em especial quanto ao domínio de tecnologia específica, cabe examinar como os clientes enxergam os players que desenvolvem tecnologia proprietária para compreender o porquê das baixas participações de mercado e/ou poucas vitórias dessas empresas nas concorrências de projetos de sinalização. 363.

De maneira geral, a instrução sugere que a baixa taxa de sucesso em obter projetos de sinalização urbana no mercado brasileiro pode estar relacionada à ausência, assim como no caso de sinalização em linha principal, de equipes técnicas e comerciais no país. Diversos foram os clientes que apontaram tal ausência como um ponto fraco das concorrentes das Partes. 364. A CPTM, ao tempo que aponta como pontos fortes da Siemens, Alstom, Bombardier e Ansaldo possuírem corpos técnicos sediados no Brasil, apontam como pontos fracos da Bombardier e Ansaldo o fato dessas equipes dessas serem pequenas. A CPTM ainda aponta como ponto fraco da Alstom a recente redução de seu quadro técnico corresponde a CAF, dentro deste projeto, é a sinalização e a entrega de unidades de VLT.” Conforme informado pela própria CAF em resposta ao Ofício 2948/2018. 167 A CAF somente venceu essa única concorrência no Brasil, não tendo histórico de disputar concorrências para sinalização de metrô. 168 Em resposta ao Ofício 2946/2018. Contudo, no mesmo documento, a Thales faz a seguinte ressalva: “Algum cuidado deve ser tomado com essa segmentação, já que as soluções complexas de LRT podem ser muito semelhantes às soluções de metrô, funcionando em alta capacidade e exigindo soluções completas do tipo CBTC (Communicationsbased Train Control).

Um exemplo disso é o Docklands Light Rail, em Londres, onde o sistema é equipado com CBTC e tem mais em comum com um metrô do que com um VLT.” 169 A CAF no momento está desenvolvendo a própria tecnologia CBTC conforme consta no site da empresa https://www.cafsignalling.com/en/agreement-between-caf-ets-and-euskotren-for-the- development-and-implantation-of-state-of-the-art-railway-technology/ 67 e como fraqueza da Siemens o deslocamento de parte do corpo técnico para fora do país, o que teria afetado o atendimento ao cliente170. 365. O Metrô Rio segue a mesma linha e aponta como fraquezas da Bombardier e da Thales a pouca representação dessas empresas no país. Sobre a Bombardier, o Metrô Rio ao ser questionado se contrataria essa empresa responde que: “Sim, porém a Bombardier não possui uma sede fixa no Brasil, geralmente ela abre uma quando há projetos que justifique tal iniciativa. Isso dificulta sua relação com os clientes no desenvolvimento dos projetos e no pós-venda. Em nosso último projeto, ela participou da licitação, porém, devido à demora em responder aos questionamentos técnicos, a mesma foi desqualificada.”171 366. Quanto a Thales, o Metrô Rio afirma ter encontrado dificuldades, pois: “Em nossos últimos contatos a mesma somente demonstrou interesses em grandes empreendimentos, motivo que dificulta conversas para adequações e soluções de escopo limitado.” 367.

Com efeito, o relato do Metrô Rio vai ao encontro da visão que a Thales possui sobre a importância que o tamanho do projeto possui para viabilizar uma entrada: “[...] pequenos projetos não permitem amortizar sozinho o custo do mercado (custos de desenvolvimento de negócios, custos de pré-qualificação e custos de adaptação do produto), ao contrário de projetos maiores. Dito isto, grandes projetos precisam, além dos custos de licitação (que não são suportáveis por players menores de sinalização), investimentos de adaptação significativos e gerenciamento de riscos associados inerentes a uma entrada no mercado.”172 368. O VLT Carioca vê como pontos fracos das Partes “a burocracia elevada” de ambas e como pontos fortes a disponibilidade, confiabilidade e qualidade dos seus equipamentos. O VLT Carioca também enxerga esses atributos na Bombardier, Thales e Ansaldo; a diferença entre estas e aquelas reside exatamente no acesso às equipes. Enquanto o “pessoal qualificado” é visto como um ponto forte da Siemens e a “fácil interação com a área de engenharia ([cuja] a base [é] em São Paulo)” constitui um ponto forte da Alstom, a “dificuldade de interação com a equipe de engenharia no Brasil” é vista com ponto fraco da Bombardier e da Thales e “a dificuldade de interação com a equipe técnica e comercial” é apontada como um ponto fraco da Ansaldo.173 369. A TRENSURB também confere importância às equipes técnicas dos fornecedores de sinalização.

Aponta como ponto fraco da Siemens o fato de sua equipe de desenvolvimento de sistemas de sinalização estar instalada na Espanha e como fraqueza da Alstom e da Bombardier a redução de suas equipes nos últimos anos. 370. Não obstante a redução da equipe da Alstom no Brasil e o deslocamento de parte da equipe técnica da Siemens para fora do país, os clientes ainda veem essas empresas como aquelas com as quais é possível estabelecer a melhor relação, seja durante a fase seleção do fornecedor, seja durante a execução do projeto e seja na fase de pós-venda (serviços de assistência técnica e manutenção). 170 Resposta ao Ofício 4790/2018. 171 Resposta ao Ofício 4788/2018 172 Resposta ao Ofício 4934/2018. 173 Resposta ao Ofício 4789/2018 68 371. A instrução não identificou queixas ou impressões negativas quanto à tecnologia e aos equipamentos ofertados por Ansaldo, Bombardier e Thales. Em muitos casos os clientes oficiados não dispunham de informações sobre esses outros players que desenvolvem tecnologia em sinalização urbana e por isso não puderam opinar.174 Por fim, os clientes também não manifestaram objeções irremovíveis a contratar com os ofertantes sobre os quais eles detinham conhecimento. 372. Feita todas essas considerações sobre a capacidade dos agentes instalados em rivalizar com as Requerentes, resta analisar como de fato se deu essa disputas nas concorrências públicas e privadas ocorridas no período 2012-2017. VII.2.2.4 Análise das Licitações Passadas 373.

Conforme já discutido, fornecimento de sinalização ferroviária envolve uma série de etapas que vão desde o desenvolvimento da tecnologia relevante, passando pela elaboração dos projetos básico e executivo, fabricação dos equipamentos, implantação, além de uma série de atividades complementares, porém essenciais ao funcionamento do sistema, de modo que a classificação do que seria uma prestação de serviço de sinalização não se mostrou unívoca. 374. As Partes apresentaram uma relação das licitações (aqui entendidas como certames públicos e privados) que conseguiram identificar no período 2012-2017, informando não apenas o vencedor, mas também os demais participantes. 375. A Bombardier, enquanto terceira interessada, realizou levantamento com base nas versões públicas das respostas aos Ofícios enviados a clientes e concorrentes durante a instrução processual. Para cada certame, a Bombardier emitiu sua opinião quanto ao objeto da licitação se tratar ou não de um projeto de sinalização urbana. 376. Considerando o período 2012-2017, o levantamento das Requerentes identificou [RESTRITO ÀS REQUERENTES] certames e revela predomínio da Siemens nas concorrências por projetos de sinalização. Em seis anos, a empresa venceu [RESTRITO ÀS REQUERENTES] projetos de sinalização (sendo [RESTRITO ÀS REQUERENTES] deles de pequena proporção – menor que [RESTRITO ÀS REQUERENTES].

Interessante notar que em [RESTRITO ÀS REQUERENTES] dos [RESTRITO ÀS REQUERENTES] projetos vencidos pela Siemens, essa empresa foi a única proponente. A Alstom, por sua vez, venceu apenas [RESTRITO ÀS REQUERENTES]. 377. O levantamento da Bombardier, quando considerado o mesmo período, identificou 14 certames dos quais apenas três foram vencidos pela Siemens (sendo um através de um consórcio com a Ferreira Guedes) e três vencidos pela Alstom. Para além do número de licitações vencidas pela Siemens, outra diferença importante entre os dois levantamentos está na classificação do projeto como sendo ou não sinalização. 378. A Bombardier entende que dos 14 certames disputados no período somente oito seriam de fato projetos de sinalização. Todos os três certames vencidos pela Siemens seriam projetos de sinalização urbana. A Alstom teria vencido um, o qual contou com efeito de incumbência, a CAF venceu um, o Consórcio Integração formado pela SPAVIAS e Telar também venceu um (cuja sinalização foi fornecida pela Alstom). Os projetos vencidos pela Thales e pelo Consórcio Move SP (cuja sinalização seria fornecida pela Nippon Signal) não foram executados. 174 O Questionário solicitava que os clientes indicassem os pontos fortes e fracos de cada uma das seguintes empresas: Siemens, Alstom, Bombardier, Thales, Ansaldo, Nippon Signal, CAF, CRRC/CRCC, Wabtec, CRSC, Grupo MPE, SPAVIAS/Telar. 69 379.

Tendo em vista que o projeto de sinalização vencido pela CAF (em consórcio) foi para VLT, somente Siemens e Alstom de fato executaram projetos de sinalização para metrô no período. Essa conclusão permanece válida no levantamento das Partes, pois a Thales forneceu a sinalização para o VLT de Santos (informação que não aparece no levantamento da Bombardier). 380. Quanto à contestabilidade, o levantamento realizado pelas Requerentes indica que dos [RESTRITO ÀS REQUERENTES] certames vencidos pela Siemens, a Alstom participou de [RESTRITO ÀS REQUERENTES], enquanto a Bombardier, Thales e Ansaldo de um cada. No levantamento da Bombardier, dos três certames vencidos pela Siemens, Alstom e Bombardier participaram de [RESTRITO ÀS REQUERENTES], a Thales de um e a Ansaldo de nenhum. 381. Dessa forma, a visão que os clientes de sinalização urbana possuem sobre quais seriam os players principais do mercado (aqueles capazes de atender as suas necessidades) coincide com a frequência de participações desses players em concorrências e, no caso da Siemens, em conquista de projetos. 382. A despeito de queda de participação de mercado da Alstom no período recente, trata-se da empresa que mais participou de concorrência depois da Siemens. Ambas estiveram presente, simultaneamente, em [RESTRITO ÀS REQUERENTES] certames, enquanto a Bombardier e a Thales figuraram em [RESTRITO ÀS REQUERENTES] concorrências em que a Siemens também esteve presente, segundo o levantamento das Requerentes. 383.

Em suma, se por um lado existem players potencialmente capazes de ofertar sinalização no Brasil, seja que porque já forneceram em algum ponto do tempo no país ou porque fornecem atualmente em outros países, por outro lado esses players não têm, na prática, demonstrando capacidade de contestar a liderança da Siemens. Nesse contexto, a fusão do primeiro com o segundo player mais relevante inevitavelmente suscita preocupações de natureza concorrencial. 384. Pode-se argumentar que a escolha do fornecedor em virtude de possíveis vantagens que ele oferece (como dispor de equipes técnicas e comerciais capazes de propiciar atendimento tempestivo a satisfatório) é uma questão de preferência do cliente. Assim, as estruturas que as Partes possuem no país, ao tempo que lhes conferem alguma vantagem, por outro lado não constituem um óbice à contratação de outra empresa, em particular se essas outras se dispuserem a ampliar suas equipes e, por conseguinte, a qualidade do seu atendimento ao cliente. 385. Contudo há de se ponderar que um insumo necessário a qualquer transação e que ganha ainda mais relevo quando se trata de transações de alto valor e espaçadas no tempo (à qual o cliente ficará vinculado por décadas) é a confiança (“trust”). Ao se decidir por um contrato de longo prazo e de elevado investimento afundado, uma vez que projetos de sinalização são ativos específicos, o custo em errar, ou seja, em escolher um fornecedor que venha a prestar um mau serviço, é muito alto.

Em particular, em se tratando de um setor cuja finalidade é transportar centenas de milhares de pessoas com segurança e sem interrupções que gerem desconforto à população, o receio do cliente em contratar com empresas com as quais não se possui um bom histórico de relacionamento é uma variável que não pode ser desconsiderada. 70 Quadro 16 – Relação de Licitações de Sinalização Urbana (Levantamento das Requerentes) [RESTRITO ÀS REQUERENTES] 71 Quadro 17 – Lista de Licitações de Sinalização Urbana (Levantamento Bombardier) Cliente Ano Licitação Valor (milhões) Escopo Vencedor Concorrente Concorrente Concorrente Concorrente Projeto de Sinalização CPTM – Linha 9 Esmeralda 2017 R$ 35,0 EPC Sinalização CPTM linha 9. SPAVIAS + TELAR ALSTOM SIEMENS SNEF Sim CPTM – Linha 9 Esmeralda 2017 R$ 42,4 Prestação de serviços de engenharia, com fornecimento de materiais e equipamentos para a adequação do SCT e do SCC175. ALSTOM ALSTOM Sim (com Incumbência) CPTM – Linha 9 Esmeralda 2016 R$ 49,3 Prestação de serviços de engenharia para elaboração de projeto executivo, fabricação, fornecimento e implantação do STC e do STO. SPAVIAS + TELAR SIEMENS ALSTOM MPE Sice + Tecbras + CRRC Não Metrô Rio Linha 2 – Pavuna Terminal Interlocking 2016 € 2,5 Design, fornecimento de equipamento, instalação e comissionamento de Sistemas de sinalização e interface coma CCO.

SIEMENS ALSTOM BOMBARDIER Sim METROFOR CCO 2015 R$ 125,0 [segundo a Bombardier não se trataria de um projeto de sinalização, mas apenas o Centro de Controle que faz interface com o sistema de sinalização] MPE ANSALDO BOMBARDIER Não CPTM – Linha 13 Jade 2015 R$ 81,9 Prestação de serviços de engenharia poro elaboração de projeto executivo, fabricação, fornecimento e implantação do STC e do SCC. SIEMENS + FERREIRA GUEDES ALSTOM TIISA MPE Eletro- metalúrgica + BRNC176 Sim VLT Rio 2015 R$ 31,2 Execução de montagem do VLT do Rio. SNEF MW Engenharia BHT Engenharia Atuação Engenharia Não Metrô Salvador – Linha 1 e Linha 2 2014 € 2.000 Sinalização total das Linhas 1 e 2 para o metrô de Salvador. [O Projeto foi cancelado e a Siemens venceu a nova concorrência promovida pela CCR, ver linha abaixo] THALES SIEMENS Sim (não executado) CCR Metrô Bahia 2014 Não possui a informação Sistemas de sinalização, telecomunicações e CCO. SIEMENS THALES BOMBARDIER Sim VLT de Santos 2014 8,0 Execução de montagem do VLT Santos SNEF MW Engenharia BHT Engenharia Atuação Engenharia Não 175 SCT – Sistema de Controle de Tráfego. STO – Sistema de Transmissão Óptico. SCC – Sistema de Controle de Tráfego. Anexo 2 da resposta da Bombardier ao Ofício 4057/2018. 176 BRNC – Beijing National Railway Company. 72 CMSP – Linha 6 Metrô SP 2014 € 46,5 Parceria Público Privada [para execução de] Projeto Turnkey para a solução completa de mobilidade, incluindo obras civis.

Consórcio Move São Paulo Sim (não executado) CPTM – Linha 11 Coral 2013 R$ 10,6 Fornecimento de peça de reposição para sistema CMT, transformador transmissor devia, tipo TCT4000va, primário 110v (100 .25), secundário 320v (2x100+6020), paro o sistema de controle e movimentação de trens. ALSTOM ALSTOM Não CPTM – Linhas 7, 9,11, 12 2012 R$ 2,2 Prestação de serviços de manutenção corretiva para reparos, ajustes e calibração de placas, cartões e módulos eletrônicos em laboratório, dos sistemas de sinalização CMT- controlador de movimento de trens, SCTC e STT, com fornecimento de materiais. ALSTOM ALSTOM Não SECOPA (VLT Cuiabá) 2012 R$ 1.477 Contratação de empresa para a prestação de serviços técnicos especializados de engenharia, arquitetura e sistemas ferroviários para a elaboração dos projetos básicos, executivos, e as built, realização das obras, obtenção das licenças ambientais, fornecimento e montagem de sistemas e material rodante para a implantação dos corredores estruturais de transporte coletivo. CAF + CR Almeida + Santa Bárbara + Magna + Astep ALSTOM + Mendes Jr. + Soares da Costa S/A Paulista + Trans Sistemas + Isolux + Corsán-coviam + Vossioh + Vetec Sim (projeto turnkey, não apenas sinalização) Fonte: Requerentes. 73 VII.2.2.5 Vantagens de incumbência e poder de barganha dos clientes. 386.

Para o mercado de sinalização urbana a Bombardier realizou um exercício no qual procurou estimar as participações de mercado através da base instalada de cada empresa, utilizando variáveis proxies (quantidade de estações, quantidade de linhas e extensão das linhas) com o objetivo de avaliar a importância das vantagens de incumbência e, em especial, o lock-in effect. Conforme os dados já expostos nos quadros 6 a 8, a Alstom possui a maior base instalada por todas as métricas consideradas: quantidade de estações (41%); quantidade de linhas (41%); extensão (32%). Por essas mesmas métricas a Siemens detém 19%, 28% e 22%, respectivamente, enquanto a Bombardier detém 22%, 10% e 26%, também respectivamente. 387. Argumenta a Bombardier que a combinação dos negócios da empresa detentora da maior participação de mercado pelo critério de base instalada (Alstom) com a empresa detentora da maior participação de mercado pelo critério de entrada de pedidos levaria a Entidade Combinada a “a uma posição dominante indiscutível e possivelmente incontestável.”177 388. Pelas razões já expostas, o argumento não foi acolhido. Com efeito, a Siemens venceu a maioria das licitações para novos projetos e se tornou a empresa líder em sinalização urbana (pelo critério OI) quando sua base instalada era ainda menor do que é hoje. Por sua vez, as vantagens de incumbência nos projetos brownfield, decorrentes do lock-in effect, continuarão a existir independentemente da Operação. 389.

Não obstante tenha sido afastada a tese da Bombardier em razão da ausência de nexo de causalidade entre o lock-in effect e a Operação, é possível vislumbrar uma vantagem de incumbência derivada da posse de uma considerável base instalada que não aquela relacionada aos problemas de interoperabilidade/incompatibilidade tecnológica que geram o lock-in effect. 390. Essa outra vantagem de incumbência está relacionada à manutenção da estrutura necessária para dar suporte aos clientes. Após vencer uma concorrência para fornecimento de sinalização urbana, a empresa pode, a depender do contrato, ter que prestar serviços de assistência técnica e manutenção, além de possivelmente prestar, posteriormente, serviços de modernização e extensão das linhas. Tudo isso justifica e torna recompensador manter equipes técnicas qualificadas e completas no país. Quanto maior o número de projetos vencidos (que equivale a uma maior base instalada), maior será o espaço para se diluir os custos fixos decorrentes da manutenção de uma estrutura satisfatória no país. 391. Essa maior estrutura, por sua vez, conferirá alguma vantagem na conquista de novos projetos, uma vez que os clientes consideram como ponto forte do ofertante de sinalização dispor de equipes técnicas e comerciais no país que sejam capazes de prestar atendimento tempestivo e qualificado, conforme ficou constatado ao longo da instrução. 392. É possível ainda relacionar essa vantagem de incumbência ao poder de barganha dos clientes.

No que tange aos impactos do lock-in effect sobre o poder de barganha dos clientes, análise realizada para mercado sinalização em linha principal permanece válida no mercado de sinalização urbana. O poder de barganha varia conforme o tipo do projeto, greenfield ou brownfield, sendo razoável no primeiro caso e bastante baixo no segundo caso. 393. Contudo, o poder de barganha dos clientes pode ser atenuado mesmo nos projetos greenfield caso consideremos a vantagem de incumbência decorrente de uma base instalada que contribua para suportar uma estrutura local. Se por um lado, as Partes 177 Resposta ao Ofício 4057/2018. 74 poderiam, por possuir projetos executados e em execução, diluir seus custos fixos e assim ofertar lances mais competitivos conquistando novos projetos, por outro lado as possíveis rivais, pelas mesmas razões, teriam dificuldades de alcançar uma escala suficiente para diluir seus custos fixos de modo a se tornarem capazes de contestar as Partes. 394. Não é possível, com base nas informações disponíveis, apontar qual efeito prevalecerá sobre o valor dos projetos. A diluição dos custos fixos, decorrentes de contar com uma maior base instalada, possibilita ofertas mais competitivas. Por outro lado, sendo a licitação um jogo em que os agentes esperam comportamentos racionais um dos outros, não haveria porque as Partes reduzirem o preço das propostas abaixo do que seria necessário para vencer a concorrência.

Esse preço, por sua vez, seria balizado pela dificuldade das empresas rivais em diluir seus custos fixos. 395. Dessa forma, o poder de barganha dos clientes pode vir a ser limitado, mesmos nos novos projetos, em razão da menor escala das empresas que restarão no mercado. Essa discussão envolve, em última instância, a discussão das possíveis eficiências decorrentes da Operação, a qual será objeto da próxima seção. VII.2.3 Conclusão: Sinalização Urbana 396. O mercado de sinalização urbana envolve uma série de atividades, nem todas elas executadas por todas as empresas consideradas como integrantes desse mercado. 397. Empresas apontadas pelas Requerentes como suas rivais podem, em certas circunstâncias, tornarem-se suas parceiras e formarem consórcios para disputar concorrências, como é o caso das integradoras (que quase sempre são empresas locais). Podem ainda vencer licitações públicas e, posteriormente, contratar as Requerentes (ou outros players globais) para fornecer tecnologia e equipamentos especializados. Por essas características, a rivalidade das empresas integradoras deve ser vista com ressalvas. 398. A instrução indicou ainda que mesmo os players capazes de desenvolver tecnologia proprietária e equipamentos especializados não são vistos pelos clientes como estando no mesmo patamar das Requerentes, em virtude da ausência ou insuficiências de suas equipes no país. 399.

Os dados quantitativos – participações de mercado e em licitações –, considerando todas as ressalvas já feitas, indicam que a Operação pode reforçar a posição dominante das Partes. Uma análise conjunta das participações de mercado, tanto pelo critério order intake como pelo critério de base instalada, e da frequência de participação em licitações revelam que Siemens e Alstom já são os principais players de sinalização urbana no país. Assim, apesar das já abordadas limitações existentes nos dados quantitativos, há uma convergência entre o que eles sugerem e a percepção dos clientes. 400. Diante de tal constatação, buscou-se aferir em que medida a entrada de novos players no país pode prevenir uma possível tentativa de abuso de posição dominante por parte da eventual Entidade Combinada. Concluiu-se que a entrada, embora possível, não parece ser tão simples. 401. A conquista de um único projeto no país pode não ser suficiente para amortizar todos os investimentos inerentes ao processo de entrada e ainda gerar lucro econômico para a entrante. A entrada tende a tornar-se recompensadora com a conquista de sucessivos projetos, pois nesse caso os custos fixos e afundados são diluídos possibilitando uma maior margem à entrante. 402. A probabilidade de entrada de novos players dependeria, portanto, do crescimento da demanda interna por projetos de sinalização urbana.

Por se tratar de uma variável que não está sob o controle das Partes, dos concorrentes e tampouco dos clientes, que em 75 última instância dependem de aportes do Tesouro Nacional e dos governos estaduais, não há razoável certeza de que haverá entrada de novos players. Assim, não se pode garantir que esse mecanismo de mercado seja capaz de evitar ou mesmo mitigar uma eventual tentativa de abuso de poder dominante pelas Requerentes. 403. A rivalidade existente também não parece ser suficiente para assegurar que não haja possibilidade de danos à concorrência em decorrência da Operação. Além da questionável caracterização, feita pelas Requerentes, das empresas integradoras como suas rivais efetivas, as empresas identificadas na instrução como rivais efetivas – aquelas que desenvolvem tecnologia proprietária e equipamentos especializados – possuem seus pontos fracos. Ansaldo e Nippon Signal não possuem representação no país, a CAF não oferta atualmente soluções para metrô (somente para VLT), Thales e Bombardier, apesar de contarem com presença local, são vistas com restrições por alguns clientes em razão de suas equipes, as quais não estariam no mesmo patamar das equipes das Partes. Ademais, a Bombardier não venceu projetos no ultimo quinquênio e a Thales, apesar de ter conquistado três projetos, só executou um, que foi de VLT, não tendo executado projetos de sinalização para metrô. 404.

Não obstante tais considerações, cabe ressaltar que a rivalidade verificada no mercado de sinalização urbana é superior à identificada no mercado de sinalização em linha principal. Apesar da participação de mercado conjunta das Partes (pelo critério order intake) ser superior naquele do que neste, o mercado de sinalização urbana conta com um maior número de players já atuantes no país capazes de ofertar soluções completas em sinalização. Além disso, os clientes de sinalização urbana possuem opiniões mais heterogêneas sobre a Operação. 405. Ainda assim, diante de todo o exposto, não se pode descartar a existência de preocupações concorrenciais. Trata-se de um mercado muito maior do que o de sinalização em linha principal, e um eventual abuso de posição dominante por parte da Entidade Combinada teria o potencial de causar danos a parcela relevante da população, risco esse que não pode ser negligenciado. 406. Por todo o exposto, não é possível afastar a existência de preocupações concorrenciais decorrentes da Operação no mercado de sinalização urbana no país. VII.3 Eletrificação ferroviária 407. Reproduzimos abaixo o quadro com aas duas estimações das participações de mercado realizadas pelas Partes.

76 Reprodução Quadro 9 – Participação de Mercado (1ª estimativa) [ACESSO RESTRITO ÀS REQUERENTES] Eletrificação Ferroviária (Brasil) 2013-2017 Concorrente Participação de Mercado (OI) Siemens 20-30% Isolux 10-20% Alstom 10-20% Agis 0-10% Toshiba da América do Sul 0-10% SNEF 0-10% ABB 0-10% CL4S 0-10% MPE 0-10% MHI <10% CITEF <10% Outros178 [20-30]% Fonte: Requerentes, com base em dados da UNIFE e estimativas internas. Adaptada para este parecer. 178 Segundo as Requerentes: “as Partes possuem informação limitada sobre os “outros”, que podem ser contabilizados por vendas adicionais da Isolux, Toshiba, SNEF, ABB, CL4S, MPE, MHI e CITEF ou outros concorrentes como TIISA, Agis ou CRJ. A categoria “outros” pode incluir também a entrada de pedidos (OI) obtida por outros concorrentes, incluindo aquelas indicadas na tabela acima, mas as quais as Partes não têm conhecimento do projeto”. 77 Quadro 18 – Participação de Mercado (2ª estimativa) [ACESSO RESTRITO ÀS REQUERENTES] Eletrificação Ferroviária (Brasil) 2013-2017 Concorrente Participação de Mercado (OI) Isolux 10-20% Siemens 10-20% SNEF 10-20% Toshiba da América do Sul 10-20% Alstom 10-20% AGIS 0-10% AD TRANZ 0-10% ABB 0-10% CL4S 0-10% MPO 0-10% Hersa 0-10% TIISA 0-10% CITEF <10% MPE <10% MHI <10% CRJ <10% Outros179 [20-30]% Fonte: Requerentes, com base em dados da UNIFE e estimativas internas. Adaptada para este parecer. 179 Segundo as Requerentes:

“as Partes possuem informação limitada sobre os “outros”, que podem ser contabilizados por vendas adicionais da Isolux, Toshiba, SNEF, ABB, CL4S, MPE, MHI e CITEF ou outros concorrentes como TIISA, Agis ou CRJ. A categoria “outros” pode incluir também a entrada de pedidos (OI) obtida por outros concorrentes, incluindo aquelas indicadas na tabela acima, mas as quais as Partes não têm conhecimento do projeto”. 78 408. Observa-se mais uma vez a baixa robustez das estimativas. O acréscimo de algumas observações na segunda estimativa alterou de forma estatisticamente significativa as participações de mercado. 409. Não obstante tais alterações numéricas, qualitativamente a estrutura de mercado é a mesma nas duas estimações. Trata-se de um mercado fragmentado, que conta com a presença de diversos grandes grupos internacionais e empresas locais que participam ativamente dos procedimentos licitatórios (públicos e privados). Empresas locais180, inclusive, costumam vencer dos projetos. 410. Em ambas as estimativas, Siemens e Alstom figuram como players relevantes, porém em companhia de um número maior de players importantes do que o verificado nos mercados de sinalização. 411. A SNEF – empresa francesa que oferece soluções em energia, telecomunicações, transportes e infraestrutura – adquiriu em 2010 a empresa brasileira Energ Power e passou atuar de forma definitiva no país. Registrou importante participação (10-20%) na segunda estimativa realizada pelas Partes. 412.

A Toshiba da América do Sul também se revelou como player importante nesse mercado no período 2012-2017. Em março de 2018, a Toshiba da América do Sul foi adquirida pelo fundo de investimento TSEA Participações S.A. e hoje a empresa é denominada TSEA Energia. 413. Outro player relevante no mercado de eletrificação ferroviária, a Isolux Córsan – empresa espanhola de atuação global – realizou importantes projetos até 2014, não tendo registrado participação de mercado no período 2014-2016. Com efeito, em 2016 a empresa entrou em recuperação judicial181. 414. A AGIS é um grupo formado, em 2012, pelas empresas Territorial São Paulo Ltda., Construtora Ferreira Guedes S.A. e ADTRANZ Sistemas Eletromecânicos Ltda., sendo que as duas últimas participam dos mercados envolvidos na Operação. O levantamento feito pelas Requerentes traz a participação de mercado da ADTRANZ não incorporada ao share do Grupo AGIS. Se considerados conjuntamente, a participação de mercado alcança importantes 10-20%. 415. O mercado conta ainda com a ABB – player global com atuação em mais de 100 países182 – além de players outros players locais. 416. Dessa forma, diferentemente dos mercados de sinalização urbana e em linha principal, o mercado de eletrificação ferroviária conta com uma ampla gama de empresas, de origem local e estrangeira, capazes contestar a liderança conjunta das Partes. 417.

Além disso, a instrução não identificou restrições quanto ao domínio de tecnologias essenciais aos projetos que possam restringir a competição, isto é, as empresas atuantes nesse mercado não dependem de outros players detentores de tecnologia proprietárias. 418. Com efeito, o teste de mercado corrobora essa percepção de ausência de preocupações concorrenciais no mercado de eletrificação ferroviária. Mesmo empresas que sinalizaram problemas decorrentes da Operação nos mercados de sinalização ferroviária rechaçaram qualquer problema no mercado de eletrificação. As respostas sobre esse mercado foram todas na mesma direção, apontando no sentido da ausência de problemas concorrenciais decorrentes da operação. 180 Como a Agis e a MPE. 181https://epocanegocios.globo.com/Empresa/noticia/2016/01/isolux-entra-em-recuperacao- extrajudicial.html. 182 https://new.abb.com/br/empresa. Acessado em 22/11/2018. 79 419. A ABB183, por exemplo, afirmou que “a eletrificação ferroviária no Brasil não é caracterizada por um alto grau de concentração de mercado, sendo que várias empresas participaram das últimas licitações”. Reforçou ainda que “os clientes (operadores de transporte) desfrutam de forte poder de barganha, incluindo o fato de que existem vários fornecedores em potencial para cada oferta”. 420.

A SPAVIAS184 manifestou-se no mesmo sentido, dizendo que não se trata de um mercado altamente concentrado “tendo em vista o grande número de empresas que participam das licitações” que promovem uma “grande competição no mercado com a participação de variados competidores, inclusive estrangeiros”. Além da existência de um grande gama de fornecedores, confirmou também o grande poder de negociação dos clientes. 421. A TSEA Energia185 acompanhou esses relatos. Afirmou que no “mercado de eletrificação ferroviária existe bastante rivalidade no mercado brasileiro”, que “existem bastantes concorrentes”. Dentre as empresas que atuam no mercado, citou a ABB, Siemens, Alstom, SNEF, TIISA, Trail, Isolux, Grupo MPE, Grupo AGIS e SPAVIAS, além da própria TSEA. Afirmou também que o poder de negociação dos clientes “é grande em face da quantidade de players”. 422. A TSEA ainda concluiu sua manifestação afirmando que: “No mercado de eletrificação existem bastantes players, então a absorção da Alstom pelo Grupo Siemens não impactará negativamente a concorrência.” 423. Mas não apenas os concorrentes das Requerentes não se opuseram à operação no mercado de eletrificação ferroviária; também os clientes desse segmento não apresentaram maiores preocupações com o setor. A CCR – Metrô Bahia186, por exemplo, afirmou: “trata-se de um mercado bastante competitivo” e que “a presença de várias empresas no mercado confere aos clientes um nível adequado de poder de negociação”. 424.

A TRENSURB187, empresa pública operadora do sistema metro-ferroviário de Porto Alegre/RS, afirmou que “o nível de rivalidade é alto” nesse mercado. Também o VLT Carioca188 manifestou que “há um nível razoável de rivalidade no mercado de eletrificação ferroviária brasileiro, não se tratando, portanto, de um mercado altamente concentrado” e que a operação não impacta negativamente o mercado de eletrificação ferroviária. 425. A Companhia do Metropolitano de São Paulo189 (“CMSP”) foi outra empresa que se manifestou nesse sentido ao afirmar que o segmento de eletrificação ferroviária “tem ampla rivalidade no mercado brasileiro” e citou como opção de fornecedores a Siemens, EF ACEC, ABB, Mitsubishi, Toshiba, SNEF, Secheron, etc. 426. A única empresa que demonstrou preocupações com o mercado, em dissonância em relação às declarações de outras empresas, foi a Companhia Paulista de Trens Metropolitanos190 (“CPTM”). Esta afirmou ser pequeno o nível de rivalidade no mercado “em função do número restrito de fornecedores e da especificidade dos mesmos”. 183 Em resposta ao Ofício 2954/2018. 184 Em resposta ao Ofício 2950/2018. 185 Em resposta ao Ofício 2952/2018. 186 Em resposta ao Ofício 2933/2018. 187 Em resposta ao Ofício 2938/2018. 188 Em resposta ao Ofício 2940/2018. 189 Em resposta ao Ofício 2936/2018. 190 Em resposta ao Ofício 2932/2018. 80 427.

De todo modo, a análise combinada das participações de mercado, dos indicadores de HHI e dos elementos qualitativos analisados (em especial as manifestações dos agentes do mercado) indicam que a operação não gera maiores preocupações concorrenciais no mercado de eletrificação ferroviária no país. VIII DAS EFICIÊNCIAS ALEGADAS 428. O Ofício nº 4769/2018 (documento SEI 0532418, de 2 de outubro de 2018, facultou às requerentes que apresentassem as eficiências decorrentes da presente operação. O Despacho SG nº 1320/2018, de 11 de outubro de 2018, acolhendo a Nota Técnica nº 36/2018/CGAA1/SG/CADE declarou o Ato de Concentração complexo e reiterou o pedido de apresentação de eficiências já realizado. As Requerentes apresentaram a análise de eficiências em 31 de outubro de 2018, Acesso Restrito ao CADE). 429. A análise de eficiências deve se basear no texto dos §5º e 6º do art. 88 da Lei nº 12.529/2011, in verbis: “§ 5º Serão proibidos os atos de concentração que impliquem eliminação da concorrência em parte substancial de mercado relevante, que possam criar ou reforçar uma posição dominante ou que possam resultar na dominação de Mercado relevante de bens ou serviços, ressalvado o disposto no § 6o deste artigo. § 6º Os atos a que se refere o § 5º deste artigo poderão ser autorizados, desde que sejam observados os limites estritamente necessários para atingir os seguintes objetivos: I - cumulada ou alternativamente: a) aumentar a produtividade ou a competitividade;

b) melhorar a qualidade de bens ou serviços; ou c) propiciar a eficiência e o desenvolvimento tecnológico ou econômico; e II - sejam repassados aos consumidores parte relevante dos benefícios decorrentes.” 430. De início as Partes alegaram que, [ACESSO RESTRITO ÀS REQUERENTES] 431. [ACESSO RESTRITO ÀS REQUERENTES]. 432. [ACESSO RESTRITO ÀS REQUERENTES] 433. [ACESSO RESTRITO ÀS REQUERENTES] 191. 434. [ACESSO RESTRITO ÀS REQUERENTES]192 193. 435. [ACESSO RESTRITO ÀS REQUERENTES]. 436. De fato, as sinergias apresentadas pelas Partes parecem ser capazes de gerar economia de custos. Apesar da mensuração de tais economias ser sempre um exercício complexo e trazer consigo elevada assimetria de informação, [ACESSO RESTRITO ÀS REQUERENTES]. 437. [ACESSO RESTRITO ÀS REQUERENTES]. 438. Pairam dúvidas, entretanto, sobre o efetivo repasse desses ganhos de eficiência para os clientes e o quanto delas seriam específicas da operação. [ACESSO RESTRITO ÀS REQUERENTES]. 439. [ACESSO REQUERENTES]. 191 As sinergias industriais não são aqui analisadas, uma vez que não há sobreposição de material rodante, nem integração vertical no país. 192 [ACESSO RESTRITO ÀS REQUERENTES] 193 ACESSO RESTRITO ÀS REQUERENTES] 81 440.

Conforme já discutido, possuir uma base instalada, em virtude do lock-in effect, amplia consideravelmente a possibilidade de novas contratações junto ao fornecedor original para serviços de extensão e modernização de linhas, o que contribui para diluir os fixos inerentes a manutenção de uma estrutura permanente no país, a qual, por sua vez, amplia as possibilidades da empresa vencer concorrências para novos projetos. 441. Dessa forma, apesar de ser razoável assumir a existência de eficiências decorrentes da Operação, não há garantias de que tais eficiências serão repassadas aos consumidores e qual a magnitude delas são específicas do ponto de vista antitruste. Os market shares, a baixa frequência de participação em licitações e as escassas vitórias das empresas rivais, além das percepções dos clientes que colocam a Siemens e a Alstom em um patamar superior aos das demais ofertantes de sinalização não permitem concluir que a pressão competitiva sobre a Entidade Combinada será suficiente para forçar um compartilhamento das eficiências decorrentes da Operação com os clientes imediatos e, indiretamente, com a sociedade como um todo. IX CONSIDERAÇÕES ACERCA DE REMÉDIOS 442. Como visto, a Operação gera preocupações concorrenciais nos mercados de sinalização em linha principal e sinalização urbana. 443. Por serem mercados baseados em projetos, não requerem plantas industriais no país.

A tecnologia necessária é desenvolvida no exterior e customizada pelas equipes locais quando da implantação de um projeto específico no país. Dessa forma, a avaliação de remédios estruturais deve ser sopesada com as questões de proporcionalidade e razoabilidade. 444. A Siemens tem sua sede na Alemanha e a Alstom na França. No continente europeu também se encontram os centros de Pesquisa e Desenvolvimento de ambas, além de plantas industriais responsáveis pela produção de material rodante e equipamentos. Na Europa há sobreposição horizontal também em material rodante, bem como em outros submercados de mercados que não foram aqui subsegmentados. 445. Em virtude disso, a Comissão Europeia tem se debruçado com bastante cuidado sobre as possíveis consequências da Operação nos diversos mercados envolvidos. Com efeito, as redes de transporte metroferroviário e principalmente ferroviário de longa distância são muito maiores e mais complexas que as existentes no Brasil. 446. Conforme descrito acima, um sistema de sinalização é composto por subsistemas que necessitam se comunicar entre si. A interface entre os diferentes subsistemas são baseadas em protocolos que podem ser abertos ou fechados a depender da decisão comercial do fornecedor. Dessa forma, caso um protocolo seja fechado, um empresa que pretenda fornecer algum subsistema para ser integrado ao sistema de existente dependerá da cooperação da fornecedora do sistema de sinalização original. 447. [ACESSO RESTRITO AO CADE]194.

448. A Thales apresentou preocupações que vão nessa direção, a empresa argumenta que195: “[...]a escala incomparável da nova entidade Siemens-Alstom poderia levar à exclusão gradual de rivais menores, já que suas chances de ganho seriam significativamente reduzidas como consequência da criação da entidade resultante da fusão. Isto, por sua vez, impediria os concorrentes menores de participarem nas licitações.” 194 [ACESSO RESTRITO AO CADE] 195 Resposta ao Ofício 4934/2018. 82 449. Completando, na versão confidencial, com: “[ACESSO RESTRITO AO CADE]”196 197 450. Durante a instrução, um cliente, ao ser questionado quanto ao aumento do poder de portfólio, também chamou a atenção para a questão da interoperabilidade: “[ACESSO RESTRITO AO CADE]”198 451. Assim, a avaliação de remédios adequados para a presente operação é complexa, pois, conforme já indicado, remete a ponderação da proporcionalidade da aplicação de remédios estruturais frente à localização dos ativos e ao tamanho do mercado brasileiro em relação à operação. Nesse cenário, recomenda-se se [ACESSO RESTRITO AO CADE]. X CLÁUSULA DE NÃO CONCORRÊNCIA 452. No “[ACESSO RESTRITO ÀS REQUERENTES]”, há um dispositivo que versa sobre obrigação de não concorrência por parte das Requerentes, transcrito a seguir. ACESSO RESTRITO ÀS REQUERENTES]199 [...]”200 [ACESSO RESTRITO AO CADE] 454. Conclui-se que a cláusula de não concorrência proposta está redigida em consonância com os parâmetros aceitos pelo CADE. XI. CONCLUSÕES 455.

Como visto, a operação gera concentração nos mercados de (i) eletrificação ferroviária; (ii) sinalização em linha principal; e (iii) sinalização urbana. 456. A análise combinada das participações de mercado e das manifestações de concorrentes e clientes permitiu afastar os riscos de danos à concorrência no mercado de eletrificação ferroviária. Com efeito, trata-se de um mercado que: i) conta com diversos players importantes (globais e locais); ii) as rivais das Partes efetivamente vencem concorrências por projetos e os executam; iii) a rivalidade existente se reflete nas participações de mercado que são razoavelmente pulverizadas; e iv) os clientes reconhecem a existência de rivalidade a ponto de não demonstrarem maiores preocupações para com a Operação. 457. Contudo, a efetiva rivalidade constatada no mercado de eletrificação ferroviária não foi identificada nos mercados de sinalização ferroviária. 196 [ACESSO RESTRITO AO CADE] 197 [ACESSO RESTRITO AO CADE] 198 [ACESSO RESTRITO AO CADE] 199 [ACESSO RESTRITO ÀS REQUERENTES]. 200 Tradução juramentada do seguinte trecho do BCA: [ACESSO RESTRITO ÀS REQUERENTES]. 83 458. O mercado de sinalização em linha principal está restrito ao transporte de carga em linhas autônomas, o que o torna menos complexo do que em outros países em cidades diferentes estão conectadas por trens para transporte de passageiros ou linhas ferroviárias que frequentemente se cruzam ou se encontram. 459.

O mercado é caracterizado por barreiras que não podem ser desprezadas, muito embora não se possa afirmar que tais barreiras sejam intransponíveis. Ademais, ainda que a entrada de agentes que não atuem no país (mas sejam ativos em outros países) seja possível, não se pode afirmar que seja provável. Assim, há sérias dúvidas acerca da probabilidade de novas entradas como fator hábil a mitigar eventual tentativa de exercício de poder de mercado por parte das Requerentes após a operação. 460. Segundo estimativas das Requerentes, com base em order intakes observados no período 2013-2017, a operação geraria uma concentração de 20-30% (Siemens: 10-20%; Alstom: 10-20%). Esses dados, no entanto, padecem de limitações importantes, o que requer que sejam qualificados com informações obtidas ao longo da instrução. 461. Os clientes consultados pela SG apresentaram preocupações relevantes relacionadas aos efeitos da operação. Concorrentes consultados avaliam o grau de rivalidade como baixo ou moderado. 462. Embora, em tese, haja diversos concorrentes no mercado de sinalização em linha principal, nem todos eles competem de igual para igual. Os clientes fazem uma clara distinção entre os concorrentes aptos a fornecer soluções mais completas, incluindo tecnologia e produtos/equipamentos, e os concorrentes que atuam somente na prestação de serviços. 463.

Os concorrentes que compõem o primeiro grupo (concorrentes aptos a fornecer soluções mais completas, incluindo tecnologia e produtos/equipamentos) e que efetivamente atuam no Brasil em sinalização em linha principal incluem, principalmente, Siemens, Alstom e Wabtec, citados de forma praticamente unânime pelos clientes consultados. Há dúvidas relevantes com relação a outras empresas citadas pelas Requerentes, tais como Bombardier, Ansaldo e a Thales, seja por não ofertarem soluções completas, por terem foco principal em trens de passageiros ou por terem fraca (ou nenhuma) representação no Brasil. Demais concorrentes potenciais, como Kyosan, Progress Rail, CRRC, Nippon-Signal, claramente não são vistas pelos clientes como estando no mesmo patamar de empresas como Siemens, Alstom e Wabtec. 464. Quanto a empresas de engenharia e integradoras (segundo grupo), os elementos colacionados acima claramente indicam se tratar de concorrentes com capacidade limitada, atuantes em projetos de menor complexidade e, muitas vezes, em parceria com empresas do primeiro grupo. 465. Dessa forma, não é possível considerar que todos os players que, de alguma forma, atuam em sinalização em linha principal no país concorrem de igual para igual. Há diferenças relevantes em termos de capacidade entre esses players, e a operação une dois dos três principais concorrentes com atuação no país. 466.

Além disso, percebe-se que, nos processos de concorrência informados pelos clientes consultados pela SG, em geral não se verifica a participação de muitos concorrentes. Avaliadas em conjunto com os elementos qualitativos expostos neste parecer, as informações sobre licitações apontam para um cenário de rivalidade mais restrito do que defendem as Requerentes. 467. Verifica-se que há, no Brasil, poucos clientes, em geral de grande porte e, a princípio, com relativo poder de barganha, visto que um único contrato pode significar parte substancial do faturamento dos concorrentes em sinalização urbana. Ademais, os projetos não são tão frequentes, o que certamente aumenta o incentivo pela conquista de um contrato específico em um processo de concorrência. Por outro lado, esse poder de 84 barganha pode ser mitigado com a redução significativa do número de concorrentes efetivamente aptos a atender a demanda desses clientes. 468. Assim, não se pode descartar preocupações concorrenciais decorrentes da operação no mercado de sinalização em linha principal. 469. Não obstante, deve-se ponderar que se trata de mercado de pequena dimensão, e a ausência de entradas pode estar mais relacionada a esse fator do que a outras barreiras à entrada instransponíveis. Dessa forma, faz-se necessário um juízo de proporcionalidade na eventual discussão de intervenção antitruste nesse mercado específico. 470.

O mercado de sinalização urbana envolve uma série de atividades, nem todas elas executadas por todas as empresas consideradas como integrantes desse mercado. 471. Empresas apontadas pelas Requerentes como suas rivais podem, em certas circunstâncias, tornarem-se suas parceiras e formarem consórcios para disputar concorrências, como é o caso das integradoras (que quase sempre são empresas locais). Podem ainda vencer licitações públicas e, posteriormente, contratar as Requerentes (ou outros players globais) para fornecer tecnologia e equipamentos especializados. Por essas características, a rivalidade das empresas integradoras deve ser vista com ressalvas. 472. A instrução indicou ainda que mesmo os players capazes de desenvolver tecnologia proprietária e equipamentos especializados não são vistos pelos clientes como estando no mesmo patamar das Requerentes, em virtude da ausência ou insuficiências de suas equipes no país. 473. Os dados quantitativos – participações de mercado e em licitações –, considerando todas as ressalvas já feitas, indicam que a Operação pode reforçar a posição dominante das Partes. Uma análise conjunta das participações de mercado, tanto pelo critério order intake como pelo critério de base instalada, e da frequência de participação em licitações revelam que Siemens e Alstom já são os principais players de sinalização urbana no país.

Assim, apesar das já abordadas limitações existentes nos dados quantitativos, há uma convergência entre o que eles sugerem e a percepção dos clientes. 474. Diante de tal constatação, buscou-se aferir em que medida a entrada de novos players no país pode prevenir uma possível tentativa de abuso de posição dominante por parte da eventual Entidade Combinada. Concluiu-se que a entrada, embora possível, não parece ser tão simples. 475. A conquista de um único projeto no país pode não ser suficiente para amortizar todos os investimentos inerentes ao processo de entrada e ainda gerar lucro econômico para a entrante. A entrada tende a tornar-se recompensadora com a conquista de sucessivos projetos, pois nesse caso os custos fixos e afundados são diluídos possibilitando uma maior margem à entrante. 476. A probabilidade de entrada de novos players dependeria, portanto, do crescimento da demanda interna por projetos de sinalização urbana. Por se tratar de uma variável que não está sob o controle das Partes, dos concorrentes e tampouco dos clientes, que em última instância dependem de aportes do Tesouro Nacional e dos governos estaduais, não há razoável certeza de que haverá entrada de novos players. Assim, não se pode garantir que esse mecanismo de mercado seja capaz de evitar ou mesmo mitigar uma eventual tentativa de abuso de poder dominante pelas Requerentes. 477.

A rivalidade existente também não parece ser suficiente para assegurar que não haja possibilidade de danos à concorrência em decorrência da Operação. Além da questionável caracterização, feita pelas Requerentes, das empresas integradoras como suas rivais efetivas, as empresas identificadas na instrução como rivais efetivas – aquelas que desenvolvem tecnologia proprietária e equipamentos especializados – possuem seus pontos fracos. Ansaldo e Nippon Signal não possuem representação no país, a CAF não oferta atualmente soluções para metrô (somente para VLT), Thales e Bombardier, apesar 85 de contarem com presença local, são vistas com restrições por alguns clientes em razão de suas equipes, as quais não estariam no mesmo patamar das equipes das Partes. Ademais, a Bombardier não venceu projetos no ultimo quinquênio e a Thales, apesar de ter conquistado três projetos, só executou um, que foi de VLT, não tendo executado projetos de sinalização para metrô. 478. Não obstante tais considerações, cabe ressaltar que a rivalidade verificada no mercado de sinalização urbana é superior à identificada no mercado de sinalização em linha principal. Apesar da participação de mercado conjunta das Partes (pelo critério order intake) ser superior naquele do que neste, o mercado de sinalização urbana conta com um maior número de players já atuantes no país capazes de ofertar soluções completas em sinalização.

Além disso, os clientes de sinalização urbana possuem opiniões mais heterogêneas sobre a Operação. 479. Ainda assim, diante de todo o exposto, não se pode descartar a existência de preocupações concorrenciais. Trata-se de um mercado muito maior do que o de sinalização em linha principal, e um eventual abuso de posição dominante por parte da Entidade Combinada teria o potencial de causar danos a parcela relevante da população, risco esse que não pode ser negligenciado. 480. A análise das eficiências apresentadas concluiu que, apesar da provável existência de eficiências decorrentes da Operação, há dúvidas de que sejam específicas e não há garantias de repasse aos consumidores, de modo que esse argumento não pode ser utilizado para, por si só, justificar a aprovação da Operação. 481. Em virtude das ponderações realizadas acima, conclui-se que a operação deve ser enviada ao Tribunal do CADE para a avaliação da existência de remédios adequados para os problemas levantados ao longo da instrução, especificamente nos mercados de sinalização urbana e sinalização em linha principal, nos termos dos arts. 13, inc. XII, e 57, inc. II, da Lei nº 12.529/2011, c/c o art. 161, inc. II, do Regimento Interno do Cade. ]