Atividades Auxiliares dos Transportes Aquaviários não Especificadas Anteriormente

SEI/CADE - 1503369 - Nota Técnica Nota Técnica nº 2/2025/CGAA4/SGA1/SG/CADE Inquérito Administrativo nº 08700.005877/2019-20 Representante: Cade ex officio Representado: Práticos – Serviços de Praticagem do Porto de Santos e Baixada Santista Sociedade Simples LTDA. Advogada/os: Cristiano Lisboa Yazbek; Gilberto Luiz do Amaral e outros. VERSÃO DE ACESSO PÚBLICO SUMÁRIO 1. RELATÓRIO 1.1. Do objeto 1.2. Da denúncia da SP Marine Pilots 1.3. Da instauração de Procedimento Preparatório 1.4. Da instauração de Inquérito Administrativo 1.5. Dos atos instrutórios 2. ANÁLISE 2.1. Visão geral sobre os serviços de praticagem no Brasil 2.1.1. Principais agentes envolvidos 2.1.2. Marco regulatório 2.1.3. Funcionamento do mercado 2.2. Mercados relevantes 2.2.1. Visão geral dos mercados relevantes afetos ao caso 2.2.2. Mercados relevantes – dimensão produto 2.2.3. Mercados relevantes – dimensão geográfica 2.2.4. Mercados relevantes - conclusão 2.3. Análise do mérito 2.3.1. Caracterização da conduta como discriminação anticompetitiva 2.3.2. Análise de poder de mercado da Práticos 2.3.3. Sobre o Contrato DIPRE 25/2019 2.3.4. Análise da prática denunciada 2.3.5. Denúncia referente aos serviços de praticagem em portos do Estado do Espírito Santo 2.4. Considerações concorrenciais sobre o mercado de serviços de praticagem 2.4.1. Considerações iniciais 2.4.2. Debate sobre a regulação da praticagem anteriores à publicação da Lei nº 14.813/2024 2.4.3.

Avaliação SG/Cade sobre quadro concorrencial do mercado de serviços de praticagem na atualidade 2.5. Considerações finais da análise de mérito 3. CONCLUSÃO EMENTA: Inquérito Administrativo para apuração de infrações à ordem econômica. Representante: Cade ex officio. Representada: Práticos – Serviços de Praticagem do Porto de Santos e Baixada Santista Sociedade Simples LTDA. Possível discriminação anticompetitiva. Mercados: gerenciamento do tráfego de embarcações no acesso aquaviário ao Porto de Santos e serviços de praticagem na Zona de Praticagem-16. Ausência de indícios de infração à ordem econômica. Arquivamento nos termos do art. 135, §2º c/c art. 139 §3º do Regimento Interno do CADE c/c art. 66 §4º da Lei 12.529/2011. RELATÓRIO Do objeto Trata-se de Inquérito Administrativo para a apuração de infrações à ordem econômica (“IA”), instaurado por esta Superintendência- Geral do Conselho Administrativo de Defesa Econômica (“SG/CADE”), em 24.08.2022, por intermédio do Despacho SG/CADE nº 46/2022 (SEI 1107014) e motivado pela Nota Técnica nº 24/2022/CGAA4/SGA1/SG/CADE (SEI 1107013), tendo por representada a Práticos – Serviços de Praticagem do Porto de Santos e Baixada Santista (“Práticos”). O Representante deste processo é o Cade ex officio, que teve por motivação denúncia apresentada pelo Sr. Luiz Otavio Christo, sócio administrador da empresa SP Marine Pilots (“SPMP”).

Da denúncia da SP Marine Pilots A conduta descrita na denúncia consiste, resumidamente, em suposta manipulação da sequência de navios a serem manobrados pela praticagem no acesso aquaviário ao Porto de Santos pela Práticos, empresa que desempenha o controle e o gerenciamento de tráfego de navios no referido porto organizado como monopolista. A alegada manipulação teria o objetivo de direcionar manobras dos navios mais rentáveis para a própria Práticos, que presta serviços de praticagem à jusante, em posição dominante, tendo somente os profissionais dissidentes da SPMP como alternativa à representada. Segundo entendimento do denunciante, a intenção da Práticos com a suposta conduta seria prejudicar a atuação da SPMP, empresa aberta pelo denunciante e que passou, a partir de julho de 2018, a prestar os mesmos serviços de praticagem na ZP16 que a Práticos realizava sozinha. Na denúncia, a SPMP alega que o controle e o gerenciamento do tráfego de embarcações no Porto de Santos pela Práticos levam a "(...) todo o controle do porto no que tange a marcação do horário dos navios que serão manobrados (...)" (SEI 0694271, p. 2), podendo resultar em prejuízos para o ambiente concorrencial. Segundo o denunciante, as informações sobre os horários de navios no porto deixaram de ser prestadas ao público pela Práticos a partir de janeiro de 2019, prejudicando a operação da SPMP e, segundo o denunciante, de outros players da comunidade portuária de Santos.

Além disso, nos dias de serviço da SPMP, o tempo de antecedência de divulgação das manobras seria de apenas uma hora do horário marcado, diferentemente dos demais dias. Em 07.01.2020, a SG/CADE solicitou maiores informações à SPMP, por meio do Ofício nº 113/2020/CGAA4/SGA1/SG/CADE (SEI 0704630), no intuito esclarecer dúvidas sobre os fatos apontados na denúncia. Em 19.01.2020, o denunciante apresentou resposta por e-mail e documentos anexos (SEI 0709245 e 0709247), incorporando outros elementos a sua denúncia. Da instauração de Procedimento Preparatório Em 28.01.2020, foi instaurado Procedimento Preparatório de Inquérito Administrativo (“PP”) por meio do Despacho SG nº 7/2020 (SEI 0712068), com a finalidade de apurar se as supostas infrações à ordem econômica denunciadas representariam matéria de competência do Sistema Brasileiro de Defesa Econômica (“SBDC”), em consonância com o disposto no art. 139 do Regimento Interno do Conselho Administrativo de Defesa Econômica (“RiCade”)[1] . A fim de obter maiores detalhes acerca da suposta conduta denunciada, em 29.01.2020 foram expedidos os ofícios nº 679/2020/CGAA4/SGA1/SG/CADE (SEI 0712628) e nº 680/2020/CGAA4/SGA1/SG/CADE (SEI 0712641) à empresa Práticos e à Capitania dos Portos de São Paulo (“CPSP”), autoridade marítima local, de modo a colher o posicionamento dessas duas instituições ante os fatos apontados na denúncia realizada pela SPMP.

Em 13.02.2020, a Práticos apresentou sua resposta (SEI 0720192 e 0720194), na qual refutou todas as alegações apresentadas pelo denunciante e buscou apresentar detalhes que julgou relevantes para revelar outras razões pelas quais o Sr. Christo, da SPMP, estaria denunciando a Práticos. A CPSP, por sua vez, encaminhou os esclarecimentos requeridos por meio do Ofício nº 268/CPSP/MB (SEI 0726724), de 03/03/2020. Da instauração de Inquérito Administrativo Em 24.08.2022, por meio do Despacho SG/CADE nº 046/2022 (SEI 1107014), a SG/CADE instaurou IA em desfavor da Práticos para a continuidade de novos expedientes instrutórios. Conforme mencionado na Nota Técnica nº 24/2022/CGAA4/SGA1/SG/CADE/CADE (SEI 1107013), que fundamentou a instauração do IA, os fatos trazidos ao conhecimento do Cade pelo Sr. Christo teriam, em tese, o potencial de constituir uma infração à ordem econômica, nos termos do art. 36 da Lei nº 12.529/2011. Entendeu-se necessário analisar se a Práticos efetivamente exerceu discriminação anticompetitiva, conforme manifestações apresentadas pela SPMP. Na sequência, foi encaminhado o Ofício nº 6668/2022/DIAP/CGP/DAP/CADE (SEI 1108640), dando ciência à Práticos sobre a instauração do IA com o objetivo de apurar supostas condutas anticompetitivas passíveis de enquadramento no art. 36, caput, incisos I, II e IV combinado com § 3º, incisos IV e V da Lei nº 12.529/2011.

Em 12.09.2022, a Práticos apresentou sua manifestação (SEI 1117138 e 1117140 na versão pública e SEI 1117142 e 1117143 na versão de acesso restrito) alegando que os fatos narrados pela SPMP não possuem veracidade, tratando-se o caso de mera discórdia comercial entre as partes, devendo, portanto, ser considerado lide privada, e não ameaça ao ambiente concorrencial. Na peça apresentada, a Práticos, requereu que, no mérito: “(...) seja reconhecida a inexistência de conduta anticompetitiva por parte da Práticos, visto que amplamente demonstrada a inexistência de óbices ao livre exercício da atividade de praticagem pelo reclamante, dentro do sistema de escala de rodízio única estabelecida pela autoridade marítima, com rigorosa distribuição igualitária dos dias em escala de todos os práticos da zona de praticagem”. (SEI 1117138, p. 81) Dos atos instrutórios Para a instrução do caso em tela em sede de IA, a SG/Cade realizou, em um primeiro momento, diligências com um conjunto de agentes econômicos, incluindo a autoridade portuária do Porto de Santos, a CPSP, armadores, agências marítimas, empresas de apoio marítimo, terminais portuários e o Conselho Nacional de Praticagem (“Conapra”). Com vistas a coletar os esclarecimentos necessários à instrução, foram emitidos cinco modelos de questionário distintos: (i) contratantes do serviço de praticagem; (ii) terminais portuários; (iii) autoridade portuária; (iv) autoridade marítima; e (v) Conapra.

A relação dos agentes econômicos oficiados na primeira rodada de diligências – enviada em novembro de 2022, bem como as correspondentes respostas seguem referenciadas na tabela abaixo: Quadro 1 – 1ª Rodada de diligências do IA de abril/2023 Nº Empresa Ofício de diligência SEI nº Resposta 1 Agência Gac Logistica 1146080 1162334 1158569 2 Agência Lachmann 1146107 1163663 - 3 Agência Maritima Cargonave (SP) Ltda. 1146109 1156267e 1178158 - 4 Agência Marítima Granel Ltda. 1146111 1163471 - 5 Aliança Navegação e Logística Ltda 1146857 1164255 - 6 Alphamar Agência Marítima Ltda 1146113 1154588 - 7 ASG/Cadeaard Navegação S.A. 1146123 1160244 - 8 Asso Marítima Navegação Ltda. 1146129 1147765 - 9 Belov Engenharia Ltda 1146130 1161026 - 10 Bourbon Offshore Marítima S.A. 1146133 SG/CADE não conseguiu contato com a empresa - 11 Bram Offshore Transportes Marítimos Ltda 1146135 1160984 - 12 CMA-CGM 1146139 1160461 1160463 13 Companhia Brasileira de Offshore 1146206 SG/CADE não conseguiu contato com a empresa - 14 Companhia de Navegação Norsul 1146858 1166028 - 15 Evergreen Marine Corporation 1146861 1154348 1154350 16 Farstad Shipping S.A 1146238 SG/CADE não conseguiu contato com a empresa - 17 Finarge Apoio Marítimo Ltda 1146251 SG/CADE não conseguiu contato com a empresa - 18 Galáxia Marítima S.A. 1146275 SG/CADE não conseguiu contato com a empresa - 19 Hapag Lloyd 1146278 1163681 1163683 20 Hidrovias do Brasil - Cabotagem Ltda 1146863 1154635 1154637 21 Hornbeck Offshore Navegação Ltda.

1146282 SG/CADE não conseguiu contato com a empresa - 22 Internacional Marítima Ltda. 1146286 1152666 - 23 Log-In Logística Intermodal 1146865 1164084 1164091 24 Maersk 1146292 1164244 1164247 e 1164257 25 Marlin Navegação S.A. 1146297 SG/CADE não conseguiu contato com a empresa - 26 MSC 1146299 1161327 - 27 Norskan Offshore Ltda 1146301 SG/CADE não conseguiu contato com a empresa - 28 OceanPact Serviços Marítimos Ltda. 1146309 1164264 - 29 OSM do Brasil Gerenciamento de Operações Marítimas Ltda 1146313 1166447 - 30 Petrobras 1146315 1155988 1155990 e 1155991 31 Sapura Navegação Marítima S.A. 1146316 1163436 - 32 Siem Offshore do Brasil S.A 1146834 SG/CADE não conseguiu contato com a empresa - 33 Solstad Offshore Ltda. 1146840 1161816 - 34 Svitzer Brasil 1146842 1164240 - 35 Technip Brasil - Engenharia, Instalações e Apoio Marítimo S.A. 1146844 SG/CADE não conseguiu contato com a empresa - 36 Tranship 1146846 SG/CADE não conseguiu contato com a empresa - 37 UP Offshore Apoio Marítimo Ltda 1146847 SG/CADE não conseguiu contato com a empresa - 38 Williams (Serviços Marítimos) LTDA 1146850 1153861 1153864 39 Wilson Sons 1146852 1154593 - 40 DP World Santos 1146874 1154696 - 41 Ecoporto Santos 1146899 1163642 - 42 Santos Brasil 1146907 1160171 1160174 43 Brasil Terminal Portuário 1146909 1154586 - 44 Santos Port Autority 1146945 1172971 - 45 Capitania dos Portos de São Paulo 1146947 1169207 - 46 Conselho Nacional de Praticagem 1146934 1154618 - Fonte: Elaboração interna.

Em seguida, em abril de 2023, a SG/Cade julgou necessário fazer diligência complementar a Práticos (SEI 1224676), devidamente respondida pelos documentos SEI 1231203, 1231204, 1231349, 1238433 e 1238434. Durante o período de investigação da conduta em análise, chegou ao conhecimento desta SG/Cade denúncia referente aos serviços de praticagem em portos do Estado do Espírito Santo, nos termos do processo SEI nº 08700.009758/2022-41. Dada a similaridade e a afinidade do tema objeto da nova denúncia com o teor da presente investigação, o mencionado processo foi apensado aos autos do presente processo[2] , conforme comando do Despacho SG nº 452/2023 (SEI 1219140), motivado pela Nota Técnica nº 17/2023CGAA4/SGA1/SG/CADE (SEI 1219138), em abril de 2023. Ato contínuo a SG realizou diligências com os seguintes agentes econômicos envolvidos na denúncia dos serviços de praticagem em portos capixabas: Quadro 2 – 2ª rodada de diligências do IA de abril/2023 Nº Destinatário Ofício Diligência SEI nº Resposta Pública SEI nº Resposta Restrita SEI nº 1 Sindicato dos Práticos do Espírito Santo 1222270 1228067 - 2 Sindicato das Agencias Marítimas do ES (Sindamares) 1222298 1228639 - Fonte:

Elaboração própria a partir do SEI Mais adiante, em setembro de 2023, com o objetivo de aprofundar a análise, a SG/Cade enviou mais um lote de ofícios para diligências com as associações de empresas clientes ou comercialmente afetas aos serviços de praticagem, para a autoridade portuária do Porto de Santos e para a Diretoria de Portos e Costas da Marinha do Brasil (“DPC/MB”). Com vistas a coletar os esclarecimentos necessários à instrução, foram emitidos quatro modelos de questionário distintos: (i) para as associações e sindicatos de armadores e terminais portuários; (ii) dois modelos para a autoridade portuária do Porto de Santos; e (iii) para o DPC/MB. A relação dos agentes econômicos e instituições públicas oficiados, bem como as correspondentes respostas seguem referenciadas na tabela abaixo: Quadro 3 – Rodada de diligências do IA de setembro/2023 Nº Empresa Ofício de diligência SEI nº Resposta Pública SEI nº Restrita SEI nº 1 Associação Brasileira dos Terminais Portuários – ABTP 1287251 - 1297114 2 Associação de Terminais Portuários Privados (ATP) 1287270 1310450 - 3 Sindicato Nacional das Empresas de Navegação Marítima (SYNDARMA) 1287273 1310424 - 4 Centro Nacional de Navegação Transatlântica - CNNT (Centronave) 1287275 1299766 1299767 5 Associação Brasileira dos Armadores de Cabotagem (ABAC) 1287278 1299957 - 6 Autoridade Portuária de Santos S.A. (APS) - 1 1287391 1293811 - 7 Autoridade Portuária de Santos S.A.

(APS) - 2 1288686 1308724 - 8 Diretoria de Portos e Costas da Marinha do Brasil da Marinha do Brasil (DPC/MB) 1288690 1295257 e 1295261 - Fonte: Elaboração interna. Por fim, em dezembro de 2023, foi feita nova diligência com a Práticos (SEI 1317461). A Representada protocolou documento de resposta no mesmo período, em 22.12.2024 (SEI 1326137). Não obstante, à época, a Práticos não apresentou resposta às questões formuladas pela SG/Cade na diligência, com base na seguinte justificativa: “32. Ante o exposto, com todo o respeito, a Práticos deixa de apresentar resposta às perguntas formuladas no Ofício nº 11103/2023/CGAA4/SGA1/SG/CADE, considerando a ausência de motivação em sua formulação, a parcialidade na expedição de perguntas somente a Práticos e não para a denunciante, bem como todas as provas já produzidas no processo, que são suficientes para o deslinde do Inquérito.” Embora a Práticos tenha apresentado justificativa para a não apresentação de respostas à diligência da SG/Cade feita pelo Ofício nº 11103/2023/CGAA4/SGA1/SG/CADE (SEI 1317461), tal ausência de resposta foi pauta de reunião entre a representada e a SG/Cade realizada em 11.06.2024 (SEI 1400647).

Naquela oportunidade, a SG/Cade orientou a Práticos a apresentar as informações e documentos requeridos pelo ofício em questão e que a preocupação da representada em infringir a Lei nº 13.709/2018 – Lei Geral de Proteção de Dados Pessoais (LGPD) dos dados de seus sócios em caso de atendimento à demanda da SG/Cade poderia ser contornada mediante ajustes na forma de apresentação dos dados e documentos. Como encaminhamento da referida reunião, a Práticos se comprometeu a atender à prestação de informações do Ofício nº 11103/2023/CGAA4/SGA1/SG/CADE, em formato compatível com a preservação dos dados de seus sócios na LGPD. Em 30.07.2024, a Práticos encaminhou petição de acesso restrito dos documentos (SEI 1421551 e 1421553), em que resgata vários dos argumentos já apresentados nos autos, bem como traz dados sobre as manobras no período de 2019 a 2023, comparando aquelas a cargo dos profissionais da Práticos com os da SPMP. Tais informações atendem parcialmente as perguntas realizadas no Ofício nº 11103/2023/CGAA4/SGA1/SG/CADE[3] . A despeito dessa parcial ausência de informações, foi possível elucidar o presente caso mesmo diante da ausência de alguns dos dados e informações requeridos a Práticos no Ofício nº 11103/2023/CGAA4/SGA1/SG/CADE.

Dessa forma, sendo possível concluir o caso tela com as informações existentes nos autos e havendo uma outra investigação em curso – o IA nº 08700.005617/2023-31 – a qual busca, dentre outros objetivos, obter dados e informações semelhantes aos solicitados no Ofício nº 11103/2023/CGAA4/SGA1/SG/CADE; com base no princípio da eficiência, entende-se ser possível dispensar a Práticos de juntar aos autos deste IA a resposta integral aos questionamentos desse ofício. Em 15.08.2024, a Práticos encaminhou manifestação em petição de acesso restrito, em que disponibiliza o Contrato APS/111.2024 (SEI 1429510 e 1429515)[4] , que consiste na renovação do Contrato DIPRE 25/2019, cujo objeto trata da gestão do tráfego de embarcações no acesso aquaviário do Porto de Santos – questão a ser debatida na Seção 2.3.3. Além das diligências realizadas com o mercado, representantes setoriais e autoridades, e dos documentos referenciados nas Seções 1.2 e 1.3, a instrução do caso, em sua fase de IA, contou com os seguintes documentos apresentados pela Representada: • Documento SEI 1221411, enviado em 13.04.2023, que solicitou juntada aos autos do Acórdão nº 2707/2022 – TCU – Plenário – dez/2022, resultante de auditoria operacional da área técnica do tribunal referente à atividade de praticagem – teor do acórdão a ser retratado na Seção II.4.2.4;

e • Documento SEI 1345978, enviado em 09.02.2024, que deu ciência da vigência da Lei nº 14.813/2024, publicada em 16.01.2024, que alterou a Lei nº 9.537/1997, que dispõe sobre a segurança do tráfego aquaviário em águas sob jurisdição nacional – assunto a ser devidamente abordado na Seção 2.1.2. Pontue-se que a instrução do IA recepcionou ainda representação da RSRJ Serviços de Praticagem EI (“RSRJ”) e Loc Serviços de Praticagem EI (“Loc”) contra a mesma Práticos. A referida representação, apensada aos autos públicos em janeiro de 2024, solicitava abertura de Processo Administrativo para imposição de sanções administrativas por infrações à ordem econômica (“PA”) à Práticos por “discriminação de players, com limitação da concorrência e ao aumento abusivo dos lucros nos serviços de Praticagem da Zona Portuária 16 – ZP16”, além de aplicação de medida preventiva para cessar a suposta conduta. Considerando que a representação em questão tem o mesmo representado e a mesma alegada conduta anticoncorrencial do objeto do IA em análise, a SG/Cade optou por juntar a denúncia e seus respectivos documentos comprobatórios na presente investigação[5] . Ainda sobre a representação da RSRJ e Loc, a sua versão de acesso restrito foi encaminhada originalmente à SG/Cade em agosto de 2023, que deu origem ao Processo SEI nº 08700.005951/2023-94, também de acesso restrito.

Os autores dessa representação, RSRJ e Loc, requisitaram e estiveram em audiência com a equipe técnica da SG/Cade em três oportunidades: (i) 25.07.2023 (SEI 1264763); (ii) 12.09.2023 (SEI 1284291); e (iii) 10.04.2024 (SEI1374251). Como retratado anteriormente nesta sessão, o Representado requisitou e esteve em audiência com a equipe técnica da SG/Cade em 11.06.2021 (SEI 1400647). Convém registrar as deliberações de prorrogação do presente IA, com as correspondentes motivações, conforme pode ser observado no quadro abaixo: Quadro 4 – Prorrogações do IA Prorrogação do IA Despacho SG/CADE nº (SEI) Motivação Nota Técnica nº (SEI) Data 211/2023 (SEI 1189632) 7/2023 (SEI 1189596) 14/02/2023 452/2023 (SEI 1219140) 17/2023 (SEI 1219138) 14/04/2023 770/2023 (SEI 1246267) 25/2023 (SEI 1246266) 13/06/2023 1029/2023 (SEI 1270041) 39/2023 (SEI 1269966) 14/08/2023 1359/2023 (SEI 1296561) 47/2023(SEI 1296417) 11/10/2023 1623/2023 (SEI 1318263) 56/2023 (SEI 1318261) 08/12/2023 135/2024 (SEI 1341833) 12/2024 (SEI 1341832) 06/02/2024 370/2024 (SEI 1368314) 25/2024 (SEI 1368297) 02/04/2024 560/2024 (SEI 1389496) 34/2024 (SEI 1389494) 29/05/2024 766/2024 (SEI 1412655) 43/2024 (SEI 1412654) 29/07/2024 1103/2024 (SEI 1449494) 50/2024 (SEI 1449482) 27/09/2024 Fonte: Elaboração interna. ANÁLISE Visão geral sobre os serviços de praticagem no Brasil Principais agentes envolvidos Diversos agentes atuam em atividades relacionadas aos serviços de praticagem, conforme quadro abaixo.

Quadro 5 – Principais agentes relacionados ao serviço de praticagem Agente Descrição e Competências Autoridade Marítima Função exercida pelo Ministério da Marinha, conforme Lei nº 9.537/1997, art. 39. Para assuntos de praticagem, a Marinha do Brasil MB exerce sua função por meio da DPC/MB. As Capitanias/Agências/Delegacias dos Portos atuam como unidades locais da autoridade marítima, responsáveis pela fiscalização e detalhamento dos parâmetros regionais nas respectivas áreas de atuação. Cabe à autoridade marítima, dentre outras atribuições, estabelecer o número de práticos necessário para cada zona de praticagem, fixar preços nos casos previsto em lei e requisitar o serviço de práticos. Ademais, a legislação determina não somente como deve ser feita a habilitação dos práticos, mas também como os práticos devem se organizar, podendo ser de forma individual, organizados em associações privadas, ou contratados por empresas privadas[6] . Autoridade Portuária A autoridade portuária pode ser exercida diretamente pela União ou delegada a municípios, estados ou consórcios públicos ou concessões a entes privados. De acordo com a Lei nº 12.815/2013, compete à autoridade portuária “autorizar a entrada e saída, inclusive atracação e desatracação, o fundeio e o tráfego de embarcação na área do porto, ouvidas as demais autoridades do porto[7] ”. No Brasil, existem 36 portos públicos organizados.

No caso do porto organizado de Santos, a empresa responsável pela infraestrutura do porto e por exercer as funções de Autoridade Portuária é a Autoridade Portuária de Santos (APS) – atual denominação da Santos Port Autority (“SPA”) e da Companhia Docas do Estado de São Paulo (“Codesp”) — empresa pública de capital fechado vinculada ao Ministério de Portos e Aeroportos (“MPor”)[8] . Ministério de Portos e Aeroportos (“MPor”) Cabe ao MPor, de acordo com o art. 1º do anexo I do Decreto nº 11.354/2023 formular políticas e diretrizes para o desenvolvimento e o fomento do setor de portos e instalações portuárias marítimas, fluviais e lacustre, além de coordenar e supervisionar as políticas nacionais para o setor portuário[9] Agência Nacional de Transportes Aquaviários (“Antaq”) A Antaq é uma autarquia vinculada ao MPor e atua em assuntos relativos à navegação, portos organizados, terminais portuários privados, estações de transbordo de carga (“ETC”) e instalações portuárias públicas de pequeno porte (“IP4”), além do serviço de transporte aquaviário interestadual e internacional regular de passageiros e cargas. Embora a navegação esteja na área de atuação da Antaq, a agência atualmente não desenvolve qualquer trabalho ou acompanhamento sobre os serviços de praticagem[10] .

Conselho Nacional de Praticagem (“Conapra”) Segundo a Normam-311/DPC, o Conapra é uma associação profissional, sem fins lucrativos, que congrega práticos brasileiros, tendo por finalidade representá-los perante autoridades governamentais e entidades do meio marítimo nas questões ligadas à praticagem. É reconhecido pela autoridade marítima como órgão de representação nacional de praticagem, possuindo as tarefas específicas previstas naquelas normas e em outros documentos emitidos pela DPC/MB. Entre suas atribuições estão: (i) auxiliar no controle e na fiscalização do exercício profissional do prático; (ii) auxiliar no controle e fiscalização do exercício profissional das Entidades de Praticagem; (iii) auxiliar como assessor/moderador nos acordos regionais sobre fixação de preços de praticagem nas diversas ZP; (iv) homologar as atalaiais e as tripulações das lanchas de prático e realizar as inspeções e laudos periciais para homologação do serviço de lancha de prático[11] . Armadores O armador pode ser o proprietário, o explorador ou o simples afretador de um navio. Sua missão é fazer o transporte de mercadorias ou de passageiros através do mar, rios ou lagos, a tempo e em segurança. Dessa forma, sua função está diretamente ligada ao serviço de praticagem.

A praticagem é um componente dos gastos dos armadores - despesas incorridas nos diferentes portos de escala de determinada rota, podendo ter maior ou menor influência em tais gastos e impactando os custos de operação do transporte marítimo como um todo. Tais custos são cobertos pela receita gerada com os fretes contratados, e o valor dos fretes é um elemento importante da competitividade dos setores exportadores e importadores (UFRGS, 2013)[12] . Agências Marítimas As agências marítimas são os representantes do armador em terra, realizando serviços de apoio às necessidades do armador, comerciais ou operacionais, em portos cujo armador possui ou não filiais e escritórios próprios. Faz a ligação do responsável pela embarcação com os interessados em contratar o serviço de transporte aquaviário. O contato com o armador é uma função do agente marítimo. Este agente poderá ser uma empresa do próprio armador ou uma empresa independente, contratada para representá-lo e para prestação de serviços[13] . Prático[14] “É o profissional aquaviário não tripulante que presta Serviços de Praticagem embarcado” [15] . Representante Único do Serviço de Praticagem (“RUSP”) “Prático dirigente da Entidade de Praticagem que reúne todo o efetivo de Práticos de uma ZP e que representa a Praticagem junto à CP/DL/AG. Quando houver mais de uma Entidade de Praticagem será aquele indicado por consenso entre as existentes. Não havendo o consenso, caberá ao CP/DL/AG a escolha”[16] .

Sindicatos de Práticos São organizações que representam os profissionais que atuam como práticos em portos e zonas de praticagem. Os sindicatos coordenam, orientam, defendem e representam formalmente a categoria profissional dos práticos, atuando como agentes interlocutores entre os trabalhadores do setor e seus representantes[17] . Sindicatos de Agências Marítimas Entidades que se propõem defender os direitos e interesses coletivos ou individuais da categoria em questões judiciais e administrativas. Participam de negociações coletivas de trabalho, celebrando, inclusive, contratos, convenções e acordos coletivos de trabalho[18] . Fonte: elaboração própria a partir das fontes indicadas no quadro. Marco regulatório O serviço de praticagem é regulamentado pela Lei nº 9.537/1997, conhecida como Lei de Segurança do Tráfego Aquaviário (“Lesta”), que trata da segurança do tráfego aquaviário em águas brasileiras, o que inclui as atribuições da autoridade marítima, bem como disposições relacionadas ao serviço de praticagem. Ressalte-se que a referida Lei foi recentemente modificada, em janeiro de 2024, com a publicação da Lei nº 14.813/2024. A publicação da Lei nº 14.813/2024 positiva o resultado de debate que levou décadas, no âmbito do Poder Legislativo, acerca do aprimoramento da regulação dos serviços de praticagem no país.

Tal debate contou com várias iniciativas de instituições da Administração Pública e multilaterais (relatadas na Seção 2.4.2) que visavam identificar os problemas que levam à falta de concorrência e aos altos preços dos serviços de praticagem no Brasil, além de outras questões que merecem atenção e aperfeiçoamento. A atualização da Lesta com a modificação da Lei nº 14.813/2024, em síntese, mantem e reforça as premissas do marco regulatório vigente até janeiro de 2024, com a regulação técnica e econômica dos serviços de praticagem a cargo da autoridade marítima. Para fins de contextualização, compete informar que a regulamentação do serviço de praticagem no país cabe à DPC/MB, como representante da autoridade marítima para a segurança do tráfego aquaviário. Pela ótica da regulação técnica, a oferta de profissionais habilitados – e consequentemente do serviço – em cada Zona de Praticagem (“ZP”) permanece com controle de acesso pela referida autoridade marítima[19] . Por ZP, nos termos da Lesta, entende-se a área geográfica delimitada em razão de peculiaridades locais do acesso aquaviário que dificultam a livre e segura movimentação de embarcações, de forma a exigir a constituição e a disponibilidade permanente de serviço de praticagem. Os serviços de praticagem, por se qualificarem como atividade essencial, precisam ser disponibilizados de forma permanente aos tomadores.

Por conseguinte, há o estabelecimento de um conjunto de regras em nível legal que ratifica a manutenção da racionalidade da escala de rodízio única – doravante denominada ERU – a ser abordada devidamente na Seção 2.1.3.4, no âmbito das normas infralegais, com vistas a assegurar tal disponibilidade. A racionalidade da ERU e de outras normas infralegais que regem a atividade de praticagem levam a um ambiente de ausência de competição por quantidade, preço e qualidade dos serviços por parte dos prestadores de serviço, como será debatido na Seção 2.4.3. Pela ótica comercial do serviço – ou da regulação econômica, havia maior disputa entre as teses sobre o tema nas proposições de projetos em análise pelo Legislativo à época. O posicionamento do Projeto de Lei (“PL”) do Senado Federal 877/2022, de autoria do Senador Nelsinho Trad (PSD/MS) saiu vitorioso[20] . Dessa forma, a Lesta modificada pela Lei nº 14.813/2024 preserva, sobre o aspecto da negociação comercial entre as partes, os termos do marco regulatório vigente até janeiro de 2024, com uma inovação: a legislação passa a prever que abuso de poder econômico deve ser reprimido pela autoridade competente, a autoridade marítima. Ressalte-se que, nos termos da atual Lesta – modificada pela Lei nº 14.813/2024, o termo abuso de poder econômico se refere diretamente ao preço do serviço, negociado entre os tomadores e os prestadores do serviço, e seu eventual controle por parte da autoridade marítima.

Não se confunde, portanto, com a acepção utilizada no âmbito da análise antitruste sobre abuso de poder econômico, em que um agente, valendo-se de sua posição dominante, busca, indevidamente e em prejuízo da coletividade, prejudicar a atuação e a entrada de concorrentes no mercado. Os dispositivos introduzidos pela Lei nº 14.813/2024 na Lesta para coibir abuso de poder econômico são os seguintes: “Art. 15-A. A remuneração do serviço de praticagem compreende a operação de prático, a lancha de prático e a atalaia. (Incluído pela Lei nº 14.813, de 2024) (...) § 2º No rito ordinário, o preço do serviço será livremente negociado entre os tomadores e os prestadores do serviço, reprimidas quaisquer práticas de abuso do poder econômico. (Incluído pela Lei nº 14.813, de 2024) § 3º A autoridade marítima, mediante provocação fundamentada de quaisquer das partes contratantes, poderá fixar, em caráter extraordinário, excepcional e temporário, o preço do serviço de praticagem, por período não superior a 12 (doze) meses, prorrogável por igual período, nas seguintes hipóteses: (Incluído pela Lei nº 14.813, de 2024) I – para cumprimento do disposto no inciso II do parágrafo único do art. 14 desta Lei; ou (Incluído pela Lei nº 14.813, de 2024) II – quando comprovado o abuso de poder econômico ou a defasagem dos valores do serviço de praticagem.

(Incluído pela Lei nº 14.813, de 2024) § 4º A autoridade marítima realizará juízo de admissibilidade, por decisão fundamentada, quanto à provocação referente a abuso de poder econômico por quaisquer das partes ou defasagem dos valores de serviço de praticagem. (Incluído pela Lei nº 14.813, de 2024) § 5º Conhecida a provocação de que trata o § 4º deste artigo, a autoridade marítima formará e presidirá comissão temporária, paritária e de natureza consultiva, composta de representantes da entidade prestadora de serviço de praticagem, do armador tomador de serviços de praticagem da respectiva zona e da Agência Nacional de Transportes Aquaviários (Antaq), a qual terá até 45 (quarenta e cinco) dias para emitir parecer consultivo. (Incluído pela Lei nº 14.813, de 2024) § 6º A regulação econômica pela autoridade marítima respeitará a livre negociação e poderá observar a atualização monetária anual, os preços costumeiramente praticados em cada zona de praticagem, os contratos vigentes e o tempo e a qualidade do serviço. (Incluído pela Lei nº 14.813, de 2024)” (grifos nossos). Pelos dispositivos transcritos acima da Lei nº 9.537/1997, nota-se que a atual versão da Lesta, por um lado, assegura a livre negociação de preços entre prestadores e tomadores de serviços de praticagem e, por outro, busca endereçar a hipótese em que uma das partes do contrato de serviços de praticagem cometa eventuais abusos de poder econômico, definindo rito a ser liderado pela autoridade marítima.

Para mitigar a falta de expertise da autoridade marítima em regulação econômica, foi previsto, no caso de eventual prática de abuso de poder econômico por uma das partes do contrato, a formação de comissão temporária, paritária e de natureza consultiva, contando com a participação da Agência Nacional de Transportes Aquaviários (“Antaq”), nos termos do § 5º do art. 15-A. Pontue-se que as teses que confrontavam com a vitoriosa nas proposições de lei do Legislativo Federal, quanto à regulação técnica, reconheciam os serviços de praticagem como uma estrutura de mercado que tendia ao monopólio, mesmo que prestados por uma ou várias associações e/ou empresas de práticos por ZP. Não obstante, pelo aspecto comercial, defendiam a transferência da competência da regulação econômica dos serviços de praticagem à Antaq, como o PL 4.392/2020 da Câmara dos Deputados, de autoria do Deputado Alceu Moreira (MDB/RS). Diante desse quadro, observa-se que o Estado brasileiro ratificou com a publicação da Lei nº 14.813/2024, em grande medida, o marco regulatório dos serviços de praticagem vigente, quanto às regulações técnica e econômica. Em que pesem as proposições de instituições da Administração Pública e multilaterais que se debruçaram sobre o tema terem apontado majoritariamente para a regulação econômica do monopólio como a solução mais indicada – como pode ser observado nas subseções da Seção 2.4.2, tal opção não foi recepcionada pelo legislador.

Posto isso, quanto à legislação infralegal, destaca-se a atual Normam311/DPC (conhecida como Normam-12/DPC até agosto de 2023), que estabelece as normas da autoridade marítima para os serviços de praticagem. O referido normativo disciplina diversos aspectos do serviço, a exemplo de: (i) processo de qualificação e habilitação do prático; (ii) execução do serviço, o que inclui a ERU; (iii) a manutenção de habilitação; (iv) o número de práticos por ZP; (v) critério de distribuição das manobras e a convocação do serviço de praticagem; (vi) o critério para fixação de preços de modo a garantir a continuidade dos serviços de praticagem. Há ainda várias outras leis e normativos que regulamentam questões afetas ao serviço de praticagem, como a Lei 12.815/2013 – Lei dos Portos, que dispõe sobre a exploração pela União dos portos e instalações portuárias e as atividades desempenhadas pelos operadores portuários, bem como a regulamentação da Lesta pelo Decreto nº 2.596/1998. Outros normativos editados pela Marinha do Brasil (“MB”) e pelas Capitanias dos Portos complementam o quadro normativo, a exemplo de: (i) Normam601/DHN (conhecida como Normam-17/DHN até setembro de 2023), que trata dos auxílios à navegação; (ii) Normam-602/DHN (conhecida como Normam-17/DHN até setembro de 2023), que trata do Serviço do Tráfego de Embarcações (VTS); e (iii) as Normas e Procedimentos das Capitanias dos Portos (NPCP).

Funcionamento do mercado Elementos do serviço A atual Lei nº 9.537/1997 – Lesta, modificada em janeiro de 2024 pela Lei nº 14.813/2024, dispõe que o serviço de praticagem compreende: (i) o prático; (ii) a lancha de prático; e (iii) a atalaia. 44. O prático é “o profissional aquaviário não tripulante que presta Serviços de Praticagem embarcado”, segundo a Normam-311/DPC. Nos termos da Nota Técnica nº 21/2018/DEE/CADE (SEI nº 0701552), que apresentou o posicionamento do Departamento de Estudos Econômicos do Conselho Administrativo de Defesa Econômica (“DEE/Cade”) a respeito de aspectos concorrenciais no setor de praticagem nacional (SEI nº 0701552): “O prático é o profissional especializado que possui experiência e conhecimentos técnicos de navegação e de condução e manobra de navios, bem como das particularidades locais, correntes e variações de marés, ventos reinantes e limitações dos pontos de acostagem e os perigos submersos. Ele assessora o comandante na condução segura do navio em áreas de navegação restrita ou sensíveis para o meio ambiente.” Para exercer a profissão de prático, requer-se habilitação da autoridade marítima, bem como o cumprimento de um conjunto de exigências para a manutenção da habilitação, de acordo com a Lesta. O papel da lancha é o de realizar o deslocamento e o transbordo do prático para o embarque ou desembarque na embarcação em que o profissional fará seus serviços.

Por fim, a atalaia representa a base ou o local de apoio aos práticos, dotado de itens mínimos e necessários para suporte à atividade de praticagem, como equipamentos de comunicação, meteorológicos e material de salvamento. Na imagem abaixo, pode-se observar a lancha de prático em atividade e uma atalaia. Figura 1: Lancha de prático e atalaia (estrutura operacional de praticagem) Fonte: Praticagem do Brasil. A atividade de praticagem, nos termos da Normam-311/DPC[21], consiste em uma assessoria ao comandante das embarcações, demandadas em razão de “(...) peculiaridades locais que dificultem a livre e segura movimentação da embarcação.”. Organização geográfica A organização geográfica dos serviços de praticagem se dá pelas denominadas ZPs, estabelecidas pela autoridade marítima. Atualmente existem no Brasil 20 ZPs, sendo que cada prático tem habilitação para atuar em apenas uma delas, podendo ser remanejado pela autoridade marítima para outra ZP apenas em caráter excepcional: quando ocorrer a criação de uma nova ZP ou por necessidade de serviço. Neste caso, volta para a condição de praticante na nova zona de praticagem, devendo capacitar-se com treinamentos de acordo com o que estabelece a Normam-311/DPC[22] No caso em análise, a ZP-16 inclui os portos organizados e terminais portuários do Estado de São Paulo, incluindo, assim, Santos, São Sebastião e o Tebar.

Formas de organização dos profissionais A versão da Lesta anterior à publicação da Lei nº 14.813/2024 dispunha no caput do seu art. 13 que a prestação do serviço de praticagem, a ser realizada pelos profissionais devidamente habilitados, poderia ser feita: (i) individualmente; (ii) organizados em associações; ou (iii) contratados por empresas[23] . Já a atual versão da referida Lei, modificada pela Lei nº 14.813/2024, não conta expressamente com dispositivo que discipline a forma de organização dos práticos[24] . Mesmo assim, a forma de organização dos práticos permanece seguindo os modelos previstos na Lesta anterior à publicação da Lei nº 14.813/2024. Segundo a Práticos, tal modelo de organização é semelhante à maior parte dos países europeus e dos estados dos Estados Unidos da América (“EUA”), segundo estudos específicos sobre esse mercado (SEI 1117138). Há ainda a organização dos práticos em sociedades simples uniprofissionais, conforme posicionamento do Sindicato dos Práticos do Estado do Espírito Santo (“Praticagem ES”), na apuração da denúncia sobre os serviços de praticagem no referido estado. De acordo com a Praticagem ES, a organização em sociedades simples uniprofissionais tem por finalidade de reduzir custos de seus serviços para as agências contratantes, apesar desses profissionais não terem qualquer autonomia para captar ou escolher clientes[25] (SEI 1228639).

Por fim, de acordo com a Práticos, os serviços de praticagem no Brasil estão organizados atualmente em 192 empresas, sendo 176 matrizes e 16 filiais, distribuídas pelas ZPs (SEI 1117138). Escala de Rodízio Única (ERU) Conforme relatado na Seção 2.1.2, por ser um serviço essencial para garantir a segurança da navegação e encontrar-se permanentemente disponível aos usuários nas ZPs, a Normam-311/DPC estabeleceu a denominada ERU. No referido mecanismo, o trabalho de praticagem é distribuído, de modo uniforme, entre todos os profissionais habilitados em cada ZP, independentemente de forma de atuação do prático escalado – individual, em associações ou contratados por empresas. Os objetivos principais da ERU são, além de garantir a disponibilidade ininterrupta do serviço de praticagem, proporcionar aos práticos manterem-se habilitados a executar fainas de praticagem nos diversos tipos de embarcações, portos e terminais das respectivas ZP, contribuindo para a prevenção de ocorrência de fadiga. Nos termos da legislação, o prático não pode recusar-se à prestação do serviço, sob pena de suspensão do certificado de habilitação ou, em caso de reincidência, cancelamento deste. A Normam-311/DPC estabelece um responsável pela criação da ERU em cada ZP, o Representante Único do Serviço de Praticagem (“RUSP”). O Rusp representa a praticagem junto à autoridade marítima, sendo indicado por consenso entre os práticos habilitados.

Não havendo um entendimento caberá a Capitania dos Portos local a escolha do RUSP, dentre os Práticos da ZP. A ERU formulada pelo RUSP deverá ser revisada pela autoridade marítima e supervisionada regularmente, a partir de relatório encaminhado pelo RUSP. O sistema de ERU funciona de acordo com uma lista elaborada pelo RUSP. No momento em que uma embarcação demanda os serviços de um prático nos limites de uma ZP, atribui-se a manobra da embarcação ao primeiro profissional da lista que está no período de escala. Ao concluir o serviço, esse prático retorna para o final da lista e entra no período de sobreaviso, aguardando para retornar ao topo da lista. Quando os práticos estão em período de repouso, eles não são incluídos na lista até que o período termine. Partes da relação contratual Embora as partes do contrato dos serviços de praticagem em uma determinada ZP sejam, em tese, entre o prático – individualmente, sua empresa ou associação – e o armador – ou seu representante, nos termos da Nota Técnica nº 21/2018/DEE/CADE, a titularidade dos serviços pertence ao Estado brasileiro, sendo a classe profissional dos práticos meros delegatários. Retomando as partes do contrato, o tomador – contratante – do serviço de praticagem é o armador. Esse agente é responsável por transportar e proteger a carga, devendo arcar com os prejuízos em caso de danos. De maneira geral, é comum que o armador contrate uma agência marítima em cada porto ou país para representá-lo localmente.

As agências marítimas, por sua vez, são representadas por sindicatos, que, por um lado, negociam com os exportadores e importadores e, por outro, contratam os diversos serviços em terra requeridos pelos armadores, incluindo os de praticagem. Uma característica chave dos serviços de praticagem é o fato de o tomador do serviço não possuir liberdade de escolha sobre o prático ou entidade de praticagem que ele vai contratar. A lógica que leva a essa restrição, segundo a Práticos, é a de que a liberdade de escolha poderia colocar em risco a segurança da navegação, em virtude da subordinação econômica do prático ao tomador do serviço e do desequilíbrio do nível de proficiência dos práticos. Ao mesmo tempo, os práticos também não possuem liberdade para escolher seus tomadores de serviço. Por intermédio da ERU, as manobras executadas pelos práticos habilitados em determinada ZP são distribuídas de forma equânime pelo RUSP. Dessa forma, o tomador do serviço do prático será definido pela sequência – ou fila – de manobras a serem realizadas nos acessos aquaviários da ZP em que o profissional se encontra escalado. Negociação de preço A definição do preço do serviço é livre e se dá, em tese, a partir de negociação direta entre as entidades de praticagem e os tomadores de serviço – armadores, agências marítimas e sindicatos que representam as agências marítimas.

Não obstante, o que se evidenciou por meio do teste de mercado aplicado no âmbito deste IA é o fato de que ambas as partes, na maioria dos casos, negociam em conjunto: os práticos predominantemente via sindicatos – mas há relatos de negociação com associações, de um lado, e os tomadores de serviço via sindicato das agências marítimas ou via associação de armadores, de outro. A agência marítima Lachmann, por exemplo, assim descreveu o processo de contratação dos serviços de praticagem: “Atualmente todos os contratos de Praticagem nos portos Brasileiros são intermediados / negociados através dos Sindicatos das Agências Marítimas em cada localidade para as Agências associadas. As agencias marítimas não tem negociação direta com a Praticagem. Os preços não são negociados diretamente entre as Agências e os Práticos individualmente, os preços são negociados entre o Sindicato das Agencias Marítimas e os Sindicatos das Praticagens em cada localidade, sendo aplicados o valor correspondente a cada manobra para todas as Empresas de Praticagem, considerando as premissas vigentes nos acordos celebrados.” (grifos nossos) (SEI 1163663) Já agência marítima CMA-CGM, de mesmo grupo econômico de armador que opera linhas regulares de transporte de contêineres nos portos brasileiros, também declarou que os preços dos serviços de praticagem são intermediados entre as associações de classe dos práticos e as das agências marítimas.

Segundo a CMA-CGM, os serviços de praticagem de que necessita são negociados pelo Centro Nacional de Navegação Transatlântica (“Centronave”), associação que representa os armadores de longo curso, com a associação de classe dos práticos. Quanto aos preços praticados por diferentes praticagens em uma ZP, a agência marítima coloca: “Os preços são predefinidos com a associação a qual os Práticos estão vinculados. Desse modo, não há negociação individual entre Praticagem e Armadores, considerando a existência do rodízio obrigatório, previsto na NORMAM 12/DPC. Pelo rodízio obrigatório, o armador precisa necessariamente utilizar todas às Praticagens inscritas naquela ZP, isso gera um nivelamento nas tarifas propostas, impossibilitando qualquer negociação. Conforme mencionado acima, no caso do longo curso, nessas negociações, a CMA CGM é representada pelo Centronave - Centro Nacional de Navegação Transatlântica, associação que representa os armadores de longo curso.” (grifos nossos) (SEI 1160431). A Centronave confirma os entendimentos expressos por Lachmann e CMA-CGM quanto às partes da negociação de preços nos serviços de praticagem nas ZPs: [ACESSO RESTRITO AO CADE] Outra associação de armadores, a Associação Brasileira dos Armadores de Cabotagem (“Abac”), que representa as Empresas Brasileiras de Navegação (“EBNs”) – ou seja, as empresas de navegação no mercado de cabotagem no país, aponta para a mesma tendência de negociações em grupo entre as partes, em regra:

“As empresas, representadas pela ABAC, por atuarem no mercado doméstico têm interesse em conduzir negociações por meio da associação como citado anteriormente. Quando isso não é possível, negociam individualmente, e não através das agências. Vale citar que o acordo com as agências marítimas é normalmente utilizado por navios que não possuem linha regular a portos brasileiros, uma situação bastante distinta das associadas da ABAC que operam quase que exclusivamente em portos brasileiros.” (SEI 1299957) A Bram Offshore, por sua vez, informou que quando utilizou serviço de praticagem na ZP-16 não foi celebrado contrato entre as partes, tendo o serviço sido prestado por meio de ordens de serviço. Segundo a empresa, “A Bram não escolhe a empresa de praticagem que realizará o atendimento à embarcação e não entra em negociação de valor de manobras com nenhum prático ou associação de práticos. A Agência Marítima faz contato com a central de atendimento da praticagem, solicitando a realização da manobra dentro do horário da programação, utilizando o acordo de valores, serviços e condições de praticagem entre o SINDAMAR e o SINDIPRÁTICOS (tabela em anexo). A última contratação (agendamento) do serviço de praticagem em Santos foi solicitado através da Agência Marítima (Wilson Sons).” (SEI 1160984).

Já a Petrobras ressalta em sua resposta que, apesar de não ser possível escolher os prestadores do serviço de praticagem, busca celebrar contratos com todas as empresas de práticos em determinada ZP, incluindo as empresas individuais, negociando preços tanto diretamente com cada empresa quanto com o RUSP (SEI 1155988). No que se refere às condições de negociação, os relatos dos representantes dos tomadores de serviço e de outros agentes econômicos comercialmente afetos aos serviços de praticagem apontam para o elevado poder de barganha por parte dos práticos: [ACESSO RESTRITO AO CADE] “(...) quando a ABAC consegue estabelecer uma negociação em nome das associadas, essa negociação é conduzida pelo sindicato ou associação dos práticos, representando um grupo unificado. Em todas as situações, a margem de negociação é bastante limitada. Vale destacar que os práticos se organizam coletivamente para a negociação, enquanto do lado do tomador do serviço a negociação é feita individualmente com cada armador ou com entidades como a ABAC ou Sindicato de Agências Marítimas.” (grifos nossos) – ABAC (SEI 1299957) “No âmbito desse monopólio e do poder de mercado gerado em favor das entidades de praticagem, é importante esclarecer que a negociação dos contratos e respectivos preços é muito dificultada.

Os tomadores do serviço asseguram ser uma negociação desequilibrada, dominada pelas entidades de praticagem, agravada pela inexistência de uma entidade imparcial que pudesse mediar e solucionar conflito. Sustentam que, sendo o serviço de contratação obrigatória e não tendo a quem recorrer, são obrigados a pagar o preço que lhes é imposto.” (grifos nossos) - Associação de Terminais Portuários Privados – ATP (SEI 1310450) Diante do quadro exposto, observa-se que a negociação de preço entre prestadores e tomadores dos serviços de praticagem se dá predominantemente entre os práticos organizados coletivamente, em sindicado ou nas associações, e os tomadores de serviço, representados pelos sindicatos de agências marítimas ou associação de armadores. Tal processo de negociação, em virtude da regulação setorial, concede poder de barganha bastante favorável aos prestadores de serviço de praticagem. Como consequência, a praticagem consegue impor seus preços, de modo que os tomadores de serviço têm a percepção de pagarem valores elevados pelo serviço prestado. Mercados relevantes Visão geral dos mercados relevantes afetos ao caso A suposta conduta em análise envolve duas atividades sequenciais relacionadas ao tráfego de embarcações no Porto de Santos: (i) os serviços de gerenciamento do tráfego de embarcações no acesso aquaviário ao referido porto; e (ii) a prestação de serviços de praticagem na ZP-16.

Tais atividades, para fins de análise concorrencial, podem ser consideradas como mercados relevantes distintos, mas verticalmente relacionados. A figura abaixo representa os mercados em questão e os correspondentes agentes econômicos envolvidos. Figura 2 – Relação vertical dos mercados relacionados à conduta Fonte: NOTA TÉCNICA Nº 24/2022/CGAA4/SG/CADEA1/SG/CADE/CADE (SEI 1107013). Como se observa da Figura 2, a Práticos atua de forma verticalizada nos mercados de gerenciamento do tráfego de embarcações no acesso aquaviário ao Porto de Santos – à montante – e de prestação de serviços de praticagem na ZP-16 – à jusante. Conforme será detalhado na presente nota técnica, o mercado de gerenciamento do tráfego de embarcações no porto envolve os procedimentos necessários para viabilizar a atracação e a desatracação de embarcações em portos. Trata-se de um conjunto de atividades coordenadas, segundo a Lei nº 12.815/2013 – Lei dos Portos, pela autoridade marítima, no âmbito do porto organizado. Essa atividade caracteriza-se como um monopólio a ser exercido pela autoridade portuária local. Já o mercado de serviços de praticagem em uma ZP, conforme apresentado na Seção 2.1, é realizado pelos práticos, individualmente ou reunidos em empresas ou associações, sendo a atividade regulada pela autoridade marítima.

Tal regulação prevê o estabelecimento da ERU entre os práticos habilitados em cada ZP, de modo a garantir a provisão permanente do serviço, considerado atividade essencial, independentemente da quantidade de agentes econômicos presentes nesse mercado. Nos últimos anos, não consta a realização de análise pela Autoridade Antitruste nacional acerca do mercado de gerenciamento do tráfego de embarcações em acessos aquaviários. Quanto aos serviços de praticagem, todavia, foram analisados e julgados dois processos que trataram de relações entre agências marítimas e empresas ou associações de práticos, conforme quadro abaixo. Quadro 6 – Processos administrativos julgados pelo Cade em mercados de serviços de praticagem Processo SEI nº Conduta analisada Decisão 08000.001586/1997-74 Limitação à atuação de concorrentes Arquivamento 08012.006144/1999-19 Venda casada de serviços de praticagem e transporte em lancha Arquivamento Fonte: Elaboração interna, com base em dados Sistema de Busca de Jurisprudência, do Cade. O primeiro processo originou-se do fato de algumas agências marítimas terem passado a oferecer o serviço de transporte em lanchas, se recusando a pagar o transporte oferecido pela associação de práticos no Porto de Paranaguá/PR, o que gerou a reclamação da associação de praticagem – posteriormente, empresa de praticagem – junto ao Cade.

A Autoridade Antitruste, por sua vez, considerou que as agências representadas não tinham poder de mercado suficiente para impor condutas unilaterais contra os práticos, como impor restrições ao seu funcionamento, arquivando o caso. Destaque-se que a então Normam-12/DPC[26] previa o faturamento conjunto dos serviços de praticagem, atalaia e lancha, o que foi considerado pelo Cade como contrário ao princípio da livre concorrência e gerou a recomendação pela exclusão dessa regra da norma em questão. No segundo processo, agências marítimas denunciaram a Associação dos Práticos do Estado do Paraná e a Paranaguá Pilots – Serviços de Praticagem S/C Ltda. por monopolização do mercado e venda casada do serviço de praticagem com o transporte em lanchas. O Cade entendeu que os elementos disponíveis nos autos não comprovaram as supostas condutas imputadas à associação dos práticos, determinando o arquivamento do processo. Além desses dois processos julgados pela autoridade antitruste nacional, o Cade avaliou eventual infração à ordem econômica no mercado de serviços de praticagem em mais uma oportunidade, por intermédio do Processo SEI nº [ACESSO RESTRITO AO CADE], em sede de PP, de acesso restrito. O referido processo buscou apurar condutas anticompetitivas por parte [ACESSO RESTRITO AO CADE].

O DEE/Cade em sua análise, [ACESSO RESTRITO AO CADE] optou por abordar aspectos concorrenciais mais amplos no setor de praticagem nacional, resultando na Nota Técnica nº 21/2018/DEE/CADE (SEI 0701552). Com base no teor da referida nota técnica, a SG/Cade produziu a Nota Técnica SEI 0526922 que fundamentou o arquivamento o PP em tela[27], [ACESSO RESTRITO AO CADE]. A decisão da SG/Cade sobre o arquivamento da conduta, proferida pelo Despacho SG nº 1193/2018 (SEI 0526967), ainda determinou o envio da versão de acesso restrito do mencionado estudo feito pelo DEE/Cade às seguintes instituições: (i) MPF/PRRS/RG; (ii) então Secretaria de Promoção da Produtividade e Advocacia da Concorrência do Ministério da Fazenda (“Seprac/MF”); (iii) Diretoria de Portos e Costas da Marinha do Brasil (“DPC/MB”); e (iv) então Comissão Nacional para Assuntos de Praticagem (“CNAP”). Mercados relevantes – dimensão produto Conforme já mencionado, as atividades da empresa Práticos ocorrem de duas formas: (i) gestão do tráfego de embarcações no acesso aquaviário ao Porto de Santos, a partir da delegação via contrato junto a APS, a ser debatido na Seção 2.3.3; e (ii) oferta de serviços de praticagem na ZP-16, atividade verticalmente relacionada à primeira. De uma maneira simplificada, a relação entre ambos os mercados ocorre da seguinte forma.

O tráfego de embarcações em canal de acesso do porto organizado é gerido, de modo geral, por sua autoridade portuária – ou agente com delegação para tanto, como a Práticos, no caso em análise. Tal gestão tem por referência as autorizações para a entrada e saída, inclusive atracação e desatracação e fundeio de navios, dados pela autoridade portuária – programação diária de navios, no exercício da competência prevista no inciso VIII, do art. 17 da Lei nº 12.815/2013. Essas autorizações, contudo, não definem a sequência dos navios que realizarão as manobras requeridas no canal de acesso, em virtude de uma série de variáveis inerentes à logística portuária e à segurança da navegação, conforme será mais bem explicado na Seção II.3.4.2. No caso em tela, o sequenciamento de navios é executado pelo gestor do tráfego de embarcações, papel delegado a Práticos. Nesse cenário, enquanto a sequência diária de embarcações a serem manobradas cabe ao gestor do tráfego de embarcações, a sequência de práticos a serem escalados para executar as manobras requeridas cabe ao RUSP, em consonância com a ERU vigente, em programação feita com antecedência. No presente processo, a Práticos exerce ambos os papéis. Nesse contexto, entende-se que os mercados relevantes afetados pelas supostas condutas objeto da presente nota técnica são: (i) o mercado de gerenciamento de tráfego de embarcações no acesso aquaviário, no elo à montante;

e (ii) o mercado de prestação de serviços de praticagem, e as atividades acessórias, como transporte do prático e serviço de atalaia, no elo à jusante [28] . Mercados relevantes – dimensão geográfica Do ponto de vista geográfico, conforme estabelecido pela Lei nº 12.815/2013, a atividade de gerenciamento de tráfego de embarcações no acesso aquaviário de um porto organizado é de responsabilidade de sua autoridade portuária, sendo, por definição, uma atividade monopolística. Portanto, para o presente caso, considerando que a Práticos é a empresa que exerce essa atividade, conforme o Contrato DIPRE 25/2019 firmado entre a então SPA e a empresa de praticagem, define-se o mercado relevante geográfico no elo à montante como o Porto de Santos, que compõe a ZP-16. Já em relação à dimensão geográfica do mercado à jusante, a zona de influência dos práticos limita-se a uma determinada ZP, conforme estabelecido pela Normam-311/DPC. Desse modo, a dimensão geográfica do mercado relevante de serviços de praticagem para o presente caso é a ZP-16[29] . Mercados relevantes - conclusão Dessa forma, os mercados relevantes nos quais se inserem as condutas ora analisadas são os seguintes: mercado de gerenciamento de tráfego de embarcações no acesso aquaviário ao Porto de Santos – à montante; e mercado de prestação de serviços de praticagem na ZP-16 – à jusante.

Análise do mérito Caracterização da conduta como discriminação anticompetitiva A SPMP acusa a Práticos de incorrer em diversas condutas tipificadas no art. 36 da Lei nº 12.529/2011. Mais precisamente, a partir da denúncia apresentada, a representada teria infringido a ordem econômica praticando as condutas especificadas nos incisos I, II e IV do caput do art. 36 da referida lei, e as especificadas nos incisos IV e V do § 3º do mesmo artigo. “Art. 36. Constituem infração da ordem econômica, independentemente de culpa, os atos sob qualquer forma manifestados, que tenham por objeto ou possam produzir os seguintes efeitos, ainda que não sejam alcançados: I - limitar, falsear ou de qualquer forma prejudicar a livre concorrência ou a livre iniciativa; II - dominar mercado relevante de bens ou serviços; (...) IV - exercer de forma abusiva posição dominante. (...) § 3o As seguintes condutas, além de outras, na medida em que configurem hipótese prevista no caput deste artigo e seus incisos, caracterizam infração da ordem econômica: (...) IV - criar dificuldades à constituição, ao funcionamento ou ao desenvolvimento de empresa concorrente ou de fornecedor, adquirente ou financiador de bens ou serviços;

V - impedir o acesso de concorrente às fontes de insumo, matérias-primas, equipamentos ou tecnologia, bem como aos canais de distribuição;” No âmbito da instrução processual, a teoria do dano elaborada na Nota Técnica nº 24/2022/CGAA4/SGA1/SG/CADE/CADE (SEI 1107013) delineia a conduta como discriminação anticompetitiva, decorrente das supostas ações levadas a cabo pela Práticos contra a SPMP. A discriminação anticompetitiva é caracterizada pela cobrança de preços e/ou a adoção de condições comerciais distintas em relação a clientes diferentes sem justificativa econômica, em mercados com integração vertical. A exemplo do caso em tela, investiga-se a discriminação perpetrada por agente econômico verticalmente integrado e monopolista no mercado à montante, gerando possíveis efeitos negativos na concorrência no mercado à jusante Conforme apontado anteriormente, a discriminação não é um ilícito por objeto, devendo ser analisado e julgado pela autoridade antitruste utilizando a regra da razão. Dessa forma, identificada a conduta, devem ser avaliados os efeitos anticompetitivos da prática, ponderando-os com possíveis benefícios compensatórios. Conforme o denunciante, desde o início das atividades da SPMP, em julho de 2018, a Práticos estaria manipulando a sequência de navios no acesso aquaviário ao Porto de Santos.

Ao deter o controle da gestão do tráfego no referido porto, a Práticos, que também atua no serviço de praticagem, possuiria o controle total sobre a marcação dos horários dos navios a serem manobrados. Esse controle, associado a supostas falhas na gestão dos horários e da ERU, conduziria a prejuízos operacionais e financeiros para a SPMP. Sendo assim, conforme orientado na Nota Técnica nº 24/2022/CGAA4/SGA1/SG/CADE/CADE, a investigação deveria avançar no sentido de: “(i) apurar se a prática é verificada; (ii) confirmar se a Representada é detentora de poder de mercado; (iii) apurar as manobras de praticagem realizadas pela Práticos e pela SP Marine nos anos recentes; (iv) apurar se há diferenças não justificadas no faturamento da Práticos e da SP Marine, apesar do aparente equilíbrio no número de manobras realizadas em 2019, visto que a Práticos indicou que o número de manobras ao longo do ano era igualitário; (v) apurar se há justificativa para a restrição das informações sobre os horários de navios no porto; (vi) instruir um teste de mercado consultando os principais armadores, além das empresas diretamente envolvidas, Práticos e SP Marine, e a SPA, CPSP e Agência Nacional de Transportes Aquaviários (Antaq); (vii) analisar o contrato DIPRE 25/2019; (viii) apurar se, caso confirmada a prática, existem justificativas econômicas; e, (ix) avaliar propostas de melhoria do framework legal e regulatório.” (SEI 1107013, § 42).

Nesse contexto, os próximos tópicos buscam aprofundar a análise em relação à suposta discriminação anticompetitiva da Práticos em desfavor da SP Marine Pilots, com base na teoria do dano apontada na referida nota técnica. Análise de poder de mercado da Práticos No que tange ao mercado de gerenciamento de tráfego de embarcações no acesso aquaviário de um porto organizado no elo à montante, trata-se, em regra, de um monopólio da autoridade portuária, como explicado na Seção 2.2.1. No Porto de Santos, desde o início da vigência do Contrato DIPRE/2019, em agosto de 2019, a gestão do tráfego de navios foi delegada a Práticos. Na condição de monopolista, é notório o poder de mercado da Práticos no mercado à montante. Em relação ao mercado dos serviços de praticagem no elo à jusante, notese que a Práticos, em função do seu percentual elevado de práticos atuantes na ZP-16, assume um papel de quase monopolista. Isso porque, dos 65 práticos habilitados para atuar na referida zona de praticagem, 62 estão vinculados à Práticos (o que corresponde a 95% do total de profissionais no mercado) e 3 à SPMP (equivalente a 5% do mercado), conforme figura esquemática abaixo. Figura 3 – Proporção de profissionais no mercado dos serviços de praticagem na ZP-16 por player Fonte: Elaboração própria. Impende pontuar que a constituição de empresas e/ou associações, implica elevados investimentos em infraestrutura, além da existência de práticos habilitados para atuar na zona de praticagem.

Além disso, o modelo organizacional e as regras atuais que orientam o serviço de praticagem induzem a uma situação de monopólio, visto que não existem elementos que incentivem a competição pelo preço no mercado, sobretudo em função dos critérios da ERU. A condição de monopólio na prestação dos serviços de praticagem foi identificada também pelo TCU em relatório de auditoria operacional expedido em março de 2020, conforme será abordado na Seção 2.4.2.4. Pelo exposto, conclui-se que a Práticos possui posição dominante na prestação de serviço de praticagem na ZP-16. Contudo, é necessário avaliar se a Práticos se valeu dessa elevada proporção de profissionais no mercado para implementar condutas anticompetitivas, tendo em vista as condições estruturais nos quais os mercados aqui analisados se inserem. Sobre o Contrato DIPRE 25/2019 Conforme apontado pela Práticos, a APS[30] — autoridade portuária a quem caberia a coordenação do tráfego de navios no Porto de Santos — nunca teria assumido a responsabilidade que lhe foi delegada por lei, “deixando, portanto, um vácuo no exercício dessa atribuição” (SEI 1117138). Nesse contexto, o vácuo teria sido preenchido pela praticagem, “em nome da segurança da navegação, quando ainda havia a Cooperativa dos Práticos e, posteriormente, pela Práticos desde o ano de sua fundação em 1996” (SEI 1117138).

Em 02.07.2010, a Práticos recebeu da Codesp (atual APS) a atribuição formal para o gerenciamento do tráfego de embarcações no acesso aquaviário, a partir da Carta DC-106, sem, no entanto, nas palavras da Práticos, receber qualquer remuneração pelo serviço. De acordo com a referida carta da Codesp, “Assim enquanto a Codesp não dispuser dos mecanismos e do conhecimento adequados para o desempenho pleno de tal atribuição, fica a Praticagem, formalmente por meio desta, autorizada a atribuir prioridades para a sequência das manobras de navios no Porto de Santos, ressalvada a possibilidade de intervenção em determinadas situações em que, como Autoridade Portuária, julgue necessário ou haja solicitação por parte da Praticagem ou demais Autoridades do Porto.” (SEI 1117138, § 109, grifo no original). Apenas em agosto de 2019 foi estabelecida relação contratual entre a autoridade portuária local e a empresa Práticos, contratada por inexigibilidade de licitação, por meio do Contrato DIPRE 25/2019. O instrumento possuía prazo original de doze meses, podendo ser prorrogado até o limite de sessenta meses, tendo sido prorrogado em quatro oportunidades, de modo que sua vigência expirou 08/08/2024[31] . O referido instrumento foi substituído pelo Contrato APS/111.2024, celebrado em 26/07/2024, também com doze meses, podendo ser prorrogado até o limite de sessenta meses[32] .

De acordo com a Práticos, a execução do serviço é fiscalizada pela APS, de modo que não haveria qualquer discriminação da SPMP em virtude de abuso de poder de mercado pela Práticos. O contrato DIPRE 25/2019 tem como objeto[33] [34] : “(...) a prestação de serviços de assessoria para gerenciamento, organização, coordenação do tráfego de navios no Porto e planejamento das movimentações de navios no Canal de acesso ao Porto de Santos, aos seus berços, ao Canal de Piaçaguera, bem como aos terminais localizados em Cubatão”, pelo prazo de doze meses, prorrogáveis por mais doze.” O referido contrato já foi alvo de análise pela Controladoria-Geral da União (“CGU”)[35] , que em 25.08.2020 publicou relatório sobre a contratação da Práticos pela então Codesp – atual APS. A análise da CGU observou preocupação legítima da Codesp com a interrupção dos serviços, que justificou ter recorrido à empresa Práticos por ser a única com equipamentos e softwares necessários para a realização do serviço de controle e gerenciamento do tráfego no Porto de Santos. Conforme resultado da análise da CGU, a contratação da empresa Práticos por inexigibilidade de licitação foi considerada regular, nos termos do art. 30, inciso II, da Lei nº 13.303/2016. No entanto, a CGU recomendou que a autoridade portuária se adaptasse para assumir o quanto antes as atribuições de controle e gerenciamento de tráfego de navios no Porto de Santos, hoje prestado pela Práticos.

Nesse sentido, a então Codesp informou à CGU que estaria tomando as medidas necessárias para assumir integralmente o serviço por meio da retomada da implementação de um Vessel Trafic Service (VTS) e da transferência de expertise da Práticos para um sistema de inteligência artificial. Em relatório de auditoria operacional expedido em março de 2020 no âmbito do processo TC 041.013/2018-2, o TCU também analisou o Contrato DIPRE 25/2019. Segundo entendimento da Corte de Contas, transcrito abaixo, a autoridade portuária não tem exercido suas atribuições legais de controle e gerenciamento de tráfego de forma adequada, gerando uma dependência da praticagem, que por sua vez investiu em equipamentos e softwares necessários ao desempenho seguro e eficiente de suas atividades. Por fim, o tribunal determina que a então SPA – atual APS – adote medidas para assumir suas atribuições de gerenciamento do tráfego no Porto de Santos. “[...] a Codesp, apesar de dispor de recursos financeiros suficientes, oriundos da cobrança de tarifas dos armadores, não executa plenamente as suas funções de forma a possibilitar a adequada gestão do canal de acesso e das áreas de fundeio, o que leva a praticagem a investir em diversos recursos tecnológicos além do previsto nas suas atribuições legais (atalaia e lancha), visando garantir o fluxo das embarcações com maior segurança e eficiência.

Considerando que a Autoridade Portuária de Santos depende da praticagem para controlar e monitorar o acesso das embarcações ao porto, e constatado o risco de paralisação desses serviços, torna-se imperioso que a AP adquira condições de gerir o canal do maior complexo portuário do Brasil.” (grifo nosso)[36] . Como resultado do trabalho de auditoria, o TCU determinou à APS que, “no prazo de 180 dias, apresente plano de ação para que se estruture com equipamentos, sistemas e pessoal qualificado, de forma a assegurar que a gestão do canal do Porto de Santos seja realizada diretamente pela Autoridade Portuária”. O prazo estabelecido pela Corte de Contas expirou em 05.07.2023, considerando que o acórdão do TCU é da data de 07.12.2022. Diante do exposto, entende-se que a questão do Contrato DIPRE 25/2019 já passou por escrutínio das autoridades de controle interno e externo, apesar de a relação entre Práticos e autoridade portuária do Porto de Santos ter sido renovada em julho de 2024, com a celebração do Contrato APS/111.2024. De qualquer forma, dado que o assunto é monitorado pelo órgão de controle externo do Governo Federal, é esperado, portanto, que as atribuições de controle e gerenciamento de tráfego ora desempenhadas pela Práticos sejam, em breve, internalizadas pela APS, o que, quando efetivado, desfaz a verticalização entre as atividades de gerenciamento do tráfego de embarcações e serviços de praticagem no Porto de Santos.

Análise da prática denunciada Termos da denúncia Conforme já mencionado, a denúncia apresentada pelo sócio representante da SPMP, Sr. Luiz Otavio Christo, sugere que a empresa Práticos, que controla e gerencia o tráfego de embarcações no Porto de Santos, estaria se valendo de sua posição dominante na ZP-16 para impedir a atuação da SPMP em manobras envolvendo navios maiores que, consequentemente, gerariam faturamento mais elevado. Segundo alegou o Sr. Christo, a conduta da Práticos envolveria uma manipulação da ERU que acarretaria o atraso proposital de navios de grande porte que, pela previsão inicial da escala, seriam manobrados pelo denunciante. Tal situação, no entendimento do sócio representante da SPMP, além de gerar dificuldades e limitações de acesso ao funcionamento de sua empresa, teria como objetivo “prejudicar a livre concorrência, dominar o mercado de serviço de praticagem no porto de Santos, aumentar arbitrariamente seus lucros [da Práticos] mantendo para si os maiores navios” (SEI 0694271). Análise do quantitativo de manobras de praticagem da Práticos e da SPMP Segundo alegou o Sr. Christo em sua denúncia (SEI 0694271), após ter saído da empresa Práticos e ter iniciado suas atividades de praticagem de forma autônoma, em julho de 2018, passou a ser “atacado de forma incessante pela empresa majoritária denominada Práticos”.

Uma dessas formas de ofensiva se daria por meio da manipulação, por parte da Práticos, da ERU, para que a SPMP não realizasse manobras em “navios maiores e de fatura mais elevada”, o que limitaria o livre acesso de sua empresa ao mercado de serviços de praticagem e configuraria um aumento arbitrário de lucros da empresa Práticos, que controla integralmente o tráfego de navios e também ocupa posição dominante na prestação dos serviços de praticagem no porto de Santos. De acordo com relato do Sr. Christo: “[u]m exemplo [da discriminação] é que em nosso primeiro mês de atuação [julho de 2018] houve 18 grandes navios de contêineres em nossos dias de serviço e só conseguimos fazer 1, e mesmo assim isso só ocorreu no penúltimo dia do mês após denúncia feita à Autoridade Marítima” (SEI 0694271). Em sua manifestação após a instauração do IA, a Práticos alegou que há diversas variáveis que incidem sobre o sequenciamento de manobras a serem realizadas e que podem propiciar alterações na sequência e nos horários inicialmente previstos. Entre tais fatores é possível citar: (i) características do navio (ex.: comprimento, calado, sistema de propulsão); (ii) características operacionais (ex.: sistema de ancoragem e de amarração, equipamentos de navegação); e (iii) características meteorológicas (condições de visibilidade, dos ventos e das marés) (SEI 1117138, item VI).

A Práticos alega que não há diferenças significativas entre a quantidade de manobras realizadas pelas duas empresas, e que alterações pontuais nas escalas podem ocorrer em função da natureza dinâmica do serviço. Se observadas num horizonte temporal de um ano, segundo a Práticos, diferenças na quantidade de manobras entre as duas empresas seriam praticamente eliminadas. Segundo a Representada, “ao contrário do que foi afirmado pela SP Marine, há uma justa e inequívoca distribuição de dias de manobras, conforme determinado pela NORMAM-12, pela escala de rodízio única” (SEI 1117138, p. 57). Visando averiguar se haveria indícios de discriminação por parte da Práticos em desfavor da SPMP na distribuição de manobras de navios, buscou-se comparar, primeiramente, a quantidade média de manobras realizadas pelos práticos da SPMP, vis-à-vis a quantidade média de manobras realizadas pelos profissionais da Práticos no período compreendido entre 2018 (ano de início da operação da SPMP) e 2022. O gráfico abaixo consolida dados apresentados pela Práticos e busca comparar a quantidade de manobras realizadas pelos profissionais que integram a Práticos com as manobras realizadas pelos sócios da SPMP. Vale mencionar que até 2020, a SPMP era composta pelo prático denunciante Luiz Otavio Affonso Christo[37] e pelo seu sócio Jaime Gustavo Correia da Silva[38]. Segundo apontam os dados, o prático Roberto Siqueira Rodrigues Junior[39], passou a ser sócio da SPMP a partir de 2020. Gráfico 1:

Média de manobras por mês e por prático (2018-2022) Fonte: Elaboração própria a partir de resposta da Práticos ao Ofício 4141/2023 (SEI 1231204) A partir do Gráfico 1, nota-se que, exceto pelo ano de 2020 para o prático Siqueira, nos demais períodos a média de manobras mensais realizadas por profissionais da SPMP é bastante próxima a da Práticos – indicada por “Outros ZP-16” no gráfico acima. Quanto ao ano de 2018, no qual há discrepâncias mais nítidas dos dados apresentados, observa-se que a quantidade média de manobras realizadas pelo denunciante, o prático Christo, é aproximadamente 33% inferior à média mensal de manobras realizadas pelos demais profissionais da Práticos – “outros ZP-16”. Verifica-se também que o prático Jaime, sócio de Christo na SPMP, teve média mensal de manobras aproximadamente 14% inferior à média dos profissionais da Práticos. Pontue-se que os dados do ano de 2018 captam o quantitativo de manobras de todo o período, o que inclui o primeiro semestre, em que ambos os profissionais ainda se encontravam nos quadros da Práticos, e o segundo semestre, quando constituem a SPMP. Para melhor averiguar o quantitativo médio de manobras por prático desde o início das atividades da SPMP em julho de 2018, vale observar os dados separados do primeiro e do segundo semestres desse ano, conforme gráfico abaixo. Gráfico 2: Média de manobras por semestre e por prático em 2018 Fonte:

Elaboração própria a partir de resposta da Práticos ao Ofício 4141/2023 (SEI 1231204) Nos termos do Gráfico 2, observa-se que as médias de manobras mensais dos práticos Christo e Jaime encontravam-se representativamente abaixo dos demais práticos, em especial no 1º semestre de 2018, quando ambos ainda pertenciam aos quadros da Práticos: (i) 50% inferior no caso de Christo; e (ii) 24% para Jaime. No segundo semestre do mesmo ano, com a SPMP já constituída, embora a dupla permanecesse com a quantidade média de manobras inferior aos demais práticos, o quantitativo de manobras de Christo e Jaime aumentou expressivamente, de modo que a diferença em relação à quantidade de manobras dos profissionais da Práticos caiu: (i) Christo teve 17% manobras a menos do que os demais práticos; e (ii) Jaime, 4%. De acordo com os dados Gráfico 1, a partir de 2019 a média de manobras dos práticos da Práticos e da SPMP passam a convergir – exceto Siqueira em 2020, que tem montante de manobras expressivamente superior aos demais práticos. Ao se trazer os dados do total de manobras por profissional no mesmo período (2018-2022), atesta-se a mesma tendência: Gráfico 3: Número de manobras por ano e por prático Fonte: Elaboração própria a partir de resposta da Práticos ao Ofício 4141/2023 (SEI 1231204) Os dados do Gráfico 3 revelam que, com exceção do ano de 2018, há uma grande aproximação do número de manobras executadas pelos profissionais da Práticos e pelos três sócios da SPMP.

Em 2020 e 2022, por exemplo, o número de manobras dos sócios da SPMP foi maior do que a média de manobras dos outros práticos da ZP-16, vinculados a Práticos. Diante desses dados, nota-se que a entrada em operação da SPMP não causou uma redução no quantitativo de manobras realizadas pelos profissionais dissidentes, em especial quando se leva em conta a comparação feita nos dois períodos de 2018. Quanto à discrepância de manobras de 2018, segundo justificativa da Práticos (SEI 0720192), a alegação do denunciante de que a Práticos estaria manipulando a escala de manobras e prejudicando a empresa do denunciante é baseada em inferências pontuais para defender sua tese. Para a representada, em “(...) intervalos curtos pode haver eventuais discrepâncias, mas ao considerarmos o período de um ano, essas discrepâncias desaparecem.” (SEI 0720192). Em manifestação da Práticos em resposta ao Ofício 679/2020/CGAA4/SGA1/SG/CADE (SEI 0720192), a empresa afirma ainda que, ao contrário do que alega o denunciante, o Sr. Christo não só não foi prejudicado pelas supostas alterações na sequência de manobras, como teria sido ele a causar prejuízos a armadores, ao terminal portuário e a donos de cargas. Como exemplo, a Práticos reportou incidente com o navio de passageiros Costa Favolosa ocorrido em 01.01.2018. Em resumo, de acordo com a manifestação da Práticos, o Sr.

Christo teria agido de maneira negligente ao se atrasar para manobrar o navio, terminando por autorizar a partida da embarcação do Porto de São Sebastião sem a presença de um prático a bordo, o que infringe as normas da autoridade marítima. O caso foi analisado pelo comitê de compliance das entidades de praticagem do Estado de São Paulo, e ao prático Christo foram atribuídas infrações graves gravíssimas, puníveis com multa pecuniária[40] . Embora os dados de manobras realizadas no ano de 2018 apontem para um possível desfavorecimento da SPMP em relação à Práticos, há de se considerar a razoabilidade das justificativas apresentadas pela Representada para tais diferenças no número de manobras, conforme análise realizada mais adiante na Seção 2.3.4.3. Pelo exposto acima, a partir da análise da quantidade de manobras realizadas na ZP-16 entre 2018 e 2022, não é possível afirmar que o Sr. Christo e a sua empresa tenham sido prejudicados pela Práticos sobre esse aspecto. Análise da rentabilidade das manobras dos profissionais da Práticos e da SPMP A presente seção busca analisar se haveria diferenças não justificadas na rentabilidade das manobras executadas por profissionais das empresas Práticos e SPMP que pudessem indicar algum prejuízo econômico para a SPMP em decorrência da suposta discriminação sofrida.

Na petição de acesso restrito da RSRJ e Loc (SEI 1276509), que solicitou abertura de PA contra a Práticos por "(...) discriminação de players, com limitação da concorrência e ao aumento abusivo dos lucros nos serviços de Praticagem da Zona Portuária 16 – ZP16 (...)”, os denunciantes apresentaram um conjunto de dados, referentes ao quantitativo e qualidade de manobras, com impacto no faturamento dos profissionais de Práticos e SPMP, para motivar a alegação dos peticionários de que a Práticos desfavorecia os profissionais dissidentes, reunidos na SPMP. [ACESSO RESTRITO A RSRJ E A LOC]. Quanto às escalas, os denunciantes posicionaram quatro períodos de escala. Dois desses períodos, em sequência, atuavam os três práticos da SPMP, juntamente com outros profissionais da Práticos, isto é, escala compartilhada por ambos os agentes econômicos. Enquanto nos outros dois períodos, somente há profissionais vinculados a Práticos. O argumento central da RSRJ e Loc na apresentação desses dados é o de que em períodos de escala compartilhada, o quantitativo de navios mais rentáveis é reduzido em relação ao período de escala exclusiva dos profissionais da Práticos. Os dados das denunciantes em tela seguem abaixo: Tabela 1 - Quantitativo de manobras mais rentáveis por escala compartilhada entre Práticos e SPMP e exclusiva da Práticos por mês (2022) [VERSÃO DE ACESSO PÚBLICO] Legenda: A: últimas 12 horas dos serviços que antecedem aos serviços compartilhados B:

primeiras 12 horas do serviço compartilhados C: 12 últimas horas dos serviços compartilhados; D: 12 primeiras horas dos serviços em que os sócios das Representadas trabalham sozinhos. Fonte: RSRJ e Loc (SEI 1276509) A partir dos dados da Tabela 1, chega-se ao seguinte quadro resumo: Quadro 7 – Quadro resumo do quantitativo de manobras mais rentáveis por escala compartilhada entre Práticos e SPMP e exclusiva da Práticos por mês (2022) [VERSÃO DE ACESSO PÚBLICO]  Escala A B C D Composição da escala Exclusiva Práticos Compartilhada Compartilhada Exclusiva Práticos Total de manobras XXXX XXXX XXXX XXXX Média de manobras por mês XXXX XXXX XXXX XXXX Proporção de manobras por escala (%) XXXX XXXX XXXX XXXX Fonte: Elaboração interna, a partir de dados de RSRJ e Loc (SEI 1276509) A partir dos dados do Quadro 7, nota-se que alegação da RSRJ e Loc de concentração das manobras mais rentáveis a Práticos por período de escalas, por mês, no ano de 2022, não foi evidenciada. Isso porque ao se somar a proporção de manobras mais rentáveis da composição de escala exclusivamente pela Práticos e compartilhada, as escalas exclusivas (letras "A" e "D") perfazem [ACESSO RESTRITO A RSRJ E A LOC] dessas manobras, enquanto nas escalas que a SPMP tem participação (letras "B" e "C") há [ACESSO RESTRITO A RSRJ E A LOC] desse perfil de serviço.

A diferença entre o resultado alcançado, de [ACESSO RESTRITO A RSRJ E A LOC], e o resultado esperado de discriminação zero, de 50%, de apenas [ACESSO RESTRITO A RSRJ E A LOC][41] , não se mostra estatisticamente significativa, de modo que não há elementos para afirmar que houve concentração das manobras mais rentáveis por parte da Práticos. Adicionalmente, em cenário contrafactual em que houvesse a comprovação da concentração de manobras mais rentáveis nas escalas exclusivas de profissionais da Práticos, seria esperado que o faturamento dos profissionais dessa associação fosse substancialmente mais elevado que os da SPMP, vez que a alegada manipulação levaria a maior benefício econômico e aumento de lucros de forma arbitrária. Caso contrário, não haveria racionalidade econômica para o cometimento da suposta conduta anticompetitiva. Nesses termos, de modo a ratificar o entendimento de não concentração das manobras mais rentáveis na Práticos, cabe trazer à tona comparação dos valores do ticket médio do faturamento de práticos das duas organizações, Práticos e SPMP, com base no número de manobras realizadas no período, a partir de dados solicitados pela SG/Cade a Práticos. A Práticos está representada nas colunas azuis com a legenda “SPP” e a SP Marine Pilots está representada nas colunas amarelas, com a legenda “SPM”. Gráfico 4 – Ticket médio do serviço de praticagem por ano e por empresa (em R$) [VERSÃO DE ACESSO PÚBLICO] Fonte:

Manifestação da Práticos (SEI 1117140, Anexo 4.4) A observação simples do gráfico acima indica que o ticket médio da SPMP foi 0,37% maior do que o da Práticos em 2018, ano do início da operação da SPMP de forma independente. No período de 2019 a 2022, a Práticos apresenta ticket médio superior ao da SPMP, com uma diferença máxima de 4,74% no ano de 2019. Nos demais anos, a variação entre o faturamento das duas organizações mostra-se irrisório e insuficiente para indicar a existência de uma discriminação anticompetitiva a partir verticalização da Práticos. Especificamente em relação ao ano de 2022, os dados do Gráfico 4 permitem afirmar que a concentração de manobras ditas mais rentáveis nas escalas exclusivas de profissionais da Práticos, nos termos do Quadro 7, não resulta em faturamento dos práticos da Práticos substancialmente mais elevado que os da SPMP [ACESSO RESTRITO A PRÁTICOS]. De acordo com a Práticos, existem diversas outras variáveis que impactam nas manobras dos navios, fazendo com que exista alterações na sequência/horários das manobras ainda não confirmadas. Essas variáveis, entre outras, podem fazer com que exista alterações na sequência/horários das manobras não confirmadas, o que influenciaria diretamente no tipo de navio e qual prático assumiria determinada manobra.

Essas alterações, em conjunto com outras, como, por exemplo, o cancelamento ou atraso de manobras e a eventual falta de amarradores, acabariam por impactar a ERU de modo que, eventualmente, os práticos podem receber outras manobras, ocorrendo adiantamentos ou trocas, sempre respeitando as regulamentações da ERU. Oportuno acrescentar que as escalas identificadas como compartilhadas no Quadro 7 – colunas “B” e “C” não retratam exclusivamente os três profissionais da SPMP, mas também um conjunto de profissionais da Práticos. As escalas, estabelecidas para dois dias consecutivos de trabalho, contém, para o Porto de Santos, doze profissionais. Se há três profissionais na escala para a SPMP, necessariamente, nos dias de escala compartilhada, há nove profissionais vinculados a Práticos. Esses profissionais da Práticos que partilham a escala com os da SPMP não são fixos, variando em função das regras da ERU. Logo, se houvesse prejuízo aos profissionais da SPMP em virtude da suposta conduta anticompetitiva, por haver menos manobras rentáveis nas escalas compartilhadas, tal prejuízo seria estendido aos profissionais da Práticos, quando eles se encontrassem alocados nas escalas compartilhadas. Nesse contexto, considerando os dados apresentados, tanto em termos de manobras como em termos de faturamento, não restou evidenciado ter havido benefício econômico por parte dos profissionais da Práticos na realização de manobras mais rentáveis no período de 2018 a 2022, em desfavor da SPMP.

Justificativas para a restrição das informações sobre os horários de navios no porto Conforme disposto no parágrafo 42, “item v”, da Nota Técnica nº 24/2022/CGAA4/SG/CADEA1/SG/CADE/CADE (SEI 1107013), outro elemento de instrução do presente IA é a apuração de justificativa para a restrição das informações sobre os horários de navios no porto. Sobre o assunto, a Práticos se manifestou alegando que “historicamente essa informação era pública por liberalidade da Práticos, disponibilizada em seu próprio site” (SEI 1117138). No entanto, a publicidade dessas informações teria resultado em diversos problemas, principalmente relacionados a reclamações de agentes quando manobras programadas, mas não confirmadas, mudavam de horário. Na continuidade do argumento, a Práticos reiterou que existem diversas razões técnicas para que a sequência e o horário das manobras ainda não confirmadas sejam alteradas. Por exemplo, quando a maré está em preamar, os operadores do centro de operação de tráfego priorizam os navios de maior calado. Segundo a Práticos, “(...) [s]e o vento aumenta além do previsto, em nome da segurança, manobras previstas de navio com área vélica maiores [...] podem precisar ser adiadas em nome da segurança. Se começa a chover, as manobras com granel também sofrem alterações” (SEI 1117138). Ou seja, devido a diversos elementos fora da governabilidade da empresa, não seria possível confirmar as manobras com tanta antecedência.

Outro ponto mencionado pela Práticos diz respeito à transparência das informações, visto que, a partir do Contrato DIPRE 25/2019, a APS passou a ter acesso ao sistema utilizado pela Práticos para a gestão do tráfego aquaviário, sendo possível a partir desse acesso verificar em tempo real a regularidade do serviço (SEI 1117138). Ainda em relação ao contrato, ressaltou-se que o mesmo não estabelece o compromisso da Práticos divulgar informações operacionais, sendo que a então Codesp já disponibilizaria as informações necessárias para a comunidade portuária por meio da sua página eletrônica (SEI 1117138). Diante do quadro apresentado, considera-se razoável a justificativa para a restrição das informações sobre os horários de navios no Porto de Santos. Análise do cumprimento das escalas previstas Em relação às escalas de manobras previstas (escalas iniciais) e realizadas (escalas consolidadas) para o período de 01.01.2018 a 31.12.2022 solicitadas à Práticos por meio do Ofício nº 4141/2023 (SEI 1224676), a Representada informou que (i) “a escala final de cada prático só passou a ser exigida pela Autoridade Marítima a partir de julho de 2018”; e que (ii) “somente a partir de setembro de 2018 que passou a ser exigido o envio tanto da escala preliminar no início do mês, quanto da escala final no final do mês” (SEI 1238433).

Desse modo, somente foi possível realizar a comparação entre as tabelas a partir da data de setembro de 2018, mês a partir do qual são apresentadas as duas tabelas. Vale registrar que a Normam-311/DPC estabelece que, para garantir a disponibilidade ininterrupta do serviço de praticagem e evitar a fadiga do prático nas fainas de praticagem, a ERU é dividida nos seguintes grupos: (i) práticos em período de escala; (ii) práticos em período de repouso; e (iii) práticos em período de indisponibilidade. Os períodos de “escala” são dias consecutivos durante os quais o prático está à disposição para ser requisitado a realizar as atividades de praticagem, sendo divididos em “período de serviço” e “período de sobreaviso”. De um modo geral, as alterações de escala entre o previsto e o realizado, foram a exceção, e não a regra, observada durante a análise. A análise das tabelas de manobras previstas e realizadas apresentadas pela Práticos (SEI 1238434) não demonstra divergências relevantes entre a escala de manobras inicial e a consolidada do prático Christo para o Porto de Santos[42] . Observou-se que o padrão de alocação dos práticos nas atividades do referido porto é de dois dias consecutivos de plantão, ou “período de escala”, seguidos de 10 dias sem atividades (“período de repouso”). Em 2019, por exemplo, a única divergência observada entre o previsto e o realizado foi a antecipação de dois dias (previsto trabalho nos dias 23 e 24.09.2019 e realizado nos dias 21 e 22.09.2019).

Não foram observadas divergências entre as escalas previstas e realizadas para a alocação do Sr. Christo no Porto de Santos para os anos de 2020, 2021 e 2022. Pelo exposto, não há alterações substanciais entre as escalas previstas e realizadas para as escalas dos práticos no período entre setembro de 2018 a dezembro de 2022 no Porto de Santos. Denúncia referente aos serviços de praticagem em portos do Estado do Espírito Santo Conforme apontado na Seção 1.5, chegou ao conhecimento desta SG/Cade denúncia referente aos serviços de praticagem nos portos do Estado do Espírito Santo, que, por determinação do Despacho SG nº 452/2023 (SEI 1219140), motivado pela Nota Técnica nº 17/2023/CGAA4/SGA1/SG/CADE (SEI 1219138), foi apensado aos autos do presente processo. Trata-se de denúncia anônima, realizada por intermédio do serviço Clique Denúncia disponibilizado pelo Cade em seu sítio eletrônico na internet. Segundo o denunciante, os serviços de praticagem nos portos do referido estado da federação são acordados entre o Sindicato dos Práticos do Espírito Santo e o Sindamares (Sindicato das Agências Marítimas do Espírito Santo), sem que haja liberdade para que um tomador de serviços negocie as condições de prestação do serviço. Nos termos da denúncia, até mesmo agências marítimas que não são filiadas ao sindicato de sua classe seriam obrigadas a utilizar o mesmo valor do acordo celebrado pelos dois sindicatos.

No entendimento do denunciante, essa dinâmica é considerada uma "prática abusiva [que] prejudica a livre concorrência, aumenta arbitrariamente os lucros do serviço e domina o mercado, que já é restrito" (SEI 1162313). Ainda de acordo com a denúncia, os valores dos serviços de praticagem são submetidos pelo Sindicato dos Práticos do Espírito Santo anualmente em forma de tabela para aprovação do Sindamares. Nas palavras do denunciante, “Não há diferenciação dos valores praticados entre as empresas compostas por práticos. As mesmas empresas praticam a mesma tabela do acordo celebrado entre os sindicatos”. Por fim, o denunciante alega que o faturamento ao tomador do serviço é feito em forma de revezamento, utilizando três Cadastros Nacional da Pessoa Jurídica (CNPJs) diferentes. Nesse modelo, cada empresa possuiria um determinado número de práticos na sua composição societária. Para apurar a denúncia, a SG/Cade expediu ofícios ao Sindicato dos Práticos do Espírito Santo (Ofício nº 4022/2023, SEI 1222271) e ao Sindamares (Ofício nº 402382023, SEI 1222298). Em sua resposta (SEI 1228639), o Sindicato dos Práticos do Espírito Santo justificou que, para “reduzir custos para as agências contratantes de seus serviços em prol dos respectivos armadores”, os práticos teriam optado pelo modelo de sociedade simples, ou uniprofissional, para a prestação de seus serviços. Nesse contexto, o valor do serviço de praticagem vem sendo negociado pela entidade de classe.

Segundo o sindicato, os práticos não possuem “autonomia para captar ou escolher clientes e portanto, exercer qualquer posição dominante”. O Sindicato dos Práticos do Espírito Santo justifica que tal modelo é uma adequação ao formato de prestação dos serviços determinado pela autoridade marítima e traduzido na ERU estabelecida pela então Normam-12/DPC. Segundo o Sindicato dos Práticos do Espírito Santo, a negociação de valores dos serviços de praticagem é feita com os sindicados dos armadores nacionais e estrangeiros, o Sindicato Nacional das Empresas de Navegação Marítima (Syndarma) e com o Sindamares. Essa seria a forma mais “factível” de negociação. O Sindamares, por sua vez, alega que a denúncia aponta situações inverídicas. Os preços dos serviços de praticagem nos portos do Espírito Santo, segundo o sindicato, são negociados com o Syndarma, representante legítimo dos transportadores marítimos internacionais, segundo a IN RFB 800/2209, art. 4º. De acordo com o Sindamares, “o serviço de praticagem, em sua natureza econômica, se apresenta essencialmente privada com liberdade negocial de seus preços”. Além disso, “durante as negociações há livre debate entre todos, com assembleias seguidas para aprovação das propostas” (SEI 1228067). Para o sindicato, não há conduta anticompetitiva quando os preços derivam de livre negociação.

O Sindamares ressalta que pelas normas vigentes no país, o preço de praticagem deve ser negociado com o tomador do serviço e, somente em caso de não alcance de acordo nas negociações, é que o poder público poderia intervir para a composição do preço. Para o Sindamares, não é esse o caso no Espírito Santo. Como exemplo, o sindicato afirmou que a nota fiscal apresentada na denúncia (SEI 1162316) é de uma empresa associada à Sindamares que “sempre participou das assembleias para debate das pautas envolvendo a praticagem, votando a favor das deliberações” (SEI 1228067. Diante (i) dos termos da denúncia anônima, (ii) dos esclarecimentos prestados por Sindicato dos Práticos do Espírito Santo e Sindamares e, sobretudo, (iii) da compreensão do funcionamento do mercado dos serviços de praticagem, exposta na Seção 2.1.3, entende-se não haver elementos subsistentes que justifiquem o aprofundamento da investigação da denúncia referente aos serviços de praticagem nos portos do Estado do Espírito nos presentes autos. Portanto, a SG/Cade decide por arquivar a denúncia em tela. Pontue-se que o tema negociação de preços dos serviços de praticagem envolve diversos aspectos regulatórios, que serão debatidos apropriadamente na seção seguinte.

Considerações concorrenciais sobre o mercado de serviços de praticagem Considerações iniciais Como colocado na Seção 2.1.2, a regulação dos serviços de praticagem no país é matéria amplamente debatida por vários atores, desde instituições de Estado, passando pela academia e organismos multilaterais, visando identificar as causas de problemas amplamente conhecidos desse mercado como a falta de concorrência e os altos preços dos serviços. Com a publicação da Lei nº 14.813/2024, em janeiro de 2024, o Estado brasileiro fez uma opção que, em linhas gerais, pouco altera as condições de concorrência e formação de preços em relação ao marco regulatório anterior. Diante desse quadro, a presente seção expõe o debate regulatório que antecedeu a Lei nº 14.813/2024, bem como traz a avaliação desta SG/Cade sobre o quadro concorrencial dos serviços de praticagem. Debate sobre a regulação da praticagem anteriores à publicação da Lei nº 14.813/2024 Iniciativas legislativas O diagnóstico resultante das diversas avaliações do setor apresentava um conjunto de alternativas abrangente e completo para a tomada de decisão sobre a política pública para os serviços de praticagem em nível legal. Na discussão no âmbito do Poder Legislativo, que levou mais de uma década, o quadro abaixo traz uma visão geral dos PLs de iniciativa de ambas as Casas Legislativas.

Quadro 8 - Histórico das Propostas legislativas sobre os serviços de praticagem Nº Iniciativa legislativa Escopo da proposta 1 PL 757/2022 (Câmara dos Deputados) O Projeto de Lei nº 757/2022, de autoria do Poder Executivo, altera a Lei nº 9.537/1997 e a Lei nº 10.233/2001, para estabelecer a competência da Antaq para atuar na regulação econômica dos serviços de praticagem43. 2 PL 4392/2020 (Câmara dos Deputados) O Projeto de Lei nº 4392/2020, de autoria do Deputado Alceu Moreira (MDB/RS), confere à Antaq competência para atuar na regulação econômica dos serviços de praticagem, alterando as Leis nº 9.537/1997 e nº 10.233/200144 3 PL 2149/2015 (Câmara dos Deputados) O Projeto de Lei nº 2149/2015, de autoria do Deputado Raimundo Gomes de Matos (PSDB/CE), modifica a Lei nº 9.537/1997 para definir o serviço de praticagem como atividade essencialmente privada45. 4 PL 877/2022 (Senado) O Projeto de Lei n° 877/2022, de autoria do Senador Nelsinho Trad (PSD/MS), altera a Lei nº 9.537/97, para conferir segurança jurídica e estabilidade regulatória nos preços dos serviços de praticagem46. O projeto de lei prevê, entre outros dispositivos, que o preço do serviço seja livremente negociado entre os tomadores e os prestadores do serviço. Abusos de poder econômico, no entanto, devem ser reprimidos pela autoridade competente47.

5 PLS 117/2010 (Senado) O Projeto de Lei do Senado (PLS) nº 117, de 2010, teve por objetivo rever aspectos da legislação brasileira que disciplina o exercício da praticagem, com o intuito de promover a concorrência na exploração da atividade. Para isso, propôs alterações na Lei nº 9.537/1997 complementadas por modificação na então Lei dos Portos - Lei nº 8.630/199348. 6 PLS 422/2014 (Senado) O Projeto de Lei do Senado (PLS) nº 422, de 2014, de 2014, de autoria da Senadora Kátia Abreu (MDB/TO), altera a Lei nº 9.537/1997 e a Lei nº 10.233/2001, para modernizar o controle do tráfego marítimo no acesso às instalações portuárias. O PL institui o serviço público de controle de tráfego marítimo, veda o estabelecimento de número máximo de práticos e atribui à Antaq a fixação de preço máximo do serviço de praticagem49. 7 PL 1565/2019 (Câmara dos Deputados) O Projeto de Lei nº 1565/19, de autoria do Deputado Augusto Coutinho (SOLIDARIEDADE-PE), obriga a Marinha do Brasil a estabelecer uma escala de rodízio com todos os práticos em determinada zona de praticagem. Segundo o PL, o objetivo é permitir o cumprimento da frequência mínima de manobras, a distribuição equânime do serviço em cada zona de praticagem e possibilitar a manutenção da habilitação dos práticos50.

8 PLS 4495/2019 (Senado) O Projeto de Lei do Senado nº 4495/2019, de autoria do Senador Styvenson Valentim (PODEMOS/RN), altera a Lei nº 9.537/1997, sujeitando o serviço de praticagem aos princípios da liberdade de iniciativa e da livre concorrência, possibilitando a adoção de preços de livre mercado, bem como estabelecendo a possibilidade de fixação de preços pela autoridade marítima no caso de prestação do serviço em regime de monopólio51. 9 PL 1275/2021 (Câmara dos Deputados) O Projeto de Lei 1275/21 nº 1275/2021, de autoria do Deputado Carlos Bezerra (MDB/MT), acrescenta parágrafo único ao art. 34 da Lei nº 9.537/ 1997, para dispor sobre responsabilidade administrativa, dos práticos, e civil, dos armadores. O PL determina que a responsabilidade administrativa dos práticos por acidentes de navegação limita-se a erros ou omissões inerentes ao exercício da profissão, competindo aos armadores a responsabilidade civil pelos danos52. 10 PL 1118/2023 (Câmara dos Deputados) O Projeto de Lei nº 1118/2023, de autoria do Deputado Alberto Fraga (PL/DF), acrescenta o art. 12-A à Lei nº 9.537/1997 para estabelecer princípios para o exercício do serviço de praticagem, e dá outras providências. Fonte: Elaboração própria, com base em dados da Câmara dos Deputados e Senado Federal Dos PLs no Congresso Nacional que tratam da regulação do serviço de praticagem, para o presente debate, compete abordar aqueles que versam sobre a regulação econômica do setor. Nesse contexto, destacam-se os PLs:

(i) 4.392/2020 – Câmara dos Deputados; (ii) 757/2022 – Câmara dos Deputados; (iii) 1.565/2019 – Câmara dos Deputados; e (iv) 877/2022 – Senado Federal. O PL 4.392/2020, de autoria do Deputado Alceu Moreira (MDB/RS), propôs modificar as regras aplicáveis à prestação do serviço de praticagem e conferir à Antaq competência para exercer a regulação econômica dos serviços de praticagem, alterando a Lesta e a Lei nº 10.233/2001, que, dentre outras disposições, cria e estabelece as competências da Antaq. Dentre as proposições do referido PL, destacam-se: (i) permissão a empresas tomadoras do serviço de praticagem do direito de contratação direta de práticos em seu quadro de colaboradores; (ii) permissão para que o comandante de navio de bandeira brasileira conduza seu navio no interior de uma ZP, sem assessoria do prático, (iii) utilização de equipamentos de simulação; (iv) o exercício da regulação econômica a todo momento, e não apenas em caso de indisponibilidade do serviço, (v) estabelecimento de preços máximos para cada ZP; (vi) apresentação das demonstrações financeiras pela praticagem, e (vii) competência pela regulação econômica dos serviços de praticagem pela Antaq. O PL 757/2022, de iniciativa do Poder Executivo Federal, é muito semelhante ao PL 4.392/2020. O projeto, cujo objetivo foi aprimorar o funcionamento dos elos da cadeia de transporte, também dispunha sobre alterações na Lei nº 9.537/1997 e na Lei nº 10.233/2001, que criou a Antaq.

A proposta reconhece que o serviço de praticagem opera como um monopólio e propunha que a Antaq fosse a responsável por sua regulação econômica. Tal regulação seria entendida como uma contribuição significativa para o desenvolvimento do transporte aquaviário, especialmente no segmento de cabotagem, trazendo efeitos positivos para a competitividade da economia brasileira. Segundo Almeida (2022)[53] , esses dois projetos de lei seriam convergentes e representariam uma linha de entendimento do assunto favorável ao estabelecimento de uma regulação econômica. Em ambos os projetos de lei, além da delegação da regulação econômica dos serviços de praticagem à Antaq, previu-se a abertura dos dados financeiros pelas entidades de praticagem. Embora entidades como o Conapra e a Fenapráticos tenham se manifestado contrários a determinados aspectos dos referidos projetos, o PL 757/2022 contava com o apoio de diversos órgãos e entidades do poder público, como a autoridade marítima, o então Ministério da Infraestrutura (“MInfra”), a Antaq, o TCU, além de representantes das empresas de navegação, dos portos organizados e dos exportadores de commodities. O PL 1.565/2019, de autoria do Deputado Augusto Coutinho (SOLIDARIEDADE/PE), por sua vez, divergia da abordagem de intervenção governamental nos serviços de praticagem. O projeto, na prática, buscava manter o status quo, ao defender a livre negociação de preços entre as partes e a não intervenção do Estado nas atividades privadas.

Segundo Almeida (2022), o PL 1.565/2019 “(...) em certa medida, engessa a capacidade da Autoridade Marítima para exercer sua reconhecida regulação técnica”. Na visão do referido autor, “(...) ao incorporar ao texto legal a Escala de Rodízio Única (ERU) do serviço de praticagem, torna qualquer flexibilização ainda mais difícil do que é hoje, em que aperfeiçoamentos podem ser promovidos diretamente pela DPC, por meio das Normas da Autoridade Marítima para o Serviço de Praticagem (Normam 12)”. O projeto era apoiado pela Conapra e pela Fenapráticos[54] . O PL 877/2022, de autoria do Senador Nelsinho Trad (PSD/MS), em linha com o PL 1.565/2019, visou, conforme alegado, conferir segurança jurídica e estabilidade regulatória nos preços dos serviços de praticagem, prevendo, dentre outros dispositivos, que o preço do serviço seja livremente negociado entre os tomadores e os prestadores do serviço. Como inovação, propôs que os abusos de poder econômico deveriam ser reprimidos pela autoridade competente. Observa-se no conjunto de propostas a existência de visões muitas vezes divergentes sobre a melhor forma de se aperfeiçoar o mercado. Ao fim, considerando os diversos projetos em tramitação no Congresso à época, o PL 877/2022 de autoria do Senador Nelsinho Trad (PSD/MS), após seguir o rito legislativo, com diversas reuniões e audiências públicas, foi aprovado pelo Senado Federal, em maio de 2023.

Na Câmara dos Deputados, aproveitou-se o texto do PL 877/2022 do Senado, além de outros PLs que tramitavam na casa, aperfeiçoando o texto do PL 757/2022, de autoria do Executivo, na forma de substitutivo. O texto aprovado pela Câmara dos Deputados foi devolvido ao Senado que, em dezembro de 2023, por intermédio de sua Comissão de Infraestrutura, aprovou o PL 757/2022 com o substitutivo[55] . Pontue-se que o referido substitutivo trouxe, em grande medida, o teor do PL 877/2022 do Senado. Em 16.01.2024, foi publicada a Lei nº 14.813/2024, que modifica a Lesta, devidamente debatida na Seção 2.1.2. Comissão Nacional de Assuntos de Praticagem (CNAP) Na esfera do Poder Executivo, vale destacar a criação da CNAP em 2012, uma tentativa governamental de estabelecer alguma regulação econômica sobre o serviço de praticagem. Criada por meio do Decreto nº 7.860/2012 e composta por representantes do Ministério da Defesa, da então Secretaria de Portos da Presidência da República, do Ministério da Fazenda, do Ministério dos Transportes e da Antaq, a comissão teve por objetivo elaborar propostas sobre regulação de preços, abrangência das zonas de praticagem e sugerir medidas de aperfeiçoamento para a atividade. Antes da criação da CNAP, a autoridade marítima, por meio da DPC/MB, intervinha fixando preços em situações em que não havia acordo na negociação entre as partes.

Por meio de portarias, a autoridade marítima estabelecia preços de referência para cada zona de praticagem, que eram calculados com base nos últimos valores acordados e eram periodicamente reajustados. Com a criação da CNAP, a comissão passou a elaborar propostas de regulação de preços, chegando a estabelecer tabelas de preços máximos para três zonas de praticagem: ZP-12, ZP-14 e ZP-16[56]. No entanto, a metodologia utilizada pela CNAP para a regulação de preços dos serviços de praticagem suscitou diversas discussões e disputas judiciais que culminaram na extinção da comissão em janeiro de 2019[57] . Com a extinção da CNAP e a revogação do Decreto nº 7.860/2012, a competência da DPC/MB para resolver disputas sobre preços caiu em um vácuo regulatório. Na prática, a DPC/MB não fixa preços desde 2012, quando a obrigação foi revogada. As únicas vezes em que a autoridade marítima continuou a fixar os preços foi quando os tribunais a obrigaram a fazê-lo. Diante desse vácuo, os práticos e suas associações não têm enfrentado obstáculos para negociar seus preços[58] . Relatório do BNDES No mesmo ano da criação da CNAP, em 2012, o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (“BNDES”) divulgou estudo abrangente sobre o setor portuário, incluindo uma avaliação sobre a atividade de praticagem[59].

Entre as principais conclusões do estudo, é apontada a falta de uma regulação econômica consistente da praticagem, que atuaria como “monopólio” nos portos, contribuindo para elevados preços do serviço no Brasil. Ainda de acordo com o estudo, em função de o serviço de praticagem ser considerado “altamente técnico, específico e não competitivo”, além de se tratar de um serviço obrigatório, existiria um “desbalanceamento no poder de barganha entre prestador e usuários, sem a adequada regulação”, resultando em reclamações frequentes no setor sobre os preços exercidos. A experiência internacional mostra que os preços dos serviços de praticagem são, em geral, bastante regulados, uma vez que são tipicamente prestados em regime de monopólio numa região ou porto, a exemplo do modelo brasileiro. Existem diferentes tipos de agentes responsáveis pela regulação econômica deste serviço. Entretanto, observa-se que esta regulação geralmente é feita por um agente diferente daquele que estabelece as normas e requisitos técnicos. Esse modelo de regulação estatal difere do adotado no Brasil, no qual ocorre a livre negociação entre as partes, sem a interferência, a priori, de qualquer estrutura governamental.

No âmbito do mesmo diagnóstico, foi apontado que as autoridades portuárias não assumem a postura de coordenar o tráfego aquaviário de embarcações, deixando de exercer a função adequadamente, assim como não dispõem dos recursos tecnológicos ideais para controlar o tráfego aquaviário nos portos. Auditoria Operacional do TCU – Regulação da Praticagem Em março de 2020, o TCU publicou um relatório de auditoria operacional (TC 041.013/2018-2) dedicado aos serviços de praticagem, visando avaliar o arranjo institucional e as ações adotadas pelos diversos órgãos envolvidos na supervisão e na regulação dessa atividade[60] . No relatório, o TCU confirma por meio do achado III.4 que “o serviço de praticagem é oferecido em situação de monopólio sem regulação econômica e sem transparência nos preços”. Entre os fatores que geram essa situação, estão o fato de o serviço ser de contratação obrigatória por parte dos armadores, ser prestado exclusivamente por práticos habilitados aprovados em processo seletivo e disponibilizado por meio da ERU. A situação de monopólio seria, então, “decorrente da própria organização da atividade, não havendo opção para o tomador do serviço (armador) de contratar profissional que não o prático escalado pela Estação de Praticagem da ZP”. Para os especialistas do TCU, tal situação é agravada pela ausência de órgãos públicos atuando na regulação econômica dos serviços de praticagem.

Valendose de exemplos de outros países, o relatório indica que o problema dos altos preços poderia ser contornado com a adoção de regulação sobre a situação de monopólio existente. O TCU também aponta a existência de barreiras à entrada para novos profissionais de praticagem, que estão sujeitos ao limite de vagas estabelecido pela DPC/MB. Sendo assim, “o mercado não apresenta contestabilidade, permitindo que a praticagem exerça sua posição dominante na oferta do serviço”. Do ponto de vista concorrencial, o Cade — instado a se manifestar no âmbito da auditoria do TCU — informou que, devido à adoção da ERU, um número maior de empresas fornecedoras de serviços de praticagem não estaria necessariamente, associado à diminuição de preços nem de poder de mercado[61] . Diante das conclusões relacionadas ao reconhecimento da existência de monopólio sem regulação econômica e às deficiências na fiscalização dos serviços de praticagem pela autoridade marítima apontados no relatório do TCU, o Acórdão nº 2707/2022 – TCU – Plenário[62] , do Ministro Relator Bruno Dantas, apresentou uma série de recomendações para os que órgão públicos competentes assumam suas atribuições e envidem esforços para mitigar os problemas apontados pela auditoria operacional.

Por exemplo, o referido acórdão recomenda que a autoridade marítima passe a exercer plenamente suas atribuições de forma a proporcionar a adequada regulação frente às atualizações tecnológicas da praticagem, aperfeiçoando os mecanismos de regulação técnica sobre os serviços de praticagem, a fim de se tornarem mais transparentes e com maior participação dos interessados. Relatório da OCDE (2022) Em setembro de 2022, a Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico (“OCDE”) lançou, em parceria com o Cade, um relatório de avaliação concorrencial para os setores de aviação civil e o setor portuário[63] , no qual a prestação de serviços de praticagem é abordada[64]. De acordo com o relatório da OCDE, existem ao menos dez modelos de prestação de serviços de praticagem ao redor do mundo. Os mais comuns são os oferecidos: (i) por práticos licenciados que fazem parte de um monopólio regulado, situação em que os governos não possuem responsabilidades operacionais; e (ii) por práticos licenciados vinculados a organizações concorrentes reguladas. Nesse segundo modelo, verifica-se alguma forma de concorrência regulada no mercado. No caso brasileiro, segundo a Lei nº 9537/1997, os práticos — pessoas físicas selecionadas conforme requisitos da autoridade marítima — podem oferecer seus serviços individualmente, organizados em associações ou como empregados de empresas. Em muitas ZPs brasileiras, duas ou mais entidades de práticos prestam esses serviços.

No entanto, conforme aponta o relatório, não há concorrência de fato entre essas entidades. Tal situação origina-se no estabelecimento, pela então Normam12/DPC[65] , da ERU, que inclui todos os práticos licenciados em determinada ZP, independentemente de sua organização operacional. As embarcações que trafegam nos portos brasileiros são obrigadas a contratar serviços de praticagem, aceitando o prático designado pela ERU e sem poder negociar preços, uma vez que os valores são acordados entre os sindicatos dos práticos e os sindicatos dos agentes marítimos. Segundo o órgão multilateral, “(...) [i]sso significa que a escala de rodízio cria um monopólio artificial do primeiro prático devido à ausência de concorrência entre os concorrentes, pois nenhum outro prático pode oferecer seus serviços às empresas de transporte marítimo”. De acordo com o relatório, a utilização da ERU atende ao principal objetivo da DPC/MB: garantir segurança das operações portuárias. No entanto, causa dano à concorrência pois “elimina toda a concorrência entre os práticos”. Mais do que isso, a ERU pode propiciar o aumento dos preços e a diminuição da qualidade geral dos serviços. Para a OCDE, o “(...) fato de a DPC não fixar preços em casos de desacordo entre os práticos e as empresas de transporte marítimo e deixar a resolução para os tribunais incentiva os práticos a explorar seu monopólio para continuar aumentando os preços sem maiores obstáculos”.

Como recomendações para aumentar a concorrência no mercado de praticagem, a OCDE sugere a extinção da ERU — de acordo com as possibilidades legais — com a adoção de outra forma de identificação e atribuição do serviço a determinado prático, sem deixar de considerar os fatores de segurança e fadiga dos profissionais. Caso essa opção não se mostre viável e seja mantida a ERU, a OCDE recomenda que seja adotada “alguma forma de controle de preços dos serviços de praticagem”, desde que realizada por um órgão independente e dentro de critérios objetivos (OCDE, 2022, item 3.2.8). Avaliação SG/Cade sobre quadro concorrencial do mercado de serviços de praticagem na atualidade Conforme levantamento da Seção 2.2.1, o presente processo representa a quarta apuração de eventuais condutas unilaterais anticompetitivas envolvendo o mercado de serviço de praticagem, cujo procedimento de análise se ancora na regra da razão. O presente caso traz uma peculiaridade em relação aos anteriores: o fato de a suposta conduta derivar de uma integração vertical entre atividades. Para o caso em tela, tais atividades foram enquadradas nos mercados relevantes de: (i) gerenciamento de tráfego de embarcações no acesso aquaviário de um porto organizado, à montante; e (ii) e prestação de serviços de praticagem em uma dada ZP, à jusante. A peculiaridade do caso traz luz a um aspecto desse mercado pouco explorado nos casos anteriores:

a gestão do tráfego de embarcações do acesso aquaviário a porto organizado ou a terminais portuários privados como insumo essencial para os serviços de praticagem. A gestão do tráfego de embarcações do acesso aquaviário, como retratado na Seção 2.2.1, é um monopólio, a cargo da autoridade portuária, que define a sequência de manobras de embarcações do porto organizado, nos termos da legislação. Em virtude da regulação vigente para o segmento da praticagem, a sequência de práticos escalados é definida na ERU de uma ZP, de responsabilidade do RUSP e regulado pela autoridade marítima – como explicado na Seção 2.1.3.4. Ambas as sequências – de manobras de embarcações e de práticos escalados – podem ser tratadas como duas listas distintas e independentes. A interação entre ambas as listas se dá na concomitância entre os seguintes eventos: (i) a autorização de um determinado navio a ser manobrado – atracação, desatracação e reposicionamento; e (ii) a requisição do serviço de praticagem pela agência marítima que representa o armador. O resultado dessa interação é a escalação de um determinado prático para uma certa manobra de um navio. No caso em tela, o gerenciamento de tráfego de embarcações no acesso aquaviário de um porto organizado foi formalmente delegado à associação de praticagem predominante em uma ZP – Práticos – no qual há outra empresa de praticagem de menor porte atuante – SPMP.

Nesse contexto, a conduta investigada foi a eventual manipulação estratégica de ambas as listas, a de embarcações a serem manobradas e a de práticos a prestarem os serviços, por parte da Práticos em seu próprio benefício econômico, desde o início das atividades da SPMP, em julho de 2018. Ainda que fosse comprovada a referida conduta de discriminação, é questionável se a alegada manipulação das listas para beneficiar o agente econômico verticalmente integrado nos dois mercados em tela teria condições de causar danos à coletividade em virtude de uma restrição à concorrência nos serviços de praticagem de uma ZP. Isso porque, em virtude da regulação existente e da forma de negociação adotada pelos práticos, o preço cobrado por cada manobra, seja ela mais ou menos complexa, será sempre aquele que extraí o maior excedente dos contratantes do serviço. Haveria, portanto, uma mera transferência de renda entre práticos, especificamente dos que realizam manobras de menor valor para aqueles que realizam. Como identificado por quase todas as instituições que debateram a matéria listadas na Seção 2.4.2 e suas subseções, o mercado de serviços de praticagem opera, na prática, como um monopólio. Tal conclusão decorre de fatores diversos, dentre os quais vale destacar: obrigatoriedade de contratação dos serviços por parte de armadores, nos termos das normas de segurança da navegação – Lesta e normas infralegais; existência da Escala de Rodízio Única – ERU;

ausência de escolhas por parte do tomador e do prestador de serviços da contraparte do contrato, regidas pela ERU; livre negociação de preços, definida em lei, entre tomadores e prestadores de serviço; e negociação predominantemente via sindicatos e associações dos termos e condições dos contratos dos serviços de praticagem por parte dos práticos. Os referidos fatores combinados resultam em: (i) elevado poder de mercado por parte das associações e/ou empresas de praticagem; o que acaba por atribuir (ii) poder de barganha desproporcionalmente favorável aos práticos de uma ZP, em conjunto, quando comparado à contraparte – sindicato das agências marítimas e associações de armadores; e (iii) estrutura de mercado análoga a um monopólio. Quanto ao poder de mercado, ele é verificado independentemente do porte da associação e/ou empresa da praticagem – isto é, do número de práticos atuantes, uma vez que a classe consegue impor os preços de monopólio, via negociação sindical. Pela negociação em nome da categoria, os práticos de uma ZP se valem de seu elevado poder de barganha para definir os preços dos serviços, independentemente do número de associações e/ou empresas de praticagem naquela ZP. Dessa forma, para o caso em tela, o poder de mercado da SPMP – com 3 profissionais em 2022 – é equivalente ao da Práticos – que conta com 61 profissionais em 2022 – no mercado de serviços de praticagem.

O poder de mercado das associações e/ou empresa da praticagem aliada a forma unificada de negociação dos contratos – e dos preços – por parte do prestador de serviço fazem com que a estrutura de mercado dos serviços de praticagem seja pouco ou nada impactada pela existência de mais de um prestador de serviço, organizados em associações e/ou empresas, em uma dada ZP. Dessa forma, ainda que haja mais de um prestador de serviço – individualmente ou organizado em associação ou em empresa – em uma ZP, não há uma competição por preços pelos diferentes agentes econômicos, pois esses já se encontram negociados pelos sindicatos de agências marítimas ou associação de armadores com o sindicato dos práticos. Tal fator associado à percepção de homogeneidade na qualidade da prestação de serviços e ausência de opção de fornecedores do serviço por parte dos tomadores, equiparam o segmento em questão à estrutura de mercado de um monopólio. Sobre a estrutura de mercado análoga a um monopólio, a auditoria operacional do TCU, tratada na Seção 2.4.2.4, que resultou no Acórdão nº 2.707/2022TCU-Plenário, concluiu: “254. Verifica-se a ocorrência de monopólio na oferta dos serviços de praticagem, potencializada pela instituição da escala de rodízio única pela Normam-12/DPC, com exercício da posição dominante pelos práticos, dadas as características de contratação e de prestação obrigatória deste serviço essencial.

Essa situação aliada à falta de regulação econômica dos serviços, os quais desde a criação da Comissão Nacional para Assuntos de Praticagem (CNAP), em 2012, não tem os preços fixados pela Marinha, nem por qualquer outro órgão público, tem levado a um ambiente com ausência de transparência quanto aos preços cobrados, aos reajustes, à definição dos serviços acessórios, bem como ao surgimento de discussões judiciais, entre usuários e práticos, acerca dos preços de manobras e das competências da Marinha para sua fixação.” (grifos nossos) Na mesma linha, o DEE/Cade, na já referenciada Nota Técnica nº 21/2018/DEE/CADE, colocou:

“O (sic) fatores citados (regulamentação dos serviços de praticagem), que tem o objetivo primordial de incrementar a segurança das operações portuárias através de metodologia que permita o exercício constante e igualitário das habilidades de cada um dos Práticos lotados numa determinada Zona de Praticagem, sem que precisem se preocupar com questões de cunho meramente negocial, acaba por gerar uma espécie de monopólio jurídico, impeditivo da implementação de um mercado concorrencial, uma vez que a contratação dos serviços é obrigatória e não há possibilidade de escolha, por parte do contratante, do profissional que lhe prestará serviço, em virtude da incontornável necessidade de obediência à escala elaborada pela Autoridade Marítima.” (grifos nossos) (SEI nº 0701552) Em decorrência, há a percepção pelos tomadores de que os preços dos serviços de praticagem no país são elevados. A auditoria operacional do TCU caracterizou esse cenário da seguinte forma: “360. (...) constata-se que as associações de práticos auferem a maior parte dos benefícios econômicos da condição de monopolista na prestação do serviço, por meio do exercício de sua posição dominante no mercado, com incrementos nos preços das manobras e dos requisitos de segurança (a exemplo de exigência de práticos adicionais, maior número de rebocadores etc.).

Além do incremento dos preços ao longo do tempo, verificou-se reajustes dos preços do serviço de praticagem acima de índices de referência, sem justificativa plausível.” Outra consequência dessa estrutura de mercado é uma percepção na opinião pública de preços elevados com abuso de posição dominante e aumento arbitrário de lucros por parte dos prestadores de serviço de praticagem[66] . De um modo geral, essa percepção se calca no argumento dos preços elevados e/ou das condições de negociação de preço dificultosas nas renovações de contrato. Para que sejam produzidos os efeitos de abuso de posição dominante e de aumento arbitrário de lucros, nos termos dos incisos III e IV do caput do art. 36 da Lei nº 12.529/2011 – Lei de Defesa da Concorrência (“LDC”), no mercado em tela, é esperado que os prestadores de serviço de praticagem tenham cometido uma das tipologias de conduta anticompetitiva, a saber: (i) o cartel[67] ; (ii) a indução à conduta uniforme[68] ; ou (iii) a conduta unilateral[69] . Quanto à hipótese de infração à ordem econômica de conduta unilateral, compete observar que no mercado de serviços de praticagem não há concorrência por conta da regulação instituída, que leva a um monopólio artificial – nos termos do Relatório da OCDE (2022), retratado na Seção 2.4.2.5 – por parte das praticagens atuantes em uma ZP. Se não há concorrência, não há a figura do “concorrente”.

Dessa forma, mesmo que haja uma disputa entre práticos organizados em empresas e/ou associações distintas pelas melhores manobras, sendo parte desses profissionais discriminados pela empresa e/ou associação que detém o controle da gestão do tráfego de embarcações no canal de acesso, como o caso em análise, para a sociedade, o efeito dessa eventual conduta não implica menos concorrência no mercado e, portanto, em perda de bem-estar. A existência ou não dessa prática discriminatória resulta, de qualquer forma, na prática de preços de monopólio nos serviços de praticagem. Esse preço de monopólio não decorre de conduta unilateral anticompetitiva de agente econômico com poder de mercado, mas sim da estrutura do próprio mercado, calcada na forte regulação exercida pela Lesta. A seguinte passagem da Nota Técnica nº 21/2018/DEE/CADE alinha com esse entendimento de que a ausência de concorrência, decorrente da regulação instituída, dificulta a caracterização de efeitos do monopólio da praticagem em uma ZP, a exemplo de abuso de posição dominante, como conduta anticompetitiva:

“Esta formação artificial de um monopólio que, por suas peculiaridades, inviabiliza a sujeição das atividades de praticagem às “regras de mercado”, talvez seja o elemento mais marcante do setor, e acaba por mitigar fortemente uma das poucas características que poderiam levar à suposição de submissão das atividades ao regime jurídico de direito privado, representada pela possibilidade de livre caracterização da atuação monopolística das empresas de praticagem como infracional à ordem econômica.” (grifos nossos) (SEI nº 0701552) Em que pese o atual marco regulatório setorial – com a publicação da Lei nº 14.813/2024 – buscar coibir o abuso de poder econômico por parte dos práticos, como retratado na Seção 2.1.2, ao se avaliar o teor dos dispositivos[70] , é pouco provável que a ação do Estado nesse tema seja efetiva. A nova legislação previu em casos de suposta prática de abuso de poder econômico a competência da autoridade marítima em fixar o preço dos serviços em caráter extraordinário, excepcional e temporário, contando com a expertise da Antaq em comissão temporária, paritária e de natureza consultiva para fins de apuração do suposto ilícito.

Por fim, as conclusões apresentadas nesta Nota Técnica versam somente sobre a suposta conduta unilateral investigada neste Inquérito Administrativo, não tratando de eventuais condutas de indução à conduta uniforme ou cartelização do processo de formação de preços pelos práticos, as quais são tratadas em procedimento administrativo específico (Inquérito Administrativo nº 08700.005617/2023-31). Considerações finais da análise de mérito O presente IA tratou de dois mercados integrados verticalmente no contexto do Porto de Santos: o gerenciamento do tráfego de embarcações no acesso aquaviário ao mencionado porto – à montante; e (ii) os serviços de praticagem na ZP-16 – à jusante. A representada foi a empresa Práticos, que atua de forma integrada no controle do tráfego de navios no Porto de Santos, na condição de monopolista, e na prestação de serviços de praticagem na ZP-16, sendo responsável por 95% das manobras, enquanto a SPMP responde por 5%. A conduta investigada foi a discriminação anticompetitiva, caracterizada pela cobrança de preços e/ou a adoção de condições comerciais distintas sem justificativa econômica, em mercados com integração vertical. Tal conduta teria se dado pela manipulação da sequência do tráfego de embarcações no Porto de Santos, a cargo da Práticos, à montante, para direcionar manobras de praticagem dos navios mais rentáveis para a própria Práticos no referido porto, em prejuízo da SPMP, à jusante.

A Nota Técnica nº 24/2022/CGAA4/SG/CADEA1/SG/CADE/CADE, que instaurou o IA, propôs uma teoria do dano que orientou os esforços de instrução da SG/Cade e, consequentemente, o teor deste documento. O resultado da análise da teoria do dano para o caso - transcrita na Seção 2.3.1, encontra-se abaixo: Quadro 9 - Quadro resumo do resultado da análise da teoria do dano proposta para o caso Nº Quesito da teoria do dano: Resultado da análise:

1 apurar se a prática é verificada Não Seções 2.3.4.2 e 2.3.4.3 2 confirmar se a representada é detentora de poder de mercado Sim Seção 2.3.2 3 apurar as manobras de praticagem realizadas pela Práticos e pela SP Marine nos anos recentes Atividade realizada Seções 2.3.4.2 e 2.3.4.3 4 apurar se há diferenças não justificadas no faturamento da Práticos e da SP Marine, apesar do aparente equilíbrio no número de manobras realizadas em 2019, visto que a Práticos indicou que o número de manobras ao longo do ano era igualitário Não Seção 2.3.4.3 5 apurar se há justificativa para a restrição das informações sobre os horários de navios no porto Sim Seção 2.3.4.4 6 instruir um teste de mercado consultando os principais armadores, além das empresas diretamente envolvidas, Práticos e SP Marine, e a SPA, CPSP e Agência Nacional de Transportes Aquaviários (Antaq) Atividade realizada Seções 1.5 e 2.1.3 7 analisar o contrato DIPRE 25/2019 Sim Seção 2.3.3 8 apurar se, caso confirmada a prática, existem justificativas econômicas Não se aplica – ver resultado do quesito 1 9 avaliar propostas de melhoria do framework legal e regulatório Atividade realizada71 Seções 2.1.2 e 2.4.2 Fonte: Elaboração própria. A análise ora empreendida revelou que, embora a Práticos detenha posição dominante – Seção 2.3.2, a existência da conduta não foi confirmada, uma vez que:

a) não foi constatado prejuízos aos profissionais da SPMP comparados aos da Práticos na análise da quantidade de manobras realizadas na ZP-16, entre 2018 e 2022 – de acordo com Seção 2.3.4.2; b) não restou evidenciado o benefício econômico por parte dos profissionais da Práticos na realização de manobras ditas mais rentáveis no período de 2018 a 2022, em desfavor da SPMP, via análise do faturamento em média dos práticos de cada uma das organizações no período – nos termos da Seção 2.3.4.3; c) considerou-se razoável a justificativa para a restrição das informações sobre os horários de navios no Porto de Santos – segundo a Seção 2.3.4.4; e d) não foram constatadas alterações substanciais entre as escalas previstas e realizadas para as escalas dos práticos no período entre setembro de 2018 e dezembro de 2022 – conforme a Seção 2.3.4.5. Pontue-se que a análise do Contrato DIPRE 25/2019 não trouxe qualquer preocupação em matéria concorrencial, como avaliado na Seção 2.3.3. O teste de mercado solicitado – indicado na Seção 1.5, bem como a avaliação das propostas de melhoria do framework legal e regulatório – realizada na Seção II.4.2 – contribuíram para a melhor compreensão do mercado dos serviços de praticagem.

A partir dessa melhor compreensão do segmento, resta claro que a regulação instituída e ratificada, com a publicação da Lei nº 14.813/2024, torna a estrutura de mercado dos serviços de praticagem em cada ZP análoga a um monopólio, pelos cinco fatores apontados na Seção 2.4.3: a) obrigatoriedade de contratação dos serviços por parte de armadores, nos termos das normas de segurança da navegação – Lesta e normas infralegais; b) existência da Escala de Rodízio Única – ERU; c) ausência de escolhas por parte do tomador e do prestador de serviços da contraparte do contrato, regidas pela ERU; d) livre negociação de preços, definida em lei, entre tomadores e prestadores de serviço – o que quase todo poder de barganha aos práticos; e e) negociação predominantemente via sindicatos e associações dos termos e condições dos contratos dos serviços de praticagem por parte dos práticos. Assim, em virtude da ERU, cada prático é monopolista na oferta do serviço de praticagem no momento de sua escalação a uma determinada manobra, seguindo a lista definida pelo RUSP. Em decorrência, há um monopólio resultante da regulação posta, logo não há concorrência. Dessa forma, por mais que haja mais de um prestador de serviço – individualmente ou organizado em associação ou em empresa – em uma ZP, não há uma competição por preços pelos diferentes agentes econômicos.

O prático pode definir seu preço unilateralmente, já que não há concorrência, embora, na grande maioria dos casos, os preços já encontram negociados pelos sindicatos de agências marítimas ou associação de armadores com o sindicato e/ou associações dos práticos. Posto isso, a avaliação do quadro concorrencial do mercado de serviços de praticagem na atualidade é de uma estrutura de mercado sem competição, por conta da regulação instituída, que leva a um monopólio artificial por parte das praticagens atuantes em uma ZP. Apesar dos debates que levantaram uma série de oportunidades de melhorias regulatórias, promovidas por instituições de Estado e organismos multilaterais, considerando que o marco regulatório desse setor foi recentemente confirmado com a publicação da Lei nº 14.813/2014, não é de se esperar a implementação de alterações substanciais na regulação desse mercado no curto prazo. Como colocado pela OCDE e retratado na Seção 2.4.2.5, eventual extinção da ERU — de acordo com as possibilidades legais — com a adoção de outra forma de identificação e atribuição do serviço a determinado prático, sem deixar de considerar os fatores de segurança e fadiga dos profissionais, representaria uma alternativa para aumentar a concorrência no mercado de praticagem. [ACESSO RESTRITO AO CADE].

Vale reforçar que as demais questões trazidas à apreciação desta SG/Cade sugerem tratar-se de lide privada contornada de problemas regulatórios, sobre a qual não compete a esta autoridade antitruste intervir. As desavenças entre a SPMP e a Práticos já estão sendo apuradas no âmbito do Poder Judiciário, por meio de diversas ações judiciais e de outras autoridades competentes. CONCLUSÃO Ante o exposto, verifica-se que não foram acostados aos autos do presente caso indícios suficientes a indicar prática de infrações concorrenciais por parte da Práticos. As questões trazidas à apreciação desta SG/Cade tratam de temas regulatórios ou de lide privada apenas, os quais não estão entre as atribuições de análise desta autarquia, cujo foco é exclusivamente concorrencial. Quanto à denúncia referente aos serviços de praticagem nos portos do Estado do Espírito Santo, a SG/Cade decide por arquivar a denúncia em tela, pelos motivos expostos na Seção 2.3.5. Sugere-se, portanto, o arquivamento do presente IA, nos termos do art.13, IV, c/c art. 67 da Lei nº 12.529/2011, devido à insubsistência de indícios de infração à ordem econômica capazes ensejar a instauração de PA, sem prejuízo de abertura de futuras investigações em face de novos indícios que eventualmente sejam trazidos ao conhecimento do Cade.

Importa ressaltar que o objeto do presente processo em sede de IA difere do objeto do IA nº 08700.005617/2023-31 – em instrução pela SG/Cade, embora ambas as investigações se deem no mercado de serviços de praticagem no Porto de Santos. Enquanto este IA avaliou a conduta de discriminação anticompetitiva por parte da Práticos, mediante manipulação da sequência do tráfego de embarcações no Porto de Santos, a cargo da Práticos, à montante, para direcionar manobras de praticagem dos navios mais rentáveis para a própria representada no referido porto, à jusante, o IA nº 08700.005617/2023-31[72] , investiga (i) supostas influência à adoção de conduta comercial uniforme no mercado de prestação de serviços de praticagem, (ii) influência e promoção de conduta comercial uniforme e (iii) negociação coletiva de preços de serviços de praticagem no Porto de Santos. Arquivar, neste momento, é a medida de melhor racionalidade administrativa, com base nos princípios de eficiência, interesse público e proporcionalidade enunciados no art. 2º da Lei Federal nº 9.784/1999, evitando com isso dispêndio desnecessário de recursos públicos na investigação de um procedimento aberto sem indícios consistentes. Estas as conclusões. ________________________________________________________________________________________________________ [1] “Art. 139.

O procedimento preparatório de inquérito administrativo para apuração de infrações à ordem econômica terá por finalidade apurar se a conduta sob análise trata de matéria de competência do SBDC”. Disponível em: https://cdn.cade.gov.br/Portal/centrais-de-conteudo/regimento-interno/Regimento-internoCade-versao-05-2021.pdf. Acesso em: 14/04/2023. [2] Disponível em: https://cdn.cade.gov.br/Portal/centrais-de-conteudo/regimento-interno/Regimento-internoCade-versao-05-2021.pdf. Acesso em: 14/04/2023. [3] A pergunta que teve a resposta parcialmente atendida pela manifestação da Práticos (SEI 1421551 e 1421553) é a seguinte: “8. Apresentar tabelas com dados mensais, para os anos de 2013 a 2023, discriminado para cada porto que compreende a ZP, com dados do número de práticos ativos, número de manobras executadas (discriminar por tipo) e preços médios de manobras de praticagem.” (SEI 1317461). [4] Uma vez que o referido contrato se encontra disponível no sítio eletrônico da Autoridade Portuária do Porto de Santos S/A (“APS”), os termos do contrato serão considerados informação pública. Disponível em: https://intranet.portodesantos.com.br/docpublico/contratos/CONTRATO_5602_13137.pdf. Acesso em: 21/08/2024. [5] Registre-se que a RSRJ e a Loc, segundo a representação, compõem a SP Marine Pilots (autora da denúncia que levou a SG/Cade a abrir a presente investigação ex officio), nos termos da seguinte passagem da representação:

“O porto de Santos há cinco anos conta com outras 03 (três) novas empresas de praticagem, associadas sob a marca de fantasia de SP Marine Pilots, ora denunciante e com efetivo de 03 (três) práticos (...)”. [6] Fonte: Relatório de Auditoria Operacional do TCU. Disponível em: https://portal.tcu.gov.br/imprensa/noticias/monopolio-na-praticagem-brasileira-faz-o-servico-ser-um-dosmais-caros-do-mundo.htm. Acesso em: 24/04/2023 [7] Idem [8] Fonte: https://www.portodesantos.com.br/santos-port-authority/a-companhia/. Acesso em: 25/04/2023. [9] Fonte: Relatório de Auditoria Operacional do TCU. Disponível em: https://portal.tcu.gov.br/imprensa/noticias/monopolio-na-praticagem-brasileira-faz-o-servico-ser-um-dosmais-caros-do-mundo.htm. Acesso em: 24/04/2023 [10] Ibidem. [11] Ibidem. 12 [12] Ibidem [13] Fonte: Sindicato dos Práticos dos Portos do Estado de São Paulo. Disponível em: https://www.fenapraticos.org/sindicato-dos-pr%C3%A1ticos-s%C3%A3o-paulo. Acesso em: 04/05/2023. [14] Nessa passagem, não se refere à Práticos – Serviços de Praticagem do Porto de Santos e Baixada Santista Sociedade Simples LTDA. [15] Normam-311/DPC. [16] Idem [17] Fonte: Sindicato dos Práticos dos Portos do Estado de São Paulo. Disponível em: https://www.fenapraticos.org/sindicato-dos-pr%C3%A1ticos-s%C3%A3o-paulo. Acesso em: 04/05/2023. [18] Fonte: Estatuto do Sindicato das Agências de Navegação Marítima do Estado de São Paulo – Sindamar. Disponível em: https://sindamar.com.br/. Acesso em: 04/05/2023.

[19] Lei nº 9.537/1997: “Art. 13. O serviço de praticagem será executado exclusivamente por práticos devidamente habilitados pela autoridade marítima. (Redação dada pela Lei nº 14.813, de 2024) § 1º A inscrição de aquaviários como práticos obedecerá aos requisitos estabelecidos pela autoridade marítima, sendo concedida especificamente para cada zona de praticagem, após a aprovação em exame e estágio de qualificação.” [20] Em que pese a aprovação ter sido feita por substitutivo no PL 757/2022, de autoria do Executivo Federal, o posicionamento prevalente foi o do PL 877/2022, do Senador Nelsinho Trad (PSD/MS), como será explicado na Seção II.4.2.1. [21] Substituiu a Normam-12/DPC em agosto de 2023. [22] Fonte: Praticagem do Brasil. Disponível em: https://www.praticagemdobrasil.org.br/praticagem/zonasde-praticagem/. Acesso em: 24 abr. 2023. [23] “Art. 13. O serviço de praticagem será executado por práticos devidamente habilitados, individualmente, organizados em associações ou contratados por empresas.” [24] “Art. 13. O serviço de praticagem será executado exclusivamente por práticos devidamente habilitados pela autoridade marítima.” [25] De acordo com a Praticagem ES: “"(...) é público e notório que os práticos se viram compelidos a abrir mão de direitos centenários no passado para constituírem sociedades simples (uniprofissionais), como forma de reduzir custos para as agências contratantes de seus serviços em prol dos respectivos armadores.

Portanto, uma vez negociado o valor do serviço de praticagem através da respectiva entidade de classe, um direito e uma obrigação legal, de alguns anos para cá a execução do serviço passou a ser realizada por sociedades uniprofissionais (...)." (SEI 1228639). [26] Atual Normam-311/DPC. [27] [ACESSO RESTRITO AO CADE]. [28] Para o mercado de prestação de serviços de praticagem utiliza-se a definição definida no PA nº 08000.001586/1997-74 e no PA nº 08012.006144/1999-19. [29] A definição geográfica está em linha com a adotada no PA nº 08000.001586/1997-74e no PA nº 08012.006144/1999-19. [30] Antiga Companhia Docas do Estado de São Paulo – Codesp. Em 2019, a empresa adotou o nome Santos Port Authority - SPA. Fonte: https://www.portodesantos.com.br/santos-port-authority/a-companhia/.. Acesso em: 06.04.2023. [31] Nos termos do 4º Termo Aditivo ao Contrato DIPRE 25/2019, celebrado entre em 07/08/2023 que, dentre outras providências, prorrogou a avença em mais doze meses. Fonte: APS. Disponível em: https://intranet.portodesantos.com.br/docpublico/contratos/CONTRATO_1138_9135.pdf. Acesso: 17/04/2024. [32] Fonte: APS. Disponível em: https://intranet.portodesantos.com.br/docpublico/contratos/CONTRATO_5602_13137.pdf. Acesso em: 21/08/2024. [33] Fonte: APS. Disponível em: https://intranet.portodesantos.com.br/docpublico/contratos/CONTRATO_1138_9135.pdf. Acesso: 17/04/2024. [34] O objeto do Contrato APS/111.2024 coincide, em que pese um pequeno ajuste de redação:

“(...) prestação dos serviços de assessoria especializada, utilizando-se de critérios técnicos operacionais, com base em informações coletadas de sensores, equipamentos e sistemas de gerenciamento, para apoio na coordenação do tráfego de navios e para a atribuição de planejamento do sequenciamento de manobras de navios, na área marítima de interesse do Porto Organizado e dos terminais (Usiminas e TIPLAN) em Cubatão, de forma a promover a continuidade, segurança e a eficiência do tráfego aquaviário, pelo prazo de 12 (doze) meses, podendo ser prorrogado até o limite de 60 (sessenta) meses tudo de conformidade com o Termo de Referência e a Proposta da CONTRATADA, datada de 03/07/2024, a qual, para todos os efeitos, fica fazendo parte integrante deste Contrato, independentemente de transcrição, naquilo que não conflitar com as presentes disposições.”. Fonte: APS. [35] CGU. Relatório de Apuração Exercício 2019 (SEI 1117140, Anexo 3.3). [36] Relatório de Auditoria TCU. Acórdão 2707/2022 disponível em: https://portal.tcu.gov.br/imprensa/noticias/monopolio-na-praticagem-brasileira-faz-o-servico-ser-um-dosmais-caros-do-mundo.htm. Acesso em: 23/04/2023. Idem nota de rodapé 22. [37] Razão Social: Loc Pilot Praticagem Ltda. Nome Fantasia: SP Marine Pilots. Disponível em: https://cnpj.biz/30387769000175. Acesso em: 19/04/2023. [38] Razão Social: JGS Praticagem Ltda. Nome Fantasia: SP Marine Pilots. Disponível em: https://cnpj.biz/30507228000133. Acesso em: 19/04/2023. [39] Razão Social:

RSRJ Servicos de Praticagem Eireli. Nome Fantasia: SP Marine Pilots. Disponível em: https://cnpj.biz/30507228000133. Acesso em: 19/04/2023. [40] Por se tratar de assunto tangencial e secundário ao objeto da presente investigação, as divergências entre o Sr. Christo e a Práticos não serão aprofundadas nem detalhadas nesta nota técnica, inclusive por já terem tido encaminhamentos dados pelas autoridades competentes, como a Autoridade Marítima e o Poder Judiciário (vide manifestação SEI 0720192 e anexos SEI 0720194). [41] Pontue-se que tal diferença representa [ACESSO RESTRITO A RSRJ E A LOC] manobras anuais – ou a média de [ACESSO RESTRITO A RSRJ E A LOC] manobras mensais. Segundo os dados da RSRJ e Loc, as manobras qualificadas como as mais rentáveis, identificadas no Quadro 7, totalizam [ACESSO RESTRITO A RSRJ E A LOC]. [42] Uma vez que o objetivo do presente IA é avaliar a suposta conduta anticompetitiva de discriminação anticompetitiva cometida pela Práticos ante a SPMP no Porto de Santos, a presente análise não avaliará o cumprimento da escala de práticos no Porto de São Sebastião e Tebar. [43] Fonte: Câmara dos Deputados. Disponível em: https://www.camara.leg.br/propostaslegislativas/2318925. Acesso em: 4 mai. 2023. [44] Fonte: Câmara dos Deputados. Disponível em: https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=2261182. Acesso em: 4 mai. 2023 [45] Fonte: Agência Câmara de Notícias. Disponível em:

https://www.camara.leg.br/noticias/479096-projetoclassifica-servico-de-praticagem-como-atividade-essencialmente-privada/. Acesso em: 05/05/2023. 46 Fonte: Senado Federal. Disponível em: https://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias//materia/152664?_gl=1*b7jhat*_ga*NzQxMjc1NTgxLjE2MDA4MDU2NTc.*_ga_CW3ZH25XMK*M TY4MzIzMTI0OS4yLjAuMTY4MzIzMTI0OS4wLjAuMA. Acesso em: 04/05/2023. [46] Fonte: Agência Câmara de Notícias. Disponível em: https://www.camara.leg.br/propostaslegislativas/2194442. Acesso em: 4 mai. 2023. [47] Fonte: Agência Senado. Disponível em: https://www12.senado.leg.br/noticias/materias/2023/05/03/ciaprova-regulamentacao-de-praticagem-no-trafego- aquaviario?_gl=1*8x1n69*_ga*MTgwNDg5MDg3Ni4xNjg2MTY2MzI1*_ga_CW3ZH25XMK*MTY4 NjE2NjMyNS4xLjAuMTY4NjE2NjMyNS4wLjAuMA. Acesso em: 05/05/2023. [48] Fonte: Senado Federal https://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-/materia/96649. Acesso em: 05 /05/2023. [49] Fonte: Parecer do Senador Nelsinho Trad (PSD/MS), de 14.09.2021. Disponível em: https://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-/materia/119530#tramitacao_10203622. Acesso em: 05/05/2023. [50] Fonte: Agência Câmara de Notícias. Disponível em: https://www.camara.leg.br/propostaslegislativas/2194442. Acesso em: 4 mai. 2023. [51] Fonte: Senado Federal. Disponível em: https://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias//materia/138135. Acesso em: 4 mai. 2023. [52] Fonte: Câmara dos Deputados. Disponível em:

https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=2277153. Acesso em: 4 mai. 2023. [53] Fonte: ALMEIDA, C.W.L. Congresso nacional e regulação do serviço de praticagem: projetos de lei em discussão. Guia Marítimo. Publicado em 26.07.2022. Disponível em: https://www.guiamaritimo.com.br/especiais/direito-normas-legislacao/congresso-nacional-e-regulacaodo-servico-de-praticagem-projetos-de-lei-em-discussao. Acesso em: 07/06/2023. [54] Idem. [55] Fonte. Conapra. Disponível em: https://www.praticagemdobrasil.org.br/senado-aprova-projeto-dacamara-que-regula-a-praticagem/. Acesso em: 23/04/024. [56] Fonte: Relatório da OCDE (2022). Disponível em: https://www.oecd.org/competition/relatorios-deavaliacao-concorrencial-da-ocde-brasil-283dc7c1-pt.htm. Acesso em: 05/05/2023. [57] O Decreto nº 9.676/2019 revogou o Decreto nº 7.860/2012 que criara a CNAP [58] Fonte: Relatório da OCDE (2022), Ibidem. [59] BNDES. Análise e avaliação da organização institucional e da eficiência de gestão do setor portuário brasileiro. São Paulo: Booz & Company, 2012. Disponível em: https://web.bndes.gov.br/bib/jspui/handle/1408/7668?&locale=pt_BR. Acesso em: 26/04/2023. [60] 60 O Relatório de Auditoria Operacional do Tribunal de Contas da União (TCU) sobre os Serviços de Praticagem foi encaminhado à SG/CADE pela empresa MSC em resposta ao Ofício 9254/2022 (SEI 1161327). A consulta à integra do referido relatório está disponível no site do TCU mediante cadastro de login e senha.

O conteúdo resumido do relatório pode ser consultado no site do TCU, no Relatório do Acórdão do Ministro Bruno Dantas. Disponível em: https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/#/documento/processo/*/NUMEROSOMENTENUMEROS%253A42971 20187/DTAUTUACAOORDENACAO%2520desc%252C%2520NUMEROCOMZEROS%2520desc/0/ %2520. Acesso em: 24/04/2023. [61] 61 Conforme § 279 do relatório do TCU (vide SEI 1161327), que indica a resposta do Cade constante da peça 177, p. 30-31 do processo interno da Corte de Contas. [62] 62 Processo de auditoria nº 042.971/2018-7, apresentado nos autos pela Práticos, SEI 1221411. 194. Por exemplo, o referido acórdão recomenda que a autoridade marítima passe a exercer plenamente suas atribuições de forma a proporcionar a adequada regulação frente às atualizações tecnológicas da praticagem, aperfeiçoando os mecanismos de regulação técnica sobre os serviços de praticagem, a fim de se tornarem mais transparentes e com maior participação dos interessados. [63] OECD (2022), Relatórios de Avaliação Concorrencial da OCDE: Brasil, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/283dc7c1-pt. Disponível em: https://www.oecd.org/competition/relatoriosde-avaliacao-concorrencial-da-ocde-brasil-283dc7c1-pt.htm. Acesso em: 26/04/2023. [64] Fonte: Cade. Disponível em: https://www.gov.br/cade/pt-br/assuntos/noticias/cade-e-ocde-apresentamrelatorio-sobre-regulamentacao-nos-setores-de-aviacao-civil-e-portos. Acesso em: 05/05/2023. 65 Posteriormente substituída pela Normam-311/DPC.

[65] Posteriormente substituída pela Normam-311/DPC. [66] Conforme diversos relatos na mídia. Fonte: Portos e Navios, Canal Rural e G1. Disponível em: http://www.sindaport.com.br/conteudo-pesquisa.php?id=25957, https://www.canalrural.com.br/programas/direto-ao-ponto/nao-e-razoavel-profissional-que-manobranavio-ter-salario-de-ate-r-300-mil-diz-consultor/ e https://g1.globo.com/turismo-eviagem/noticia/2013/05/custo-afugenta-cruzeiros-da-costa-brasileira-e-n-de-passageiros-diminui.html. Acesso em: 17/06/2024. [67] Inciso I do § 3º do art. 36 da LDC. [68] inciso II do § 3º do art. 36 da LDC. [69] Incisos III a XIX do § 3º do art. 36 da LDC. [70] Art. 15-A da Lei nº 9.537/1997, transcrito na Seção II.1.2. [71] Embora, na atualidade haja pouca margem de manobra para alterações regulatórias substanciais, haja vista a recente mudança de marco legal, com a publicação da Lei nº 14.813/2024, em janeiro de 2024, que, pela ótica da regulação econômica, em grande medida, manteve o racional do marco regulatório anterior, como explicado na Seção II.1.1. [72] Os representados desse IA são: a Coordenação Geral dos Serviços de Praticagem da ZP-16 ("PráticoZP16") e o Sindicato dos Práticos dos Portos do Estado de São Paulo ("Sindipraticos") [73] Referências bibliográficas: ALMEIDA, C. W. L. REGULAÇÃO DO SERVIÇO DE PRATICAGEM NO BRASIL: Revisão da literatura e aspectos principais de discussão.

Revista de Direito e Negócios Internacionais da Maritime Law Academy - International Law and Business Review , [S. l.], v. 2, n. 2, p. 196–231, 2022. DOI: 10.56258/issn.2763-8197.v2n2.p231266. Disponível em: https://mlawreview.emnuvens.com.br/mlaw/article/view/66/149. Acesso em: 11 mai. 2023. ESTEVEZ, L. A. Regulação e Segurança na Atividade de Praticagem no Brasil: Uma Análise Econômica. Revista de Defesa da Concorrência, v. 4, n. 1, p. 5–20, 2016. https://revista.cade.gov.br/index.php/revistadedefesadaconcorrencia/article/view/240/11 5. Acesso em: 26 abr. 2023. STJ. Superior Tribunal de Justiça. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL: AgInt no REsp 1701900 RJ 2017/0256529-6. Relator: Ministro OG FERNANDES, Data de Julgamento: 21/06/2018, T2 -SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 26/06/2018 RSTJ vol. 251 p. 291. Brasília: STJ, 2018. TCU. Tribunal de Contas da União. ACÓRDÃO 2707/2022 – PLENÁRIO. Processo 042.971/2018-7. Relatório de Auditoria (RA). Sessão de 07/12/2022. Relator: Ministro Bruno Dantas. Disponível em: https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/#/documento/acordao- completo/*/NUMACORDAO%253A2707%2520ANOACORDAO%253A2022/DTRE LEVANCIA%2520desc%252C%2520NUMACORDAOINT%2520desc/0/%2520. Acesso em: 11 mai. 2023.