Testes e Análises Técnicas

SEI/CADE - 1737957 - Nota Técnica Nota Técnica nº 24/2026/CGAA6/SGA2/SG/CADE Inquérito Administrativo nº 08700.000315/2023-76 Representante: Conselho Administrativo de Defesa Econômica (Cade) ex officio Representados: Associação dos Organismos de Inspeção do Estado do RJ (ASSINSP), Associação Catarinense de Organismos de Inspeção (ACOI) e Associação Paranaense dos Organismos de Inspeção Veicular (APOIA). EMENTA: Inquérito Administrativo para imposição de sanções administrativas por infrações à ordem econômica. Suposta influência à conduta comercial uniforme no mercado de inspeção veicular nos estados do Rio de Janeiro, Paraná e Santa Catarina. Tabelamento de preços. Instauração de Processo Administrativo para imposição de sanções administrativas por infrações à ordem econômica, nos termos do art. 36, incisos I e IV, § 3º, inciso II da Lei nº 12.529/2011, c/c artigo 136, IV, e artigo 146 e seguintes do Regimento Interno do Cade. VERSÃO PÚBLICA E ÚNICA SUMÁRIO I. RELATÓRIO II. ANÁLISE II.1. Da Estrutura Normativa da Legislação Concorrencial II.1.1. Da Aplicabilidade da Lei Antitruste aos Conselhos e Associações de Profissões Reguladas II.1.2. Da Promoção de Conduta Comercial Uniforme II.1.3. Do Método de Análise do Ilícito II.2. Dos Representados e da Conduta Investigada III. CONCLUSÃO .. 23 I.

RELATÓRIO Trata-se de Inquérito Administrativo, instaurado em 25 de abril de 2024, por meio do Despacho SG Instauração IA n.º 6/2024 (SEI 1373924), que acolheu a Nota Técnica n.º 48/2024/CGAA6/SGS2/SG/CADE (SEI 1375169), com o objetivo de apurar indícios de práticas anticompetitivas no mercado de inspeção veicular no Estado do Rio de Janeiro. A presente investigação teve início a partir de denúncia protocolada em 10 de janeiro de 2023 (SEI 1174480), a qual relatava a existência de uma tabela de preços para inspeção anual de veículos rodoviários automotores movidos à gás natural veicular (GNV) divulgada no portal do Conselho Regional de Engenharia e Agronomia do Estado do Rio de Janeiro (CREA/RJ), juntada aos autos sob o SEI 1174481. A denúncia solicitava providências da SG/Cade quanto à legalidade da medida, noticiando possíveis infrações à ordem econômica tipificadas no art. 36, incisos I a IV, c/c § 3º, inciso II, da Lei n.º 12.529/2011. Em resposta à denúncia, foi expedido o Ofício n.º 1972/2023/SG-TRIAGEM CONDUTAS/SGA2/SG/CADE (SEI 1191975) ao CREA/RJ, reiterado posteriormente pelo Ofício n.º 5326/2023/SG-TRIAGEM CONDUTAS/SGA2/SG/CADE (SEI 1240070), requisitando esclarecimentos acerca das bases legais, econômicas e técnicas que teriam fundamentado a elaboração da mencionada tabela, além de outras informações julgadas pertinentes.

Em 12 de junho de 2023, o CREA/RJ encaminhou sua resposta (Ofício n.º 04685/2023-CREA-RJ – SEI 1245713), afirmando que a tabela teria sido meramente veiculada em seu portal eletrônico, sem sua participação direta em sua elaboração. Diante dessa informação, foi enviado o Ofício n.º 5872/2023/SG-TRIAGEM CONDUTAS/SGA2/SG/CADE (SEI 1246391), em 13 de junho de 2023, requisitando a apresentação de eventuais comunicações mantidas entre o CREA/RJ e a Associação dos Organismos de Inspeção do Estado do Rio de Janeiro (ASSINSP/RJ ). Com o recebimento da segunda resposta do CREA/RJ em sede do Ofício n.º 05185/2023-CREA-RJ (SEI 1251483), esta SG/Cade instaurou, em 26 de janeiro de 2024, Procedimento Preparatório de Inquérito Administrativo (PP) por meio do Despacho SG Instauração Procedimento Preparatório n.º 3/2024 (SEI 1338914), com o intuito de aprofundar as diligências preliminares do caso ora em análise. Em sede da referida fase, foram expedidos os Ofícios n.º 1918/2024/CGAA6/SGA2/SG/CADE (SEI 1347291) e n.º 1921/2024/CGAA6/SGA2/SG/CADE (SEI 1347309), respectivamente à ASSINSP e à Federação Nacional da Inspeção Veicular (FENIVE), com o objetivo de obter informações sobre a existência de tabelas de preços ou estudos de custos mínimos praticados no setor.

Tendo as respostas confirmado a existência de referidas tabelas e/ou estudos, foi instaurado o presente Inquérito Administrativo em 25 de abril de 2024, por meio do Despacho SG Instauração Inquérito Administrativo n.º 6/2024 (SEI 1373924) que acolheu os termos e considerou os indícios expostos no âmbito da Nota Técnica nº 48/2024/CGAA6/SGA2/SG/CADE (SEI 1375169). Em 26 de abril de 2024, no intuito de seguir com a apuração dos fatos relacionados à conduta investigada, esta SG/CADE encaminhou os Ofícios n.º 3942/2024/CGAA6/SGA2/SG/CADE (SEI 1379551), 3943/2024/CGAA6/SGA2/SG/CADE (SEI 1379561), 3944/2024/CGAA6/SGA2/SG/CADE (SEI 1379567), 3945/2024/CGAA6/SGA2/SG/CADE (SEI 1379575) e 3947/2024/CGAA6/SGA2/SG/CADE (SEI 1379607), respectivamente, à ACOI, à APOIA, ao Instituto Brasileiro de Avaliações e Perícias de Engenharia de Minas Gerais (Ibape/MG), ao Conselho Regional de Engenharia e Agronomia do Paraná (CREA/PR) e ao Instituto Nacional de Metrologia, Qualidade e Tecnologia (Inmetro), solicitando informações sobre a existência de tabelas de preços ou estudos e, se caso positivo, sua base legal, periodicidade de atualização e obrigatoriedade dentre outras. Posteriormente, foram expedidos ofícios de reiteração ao CREA/PR e ao Ibape/MG, sob os registros de SEI nº 1434679 e SEI nº 1438170. Uma síntese das informações colhidas no âmbito destes ofícios e nos citados no parágrafo anterior encontra-se presente na tabela à seguir:

Tabela 01 – Relação dos ofícios expedidos pela SG/Cade e das respostas recebidas Entidade/ Órgão Nº do(s) ofício(s) enviado(s) Resposta recebida (Nº SEI) Data da Resposta Síntese da resposta apresentada CREA/RJ 1972/2023 e 5326/2023 1245713 1251483 12/06/2023 Esclareceu que apenas divulgou a tabela de preços em seu site. ASSINSP 1918/2024 1361649 29/02/2024 Confirmou que elaborou a tabela de preços com base em estudo da ACOI. FENIVE 1921/2024 1356789 01/03/2024 Não produziu nenhuma tabela ou estudo de custos para os serviços de inspeção veicular. Alegou que apenas representa as entidades e associações e informou que essas associações têm elaborado estudos de preços e/ou custos. ACOI 3942/2024 1385357 02/05/2024 Confirmou que elaborou estudo de custos em 2021. Citou tabelas semelhantes no PR e RJ. Informou que esse estudo é meramente informativo e não é de uso obrigatório. Por fim, citou a lei do CREA (5.194/1966) como fundamento legal. APOIA 3943/2024 1385630 03/05/2024 Elaborou um estudo de referência em fevereiro de 2024 baseado em estudo da Assinsp. A utilização do estudo é voluntária e não há sanções para quem não o utiliza. IBAPE/MG 3944/2024, reiterado 1445021 10/05/2024 Não possui tabela de custos ou preços mínimos relacionados à inspeção veicular. CREA/PR 3945/2024, reiterado 1443687 13/05/2024 Divulga, em seu site, tabelas referenciais de honorários, fundamentadas na lei do Crea de 1966 e no Código de Ética.

O CREA/PR recomenda que as entidades de classe revisem essas tabelas a cada três anos. INMETRO 3947/2024 1386727 14/05/2024 Informou que há uma discussão com a Angis (Associção Nacional dos Organismos de Inspeção) e a FENIVE quanto ao tabelamento dos custos/preços a serem cobrados pelos Organismos de Inspeção Acreditados (OIA). Fonte: Produção própria É o sucinto relatório. II. ANÁLISE O objeto desta Nota Técnica consiste em analisar se os fatos trazidos ao conhecimento da SG constituem indícios de prática infringente à ordem econômica passíveis de enquadramento na Lei nº 12.529/2011. De acordo com o art. 36 da Lei de Defesa da Concorrência (LDC), há que se verificar se os fatos relatados têm por objeto ou aptidão à produção de quaisquer dos efeitos previstos nos incisos do referido artigo, quais sejam: (i) limitar, falsear ou de qualquer forma prejudicar a livre concorrência ou a livre iniciativa, (ii) dominar mercado relevante de bens e serviços, (iii) aumentar arbitrariamente os lucros ou ainda (iv) exercer de forma abusiva posição dominante. II.1. Da Estrutura Normativa da Legislação Concorrencial Anterior à análise dos indícios que foram apurados no âmbito da presente investigação, faz-se necessário a exposição do quadro normativo e jurisprudencial aplicável aos casos envolvendo associações de classe profissionais, bem como o que diz respeito ao tipo de ilícito ora investigado, a fim de subsidiar a análise do caso concreto. II.1.1.

Da Aplicabilidade da Lei Antitruste aos Conselhos e Associações de Profissões Reguladas O papel das associações de classes profissionais na economia moderna é amplamente reconhecido: suas atividades beneficiam seus membros e também podem contribuir para o aumento da eficiência do mercado. Em que pesem tais aspectos benéficos – e mesmo pró-competitivos –, sindicatos e associações de classe, incluindo de profissionais liberais, por sua própria natureza, são expostos a risco de realizarem práticas que atentem contra a livre iniciativa e livre concorrência. Nesse sentido, a jurisprudência uníssona do Cade entende que tais entidades, ao atuarem de modo a coordenar o mercado, podem causar prejuízos efetivos ou potenciais à ordem econômica e aos consumidores. Diante disso, eles estão sujeitos a serem investigados de acordo com o art. 31 da Lei 12.529/2011 (antigo art.15 da Lei 8.884/1994), in verbis: Art. 31. Esta Lei aplica-se às pessoas físicas ou jurídicas de direito público ou privado, bem como a quaisquer associações de entidades ou pessoas, constituídas de fato ou de direito, ainda que temporariamente, com ou sem personalidade jurídica, mesmo que exerçam atividade sob regime de monopólio legal. No mesmo sentido, a doutrina já tocou no tema, como por exemplo Fábio Ulhoa Coelho, para quem:

As práticas empresariais infracionais podem, por fim, se viabilizar através de associações ou sindicatos, como federações de indústria ou associações de determinado segmento de mercado ou de certa região. Essas entidades, instrumentalizadas na prática infracional, também podem ser responsabilizadas nos termos da legislação antitruste. A Ordem dos Advogados do Brasil, o Conselho Regional de Medicina, o Sindicato dos Engenheiros e outras entidades de profissionais podem ser considerados, nos mesmos termos, agentes ativos de infração contra a ordem econômica. (COELHO, Fábio Ulhoa. Direito Antritruste Brasileiro. São Paulo: Saraiva, 1995, p. 40/41). Tal entendimento é igualmente corroborado por Fábio Konder Comparato e Calixto Salomão Filho, que afirmam: No art. 15 da lei concorrencial (Lei nº 8.884/94) o legislador corretamente atribuiu à lei a amplitude acima sugerida. Declara-se a aplicabilidade dos dispositivos legais a qualquer pessoa física e jurídica bem como a qualquer associação de entidades ou pessoas, de fato ou de direito, com ou sem personalidade jurídica. O objeto é claramente, portanto, abranger todos os modos de exercício de atividade econômica, sob qualquer forma jurídica possível. O único requisito é que esse exercício seja dotado de uma certa organização que atribua caráter duradouro, tornando possível atribuir ao objetivo econômico caráter autônomo. (COMPARATO, Fábio Konder. SALOMÃO FILHO, Calixto. O poder de controle na sociedade anônima. Rio de Janeiro:

Forense, 2008, p. 532). Conforme o dispositivo legal supracitado, nota-se que a Lei Antitruste abarca as pessoas jurídicas de direito público e privado, incluindo qualquer associação de pessoas, mesmo que exerçam atividades sob regime de monopólio legal. Tal posicionamento foi adotado pelo voto da Relatora Ana Frazão no Processo Administrativo 08012.001591/2004-47, julgado em 2018, que rejeita a alegação de que a Lei de Concorrência não seria aplicável a condutas de associações e conselhos profissionais: O entendimento encontra amparo no art. 15 da Lei 8.884/94 (art. 31 da Lei 12.529/2011), que dispõe expressamente: “Esta Lei aplica-se às pessoas físicas ou jurídicas de direito público ou privado, bem como a quaisquer associações de entidades ou pessoas, constituída de fato ou de direito, ainda que temporariamente, com ou sem personalidade jurídica, mesmo que exerçam atividade sob regime de monopólio legal”. Assim, qualquer um que pratica ato restritivo à concorrência está sujeito à legislação antitruste, ainda que sua atividade não tenha fins lucrativos e, independentemente de se tratar de pessoa natural ou pessoa jurídica de direito público ou privado. O fato de a atuação das representadas estar amparada pela liberdade de associação, direito fundamental expressamente assegurado na Constituição Federal, não afasta a conclusão.

O referido direito, obviamente, não é absoluto, e deve ser interpretado à luz dos princípios da unidade da Constituição e da concordância prática, daí a necessidade de compatibilizá-lo com os princípios constitucionais da ordem econômica, notadamente a livre concorrência e a livre iniciativa. Assim, a atuação das entidades representativas de profissionais deve restringir-se aos pilares constitucionais (dentre os quais se insere a livre concorrência) e legais, como a legislação de defesa da concorrência. Suas atividades, nesse passo, não podem acarretar limitação à liberdade de contratar, cartelizações e tampouco promover ações que prejudiquem competidores e consumidores, afastando o mercado de um regime de livre concorrência. A Constituição Federal de 1988 consagrou a livre concorrência e a livre iniciativa como pilares fundamentais da ordem econômica. O objetivo é buscar a eficiência por parte dos agentes econômicos e o bem-estar dos consumidores. Por sua vez, a lei de defesa da concorrência tem o propósito de manter relações estáveis entre os diferentes agentes econômicos, conciliando os vários interesses protegidos pela Constituição para evitar ou punir qualquer tipo de distorção que prejudique, por exemplo, a livre concorrência e a livre iniciativa, e que resulte no abuso de posição dominante.

Assim, em análise ao caso concreto, embora as associações civis estejam previstas em dispositivos constitucionais e legais, suas atividades não podem afastar-se dos princípios que regem a ordem econômica, realizando condutas que conduzam à padronização de preços, sem amparo legal. Tais atos, caso afrontem o princípio da livre concorrência, demandam a atuação das respectivas autoridades para coibir danos a concorrentes e consumidores. Além disso, é importante ressaltar que mesmo quando há uma lei que regulamenta uma profissão, isso não impossibilita a intervenção antitruste, que busca corrigir distorções e abusos de direitos que prejudiquem a competição, mesmo que não tenham um impacto efetivo. É por isso que o art. 31 da Lei nº 12.529/2011 não faz qualquer exceção à sua aplicação. Além disso, não há nenhum outro dispositivo constitucional ou legal que isente explicitamente as associações em tela dos princípios de livre concorrência. Nesse cenário, considera-se que não há óbice jurídico algum para que as associações, ora Representadas, integrem o polo passivo do presente Inquérito Administrativo ou, posteriormente, Processo Administrativo por parte desta Autarquia. II.1.2. Da Promoção de Conduta Comercial Uniforme Como se verá adiante, constituem infrações à ordem econômica os atos de qualquer forma manifestados, que tenham a capacidade de gerar, ainda que potencialmente, efeitos deletérios ao ambiente competitivo. O art.

36, inciso I, e §3º, inciso II, da Lei nº 12.529/2011 estabelece que: Art. 36. Constituem infração da ordem econômica, independentemente de culpa, os atos sob qualquer forma manifestados, que tenham por objeto ou possam produzir os seguintes efeitos, ainda que não sejam alcançados: I - limitar, falsear ou de qualquer forma prejudicar a livre concorrência ou a livre iniciativa; (...) § 3º As seguintes condutas, além de outras, na medida em que configurem hipótese prevista no caput deste artigo e seus incisos, caracterizam infração da ordem econômica: II - promover, obter ou influenciar a adoção de conduta comercial uniforme ou concertada entre concorrentes; Logo, entende-se que a influência para a adoção de conduta comercial uniforme pode se consubstanciar em uma diretriz, sugestão, recomendação ou, até mesmo, em uma imposição para que outros agentes econômicos de um mesmo mercado adotem uma conduta comercial uniforme ou concertada, de acordo com a recomendação emanada. Em outras palavras, a intenção de quem tece tais recomendações é a de influenciar a decisão de seus pares e/ou associados/filiados, de maneira que não tomem decisões de maneira independente, mas que sigam um parâmetro previamente estabelecido. Apenas com vistas a elucidar o tema, constituem exemplos de práticas anticompetitivas, adotadas sob a forma de recomendações a concorrentes: (i) tabelas de preços; (ii) orientações sobre concessões de descontos; (iii) orientações de reajuste de preços;

(iv) adoção de preços únicos feita unilateralmente e impositivamente por órgãos classistas ou representativos de setores econômicos, como associações, sindicatos, federações e confederações. Sob esse prisma, o Tribunal do Cade tem condenado, como influência à adoção de prática comercial uniforme, as recomendações a concorrentes veiculadas pelas associações empresariais e profissionais sob a forma: a. de tabelas de preços mínimos não derivados de negociações bilaterais legítimas; b. de proibição da concessão de descontos ou de contratação, e c. de outras práticas restritivas da livre concorrência. Ademais, vale registrar que o Tribunal do Cade, ao longo dos anos, vem se manifestando no sentido de condenar práticas concertadas uniformizadoras derivadas de sugestões ou recomendações de entidades associativas e sindicatos sem o devido amparo legal. Em julgado de 2015, o Tribunal confirmou, por unanimidade, sua posição histórica, vejamos: Processo Administrativo nº 08012.009381/2006-69 Representante: Caixa de Assistência dos Advogados do Estado do Rio de Janeiro - CAARJ Representado: Conselho Regional de Medicina do Estado do Rio de Janeiro - CREMERJ, Associação Médica do Estado do Rio de Janeiro – SOMERJ e União Nacional das Instituições de Autogestão em Saúde - UNIDAS. A questão a ser analisada no presente processo administrativo não é inédita para este Tribunal.

Pelo contrário, são inúmeros os julgados acerca da atuação das entidades de classe médicas no sentido de influenciar seus afiliados, concorrentes, na adoção de conduta comercial uniforme via imposição da Classificação Brasileira Hierarquizada de Procedimentos Médicos – CBHPM como critério de remuneração. A CBHPM teve como finalidade hierarquizar os procedimentos médicos, mas também fixou os valores tidos como mínimos de remuneração, sendo admitida variação de até 20%, para mais ou para menos, em respeito à regionalização. Sob a justificativa de que possui como dever institucional “zelar e trabalhar, por todos os meios ao seu alcance, pelo perfeito desempenho ético da Medicina e pelo prestígio e bom conceito da profissão” e, ainda, que para o exercício da medicina “com honra e dignidade o médico deve ser remunerado de forma justa”, o Conselho Federal de Medicina – CFM editou a Resolução nº 1.673/2003 por meio da qual adota como “padrão mínimo e ético de remuneração dos procedimentos médicos” a CBHPM. Essa Resolução ainda explicita que as variações regionais de até 20% deverão ser decididas pelas Comissões Estaduais ou Regionais.

Como mencionado no relatório, as entidades de classe, tal como as Representadas CREMERJ e SOMERJ, defendem a CBHPM como instrumento necessário para que os planos de saúde não imponham remuneração ofensiva aos prestadores de serviços médicos, constroem argumentação de que seus afiliados são reféns das operadoras, que são, na verdade, os agentes econômicos inflexíveis em negociar. Acrescentam que a CBHPM não é vinculativa, mas sim sugestiva, evitando a prática de preços muito baixos, garantindo o mínimo de eficiência na prestação de serviços e protegendo profissionais liberais de condições desfavoráveis de trabalho. Assim, os casos de imposição da CBHPM pelas entidades de classe médica envolvem, comumente, teses relacionadas à necessidade de aumentar o poder de barganha dos médicos a partir da indicação de parâmetros mínimos de remuneração, constituindo mero poder compensatório, que excluiria a ilicitude da conduta. Dando continuidade à análise, vale colacionar o julgado no PA 08012.000643/2010-14 que tratou de tabela de honorários estipulando preços mínimos em serviços de contabilidade, cujo Parecer nº 13/2015/LJP/MPF/CADE (0050580), ratificado pelo Plenário do Tribunal Administrativo do Cade, assim foi ementado: DIREITO ECONÔMICO. PROCESSO ADMINISTRATIVO. CONSELHO DE CLASSE. IMPOSIÇÃO DE TABELA DE PREÇOS MÍNIMOS NO MERCADO DE PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS CONTÁBEIS. COORDENAÇÃO PARA NÃO PARTICIPAÇÃO EM LICITAÇÕES. ABUSO DE POSIÇÃO DOMINANTE. CONDUTA COMERCIAL UNIFORME.

PRÁTICA COMPROVADA. JURISPRUDÊNCIA CONSOLIDADA PELO CADE. Do ponto de vista concorrencial, a adoção da tabela de preços de serviços deve ser examinada como indício da conduta de influência ao comportamento comercial uniforme de preços entre concorrentes. Ainda que se admita como válida a previsão trazida pela Resolução CFC nº 803/96, com base legal no Decreto-Lei nº 1.040/69, de que "é vedado ao profissional da contabilidade oferecer ou disputar serviços profissionais mediante aviltamento de honorários ou em concorrência desleal", o referido decreto-lei é anterior à Constituição Federal de 1988 e à Lei nº 8.884/94 e, deve ser interpretada em harmonia com os princípios consagrados na nova ordem constitucional, entre os quais o da livre concorrência e a defesa do consumidor (art. 170, IV e V da CF/88). O Ministério Público Federal manifesta-se pela condenação do representado por infração à ordem econômica. (grifo no original) Essa também é a conclusão obtida em estudos de casos internacionais compilados pela OCDE: Em muitos casos, associações comerciais e industriais fornecem o contexto ideal para as empresas trocarem informações. O fato de não haver contato direto entre os concorrentes, mas as comunicações serem gerenciadas por uma associação comercial, não altera a avaliação da prática sob as regras de concorrência.

Como o papel institucional (e legítimo) das associações comerciais é coletar e disseminar informações sobre o setor industrial relevante entre os membros, é particularmente importante distinguir os casos em que a disseminação fundamenta uma conspiração entre os membros, dos casos em que a atividade da associação comercial torna o mercado mais eficiente, beneficiando tanto os concorrentes quanto os consumidores.[1] Como se vê nos precedentes acima, o Cade tem consolidado o entendimento de que a infração concorrencial tipificada como influência à conduta comercial uniforme pode tomar a forma de práticas variadas, que causem ou possam causar efeitos anticompetitivos ao mercado. Assim, o que se pretende apurar no presente caso são os indícios de que os Representados incorrem nessa infração ao aprovar e divulgar tabela de honorários, conjugado com o registro e divulgação nos respectivos Conselhos Regionais de Engenharia (CREAs) e a um código de ética que atribui a recomendação e/ou dever do profissional atuante no mercado de serviços de perícias e avaliações de engenharia de seguir a referida tabela de honorários, estando esse profissional sujeito a agravantes em eventuais sanções administrativas.

Como se pode observar das decisões do Cade supra colacionadas, a sugestão de preços por parte de conselhos, associações e/ou sindicatos a seus filiados pode ter o efeito de prejudicar a livre concorrência, pois influi no processo de decisão dos agentes econômicos a quem tais sugestões são dirigidas, coordenando e uniformizando as condutas comerciais entre concorrentes, prejudicando os consumidores finais com elevações de preços coordenadas. De fato, tais tabelas servem de base para as negociações de preços, nas quais as partes tendem a crer que seus concorrentes adotarão um preço próximo ao recomendado. Ocorrendo tal processo, constata-se que os Representados que divulgam sugestões de preços passam a funcionar como price makers, desconsiderando as forças de mercado que eventualmente determinariam um equilíbrio diferente do equilíbrio proposto pela associação profissional. II.1.3. Do Método de Análise do ilícito De forma geral, os ilícitos no direito concorrencial se dividem basicamente em duas categorias principais: os ilícitos por efeitos e os ilícitos por objeto. As principais características que distinguem essas duas modalidades ocorrem no âmbito do ônus probatório, na presunção da ilicitude e na metodologia de análise. No tocante aos ilícitos por efeitos, há a presunção de legalidade, cabendo ao Cade o ônus de provar que tais atos acarretam efeitos líquidos negativos injustificáveis contra a concorrência.

No jargão do direito da concorrência, a análise de tais atos passaria pela análise da regra da razão que, dentre outras coisas, analisará o poder de mercado dos agentes econômicos envolvidos, a existência de posição dominante e os efeitos positivos e negativos do ato praticado. Já em relação aos ilícitos por objeto, o ônus probatório é invertido, recaindo sobre os Representados, pois se presume que o próprio objeto da conduta é danoso à concorrência. Nesses casos não se consegue vislumbrar ou identificar, nem mesmo em tese, outro objetivo ou efeito que não seja a restrição da concorrência. Há, portanto, a presunção relativa de ilegalidade, cabendo aos representados apresentarem provas que desconstituam a ilegalidade presumida. Assim, impõe-se um exame menos aprofundado em vista da presunção de que a conduta não possui propósito outro além do que restringir a concorrência. O ex-Conselheiro Alexandre Cordeiro Macedo descreveu bem o tema: Note-se que a presunção nas infrações pelo objeto decorre do fato de que, a princípio, já sabemos de antemão que os efeitos são lesivos à sociedade, tendo em vista as restrições à concorrência e suas consequências negativas, desprovidas de eficiências compensatórias. Dessa forma, basta a comprovação da sua ocorrência para a condenação, liberando a autoridade concorrencial de fazer uma análise econômica mais aprofundada, visto que desnecessária.

Já no caso das condutas pelos efeitos, potenciais ou efetivos, há dúvidas sobre se os efeitos líquidos para a sociedade são positivos ou negativos, de forma que é necessário aprofundar a análise.[2] Deste modo, em relação às tabelas de custos produzidas por Sindicatos como prática de promoção, obtenção ou influência à conduta uniforme, o Cade tem analisado como ilícito por objeto, tendo em vista o entendimento de que não há outro objetivo que não seja a limitação e/ou redução da concorrência. Assim, tal conduta carrega consigo a presunção relativa de ilegalidade e seus efeitos podem ser comparados com a própria prática de cartel, em diversos casos, como no já citado Voto do ex-Conselheiro Alexandre Cordeiro Macedo: A lógica do tabelamento de preços é exatamente a mesma dos cartéis, ainda que se utilizando de outros meios. Ambas ações são implementadas para aumentar artificialmente os lucros a partir do aumento dos preços. O argumento de que as tabelas de preço mínimo tinham por fim evitar valores baixos pelos serviços é o mesmo argumento de empresas que fazem cartel. Ambos não estão satisfeitos com a renda obtida, que é limitada em função da concorrência. A possibilidade de se aceitar tabelamento de preços por parte de sindicatos apenas cria um incentivo para que eles organizem os acordos de preços, a fim de que as empresas ou os profissionais não o façam diretamente, mitigando o risco de sanções.

Isso colide com toda a lógica adotada pela Constituição, que é permitir que a livre concorrência e a livre iniciativa sejam instrumentais, em uma economia de mercado, ao desenvolvimento do país. Aquela velha cultura de tabelamento de preços já não é mais aceita em nosso ordenamento jurídico, tendo em vista seus efeitos nefastos. (grifo nosso) Dada a quantidade expressiva de casos de tabelas de preços horizontais e o patente prejuízo à concorrência, o Tribunal do Cade estabeleceu critérios de análise para casos de tabelas de preços: (i) tabelas sugestivas de preços divulgadas por associações comerciais submetem-se, sim, a um regime de presunção relativa de ilegalidade, em decorrência do texto literal dos artigos 20, caput e inciso I, e 21, inciso II, da Lei n. 8.884/94, consistindo em conduta ilícita pelo próprio objeto[3]; (ii) a presunção de ilegalidade independe completamente de ter havido ou não tentativa da associação de coagir os agentes de mercado a seguir a tabela; (iii) independe, ainda, de considerações sobre a dinâmica específica do mercado, sobre a representatividade da associação, sobre poder de mercado de seus membros, ou de ter havido, ou não, observância efetiva da tabela; (iv) tal presunção dispensa, identicamente, que a autoridade defina, a priori, com precisão, a estrutura do mercado relevante em questão, quer na dimensão produto, quer na geográfica;

(v) dispensa, em resumo, nos termos dos itens anteriores, quaisquer considerações a priori sobre a potencialidade de efeitos, ou sobre a produção concreta destes, já que se trata, como dito várias vezes, de conduta presumida como ilícita pelo próprio objeto, em consonância com o texto expresso da lei; (vi) é irrelevante, finalmente, para definição da presunção de ilicitude, que se perquira acerca da intenção do agente de prejudicar a concorrência, já que a lei tipifica o ilícito independentemente de culpa (i.e., de considerações sobre o elemento volitivo)[4]. (grifo nosso) Ademais, este posicionamento foi reiterado durante o recente julgamento do Processo Administrativo nº 08700.000284/2022-72[5], ocorrido na 235ª Sessão Ordinária de Julgamento, em 11/09/2024. Tal processo foi instaurado para apurar conduta de tabelamento de preços no mercado de serviços de corretagem imobiliária no estado de Goiás. Em seu voto (SEI nº 1443323), o Conselheiro-Relator Diogo Thomson fez um extenso levantamento de todos os casos de tabelamento julgados pelo Cade, de modo a viabilizar um estudo acerca da metodologia de análise, standards probatórios e presunção de ilicitude da referida conduta. Em breve síntese, o levantamento realizado demonstra que, quando o caso em análise não envolve tabelas do mercado de saúde, o Tribunal Administrativo do Cade vem adotando uma metodologia de análise de ilícito por objeto com uma presunção variável de ilicitude a ser aferida na análise do caso em concreto.

Ademais, o estudo demonstra que o Cade reiteradamente já aplicou sanções considerando uma presunção absoluta de ilicitude, principalmente quando as tabelas apuradas eram direcionadas a consumidores finais, casos nos quais ocorreu uma aplicação bastante semelhante da regra de análise per se norte-americana. Diante destes resultados, o Conselheiro-Relator Diogo Thomson de Andrade reconheceu em seu voto que o caso em análise deveria ser considerado como um ilícito por objeto com presunção relativa quanto à sua ilicitude. Vejamos: Diante das nuances elencadas, entendo que as tabelas como conduta anticompetitiva de influência à adoção de conduta comercial uniforme ou concertada entre concorrentes (art. 36, incisos I e IV c/c §3º, inciso II, da Lei nº 12.529/2011) devem ser analisadas como ilícitos por objeto, considerando dois níveis de presunção de ilicitude: I - Uma presunção absoluta de ilicitude aplicável à adoção de tabelas para o consumidor final, como nos casos mencionados de autoescolas, diante de sua nítida similitude com carteis hardcore; e II - Uma presunção relativa de ilicitude para os demais casos, abarcando discussões não apenas da ausência de autoria e materialidade, mas também questões como: (i) se a adoção da tabela é obrigatória ou facultativa; (ii) se estabelece preços mínimos ou máximos; (iii) se influencia o comportamento dos filiados;

(iv) se é usada como forma de compensação e/ou (v) se está vinculada a alguma imunidade antitruste decorrente de regulação pública com fundamento em legislação específica. Ainda, dada a semelhança com o presente caso, cabe trazer o Processo Administrativo nº 08700.004974/2015-71, em que houve a celebração de Termo de Compromisso de Cessação pelo Conselho Federal de Corretores de Imóveis (Cofeci) e outras entidades[6], com o fim de, dentre outras obrigações, revogar resoluções e alterar o Código de Ética Profissional para cessar a obrigatoriedade dos corretores de imóveis obedecerem a tabela de honorários. No mesmo caso, o Tribunal do Cade condenou o Conselho Regional de Corretores de Imóveis do Estado do Mato Grosso do Sul (CRECI-MS), assim como condenou 10 (dez) sindicatos regionais de corretores de imóveis por terem incorrido na prática de influência à conduta comercial uniforme pela elaboração e divulgação de tabelas de preço mínimo para serviços de corretagem imobiliária em diversas regiões do país. Já no âmbito do Processo Administrativo de nº 08700.0034732021-16, o Tribunal Administrativo do Cade condenou a prática do Conselho Federal de Fisioterapia e Terapia Ocupacional (COFFITO) na disseminação de tabelas para fixar valores mínimos remuneratórios para os serviços de fisioterapia e terapia ocupacional prestados em todo território nacional.

Conclui-se, portanto, que (i) o Tribunal do Cade já teve oportunidade de se manifestar diversas vezes sobre a utilização de tabelas de preços por conselhos, associações e sindicatos, configurar a prática de influência à adoção de comportamento comercial uniforme, e (ii) que o tabelamento de preços é reconhecidamente lesivo à concorrência. Nesse entendimento, se pressupõe que eventuais tabelas de remuneração reduziriam a competitividade entre agentes, suprimindo a liberdade de fixar preços próprios e afetariam o mecanismo de equilíbrio de preços do mercado, importando em prejuízos aos consumidores finais. II.2. Dos Representados e da Conduta Investigada As entidades investigadas – ASSINSP, APOIA e ACOI – são associações civis sem fins lucrativos que atuam na representação dos Organismos de Inspeção Acreditados (OIAs) em seus respectivos estados. Tais entidades possuem como objetivo institucional promover a interlocução com órgãos reguladores, padronizar procedimentos técnicos e defender os interesses coletivos de seus associados. A Associação dos Organismos de Inspeção do Estado do Rio de Janeiro (ASSINSP) foi fundada em 2018 e reúne empresas que atuam na inspeção veicular ambiental e de segurança no estado. A entidade mantém relacionamento institucional com o CREA/RJ, com o qual desenvolve ações conjuntas relacionadas ao exercício profissional da engenharia aplicada à inspeção veicular.

A Associação Paranaense dos Organismos de Inspeção (APOIA), por sua vez, atua desde 2017 no Estado do Paraná, sendo responsável por representar os interesses dos organismos de inspeção perante órgãos técnicos e administrativos, inclusive o CREA/PR. Tem como objetivo fortalecer a atuação dos seus membros e promover padrões mínimos de qualidade e segurança. Já a Associação Catarinense dos Organismos de Inspeção (ACOI) opera no Estado de Santa Catarina com objetivos semelhantes, promovendo a qualificação técnica dos serviços de inspeção e buscando a valorização institucional da categoria junto ao CREA/SC e outras entidades reguladoras. Conforme documentos constantes nos autos que foram relacionados no âmbito da Tabela 01 desta Nota Técnica, as representadas confirmaram a elaboração e/ou divulgação de tabelas de honorários e estudos técnicos para serviços de inspeção veicular. Esses materiais foram encaminhados aos respectivos CREAs e, em alguns casos, registrados formalmente. Conforme apurado no âmbito do Processo Administrativo nº 08700.005341/2018-23, que investiga possíveis infrações à ordem econômica no mercado brasileiro de serviços de perícias e avaliações de engenharia, diversos IBAPEs elaboravam tabelas de honorários para os serviços prestados nesse mercado. Essas tabelas eram registradas nos respectivos CREAs vinculados a cada IBAPE, o que gerava um entendimento de que tais tabelas eram de cumprimento obrigatório por parte do mercado.

Acerca desta relação, a Nota Técnica n.º 68/2025/CGAA6/SGA2/SG/CADE (SEI 1601954) registrou o seguinte entendimento: É nesse sentido que 5 (cinco) CREAs (CREA/TO, CREA/RO, CREA/RN, CREA/PB e CREA/GO) ressaltaram a eventual obrigatoriedade de se seguir tais tabelas, dada a exigência do Código de Ética do CONFEA (SEI 1380433, 1412517, 1388755, 1381809, 1402358 e 1383807). Em outras palavras, entendem que, se existirem tabelas/regulamentos de honorários registrados, esses seriam de observância obrigatória por parte dos profissionais, ou seja, o registro de tais tabelas/regulamentos pode se tornar uma forma de os IBAPEs expandirem sua atuação para além de seus associados, impondo seu regulamento de honorários sobre todos os profissionais. A título de exemplo, o CREA/TO (SEI 1380433), ao responder o item “d” do Ofício nº 3808/2024/CGAA6/SGA2/CADE (SEI 1376544), declarou: Como a referente tabela é a primeira homologada pelo Plenário do Crea, ainda não está sendo obrigatório o seu cumprimento. A mesma está em fase de divulgação aos engenheiros civis. No entanto, quando for consolidada a sua divulgação e houver seu descumprimento, poderá ser aberto processo ético em desfavor de quem descumprir. Isso em atendimento ao artigo 10º, inciso III, letra “b”, do Código de Ética Profissional adotado pela Resolução nº 1002/02 do Confea. (grifo nosso) O CREA/RO (SEI 1412517) foi ainda mais enfático sobre essa questão quando, ao se referir a tabela do IBAPE/RO registrada em seu site, afirmou:

A tabela de honorários está publicada no site oficial do CREA/RO, disponível para consulta pública. Pode-se obter mais informações no sítio eletrônico à https://www.crearo.org.br/honorarios/. A utilização da tabela de honorários é obrigatória para todos os profissionais registrados no CREA/RO. O descumprimento desta obrigatoriedade pode resultar em processos ético-disciplinares e sanções previstas no regimento interno do Conselho. (grifo nosso) Em relação à atuação dos IBAPE’s, são três os pontos a destacar: a) a elaboração da tabela de referência de honorários; b) a divulgação da tabela de referência de honorários e c) a submissão das tabelas de referência de honorários aos CREAs para registro, tornando (i) a tabela pública para todos os profissionais, inclusive os não associados aos IBAPEs, e (ii) possivelmente obrigatória por meio do Código de Ética Profissional do CONFEA. Sendo assim, na configuração das condutas investigadas, aparentemente, os IBAPEs são elaboradores e divulgadores das tabelas referenciais de honorários. Os CREAs são aplicadores das sanções disciplinares, incluídas as infrações de ordem ética, por não observância do Código de Ética Profissional elaborado pelo CONFEA, sendo este último a instância administrativa final em relação a recursos nas penalidades disciplinares eventualmente impostas pelos CREAs.

Em resumo, as respostas aos ofícios revelaram que algumas associações criaram e divulgaram tabelas de honorários, como será demonstrado a seguir, enquanto entidades como os CREAs apenas compartilharam essas tabelas sem participar da sua elaboração. No entanto, a simples existência dessas tabelas pode influenciar a livre concorrência e, ao serem registradas nos conselhos regionais conforme o Código de Ética do Confea, podem adquirir um caráter coercitivo. Neste mesmo sentido, no âmbito da resposta ao Ofício n.º 1918/2024/CGAA6/SGA2/SG/CADE (SEI 1347291), a ASSINSP fez a seguinte declaração: Informamos que a tabela foi criada com base em estudos técnicos elaborados pela própria associação para garantir uma remuneração justa e coerente com os custos da atividade. Observa-se que esta SG/Cade, por meio de diligência própria, conseguiu apurar e colacionar aos autos a existência de uma tabela de honorários elaborada pela ASSINSP para o ano de 2023 referente a serviços de inspeção veicular no estado do Rio de Janeiro, reafirmando a dinâmica descrita no âmbito da Nota Técnica citada anteriormente. Vejamos um trecho da referida tabela: Imagem 01 – Tabela de Honorários 2023 – ASSINSP (SEI 1730769) Fonte:

SEI 1730769 Por sua vez, nota-se que esta SG/Cade também conseguiu apurar indícios no tocante à atuação da APOIA, em conjunto com a ACOI, na elaboração e divulgação de tabelas de honorários para os serviços do mercado relevante da conduta investigada prestados nos estados do Paraná e Santa Catarina. Primeiramente, a referida associação, no âmbito da resposta ao Ofício n.º 3943/2024/CGAA6/SGA2/SG/CADE (SEI 1379561), declarou que: "A tabela de referência de preços foi construída com base em estudo conjunto com a ACOI, considerando os custos médios operacionais e parâmetros técnicos para a atividade". Ademais, as tabelas em questão também foram apuradas por esta SG/Cade e podem ser consultadas nos autos no âmbito dos arquivos de SEI nº 1730775, 1731775 e 1730769. Pela apreciação de tais documentos, percebe-se que as mesmas eram divulgadas no âmbito do sítio eletrônico do CREA/PR, assim como se verificar indícios em tais sites de que os valores divulgados em tais tabelas eram de cumprimento obrigatório por parte do mercado. Vejamos trechos de tais registros. Imagem 02 – Divulgação da Tabela no CREA/PR (SEI 1730775) Imagem 03 – Tabela de Honorários – APOIA (SEI 1730775) Imagem 04 – Obrigatoriedade da Tabela – CREA/PR (SEI 1730775) Fontes: Sítio eletrônico do CREA-PR. SEI nº 1730775. Marcação nossa. Por fim, a ACOI, em sua manifestação no Ofício n.º 3942/2024 (SEI 1379551), confirmou que:

"A tabela de preços apresentada foi construída a partir de estudo técnico interno validado pelos profissionais associados e protocolada no CREA/SC". Da mesma forma que a APOIA, a ACOI tem sua tabela divulgada em seu respectivo CREA regional (CREA/SC) junto com a de diversas outras entidades, conforme demonstrado na Imagem 5 abaixo[7]. A Imagem 6 mostra breve recorte dessa tabela com valores referentes a 2025. Interessante observar na Imagem 6 que a tabela da ACOI vem intitulado como de autoria do CREA/SC, reforçando sua ideia de obrigatoriedade e oficialidade da categoria profissional ora em questão. Imagem 05 – Divulgação da Tabela no CREA/SC (SEI 1730779) Imagem 06 – Tabela de Honorário – ACOI (SEI 1731775) Fonte: SEI nº 1730779 e 1731775. Ressalte-se que, conforme já demonstrado acima, o Código de Ética do Confea veda a cobrança de honorários profissionais considerados aviltantes. O art. 7º, inciso XV, da Resolução nº 1.002/2002 do Confea dispõe: Art. 7º - Constitui infração ética: [...] XV - estabelecer contratos de prestação de serviços profissionais com valores irrisórios ou que possam comprometer a qualidade dos serviços.[8] A veiculação de tabelas de preços sob esse contexto ético-regulatório pode, portanto, conferir às recomendações de valor um caráter obrigatório ou, no mínimo, fortemente indutivo, reduzindo a autonomia dos profissionais quanto à definição de preços e impactando a livre concorrência.

Diante disso, verifica-se que as Representadas desempenharam papel ativo na fixação de parâmetros uniformes de preços, cujos efeitos concorrenciais deverão ser apurados com maior profundidade no âmbito de processo administrativo sancionador. Além disso, convém destacar que a Resolução nº 1.002/2002 do Confea, que institui o Código de Ética Profissional do Sistema Confea/Crea, tem sido objeto de análise específica no âmbito do Processo Administrativo n.º 08700.005341/2018-23 conduzido por esta Superintendência-Geral, no qual se examina a compatibilidade de suas disposições com os princípios concorrenciais estabelecidos na Lei nº 12.529/2011. Tal processo analisa, entre outros pontos, os efeitos concorrenciais do artigo 7º, inciso XV, que veda a celebração de contratos com valores considerados aviltantes. A forma como esse dispositivo tem sido interpretado e aplicado pode induzir práticas coordenadas de precificação ou reforçar tabelamentos institucionais por entidades representativas. Nesse sentido, o presente caso se insere em um contexto mais específico de atuação desta SG/Cade na repressão de condutas anticompetitivas em setores regulados, com especial atenção às práticas de associações de classe.

Dessa forma, para os presentes autos recomenda-se a abertura de um Processo Administrativo tendo como Representados a Associação dos Organismos de Inspeção do Estado do Rio de Janeiro (ASSINSP), a Associação Paranaense dos Organismos de Inspeção (APOIA) e a Associação Catarinense dos Organismos de Inspeção (ACOI), a fim de apurar a conduta de elaboração e publicação das tabelas/regulamentos de honorários por essas entidades, que podem configurar adoção de conduta comercial uniforme entre concorrentes, nos termos do art. 36, § 3º, inciso II da Lei nº 12.529/2011. III. CONCLUSÃO Diante do exposto, há indícios significativos de que a ASSINSP, APOIA e ACOI elaboraram e divulgaram tabelas de honorários para serviços de inspeção veicular em diversos regiões do território nacional, em aparente ofensa ao art. 36, incisos I e IV c/c seu §3º, inciso II, da Lei n.º 12.529/2011. Tais condutas, por configurarem possível influência à adoção de conduta comercial uniforme no setor, caracterizam hipótese de infração concorrencial por objeto, prescindindo da demonstração de efeitos anticompetitivo concretos, conforme trabalho no item II.1.2. desta Nota Técnica. Assim, propõe-se a instauração de Processo Administrativo para apuração das práticas descritas no âmbito do art.

36, §3º, inciso II, da Lei n.º 12.529/2011, em face da Associação dos Organismos de Inspeção Veicular do Estado do Rio de Janeiro (ASSINSP), Associação Paranaense dos Organismos de Inspeção (APOIA) e Associação Catarinense dos Organismos de Inspeção (ACOI), nos termos do art. 69 e ss. da Lei nº 12.529/2011 e art. 146 do Regimento Interno do Cade. Nesse sentido, sugere-se também a notificação dos Representados, nos termos do art. 70 da Lei 12.529/2011, para que apresentem defesa no prazo de 30 (trinta) dias. Neste mesmo prazo, deverão especificar e justificar as provas que pretende produzir, as quais serão analisadas pela autoridade nos termos do art. 155 do Regimento Interno do CADE. Havendo interesse na produção de prova testemunhal, deverão indicar na peça de defesa a qualificação completa de até 3 (três) testemunhas, a serem ouvidas na sede do CADE, conforme previsto no art. 70 da Lei nº 12.529/2011 c/c art. 151, do Regimento Interno do CADE. São estas as conclusões. [1] CAPOBIANCO, Antonio. Information Exchange Under EC Competition Law. Common Market Law Review, v. 41, pp. 1247-1276, p.1261. Em tradução livre de: “In many cases, trade and industry associations provide the ideal context for companies to exchange information. The fact that there is no direct contact between competitors but that communications are managed by a trade association does not change the assessment of the practice under competition rules.

Because the institutional (and legitimate) role of trade associations is that of collecting and disseminating information on the relevant industry sector among the members, it is particularly important to distinguish those cases where the dissemination underlies a conspiracy between the members, from those cases where the activity of the trade association renders the market more efficient, make both competitors and the consumers better off.” [2] PA 08012.009566/2010-50, relator Conselheiro Alexandre Cordeiro Macedo, julgado em 05/04/2017. [3] Ambos os arts. 20 e 21 da Lei 8.994/1994 foram replicados praticamente em sua integralidade no art, 36 da Lei 12.529/2011. [4] Ex-Conselheiro Marcos Paulo Veríssimo, ao proferir seu voto no julgamento do Processo Administrativo nº. 08012.006923/2002-18, acolhido à unanimidade pelo Tribunal do Cade. [5] Processo Administrativo nº 08700.000284/2022-72. Representante: Conselho Administrativo de Defesa Econômica ex officio. Representado: Conselho Regional de Corretores de Imóveis da 5a. Região (CRECI/GO). Relator: Conselheiro Diogo Thomson de Andrade [6] Homologado na 119ª Sessão Ordinária de Julgamento (SOJ) (SEI 0455798). [7] Disponível em https://portal.crea-sc.org.br/profissional/honorarios/. Acesso em 12/08/2025. [8] Resolução nº 1.002, de 26 de novembro de 2002, do Conselho Federal de Engenharia e Agronomia – Confea. Disponível em: https://normativos.confea.org.br/ementas/visualiza.asp?idEmenta=2046 .