Recurso Voluntário — Acórdão nº 8186/2007

276ª Sessão Recurso 5088  Processo BCB 0201136827      RECURSO VOLUNTÁRIO     RECORRENTES: BANCO DO BRASIL S.A. RICARDO SÉRGIO OLIVEIRA     RECORRIDO BANCO CENTRAL DO BRASIL      EMENTA: RECURSOS VOLUNTÁRIOS – Câmbio – Mercado de Câmbio de Taxas Flutuantes (MCTF) – Remessa de divisas – Falta da necessária documentação e do preenchimento dos boletos – Irregularidades caracterizadas – Apelos a que se nega provimento.    PENALIDADE: Multa Pecuniária.

BASE LEGAL: Lei nº 4.595/64, art. 44, § 2º.

 ACÓRDÃO/CRSFN 8186/07:

R E L A T Ó R I O

O Banco do Brasil S.A. e seu ex-administrador, Ricardo Sérgio de Oliveira, foram intimados pelo Banco Central do Brasil a apresentar defesa em face da imputação da intermediação de 44 operações de remessa de divisas realizadas pelo Serviço de Apoio às Micro e Pequenas Empresas no Rio de Janeiro (SEBRAE/RJ), no Mercado de Câmbio de Taxas Flutuantes, sem a documentação exigida e sem o preenchimento dos boletos de câmbio para a celebração dos contratos, constituindo infração ao dever de revestir as operações das necessárias cautelas e mantê-las sob permanente acompanhamento, conforme dispõe a Resolução CMN n° 1.620/89, sujeitando os responsáveis às penalidades previstas na Lei n° 4.595/64.

O Banco do Brasil S.A. apresentou defesa (fls. 398/425) alegando que:

Embora o processo tenha sido instaurado contra a instituição e seu diretor, por terem procuradores diferentes o prazo para sua manifestação corre em dobro (60 dias);

A intimação, ao extravasar a órbita de abrangência da Lei n° 4.595/64 com a aplicação de penalidade sem apontar quais os preceitos infringidos, acabou por violar os princípios do devido processo legal e da ampla defesa, tornando-se nula;

A penalidade prevista na Lei n° 4.595/64 não alcança o caso em comento, vez que se destina às infrações aos seus dispositivos e, por ser norma cogente, deve ser interpretada restritivamente;

A instituição financeira é parte ilegítima para figurar no pólo passivo do processo, vez que a deliberação sobre a celebração das operações e a verificação de sua regularidade documental compete ao gerente da agência em que elas foram realizadas, no caso, a agência Cinelândia (Rio de Janeiro);

Em observância a Lei n° 9.873/99, que estabelece o prazo de prescrição para o exercício da ação punitiva da Administração Pública Federal, e ao entendimento do Tribunal Regional Federal (Acórdão n° 89.01.15715-2, Relatora Juíza Eliana Calmon), não há que se falar em pretensão punitiva, pois já havia decorrido cinco anos da prática das operações (ocorridas entre 1996 e início de 1997) quando da intimação (recebida em 14.03.2002);

Ademais, em virtude de já ter decorrido o prazo para expurgo da documentação que ampara as operações, a instauração do processo com base em tais documentos constitui manifesta violação ao devido processo legal, ao direito de ampla defesa e ao contraditório;

Além de não terem sido esclarecidos na intimação os motivos que embasaram a suposta violação dos dispositivos constantes da Resolução n° 1.620/89, não houve inobservância às medidas prudenciais, vez que o comportamento nela recomendado visa a assegurar a liquidação da operação e a operação em comento não colocou em risco as reservas cambiais do país, por ter sido realizada mediante débito em conta corrente;

Embora a punição administrativa exija tipicidade, violação da norma e nexo causal entre a conduta e a violação apontada, sua interpretação literal acaba por distanciar-se da sua real finalidade, o controle da reserva cambial, para alcançar a prevenção à sonegação fiscal e à lavagem de dinheiro, que, embora sejam relevantes, devem contar com o apoio de toda a sociedade, vez que não se pode atribuir a qualidade de agentes policiais às instituições financeiras e aos bancários;

Além de terem sido identificados todos os envolvidos nas operações, tal como objetiva a legislação que trata do assunto, ao agir de forma mais cautelosa que o recomendado pelo Banco Central, providenciando autorizações deste para efetivação de operações previstas em lei, a instituição financeira ora Recorrente demonstrou o cuidado com que conduzia as operações, não restando caracterizado o lapso de cautela ou prejuízo para a política monetária;

Em virtude de a obrigação de apresentar a documentação que ampara a operação recair sobre o cliente, tal como determina a Consolidação das Normas Cambiais (CNC), as eventuais inconformidades nelas constantes deveriam ser dirigidas direta e exclusivamente ao cliente;

As operações junto ao SEBRAE (órgão paraestatal e sem fins lucrativos que busca a geração de trabalho e renda por meio de programas de capacitação e de incentivo de vocações empresariais) pautaram-se pelo princípio da boa-fé;

As instruções internas da instituição financeira ora Recorrente e as orientações para operações, serviços e investimentos estavam adequadas aos ditames do Banco Central, chegando, inclusive, a antecipar a edição das normas previstas na Resolução n° 2.554/98, destinadas aos mecanismos de normatização e controle interno, com a criação de uma auditoria interna para vigiar a obediência aos normativos do Banco Central. Essa auditoria atuava por intermédio de Gerências Regionais de Auditoria e Gerências Regionais de Auditoria Especializada (destinadas aos segmentos de maiores riscos), cujas ações eram coordenadas pelo Plano Anual de Atividades da Auditoria Interna.

Ricardo Sérgio de Oliveira apresentou defesa (fls. 426/468) aduzindo os argumentos constantes da defesa da pessoa jurídica ora Recorrente, acrescentando que: O ora Recorrente é parte ilegítima para figurar no pólo passivo do processo, vez que, além de a sua órbita de atuação se limitar à implementação das regras de caráter geral, não competindo a fiscalização in loco em torno da completude documental das operações, não restou caracterizada qualquer participação sua nos fatos que ampararam as operações realizadas; Ademais, em virtude de competir ao gerente da agência em que as operações foram realizadas a deliberação sobre a celebração e verificação da regularidade documental das operações e à agência a responsabilidade pela correta aplicação das normas vigentes para a formalização, condução e acompanhamento das operações de câmbio contratadas, ao gerente da agência Cinelândia (Rio de Janeiro) deveria ser imputada a pena, inclusive pelo fato de a agência Cinelândia, por ser intermediadora, responder pelas eventuais multas e prejuízos decorrentes de falhas na condução de operações e serviços de sua responsabilidade; Na medida em que não foi demonstrada a sua participação, comissiva ou omissiva, nos fatos apontados como delituosos, tal como determina o artigo 44 da Lei n° 4.595/64 e a responsabilização pelos atos dependem da comprovação do nexo de causalidade, observado sempre o princípio da pessoalidade e da incomunicabilidade da culpa, não há razão para aplicação de penalidade, mormente pela inexistência de amparo legal para aplicação de penalidade com base na responsabilidade objetiva; Tal entendimento, de que ao diretor não pode ser imputada penalidade por responsabilidade objetiva, é ratificado pela jurisprudência pátria e já reflete nas decisões do próprio Banco Central (decisão DECIF/DICAM n° 2002/007, movida pelo Banco Central do Brasil contra o Banco do Brasil e o ex-diretor Ricardo Sérgio de Oliveira); Em observância à Lei n° 9.784/99, que regula o processo administrativo no âmbito federal, a condução dos processos administrativos deve observar o devido processo legal, a ampla defesa e o princípio da culpabilidade, razão pela qual se faz imprescindível a descrição pormenorizada das condutas na intimação e sua subsunção às regras ditas infringidas; Somente são aplicadas multas às instituições financeiras após advertência ou ocorrência de embaraços à fiscalização e, nos casos de infrações às providências reguladoras, somente nas hipóteses de omissão, o que não é caso.

O Banco Central do Brasil decidiu (fls. 523 a 531) aplicar ao Banco do Brasil e, individualmente, a Ricardo Sérgio de Oliveira, a pena de multa no valor de R$ 25.000,00, considerando para tanto que:

Na medida em que a prática irregular cessou em 03.04.1997, a atividade punitiva do Estado apenas cessaria em 02.04.2002, razão pela qual não se verifica a alegação prescrição;

Não houve cerceamento de defesa vez que, além de ter sido possibilitado o acesso a todos os documentos, inclusive os que ampararam as operações irregulares, e ter sido observado o rito adequado, foram descritas nas respectivas intimações as irregularidades, apontando as operações, datas, valores envolvidos e os dispositivos infringidos;

Em virtude de a Resolução n° 1.620/89 estar integrada na Lei n° 4.595/64 e se dirigir às instituições financeiras e seus diretores, a intimação direcionada ao Banco do Brasil e seu diretor responsável pela área de câmbio à época dos fatos encontram pleno amparo legal;

Resta clara a infração aos objetivos da Lei n° 4.595/64, vez que ela estabeleceu ao Conselho Monetário Nacional a competência para i) fixar as diretrizes e normas da política cambial, ii) regulamentar a constituição, funcionamento e fiscalização das atividades, iii) aplicação de penalidades previstas e determinação de normas que regulem as operações de câmbio;

A Resolução n° 1.620/89, além de objetivar a defesa das reservas cambiais do País, definiu claramente o dever que as instituições autorizadas a operar em câmbio têm de revestir suas operações das necessárias cautelas, a fim de assegurar sua regular liquidação, o que não foi observado no presente caso;

Na medida em que o Banco do Brasil tem a obrigação de conhecer as disposições legais e normativas, por ser uma instituição credenciada para operar em câmbio, em vez de responsabilizar o cliente pela apresentação dos documentos que ampararam as operações, deveria ter exigido do SEBRAE a documentação necessária para celebrar e liquidar os contratos de câmbio;

Independentemente da ausência de má-fé por parte do Sebrae, não há isenção das sanções administrativas cabíveis aos envolvidos, vez que estas independem da existência de elementos dolosos, bastando que não sejam observados os deveres indicados na Resolução n° 1.620/89;

A discussão sequer questionou a materialidade dos fatos, apenas se concentrando na impossibilidade de responsabilização por ato de terceiro;

A mera divulgação das instruções regulamentares visando a adoção de mecanismos de controle não é suficiente para afastar a irregularidade, pois, sem estes mecanismos, as medidas podem se mostrar ineficazes;

O diretor, ao deixar de diligenciar no sentido de criar procedimentos internos e controles capazes de inibir as irregularidades, falhou por omissão;

O argumento de que não cabe ao diretor de câmbio a fiscalização in loco da documentação das operações não elide as infringências apontadas nem o exime de culpa, vez que esta restou caracterizada pela não-adoção das devidas cautelas no sentido de precaver-se contra eventuais atos praticados por terceiros quando podia e devia fazê-lo;

Os representantes legais ou estatuários no desempenho da representação exercem atos da própria pessoa jurídica e por eles se responsabilizam, podendo, inclusive, nos casos de procedimento culposo ou doloso, ser individualmente responsabilizados pelo crime cometido ou pelo prejuízo causado;

As irregularidades apontadas na intimação restaram caracterizadas e podem ser comprovadas pelas cópias dos dossiês das operações e pelo conteúdo do correio eletrônico n° 99129559, no qual há a descrição do procedimento que, sem arrimo legal, amparou as operações;

Contam registros de 37 processos administrativos (13 decididos pelo Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional - CRSFN, 22 decididos em primeira instância e 2 em fase de exame pelo Banco Central) instaurados contra o Banco do Brasil e 20 processos administrativos (5 decididos pelo CRSFN, 14 decididos em primeira instância e 1 em fase de exame pelo Banco Central) instaurados contra Ricardo Sérgio de Oliveira.

O Banco do Brasil interpôs recurso (fls. 548/579) reiterando os argumentos constantes da defesa e acrescentando que: Na medida em que a pessoa jurídica é incapaz de manifestar vontade própria e que nosso sistema adotou a tese da responsabilidade subjetiva, resta claro que as penalidades constantes na Lei n° 4.595/64 são destinadas às pessoas físicas dos representantes legais; Das 44 operações, apenas a última operação, no valor US$ 1.217,67, não está prescrita, vez que as demais 43 foram realizadas até fevereiro de 1997. No entanto, por ser esta última operação de valor insignificante e incapaz de causar qualquer abalo no mercado, deveria ser aplicado o princípio da insignificância para dispensar a aplicação de penalidade; Dentre as operações tidas como irregulares, somente poderiam ser consideradas infrações permanentes ou continuadas as 42 operações que cessaram, efetivamente, em 12.12.1996, razão pela qual se verifica a prescrição punitiva estatal; A decisão autárquica afrontou o princípio da vinculação e o da legalidade ao punir sem a materialização de condições expressamente previstas em lei, caracterizando discricionariedade; Em razão do tempo decorrido entre a data da prática do ato e a intimação e da rejeição constitucional às penas de caráter perpétuo, deveria ser cancelada a multa cominada.

Ricardo Sérgio de Oliveira interpôs recurso (fls. 584/611) reiterando os argumentos de sua defesa e do recurso interposto pela pessoa jurídica ora Recorrente e acrescentando que: Não pode ser punido por comportamento omissivo, vez que os mecanismos de controle foram devidamente regulamentados em normativos, sendo as regras de conduta e estrutura de prevenção e repressão claramente estabelecidas no âmbito interno; Para caracterização de culpa a Autarquia deveria demonstrar a conivência do diretor com os agentes locais da dependência ou, ao menos, que ele tivesse anuído com as operações após o conhecimento dos erros, mesmo que tal anuência tenha se dado tacitamente, o que não ocorreu; A Lei n° 4.131/62, ao responsabilizar o cliente pela declaração de informações falsas no formulário que ampara a operação, não comporta a apenação a título de cautela ao Banco, vez que o processamento da operação se baseia nas informações e dados fornecidos pelo cliente; A Unidade de Controle e Relação com Investidores, que, em conjunto com os gestores, busca identificar e implementar os controles internos necessários para assegurar as exposições a riscos em limites aceitáveis, foi criada para que as operações estivessem em conformidade com as recomendações do Banco Central; Os argumentos da Autarquia referentes à inexistência de práticas eficazes de acompanhamento e controle das operações e à presença de número significativo de irregularidades detectadas não são aptos a condenar o ora Recorrente, vez que se apresentam de forma genérica e imprecisa; Na medida em que as regras por ele determinadas eram claras e estavam em conformidade com suas atribuições funcionais, o não-cumprimento pelas agências foi realizado por conta e risco próprios, em desobediência ao preconizado nas instruções internas; As provas acostadas aos autos revelam um proceder em conformidade com os ditames legais; A decisão de primeiro grau, ao aplicar multa no valor de R$ 25.000,00 à pessoa física, violou os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, vez que, além de não restar caracterizada sua participação nas operações tidas como irregulares, aplicou penalidade em desacordo com os critérios dosimétricos inerentes ao ato punitivo e à moderação presente na jurisprudência do Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional (CRSFN); Desse modo, se aplicável alguma penalidade, esta deveria ser, no máximo, a de advertência.

Por fim, requereu o arquivamento do processo ou, na hipótese de ser mantida a condenação, o abrandamento da penalidade a patamares compatíveis.

A Procuradoria da Fazenda Nacional opinou pelo improvimento do recurso, mantendo-se a decisão recorrida em seus próprios e jurídicos fundamentos, vez que: Além de as razões recursais não serem capazes de abalar a materialidade e autoria descritas na decisão autárquica, a penalidade aplicada coaduna-se com os parâmetros fixados em lei; A instauração do processo foi realizada em observância às condições de validade e eficácia dos atos de poder de polícia e ao princípio do devido processo legal, mencionando, inclusive, nas intimações, os ilícitos imputáveis aos ora Recorrentes e a legislação aplicável ao caso; A responsabilidade do diretor de câmbio que atuava à época foi analisada segundo suas atribuições específicas, razão pela qual foi determinada com base em culpa e aferida pela sua conduta omissiva de não adotar os padrões de controle e diligência necessários a impedir a ocorrência das irregularidades na área sob sua supervisão direta.

É o relatório. Em 20 de agosto de 2007. Flávio Maia Fernandes dos Santos - Conselheiro Relator.

Despacho do Revisor: Nada a acrescentar ao relatório do ilustre Conselheiro Flávio Maia Fernandes dos Santos. Felisberto Bonfim Pereira - Conselheiro-Revisor.

V O T O

Adotando como razões de decidir o aludido pela Douta Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, nego provimento ao recurso interposto, vez que não restou caracterizada a adoção de medidas de cautela aptas a assegurar a regular liquidação das operações em câmbio, tal como dispõe a Resolução n° 1.620/89.

Ademais, em que pese a alegação de que o diretor da instituição não pode ser punido por comportamento omissivo, há necessidade de ressaltar que, na medida em que os representantes legais ou estatutários exercem, no desempenho da representação, atos da própria pessoa jurídica, por eles se responsabilizando, correta a análise da responsabilidade do diretor de câmbio que atuava à época das operações segundo suas atribuições específicas, com o que restou caracterizada a culpa pela não-adoção dos padrões de controle e diligência necessários a impedir a ocorrência das irregularidades na área sob sua supervisão direta.

É o voto. Em 26 de setembro de 2007. Flávio Maia Fernandes dos Santos - Conselheiro Relator.

Vistos, relatados e discutidos os presentes autos, decidem os membros do Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional, por unanimidade e nos termos do voto do Conselheiro-Relator, negar provimento aos recursos interpostos, mantida a decisão do órgão de primeiro grau no sentido de aplicar individualmente pena de multa pecuniária no valor de R$ 25.000,00 (vinte e cinco mil reais) a BANCO DO BRASIL S.A. e RICARDO SÉRGIO OLIVEIRA, assistidos pela defesa oral feita pelo advogado Dr. Agnaldo Garcia Campos, tendo o Conselheiro Pedro Wilson Carrano Albuquerque se declarado impedido nos termos do art. 15 do Regimento Interno aprovado pelo Decreto 1.935/96.

Participaram do julgamento os seguintes Conselheiros: Drs. Felisberto Bonfim Pereira, Flávio Maia Fernandes dos Santos, Leonardo Brunet Mendes de Moraes, Marco Antonio Martins de Araújo Filho, Marcos Galileu Lorena Dutra, Raul Jorge de Pinho Curro e Rita Maria Scarponi. Presentes o Dr. Sérgio Augusto Guedes Pereira de Souza, Procurador da Fazenda Nacional, e Marcos Martins de Souza, Secretário-Executivo do CRSFN.

Brasília, 27 de setembro de 2007.

RITA MARIA SCARPONI Presidente, em exercício

FLÁVIO MAIA FERNANDES DOS SANTOS Relator

SÉRGIO AUGUSTO GUEDES PEREIRA DE SOUZA Procurador da Fazenda Nacional

Ata publicada no DOU de 05.11.2007, seção 1, págs 35 e 36