Julgado — Acórdão nº 326/2016

Boletim de Serviço Eletrônico em

04/04/2017

MINISTÉRIO DA FAZENDA

CONSELHO DE RECURSOS DO SISTEMA FINANCEIRO NACIONAL

397ª Sessão

Recurso 13756

Processo 10372.000045/2016-85

Processo na primeira instância BCB 1001488016

RECURSOS VOLUNTÁRIOS

RECORRENTES:BANCO SAFRA S.A.

ALBERTO CORSETTI

ALEX WALDEMAR ZORNING

HIROMITI MIZUSAKI

ILDEFONSO PETRINI

JOÃO CARLOS CHEDE

JOÃO INÁCIO PUGA

MARCELO BALAN

ROSSANO MARANHÃO PINTO

RECORRIDO: BANCO CENTRAL DO BRASIL

RELATORA: ADRIANA CRISTINA DULLIUS BRITTO

BASE LEGAL DA IMPUTAÇÃO: Lei 4595/64, art. 44, caput, §4° e inciso II, §2°, letra

"b"; Regulamento Anexo III da Resolução nº 2.099/94, art. 4º.

EMENTA: Recursos voluntários. Banco Central do Brasil. Atividades desempenhadas nos Postos de

Atendimento Bancário – PABs. Operações no mercado de compra e venda de moedas estrangeiras

para o público em geral. Responsabilização dos diretores. Retroatividade de norma mais benéfica, de

caráter organizacional. Provimento dos recursos voluntários.

ACÓRDÃO CRSFN 326/2016

Vistos, relatados e discutidos os presentes autos, os membros do Conselho de Recursos do Sistema Financeiro

Nacional decidem, por unanimidade, nos termos do voto da Relatora, conhecer dos recursos e:

1. com relação ao recorrente BANCO SAFRA S.A., pela imputação de realizar serviços bancários junto ao

público em geral em Postos de Atendimento Bancário, dar provimento ao recurso;

2. com relação ao recorrente HIROMITI MIZUSAKI, pela imputação de realizar serviços bancários junto

ao público em geral em Postos de Atendimento Bancário, dar provimento ao recurso;

3. com relação ao recorrente MARCELO BALAN, pela imputação de realizar serviços bancários junto ao

público em geral em Postos de Atendimento Bancário, dar provimento ao recurso;

4. com relação ao recorrente ROSSANO MARANHÃO PINTO, pela imputação de realizar serviços

bancários junto ao público em geral em Postos de Atendimento Bancário, dar provimento ao recurso;

5. com relação ao recorrente ALBERTO CORSETTI, pela imputação de realizar serviços bancários junto ao

público em geral em Postos de Atendimento Bancário, dar provimento ao recurso;

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6. com relação ao recorrente ALEX WALDEMAR ZORNING, pela imputação de realizar serviços

bancários junto ao público em geral em Postos de Atendimento Bancário, dar provimento ao recurso;

7. com relação ao recorrente ILDEFONSO PETRINI, pela imputação de realizar serviços bancários junto

ao público em geral em Postos de Atendimento Bancário, dar provimento ao recurso;

8. com relação ao recorrente JOÃO CARLOS CHEDE, pela imputação de realizar serviços bancários junto

ao público em geral em Postos de Atendimento Bancário, dar provimento ao recurso; e

9. com relação ao recorrente JOÃO INÁCIO PUGA, pela imputação de realizar serviços bancários junto ao

público em geral em Postos de Atendimento Bancário, dar provimento ao recurso.

Iniciando o julgamento na 396ª sessão, votaram pelo provimento do recurso os Conselheiros Flávio Maia

Fernandes dos Santos, Sérgio Cipriano dos Santos, Bláir Costa D'avila, acompanhando o voto da Conselheira

Relatora, tendo sido o julgamento adiado em razão de pedido de vistas do Conselheiro Haroldo Mavignier

Guedes Alcoforado (art. 19, §3º do RICRSFN).

Reiniciado o julgamento na 397ª sessão, votaram pelo provimento do recurso, acompanhando o voto da

Relatora, os Conselheiros Haroldo Mavignier Guedes Alcoforado, Otto Eduardo Fonseca de Albuquerque Lobo

e Ana Maria Melo Netto Oliveira.

Participaram do julgamento os Conselheiros Carlos Portugal Gouvêa, Adriana Cristina Dullius Britto, Flávio

Maia Fernandes dos Santos, Sérgio Cipriano dos Santos, Bláir Costa D'avila, Haroldo Mavignier Guedes

Alcoforado, Otto Eduardo Fonseca de Albuquerque Lobo e Ana Maria Melo Netto Oliveira. Presente o Senhor

Representante da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, Dr. Euler Barros Ferreira Lopes, que registrou não

ter havido requisição de parecer escrito na forma do art. 15 do Regimento Interno do CRSFN.

Brasília, 29 de novembro de 2016.

RELATÓRIO

I. Acusação

1. Trata-se de processo administrativo sancionador instaurado contra o Banco Safra S.A., seus

administradores e ex-administradores.

2. No Parecer Desup/GTSP4/Cosup-03-2010/0008, de 04.08.2010 (fls. 1/7), o Banco Central

constatou que o Banco Safra S.A. utilizou, de forma irregular, Postos de Atendimento Bancário – PABs para

realizar serviços bancários junto ao público em geral nos aeroportos de Cumbica/SP, Galeão/RJ e Fortaleza/CE,

bem como nos portos de Santos/SP e Rio de Janeiro/RJ, o que caracteriza infração de natureza grave nos termos

do art. 44 (§ 4° para as pessoas físicas) da Lei nº 4.595, de 1964 e do art. 4º do Regulamento Anexo III da

Resolução nº 2.099, de 17 de agosto de 1994.

3. Segundo descrito, o Banco Safra S.A. realizou operações no mercado de compra e venda de

moedas estrangeiras em espécie, em cheques e por meio de cheques de viagem relativos a viagens internacionais

(fls. 19 e 48), bem como recebimentos de tributos federais para o público em geral (fl. 52), por intermédio de

PABs instalados em portos e aeroportos.

4. A instalação e o funcionamento das mencionadas dependências ocorreram após a assinatura de

contratos de concessão de áreas físicas firmados entre o Banco Safra S.A. e as empresas responsáveis pela

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administração de terminais aeroportuários (Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária – Infraero) e

portuários (Concais S.A. e Pier Mauá S.A.), sendo que as operações de câmbio e outros serviços bancários que

eram oferecidos para o público em geral constam também no sítio da internet do Banco Safra S.A.:

Número do Local da Instalação dos

Data Finalidade

Contrato PAB

02.2005.010.0001 15.2.2005 Aeroporto de Fortaleza/CE Explorar comercialmente a atividade de câmbio.

Aeroporto de Guarulhos/SP Instalar posto bancário para recolhimento de tributos,

2.99.57.328-1 18.11.1999

(piso térreo – TPS 1) taxas e atividades de câmbio.

Aeroporto de Guarulhos/SP Instalar posto bancário para recolhimento de tributos,

2.99.57.328-1 18.11.1999

(piso térreo – TPS 2) taxas e atividades de câmbio.

Instalar e operar sala de atendimento especial a clientes

Aeroporto de Guarulhos/SP

02.2007.057.0023 1º.3.2007 e convidados do concessionário, agência bancária

(piso superior – TP 2)

eletrônica e câmbio manual.

Aeroporto de Guarulhos/SP

02.2007.057.0091 10.7.2007 (piso de desembarque – TP Instalar e operar câmbio.

2)

Aeroporto do Galeão/RJ

Instalar posto de câmbio manual ou automático de

2.02.61.083-7 1º.12.2002 (área pública de

moeda estrangeira.

desembarque – TP 2)

Aeroporto do Galeão/RJ

Instalar posto de câmbio manual ou automático de

02.2006.061.0010 1º.2.2006 (desembarque internac. –

moeda estrangeira.

TP 1)

Aeroporto do Galeão/RJ

02.2008.061.0025 1º.10.2008 (desembarque internacional Instalar posto de câmbio manual de moeda estrangeira.

restrito – TP 2)

Aeroporto do Galeão/RJ

Explorar comercialmente a atividade de câmbio e

02.2008.061.0040 1º.12.2008 (mezanino, setor vermelho,

recolher tributos e taxas.

restrito – TP 1)

Porto de Santos/SP Instalar posto para prestação de serviços de câmbio de

Sem Número 2.9.2008

(Concais S.A.) moeda estrangeira.

Porto do Rio de Janeiro/RJ

Sem Número 3.9.2008 Instalar posto para exploração da atividade de câmbio.

(Píer Mauá S.A.)

5. Entendeu, de outra feita, que os administradores e ex-administradores agiram de forma

intencional, pois sabiam, pelos contratos realizados com as empresas aeroportuárias, que atenderiam ao público

em geral, o que não é permitido realizar por meio de PABs (funcionamento irregular dos postos), pois contrariam

o artigo 4° do Regulamento Anexo III da Resolução 2.099/94[1].

6. Adicionalmente, destacou que Safra Corretora de Valores e Câmbio Ltda. informou, em seu

requerimento de autorização para atuar no mercado de câmbio, encaminhado ao Banco Central (Deorf/GTSPI)

em 18.05.2009, que o Banco Safra, por intermédio de PABs instalados nos principais aeroportos do País,

atuava no mercado de compra e venda de moeda estrangeira em espécie, cheques e cheques de viagem relativos

a viagens internacionais (fl. 18). Mencionou, ainda que a “manutenção de uma agência bancária apenas para

realização dessas operações acarreta um certo custo e exige controles operacionais e sistêmicos

integrados com as demais operações realizadas por um banco comercial para fins de registros contábeis e

controles internos”.

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7. Em 04.03.2010, por meio do expediente Desup/GTSP4/Cosup-03-2010/0112 (fls. 49/50), o

Banco Central determinou a imediata regularização das atividades realizadas pelos PABs, bem como o

cumprimento efetivo da norma. Em resposta ao expediente acima, protocolada no Banco Central em 09.04.2010

(fls. 51/58), o Banco Safra alega que está buscando a regularização das dependências em questão, conforme

correspondência endereçada ao Deorf (pleito atualmente em análise no Deorf/Denor).

8. Por esta irregularidade, que ocorre desde 1999, o Banco Central responsabilizou, além do Banco

Safra, Alberto Corsetti, Alex Waldemar Zorning, Hiromiti Mizusaku, Idelfonso Petrini, João Carlos Chede, João

Inácio Puga, Marcelo Balan e Rossano Maranhão Pinto.

9. A proposta de instauração de processo administrativo foi aprovada na reunião do Comitê de

Instauração de Processos Admininistrativos do Desup-Copab de 24 e 25 de agosto de 2010 (fl. 306).

II. Defesa

10. Regularmente intimados[2], Banco Safra S.A. (fls. 351/379, 531/532), Alberto Corsetti (fls.

473/491), Alex Waldemar Zorning (fls. 436/452), Hiromiti Mizusaku (fls. 493/509), Idelfonso Petrini (fls.

398/415), João Carlos Chede (fls. 511/524), João Inácio Puga (fls. 454/471), Marcelo Balan (fls. 380/396) e

Rossano Maranhão Pinto (fls. 417/434) apresentaram, tempestivamente, defesas, alegando que:

10.1. não houve qualquer razão aprofundada que justificasse a instauração do processo administrativo,

acolhendo-se, pura e simplesmente, a proposta formulada pelo Departamento de Fiscalização;

10.2. o feito assenta-se não sobre atos praticados, mas em informações obtidas no site da instituição

financeira e nos contratos de concessão de uso de área firmados, que não constituem prova da realização de

operações irregulares, sendo que os acordos demonstram que as unidades foram abertas em atendimento ao

exclusivo interesse das empresas concedentes, estando em funcionamento nos portos e aeroportos indicados,

desde 2002, tendo sido realizadas inspeções anteriores sem que nenhum apontamento de desvirtuamento do uso

daquelas dependências tenha sido efetuado pela Autarquia;

10.3. as penalidades relacionadas nos diversos incisos do art. 44 da Lei nº 4.595, de 1964, aplicam-se

às instituições financeiras e a seus administradores, nos casos em que comprovada a infração aos seus

dispositivos, a menos que outros atos normativos também façam alusão àquelas penas; a outra norma utilizada na

capitulação dos fatos descritos na acusação foi o art. 4º do Regulamento Anexo III da Resolução nº 2.099, de

1994, não existindo, porém, na referida regra nenhuma menção àquelas penas;

10.4. o processo padece de vício formal, não podendo prosperar, uma vez que um dos princípios

regentes do processo administrativo, segundo o art. 2º, inciso VIII, da Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999, é

o da formalidade, valendo notar que o citado diploma legal refere-se, em seu art. 2º, ao princípio da finalidade, e

dispõe que nos feitos do tipo deve-se observar critério de interpretação da norma administrativa da forma que

melhor garanta o atendimento do fim público a que se dirige;

10.5. ainda que se pudesse admitir a ocorrência de infração, esta deveria ser considerada leve, porque

a instituição não se expôs a nenhum risco, tampouco a seus depositantes, investidores e demais clientes;

10.6. não há no art. 4º do Anexo III da Resolução nº 2.099, de 1994, qualquer limitação expressa ao

atendimento ao “público em geral”. Todavia, o Banco Safra entende que os PAB não atendiam ao público em

geral e sim ao público de interesse da entidade (Infraero), público que está embarcando ou desembarcando,

diferente do público em geral;

10.7. nas chamadas áreas restritas, o público atendido era composto por passageiros de voos

internacionais, e as operações eram somente de compra e venda de moedas e recolhimento de DARFs; nas áreas

externas, apenas eram realizadas operações de compra e venda de moedas, e em situações excepcionais, quando

os terminais de caixa das áreas restritas estavam fora do ar e com autorização prévia, receber DARFs, sendo as

transações, nas duas situações, realizadas com usuários de interesse da Infraero;

10.8. público de interesse da INFRAERO é o público que circula em suas dependências, embarcando

ou desembarcando;

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10.9. a título de ilustração, quando localizado em dependência de universidade, o PAB não atende,

apenas, aos administradores, diretores e funcionários, mas, também, aos alunos, que fazem parte da coletividade

usuária dos serviços prestados pelo PAB – os quais são de interesse da universidade, não fazendo sentido

instalar unidade do tipo para atender, apenas, a escola e a seus funcionários;

10.10. certo de que a sua atuação não infringia nenhuma norma, o Banco Safra apresentou ao Banco

Central do Brasil, em 18.5.2009, requerimento de autorização para realizar operações no mercado de câmbio,

por intermédio da Safra Corretora de Valores e Câmbio Ltda., considerando que sociedades dessa natureza

possuem custo operacional menor. Contudo, a citação desse requerimento, que a princípio aparentou ter o

propósito de comprovar que aquele expediente constituiria uma confissão da realização de operações irregulares,

na realidade robustece ainda mais a alegação de que não estava incidindo em nenhuma irregularidade, agindo na

mais absoluta boa-fé;

10.11. é estranha a dimensão dada ao presente processo, devido à extensão da pretensão punitiva a

quase toda a Diretoria da instituição financeira, tendo sido incluídos administradores que nada tem a ver com as

operações realizadas, uma vez que os autos não versam sobre irregularidade de câmbio, ou operações de

crédito, tendo sido a sua instauração baseada, apenas, no fato de os PAB estarem atendendo ao público em

geral, tornando desarrazoada a pretensão de punir por ato cuja prática teria que ter existido, de parte de cada um

dos membros, ação ou omissão culposa, e não somente em função de serem as pessoas responsáveis por

determinada área de negócio, ou ainda, por terem assinado contrato(s) de concessão de uso de área física;

10.12. ao longo de anos o Banco Safra S.A. vem procedendo com a certeza de que não estava

cometendo nenhuma irregularidade, e o Banco Central do Brasil, uma vez cientificado da instalação e do

funcionamento dos postos de atendimento bancário em questão, não efetuou nenhuma crítica, como que

referendando, tacitamente, a realização das atividades;

10.13. não há, como nunca houve, qualquer intenção de afrontar as disposições regulamentares, sendo

que o confronto somente ocorreria se existisse o propósito, ainda que velado, de obter alguma vantagem,

mediante a imposição de danos a terceiros. Entretanto, nenhum prejuízo foi gerado, tampouco houve a intenção

de utilizar algum expediente ou ardil para atingir, por via reflexa, o que diretamente não poderia ser alcançado;

10.14. apesar de os editais de licitação, para a concessão de uso da área física da entidade pública,

apresentarem ora a exigência de instalação de posto de câmbio manual ou automático de moeda estrangeira, ora

de instalação de posto de câmbio e recolhimento de tributos e taxas, ora em agência bancária e caixa avançado

destinado a câmbio e moedas estrangeiras, ora em sala de atendimento especial a clientes e convidados do

concessionário, interessavam, ao concedente, apenas a realização das operações de compra e venda de moeda

estrangeira e de recolhimento de tributos;

10.15. o primeiro pressuposto da responsabilidade administrativa está na conduta irregular, não tendo

sido este satisfeito – uma vez que nem o art. 44 da Lei nº 4.595, de 1964, nem o art. 4º do Anexo III da

Resolução nº 2.099, de 1994, foram violados. Haveria, portanto, razão suficiente para o arquivamento dos autos;

10.16. o segundo pressuposto da responsabilidade administrativa é o dano, também ausente no presente

processo, sendo que, ainda que se argumente que a hipótese dispensa a constatação de prejuízo, por se tratar de

infração de conduta, não de dano, a apreciação e o julgamento do presente caso não pode divorciar-se desse

fato;

10.17. na ocasião em que decidiu pela abertura das unidades em questão, o Banco Safra detinha

condição suficiente (limite mínimo de capital realizado e patrimônio líquido) para, em lugar deles, instalar agências,

nos mesmos locais. Dessa forma, assim que recebeu a determinação de promover a regularização, manteve

entendimentos com a Autarquia, sujeitando-se à transformação dos postos em agência, tendo sido informado,

embora de maneira informal, que não havia a necessidade de tamanha modificação, tendo em vista as operações

que ali eram realizadas, somando-se tal fato a tantos outros que atestam de modo inequívoco sua lisura e boa-fé;

10.18. o Banco Central do Brasil afastou-se, completamente, do aspecto orientador e educativo

presente na Resolução nº 2.099, de 1994, que pode ser observado em seu art. 2º, caput, que dispõe que a

Autarquia convocará os representantes legais da instituição financeira, na ocorrência de descumprimento dos

padrões de capital e/ou patrimônio líquido obrigatórios, com o objetivo de informar as medidas que deverão ser

adotadas na regularização da situação, não cogitando a instauração de processo administrativo para punir a

instituição que deixar de observar tais limites, tampouco aludindo à ocorrência de falta grave. O aludido

distanciamento se deu em função de não haver sido franqueada a oportunidade para a prestação de informações

a respeito das medidas regularizadoras que seriam adotadas – em face de a situação ter sido considerada

irregular – mediante a convocação dos representantes legais da instituição; por se instaurar o processo

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administrativo, enquanto estavam pendentes tratativas com outra área da Autarquia; e, finalmente, por se afirmar

que houve infração grave e deliberada intenção de cometê-la;

10.19. tanto quanto no âmbito das instituições financeiras, o princípio que norteia a responsabilização dos

seus administradores é o da culpa, lato sensu, ou seja, a responsabilidade – seja civil, criminal, ou administrativa

– tem o seu fundamento na culpa, sendo, portanto, subjetiva, não objetiva;

10.20. os administradores nunca foram punidos com multa por infração da mesma natureza, não se

devendo falar em reincidência específica, tampouco ocorreu falta grave.

III. Decisão

11. Encerrada a instrução, o Banco Central do Brasil emitiu o Parecer 52/2013-

DECAP/GTSPA/COPAD-03, de 12.04.2013 (fls. 556/559), e em sequência, prolatou a Decisão 153/2013-

DECAP/GTSPA, de 02.08.2013 (fls. 561/565v).

12. Tratando das questões preliminares à análise do mérito, colocou o BACEN que:

12.1. não prospera o entendimento de que não houve estudo aprofundado ou manifestação relevante

que justificasse a instauração do processo, uma vez que o Parecer elaborado descreve de maneira objetiva a

suposta irregularidade, indica a capitulação à medida em que aponta norma legal e infralegal infringidas, relaciona

as pessoas responsáveis pelo seu cometimento e indica as cominações a que estariam sujeitas;

12.2. a irregularidade objeto dos presentes autos encontra apoio não só em informações da internet e

em contratos de concessão, mas também, no conteúdo de diversos expedientes da Safra Corretora de Valores e

Câmbio Ltda. e do Banco Safra S.A.;

12.3. inexiste diferenciação entre violação à lei e violação às normas emanadas do Conselho Monetário

Nacional ou desta Autarquia, já que estas decorrem de competência legal. O desrespeito às determinações da

Resolução nº 2.099/94 enseja aplicação das sanções previstas no art. 44 da Lei nº 4.595, de 1964, conforme

seu art. 9º, combinado com o art. 10, inciso IX, razão pela qual carece de fundamento a alegação de que não

haveria fundamento legal par aplicação de sanções pelo descumprimento da Resolução nº 2.099/94 por não

haver previsão expressa, em seu bojo, de penalidades;

12.4. a eventual aplicação de sanção pelo Banco Central do Brasil decorre de condutas consideradas

irregulares levadas a efeito por pessoa jurídica ou física subordinada, independentemente da existência da

vontade dos administrados em praticá-las ou dos resultados produzidos pela ação criticável;

12.5. quanto ao entendimento de que teria ocorrido excesso na qualificação da infringência como sendo

de natureza grave e de que houve dissociação entre o poder de polícia e a missão de fiscalizar, cumpre registrar

que a gravidade da conduta será aferida após sopesados os argumentos de defesa e elementos de prova

ofertados e apuradas a materialidade e autoria dos ilícitos;

12.6. eventual convocação dos representantes legais da instituição financeira, cogitada no art. 2º, § 1º,

do normativo em questão, aplica-se à situação outra que não a tratada no presente processo, o que afasta o

argumento defensivo de que ignorou o aspecto orientador e educativo da Resolução nº 2.099/94;

12.7. a comparação entre um PAB instalado em uma universidade e os fatos relatados no processo

constitui matéria estranha ao objeto de acusação, escapando aos limites do processo;

12.8. o argumento de que os PABs funcionavam dessa forma desde 2002, sem que nenhum

apontamento tivesse sido realizado – como que tivessem sido referendadas as atividades ali executadas – não se

sustenta, uma vez que a missão de supervisionar ocorre de modo contínuo, com atenção a escopo específico e

pré-determinado, em cada oportunidade de ação, em razão da impossibilidade de se verificar, ao mesmo tempo

e em uma única ocasião, todos os processos em curso no âmbito da pessoa jurídica inspecionada. À vista disso,

a inexistência de análise de determinado ato, fato ou processo não implica a sua condição de legítimo e regular;

12.9. não existe nos autos qualquer menção à situação de reincidência dos diretores e ex-diretores;

12.10. sempre é observado o princípio da legalidade, bem como sua conduta é pautada pela estrita

observância dos princípios constitucionais aplicáveis à administração pública e de todos os princípios que regem

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os feitos desta natureza, sem perder o foco no interesse público, alinhando-se ao disposto na Lei nº 9.784/99;

12.11. as responsabilidade foram apuradas no decorrer do processo, por meio da verificação das ações

e/ou omissões em relação à irregularidade indicada na intimação, a partir dos documentos constantes dos autos,

observando-se as competências previstas no Estatuto Social e os respectivos períodos de mandato. Houve,

portanto, subjetivação e individualização das responsabilidades.

13. No mérito, em relação à irregularidade, a decisão mencionou que:

13.1. considerando as diversas finalidades para as quais estavam instalados os PABs e que não havia,

nos contratos constantes do processo, qualquer restrição quanto ao público que seria atendido naqueles locais,

fica comprovado que aqueles PABs atendiam ao público em geral e, dessa forma, vinham exercendo atividades

que deveriam ser efetuadas por agência bancária ou pelo denominado Posto de Câmbio Permanente – PCP;

13.2. o conteúdo das correspondências da Safra Corretora de Valores e Câmbio Ltda. e do Banco

Safra S.A., além do teor de outros documentos que compõem os autos[3], demonstram que naqueles

recintos ocorria atendimento de público em geral.

14. Assim, ficou caracterizada a irregularidade, afastando-se, contudo, sua qualificação como falta

grave, tendo em vista que não foram expostos a riscos a instituição, depositantes, investidores e clientes em geral.

15. Por fim, foi informado que o Banco Safra S.A. providenciou a regularização devida, ora

transformando o PAB em Posto de Câmbio Permanente (fls. 533/542), ora encerrando as atividades da

dependência, valendo notar que em apenas dois casos as unidades continuaram classificadas como posto de

atendimento bancário (fls. 543v, 554/555).

16. Pela prática de tal ilícito, foram responsabilizados o Banco Safra S.A. e os seguintes

administradores e ex-administradores, conforme o Estatuto Social do Banco Safra S.A. (fl. 245):

Alberto Corsetti (diretor executivo), por ter assinado o aditivo ao contrato com a Concais S.A. (Porto de

Santos – SP), datado de 19.6.2009; e o contrato nº 2.02.61.083-7, de 1º.12.2002, e seu aditivo TA

196.2004.(III)/0061 de 1º.8.2004;

Alex Waldemar Zorning (ex-diretor executivo), por ter assinado o contrato 02.2008.061.0025, de

1º.10.2008;

Hiromiti Mizusaku (diretor), por ter ocupado, na época das ocorrências, o cargo de diretor responsável

pelas operações de câmbio da instituição (de 10.5.1990 a 13.1.2009), área essa que estava relacionada

às atividades exercidas pelos PABs objeto do presente processo administrativo;

Idelfonso Petrini (ex-diretor executivo), por ter assinado os aditivos TA 079.2007.(III)/0061, de

27.9.2007, e TA 075.2005.(III)/0061, de 1º.4.2005, referentes ao contrato 2.02.61.083-7, de

1º.12.2002; o contrato 2.99.57.328-1, de 18.11.1999, e seus aditivos TA 232/06 (IV)/0057, de

4.10.2006, e TA 530/01 (IV)/0057, de 20.12.2001; e o contrato 02.2005.010.0001, de 15.2.2005;

João Carlos Chede (ex-diretor executivo), por ter ocupado, na época das ocorrências, o cargo de diretor

responsável pela carteira comercial (de 27.6.2000 a 3.3.2008), área essa que estava relacionada às

atividades exercidas pelos PAB objeto do presente processo administrativo, bem como por ter assinado o

aditivo TA 079.2007.(III)/0061, de 27.9.2007, referente ao contrato 2.02.61.083-7, de 1º.12.2002 e o

contrato 02.2006.061.0010, de 1º.2.2006, e seu aditivo TA 042.2007.(III)/0061, de 1º.4.2007;

João Inácio Puga (diretor executivo à época), por ter assinado o contrato 2.99.57.328-1, de 18.11.1999,

e seus aditivos TA 232/06 (IV)/0057, de 4.10.2006, e TA 530/01 (IV)/0057, de 20.12.2001; o contrato

2.02.61.083-7, de 1º.12.2002, e seu aditivo TA 196.2004.(III)/0061, de 1º.8.2004; e os contratos

02.2005.010.0001, de 15.2.2005, 02.2007.057.0091, de 10.7.2007, e 02.2007.057.0023, de

1º.3.2007;

Marcelo Balan (ex-diretor), por ter ocupado, na época das ocorrências, os cargos de diretor responsável

pela carteira comercial (a partir de 4.3.2008) e de diretor responsável pelas operações de câmbio (a partir

CRSFN - Acórdão 326 (0010344) SEI 10372.000045/2016-85 / pg. 7

de 13.1.2009), áreas essas que estão relacionadas às atividades exercidas pelos PAB objeto do presente

processo administrativo, bem como por ter assinado o aditivo TA 003/2010(I)/0010 de 1º.2.2010,

referente ao contrato 02.2005.010.0001, de 15.2.2005; os contratos 02.2008.061.040, de 1º.12.2008, e

02.2008.061.0025, de 1º.10.2008; o contrato com a Concais S.A. (Porto de Santos - SP), de 2.9.2008,

e seu aditivo datado de 19.6.2009; o contrato com a Píer Mauá S.A. (Porto do Rio de Janeiro – RJ), de

3.9.2008;

Rossano Maranhão Pinto (diretor presidente), por ter assinado o aditivo TA 003/2010(I)/0010, de

1º.2.2010, referente ao contrato 02.2005.010.0001, de 15.2.2005; o contrato 02.2008.061.040, de

1º.12.2008; o contrato com a Concais S.A. (Porto de Santos – SP), de 2.9.2008; e o contrato com a Píer

Mauá S.A. (Porto do Rio de Janeiro – RJ), de 3.9.2008.

17. Tendo em vista o reconhecimento da materialidade das infrações e de sua autoria, decidiu-se pela

aplicação da penalidade de MULTA de R$ 100.000,00 ao Banco Safra S.A. e de R$ 25.000,00,

individualmente, aos Srs. Alberto Corsetti, Alex Waldemar Zorning, Hiromiti Mizusaku, Idelfonso Petrini, João

Carlos Chede, João Inácio Puga, Marcelo Balan e Rossano Maranhão Pinto, com fulcro no art. 44, inciso II, §

2º, letra “b”, da Lei nº 4.595, de 1964.

IV. Recurso Voluntário

18. Intimado da Decisão em 12 de agosto de 2013 (fl. 580), Banco Safra S.A. (592/624) interpôs,

tempestivamente, recurso voluntário em 10.09.2013, onde, além dos argumentos já apresentados na defesa, tece

as seguintes considerações:

a) a Resolução n° 2.099 foi revogada pela Resolução n° 4.072, que alterou as normas sobre a

instalação das dependências das instituições financeiras, transformando o PAB em Posto de

Atendimento (PA)[4], que pode oferecer “serviços de conveniência aos clientes da instituição”[5].

Dessa forma, o processo deve ser arquivado, pois o fato que era considerado ilícito na vigência

de um determinado normativo deixou de ser com a edição de um outro do mesmo nível

hierárquico, sendo caso de retroação da norma mais benéfica, conforme precedentes do

CRSFN[6];

b) a decisão recorrida não repudiou as razões de defesa nem apresentou fundamentação

adequada e convincente acerca do que foi decidido, ferindo princípios constitucionais e legais

básicos do procedimento administrativo, dentre eles o princípio da motivação;

c) nenhum documento discriminado na decisão serve para comprovar a prática de

irregularidade. As informações obtidas na internet e os contratos de concessão não comprovam a

realização de qualquer operação rotulada como irregular. Assim, em nenhum documento existente

está comprovada qualquer operação em concreto, muito menos operação com o público em

geral;

d) o requerimento para realizar operações de câmbio, feito pela Safra Corretora, não significa

dizer, necessariamente, que tenham sido realizadas operações;

e) o Banco Safra atuava no mercado de câmbio apenas com o público de exclusivo interesse da

entidade concedente, não atendendo o público em geral;

f) a regularização mencionada na decisão, onde o Banco Safra transformou os PABs em Postos

de Câmbio Permanente ou encerrou as atividades, não pode ser interpretada como

reconhecimento tácito de eventual falta;

g) nunca houve intenção de afrontar as disposições regulamentares e nenhum dano ocorreu para

quem quer que seja;

h) a atitude do Bacen é desproporcional pois para infração mais grave que é a inobservância de

limites mínimos de capital, chama-se a instituição para regularizar a situação, sem a instauração de

processo administrativo, e para a realização de operações com o público em geral, hipótese

menos grave, instaura-se o procedimento, sem antes atentar para alguma espécie de medida

CRSFN - Acórdão 326 (0010344) SEI 10372.000045/2016-85 / pg. 8

orientadora, educativa ou preventiva.

19. Intimados da Decisão em 12 de agosto de 2013 (fls. 581/591), Alberto Corsetti, Alex Waldemar

Zorning, Ildefonso Petrini, Rossano Maranhão Pinto, João Inácio Puga, Hiromiti Mizusaki e Marcelo Balan (fls.

625/658), bem como João Carlos Chede (fls. 659/692) apresentaram em 10.09.2013, tempestivamente, recurso

voluntário com argumentos idênticos ao do Banco Safra S.A, igualmente colocando que:

a) os recorrentes foram punidos com penas pecuniárias idênticas, por razões diversas, ou

porque exerciam cargo de diretor responsável por área comercial, ou de câmbio, ou ambas, ou

porque assinaram instrumentos contratuais;

b) não faz sentido punir um diretor que assina um contrato de locação para o exercício de

determinada atividade, sendo inconcebível enxergar nesse tipo de contrato, qualquer ilicitude. Isso

equivale afirmar que uma operação eventualmente irregular feita numa determinada agência da

instituição, acarretará responsabilidade ao estatutário que houver assinado o contrato de locação

daquela área para a instalação da agência.

V. Encaminhamento ao CRSFN

20. Sob o nº 13.756, o Recurso Voluntário foi autuado em 24.09.2013 e seguiu, nos termos do art.

11 do Regimento Interno do Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional, para exame e manifestação

da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional na mesma data (fls. 708 e 709).

21. Contudo, tendo em vista a alteração do Regimento do CRSFN decorrente do Decreto n.º

8.652/2012, os autos retornaram ao CRSFN (fl. 715) e foram sorteados a esta relatora na 389ª Sessão de

Julgamento, realizada em 29.03.2016 (fl. 716).

É o relatório.

Adriana Cristina Dullius Britto – Conselheira Relatora.

[1] Art. 4º Posto de Atendimento Bancário (PAB) é a dependência de banco múltiplo com carteira comercial, de

banco comercial e de caixa econômica, com as seguintes características:

I - somente pode ser instalado em recinto interno de entidade da administração pública ou de empresa privada;

II - destina-se a prestar todos os serviços para os quais a instituição esteja regulamentarmente habilitada de

exclusivo interesse:

a) do respectivo governo e de seus funcionários, quando instalado em entidade de administração pública;

b) da respectiva empresa, de seus empregados e administradores, quando instalado em dependência de empresa

privada;

[2] Intimações, fls. 310, 316, 319, 322, 325, 328, 331, 340 e 342, de 06.09.2010 a 24.09.2010.

[3] Projeto para obtenção da autorização para Operar no Mercado de Câmbio (fls. 18/19), Expedientes da

Safra Corretora de Valores e Câmbio Ltda. (fls.32 e 36), Cartas da Safra Corretora de Valores e Câmbio Ltda.

(fls. 39/40 e 43), Peça publicitária do Banco Safra S.A. (fl. 48) e Carta do Banco Safra S.A. (fl. 51).

[4][4] Art. 15. Os Postos de Atendimento Bancário (PAB), Postos Avançados de Atendimento (PAA), Postos

de Atendimento Transitório (PAT), Postos de Compra de Ouro (PCO), Postos de Atendimento Cooperativo

(PAC), Postos de Atendimento de Microcrédito (PAM), Postos Bancários de Arrecadação e Pagamento (PAP)

e os Postos de Câmbio atualmente em funcionamento serão considerados PA.

[5] Art. 5º O Posto de Atendimento é dependência, subordinada a agência ou à sede da instituição, destinada ao

CRSFN - Acórdão 326 (0010344) SEI 10372.000045/2016-85 / pg. 9

atendimento ao público no exercício de uma ou mais de suas atividades, podendo ser fixo ou móvel.

§ 1º Considera-se PA móvel aquele instalado em veículo automotor, embarcação ou reboque, destinado ao

atendimento em uma ou mais localidades.

§ 2º O PA, quando instalado em recinto de órgão ou entidade da Administração Pública ou de empresa privada,

pode prestar serviços do exclusivo interesse do respectivo órgão ou entidade e de seus servidores ou da

respectiva empresa e de seus empregados e administradores.

§ 3º É facultada a instalação de PA destinado ao oferecimento de serviços de conveniência aos clientes da

instituição, bem como à divulgação de produtos e serviços, sem a realização de operações ou prestação de

serviços financeiros.

[6] Recursos 2.106, 2.686, 2.990, 3.020, 3.402, 3.174, 3.298, 4.034, 4.308, 4.878, 5.167 e 5.859 (fl. 599).

VOTO DO RELATOR

1. Iniciando pela análise das questões preliminares, destaco a inocorrência de prescrição, seja

ordinária, seja intercorrente.

2. Observa-se, inicialmente, que os fatos descritos na inicial ocorreram de forma continuada, a partir

do momento em que o Banco Safra S.A. iniciou a prática das atividades irregulares, em 1999, nos PABs do

aeroporto de Guarulhos, Galeão e Fortaleza, bem como nos Portos de Santos e Rio de Janeiro.

3. Destaco, ainda, a ocorrência dos seguintes atos processuais:

a) Parecer Desup/GTSP4/Cosup-03-2010/0008, em 04.08.2010 (fls. 1/7);

b) intimações para apresentação da defesa em setembro de 2010 (fls. 310, 316, 319, 322,

325, 328, 331, 340 e 342);

c) 52/2013-DECAP/GTSPA/COPAD-03, de 12.04.2013 (fls. 556/559)

d) Decisão 153/2013- DECAP/GTSPA, de 02.08.2013 (fls. 561/565v).

e) intimações para interposição de recurso em 12.08.2013 (fls. 580/591);

f) autuação do Recurso Voluntário e remessa do feito à Procuradoria-Geral da Fazenda

Nacional em 24.09.2013 (fls. 708/709), que, em decorrência da alteração do Regimento

Interno do CRSFN, devolveu os autos à Secretaria do CRSFN em 29.02.2016;

g) sorteio dos autos a esta Relatora em 29.03.2016 (fl. 716);

h) publicação da pauta da presente Sessão em 17.10.2016.

4. Não houve, portanto, o transcurso do prazo de 5 anos entre os fatos que correspondem às

causas de interrupção da prescrição ordinária previstas no art. 2º da Lei n.º 9.873/99, tampouco o processo

administrativo ficou paralisado por prazo superior a três anos, o que caracterizaria a ocorrência de prescrição

intercorrente.

5. Quanto às preliminares suscitadas nos recursos voluntários que são idênticas às suscitadas na

defesa, acolho com razões de decidir aquelas constantes da decisão recorrida, conforme possibilita o art. 50, §

1º, da Lei n.º 9.784/99.

CRSFN - Acórdão 326 (0010344) SEI 10372.000045/2016-85 / pg. 10

6. Contudo, quanto à preliminar da retroatividade da lei mais benéfica, observo que a Resolução n.º

4.072/12, de fato, permitiu que o PA, estabelecimento que substituiu o PAB, passasse a atender o público em

geral (o que era, a meu sentir, vedado pela Resolução n.º 2099/94). Trata-se de norma de cunho organizacional,

sem caráter de temporariedade, tendo, portanto, a possibilidade de retroagir beneficiando os recorrentes. Não se

trata, portanto, de norma conjuntural, como defendido oralmente pela PGFN.

7. Assim, apesar de reconhecer as diferenças entre a aplicação do princípio da retroatividade no

direito penal e no direito administrativo sancionador, que, neste caso, o fato descrito na acusação deixou de ser

considerado ilícito pela administração pública, razão pela qual dou provimento aos recursos interpostos.

É como voto.

Adriana Cristina Dullius Britto - Conselheira-Relatora

DECLARAÇÃO DE VOTO DO CONSELHEIRO HAROLDO MAVIGNIER GUEDES

ALCOFORADO

I - Questões preliminares

1) Trata-se do Recurso 13756, tendo como recorrentes o Banco Safra S.A. e Outros, inconformados com a

Decisão 153/2013-DECAP/GTSPA, de 2.8.2013, por meio da qual o Banco Central do Brasil aplicou aos

acusados penalidade pecuniária, em razão da realização de serviços bancários junto ao público em geral em

Postos de Atendimento Bancário (PAB) instalados em portos e aeroportos do País, em desacordo com as

disposições da Resolução nº 2.099, de 17 de agosto de 1994.

2) Questão prejudicial de mérito apresentada pela defesa em sede recursal diz respeito à superveniente

revogação do Regulamento Anexo III à Resolução nº 2.099, de 1994, pela Resolução nº 4.072, de 26.4.2012, a

qual deixou, segundo alegam os recorrentes, de considerar o fato como infração, o que atrairia o princípio da

retroatividade da norma mais benéfica ao acusado.

II - Exame da questão prejudicial de mérito

3) A Resolução nº 4.072 consolidou as normas sobre a matéria, simplificando e flexibilizando a disciplina

sobre as dependências de instituições financeiras, as quais estavam obsoletas diante da diversificação das formas

de atendimento ao público, propiciada pelo avanço tecnológico e a utilização crescente de equipamentos

eletrônicos, assim como diante da criação e do incremento dos correspondentes no País, levando em conta ainda

o reduzido custo de instalação de postos em relação ao custo de instalação de uma agência, sem prejuízo da

oferta de uma gama de produtos e serviços.

4) Contudo, com relação especificamente aos PAB em funcionamento, que passaram a ser considerados

Postos de Atendimento (PA), conforme art. 15 da Resolução vigente, tenho que a norma não foi suficientemente

clara quanto à real intenção de mudar as regras anteriores. Poderia ter sido adotada a técnica de suprimir a parte

do texto correspondente às restrições antes estabelecidas, relativamente à extensão dos serviços prestados e seus

beneficiários, quando instalados em recintos internos de entidades da Administração Pública ou de empresas

privadas, ou então explicitado, de forma inequívoca, que pretendeu tornar faculdade aquilo que antes era vedado.

No entanto, optou-se por reproduzir no § 2º do art. 5º redação muito próxima da anteriormente prevista no art.

4º, incisos I e II, do Regulamento Anexo III à Resolução nº 2.099. Senão vejamos:

CRSFN - Acórdão 326 (0010344) SEI 10372.000045/2016-85 / pg. 11

Resolução nº 2.099, de 17 de agosto de 1994:

“Art. 4º Posto de Atendimento Bancário (PAB) é a dependência de banco múltiplo com carteira

comercial, de banco comercial e de caixa econômica, com as seguintes características:

I - somente pode ser instalado em recinto interno de entidade da administração pública ou de empresa

privada;

II - destina-se a prestar todos os serviços para os quais a instituição esteja regulamentarmente

habilitada de exclusivo interesse:

a) do respectivo governo e de seus funcionários, quando instalado em entidade de administração

pública;

b) da respectiva empresa, de seus empregados e administradores, quando instalado em dependência de

empresa privada;

.............................................................................................................................”

Resolução nº 4.072, de 26 de abril de 2012:

“Art. 5º O Posto de Atendimento é dependência, subordinada a agência ou à sede da instituição,

destinada ao atendimento ao público no exercício de uma ou mais de suas atividades, podendo ser fixo ou

móvel.

...................................................................................................................................

§ 2º O PA, quando instalado em recinto de órgão ou entidade da Administração Pública ou de empresa

privada, pode prestar serviços do exclusivo interesse do respectivo órgão ou entidade e de seus

servidores ou da respectiva empresa e de seus empregados e administradores;

...................................................................................................................................”

5) No cotejo das normas, resta nítido que o PA, ao contrário do antigo PAB, passa a poder ser instalado

dentro ou fora dos recintos internos. Mas note-se que a expressão “somente”, contida no art. 4º, inciso I,

referia-se apenas à obrigatoriedade de instalação de PAB em recinto interno, em nada se relacionando com o

contido no inciso II, que trata do aspecto do “exclusivo interesse”.

6) Verifica-se, entretanto, que a nova redação, contida no § 2º do art. 5º, utilizou o termo “pode”, dando

margem a interpretações diversas em torno desse último aspecto. Dependendo do contexto, tanto poderia

significar o estabelecimento de uma faculdade, como sustenta a defesa, como também poderia denotar o

estabelecimento de uma delimitação de atuação, quando presente a situação que especifica (recinto interno), em

linha com o regramento anterior, que vigorou por quase vinte anos.

7) Ocorre que nem sempre a norma consegue traduzir fielmente o que de fato pretendeu, daí que o exercício

da exegese não é tarefa simples para o intérprete, não podendo este ater-se à interpretação meramente literal,

que, como dizia o saudoso Professor Caio Mário, é apenas o primeiro estágio na arte da hermenêutica. É preciso

às vezes avançar em outros métodos de interpretação para perquirir o seu verdadeiro sentido. Assim é que,

diante de dúvida fundada a respeito da questão suscitada, ponto fulcral para definir se é o caso de confirmar a

condenação ou de extinguir processo, é que, com a devida venia, formulei pedido de vistas, ao amparo do art.

25 do Regimento Interno deste Conselho, objetivando buscar a certeza necessária para a formação de minha

convicção.

8) Assim, procurei investigar a exposição de motivos constante do Voto 73/2012-BCB, de 11.4.2012,

aprovado pela Diretoria Colegiada do Banco Central do Brasil, cuja proposição de Resolução a ser editada pelo

Conselho Monetário Nacional foi aprovada pelo Voto CMN 031/2012, em sessão realizada em 26.4.2012.

O referido Voto 73/2012-BCB é preciso quanto às mudanças implementadas, dirimindo todas as

dúvidas a respeito da finalidade da norma. Transcrevo abaixo o trecho de interesse:

“17. Além disso, as próprias instituições definiriam os serviços que seriam oferecidos ao público, entre

aqueles para os quais estejam regularmente habilitadas. Os serviços ofertados deverão ser informados de

forma ostensiva ao público e seria permitida a instalação de PA em qualquer local, deixando como

facultativa a sua instalação em recintos de órgãos e entidades públicos ou empresas privadas. Nesse caso,

a instituição financeira poderia optar pela prestação de serviços do exclusivo interesse desses entes e de

seus respectivos servidores ou empregados. (grifado)”

CRSFN - Acórdão 326 (0010344) SEI 10372.000045/2016-85 / pg. 12

III - Conclusão

9) Portanto, não resta dúvida de que a Resolução nº 4.072 pretendeu não mais considerar infração a

conduta que deu azo à instauração do presente processo administrativo, na medida em que deixou a critério da

própria instituição financeira adotar a opção que melhor lhe convier. Os princípios do direito penal, como o

da abolitio criminis e o da lex mitior, aplicam-se também, mutatis mutandis, no âmbito do direito

administrativo punitivo, conforme inúmeros precedentes deste CRSFN, ressalvando-se a hipótese de a norma

revogada ser temporária ou ter natureza de política econômica ou monetária, tendo em vista o caráter conjuntural

a justificar a sua ultratividade, com a responsabilização por sua violação ao tempo em que vigorou.

10) Entretanto, não me parece seja esse o caso, pois as normas que tratam da instalação de dependências no

País certamente não possuem esse caráter circunstancial, de modo que se opera plenamente, segundo os critérios

de aplicação da lei penal no tempo, a retroatividade da norma posterior mais benéfica e que deixou de considerar

o fato como infração, ocasionando a extinção do processo.

11) Por todo o exposto, acompanho o Voto da eminente Conselheira-Relatora, que acolheu a retroação da

norma mais benéfica, suscitada nos recursos voluntários, ficando prejudicado o exame do mérito propriamente

dito.

É o voto.

HAROLDO MAVIGNIER GUEDES ALCOFORADO – Conselheiro.

Documento assinado eletronicamente por Haroldo Mavignier Guedes

Alcoforado, Conselheiro, em 04/04/2017, às 14:30, conforme horário

oficial de Brasília, com fundamento no art. 6º, § 1º, do Decreto nº 8.539, de

8 de outubro de 2015.

Documento assinado eletronicamente por Ana Maria Melo Netto Oliveira,

Presidente, em 04/04/2017, às 14:38, conforme horário oficial de Brasília,

com fundamento no art. 6º, § 1º, do Decreto nº 8.539, de 8 de outubro de

2015.

Documento assinado eletronicamente por Adriana Cristina Dullius Britto,

Conselheiro Relator, em 04/04/2017, às 16:54, conforme horário oficial de

Brasília, com fundamento no art. 6º, § 1º, do Decreto nº 8.539, de 8 de

outubro de 2015.

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Referência: Processo nº 10372.000045/2016-85 SEI nº 0010344

CRSFN - Acórdão 326 (0010344) SEI 10372.000045/2016-85 / pg. 13