Recurso Voluntário — Acórdão nº 9125/2009

305ª Sessão

Recurso 7434-CR  Processo BCB 9600592967      RECURSO VOLUNTÁRIO     RECORRENTE: BANCO DO BRASIL S.A.     RECORRIDO: BANCO CENTRAL DO BRASIL     

EMENTA: RECURSO VOLUNTÁRIO - Crédito rural – Descaracterização/Desclassificação de operações realizadas originalmente dentro do segmento – Transcurso de três anos entre as datas de interposição do apelo e de encaminhamento efetivo do processo pelo órgão de primeiro grau – Ausência de prática de ato ensejador de interrupção do prazo de caducidade - Conflito negativo de competência entre CMN e CRSFN não formalizado - Prescrição intercorrente configurada (art. 1º, § 1º, da Lei 9.873/99)– Arquivamento do processo.     ACÓRDÃO/CRSFN 9125/09:

R E L A T Ó R I O

DESCRIÇÃO GERAL DO PROCESSO

Trata-se de Recurso Voluntário, originalmente dirigido ao Conselho Monetário Nacional, interposto pelo Banco do Brasil S.A., em relação à decisão do Banco Central do Brasil que, com base no Relatório de Inspeção - INSPE 08/15, de 22 de março de 1996, resolveu desclassificar certas operações como de Crédito Rural, determinando à instituição a transferência dos valores descaracterizados para outras rubricas contábeis, não compreendidas no título Crédito Rural, recolher IOF, quando devido, na forma da legislação em vigor, e adotar procedimentos de estornos e regularização, quando cabíveis, inclusive os previstos no art. 6º, da Lei 8.427, de 27/05/92 (fls. 01 a 03).

Ao final, ponderadas as razões apresentadas pelo Banco do Brasil S/A, frente à notificação acima, o Banco Central resolveu desclassificar as seguintes operações, pelos motivos apontados no cabeçalho de cada item a seguir:

Ausência de fiscalização obrigatória:

TABELA I OPERAÇÃO MUTUÁRIO  95/01004-1 Cássio Cunha Nascimento  95/01006-8 Indústrias João Nascimento  95/01117-X Luiz Alberto Gueber Dalzoto  95/01144-7 Nelson Aleira Tsuneto  95/01150-1 Odair Scheibel  95/01151-X Edimir Scheibel  95/01172-3 Alfredo Shuji Onuma   As justificativas apresentadas pelo Banco do Brasil, para a falta de fiscalização, teriam sido consideradas insuficientes para alterar as decisões postas nas Notificações de Irregularidades.

Concessão de financiamento com prazo incompatível com o tipo de empreendimento:

TABELA II OPERAÇÃO MUTUÁRIO  95/01004-1 Cássio Cunha Nascimento  95/01006-8 Indústrias João Nascimento S. A  95/01007-6 Indústrias João Nascimento S. A  95/01008-4 João Maria Nascimento  95/01010-6 Jodi Yamamoto  95/01011-4 Tuguio Okida  95/01012-2 João Conrado Schmidt  95/01016-5 Eugênio lenk Ferreira  95/01040-8 Pedro Gorte  95/01041-6 Lauro Gorte  95/01067-X Miguel de Paula Xavier Neto  95/01068-8 Marcelo de Paula Xavier  95/01039-4 João E. Schaffer Filho  95/01027-0 Ernesto Pedro Schaffer  95/01002-5 Celso Macedo Kossatz.   O Banco Central considerou infringidas as normas do Crédito Rural, uma vez que os financiamentos foram realizados com prazo de pagamento alongados, não usuais em operações de custeio, propiciando, assim, concreta ou potencialmente, vantagens indevidas a alguns clientes.

II – DO RECURSO AO CMN

Inconformada com a Decisão, a Instituição Financeira apresentou recurso ao Conselho Monetário Nacional, em 03 de maio de 1991 (fls. 946 a 952), com os seguintes argumentos:

A - FALTA DE FISCALIZAÇÃO OBRIGATÓRIA

Esclareceu a Instituição Financeira que todas as operações relacionadas na Notificação de Irregularidades foram vistoriadas pelo serviço de fiscalização da Agência Operadora, conforme preceituam o MCR 2.7.1 e MCR 2.7.2-A. As cópias dos laudos de vistoria das operações citadas no item 1.B (Tabela I acima) foram encaminhadas anexas ao pedido de revisão ao Banco Central do Brasil. Com exceção dos laudos de vistoria das operações 95/01117-X e 95/01172-3, vistoriadas em 06/03/1996 e 23/02/1996, os demais não estavam arquivados nos respectivos dossiês por se encontrarem em análise pelo ATNC e/ou gerência à época da visita dos auditores, razão pela qual foram considerados faltantes.

Ressaltaram, ainda, que as operações sob análise atingiram os objetivos previstos, tanto nos aspectos técnicos, relacionados às produtividades alcançadas, como na aplicação correta dos recursos liberados.

B - CONCESSÃO DE FINANCIAMENTO COM PRAZO INCOMPATÍVEL

O MCR, em seu item 2.6, preceitua que o reembolso do crédito rural pode ser realizado de uma só vez ou em parcelas, de maneira que os vencimentos coincidam com as épocas normais de obtenção dos rendimentos da atividade assistida. A colheita da safra de verão na região de Ponta Grossa, salvo imprevistos, se dá nas seguintes épocas:

- Milho: Fevereiro/março/abril/maio - Muitas vezes a colheita do milho é interrompida em favor das áreas de soja, pois o risco de perdas pela permanência da produção no campo é maior nesta do que naquela lavoura. Daí o alongamento na época de colheita do milho. - Soja: Março/abril/maio - Dessa forma, e seguindo instruções normatizadoras da safra de verão 95/96, a agência de Ponta Grossa adotou, para financiamentos de soja e milho, os seguintes vencimentos: - Operações de custeio com equivalência produto: Milho: 30/04/1996 - Soja: 30/05/1996. - Demais créditos (sem equivalência produto): 20/08/1996 com prestações mensais em 20/05/1996, 20/06/1996, 20/07/1996 e 20/08/1996.

Argumentou, então, que os créditos com vencimento final em 20/08/1996 foram aqueles em que os mutuários NÃO OPTARAM PELA EQUIVALÊNCIA PRODUTO, e consequentemente, sem a garantia de conversão de seu financiamento em EGF/COV. Assim, foi possibilitado a eles uma venda de forma escalonada, permitindo uma melhor condição para a comercialização e evitando a concentração da venda na época da colheita, quando normalmente os preços sofrem alguma queda devido a grande oferta de produto.

Sendo assim, sustenta a Instituição Financeira que não procede a alegação de que foram concedidas vantagens indevidas às operações relacionadas na Tabela II acima.

Solicitou, no Recurso, a revisão da decisão proferida pelo Banco Central do Brasil.

III – DO DESPACHO DO BANCO CENTRAL DO BRASIL

No verso das fls. 952 encontra-se um carimbo “Arquive-se em Ser”, datado de 17 de julho de 2003.

Em despacho de fl.s 953, de 23/02/2005, o Banco Central do Brasil, em face do Decreto n° 5.363, de 31/1/2005, que atribuiu ao Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional - CRSFN - a competência para julgamento de recursos relativos a Descaracterização de Crédito Rural, fez a remessa do processo à Secretaria Executiva deste Conselho de Recursos.

IV – DO PRIMEIRO PARECER DA PGFN (PGFN/CAF/CRSFN/SAGPS Nº 599/2005, fls. 956)

Em 05 julho de 2005, a PGFN, na pessoa do Dr. Sérgio Augusto Guedes Pereira Souza, emitiu parecer, com o seguinte enunciado:

2. O presente feito em nada difere de tantos outros que demandam o reconhecimento da prescrição intercorrente e a aplicação do artigo 1°, parágrafo 1°, da Lei nº 9873/99, a respeito do que já me manifestei, motivo pelo qual reporto-me aos fundamentos e conclusões expressos nos Pareceres PGFN/CAF/CRSFN/SAGPS/N° 162/2005 e PGFN/CAF/CRSFN/SAGPS/N° 163/2005, de minha própria lavra, nos Recurso 6480-CR e 6482 - CR. 3. No presente caso o Recurso Voluntário em discussão foi interposto em 03/05/2001 (fls. 944/948) e somente chegou ao conhecimento da instância julgadora em 06/06/2005 (fls. 954/955), sendo óbvio o decurso de prazo superior a 03 anos sem que houvesse a necessária movimentação processual, não se podendo considerar as intervenções de fls. 952, com suas determinações de "arquive-se em ser", como atos endoprocessuais aptos a eliminar a paralisia do feito. III - CONCLUSÕES 4. Do acima exposto, opina-se pela decretação de ofício, pelo D. Presidente deste E. CRSFN, da prescrição intercorrente manifesta e do conseqüente ARQUIVAMENTO do feito, reputando-se ineficaz a decisão autárquica atacada.

V – DO PRIMEIRO RELATÓRIO

Às fls. 958, encontra-se relatório da lavra do ex-Conselheiro, Silvânio Covas.

Incluído na 252ª. Sessão de Julgamento, em 22 de agosto de 2005, o referido Processo foi retirado de pauta pela PGFN.

VI – DO PARECER DA COORDENAÇÃO-GERAL DE ASSUNTOS FINANCEIROS DA PGFN (PGFN/CAF/Nº 1480/005, fls. 960)

Em virtude de divergência de entendimento, instaurada entre os representantes da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional que atuam no Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional, a Coordenação-Geral de Assuntos Financeiros – CAF foi instada a se pronunciar sobre a questão da aplicação, ou não, da prescrição intercorrente de três anos, prevista no § 1° do art. 1° da Lei n° 9.873, de 23 de novembro de 1999, aos casos de recursos interpostos contra decisões do Banco Central do Brasil referentes à desclassificação de operações de crédito rural, que, em resumo, descrevemos:

Mencionou os entendimentos nos dois sentidos.

1) Uma corrente que entende ser aplicável o prazo de 03 (três) anos para a prescrição intercorrente, uma vez que ditas decisões do Banco Central do Brasil teriam caráter "sancionatório", e , ainda, pelo fato de que as normas da Lei nº 9.873, de 1999, ”por meio de interpretação integradora e sistêmica", devem disciplinar todo e qualquer processo em julgamento perante o Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional.

2) A corrente contrária ao entendimento anterior baseia-se no fato de que, nos processos sobre desclassificação de operações de crédito rural, não há imposição de sanções, conforme precedentes do próprio Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional, e a Lei n° 9.873, de 1999, disciplina, com exclusividade, os prazos prescricionais da ação punitiva da Administração Pública, no exercício do poder de polícia.

Baseando-se no texto do Decreto nº 5.363, de 31 de janeiro de 2005, mais precisamente no art. 2º., que, além de estabelecer a competência do CRSFN para julgar em segunda e última instância os processos de desclassificação de operações de crédito rural, normatizou o entendimento de que a mera desclassificação não têm caráter punitivo, assim concluiu a Coordenação Geral:

“Ora se os processos de desclassificação de operações de crédito rural não têm natureza punitiva e se a prescrição regrada pelo § 1 ° do art. 10 da Lei n° 9.873, de 1999, somente se aplica aos processos com objeto punitivo, forçosa a conclusão de que os recursos interpostos contra as decisões do Banco Central do Brasil referentes à desclassificação de operações de crédito rural, ora em curso perante o Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional, não foram alcançados pela prescrição de três anos. Ante o exposto, manifesto-me pela adoção do entendimento de que o disposto na Lei n° 9.873, de 1999, não se aplica aos processos referentes à desclassificação de operações de crédito rural.

IV – DO SEGUNDO PARECER DA PGFN (PGFN/CAF/CRSFN nº 7434-CR-LDMF/2008)

Às fls. 967 a 988, a PGFN exarou novo Parecer, que depois abordar, fartamente, o conflito de competência entre o CMN e o CRSFN e da aplicação no tempo das normas processuais, assim concluiu:

65. Em face do que foi exposto, no que tange a desclassificação de operações de crédito rural pelo Banco Central do Brasil-BCB e a alteração do Regimento Interno pelo Decreto nº 5.363/2005 do CRSFN, inferimos que:

(i) A alteração do Regimento Interno do Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional - CRSFN, ocorrido em 2005, por meio do Decreto nº 5.363, de 31.01.2005, que é norma de natureza processual (procedimental), e que veio a por fim ao conflito negativo de competência/atribuições entre o Conselho Monetário Nacional-CMN e o CRSFN é aplicável a todos os processos então pendentes, conforme as normas que regem a aplicação da lei processual no tempo, bem como entendimento doutrinário consolidado;

(ii) No caso em tela, o conflito negativo de competência/atribuições entre os órgãos colegiados CMN e CRSFN foi dirimido por meio da edição do Decreto nº 5.363, de 2005, do Presidente da República. Enquanto não havia sido esclarecido e solucionado tal conflito negativo, se impôs o sobrestamento/suspensão do curso dos processos, sendo que em decorrência do efeito interruptivo, após resolvido o conflito negativo de atribuições, devem ter as partes todo o prazo legal.

(iii) Não se pode considerar de natureza punitiva processo administrativo que tão-somente desclassifica operação de crédito rural, declarando-a operação de crédito ordinária, conforme já foi exposto no Parecer PGFN/CAF nº 1480/2005, de 26.09.2005.

(iv) O Decreto nº 5.363, de 2005, também normatizou entendimento consubstanciado em decisões do próprio CRSFN, no sentido de que a mera desclassificação de operações de crédito rural não têm caráter punitivo. Lembra-se ainda a distinção doutrinária entre processos administrativos (i) disciplinares, (ii) sancionatórios e (iii) revisivos, de Giannini, que no caso auxilia no esclarecimento de que a competência do CRSFN não seria apenas para apreciar penalidades aplicadas em processos administrativos sancionadores, mas também apreciar recursos em processos revisivos, como os desclassificação de operações de crédito rural procedidos pelo Banco Central do Brasil, que veio a classificar as operações como ordinárias (de mútuo);

(v) A aplicação do Direito não se reduz a uma questão de lógica formal, sendo, entretanto, uma questão mais complexa, na qual fatores lógicos, axiológicos e fáticos se correlacionam, segundo exigências de uma unidade dialética, desenvolvida no campo da experiência, à luz dos fatos e de sua prova. Por isso que no caso dos processos que tratam das desclassificações pelo Banco Central do Brasil-BCB de operações como se fossem de crédito rural, por serem processos revisores e não propriamente sancionatórios, não seria aplicável ou não incidiria ou ainda não haveria no caso a subsunção à Lei nº 9.873/99;

(vi) a prescrição nas situações desclassificação de operações de crédito rural, em processos administrativos revisores, rege-se pelos princípios e normas do Código Civil. Com efeito, sendo os contratos de mútuo celebrados sob a égide do Código Civil de 1916, o prazo prescricional de referida pretensão era de vinte anos (art. 177 c/c art. 179 do CC/1916). Contudo, a norma transitória inserta do art. 2.028 do Código Civil de 2002 (Lei n01 0.406/2002) dispõe que "serão os da lei anterior os prazos, quando reduzidos por este Código, e se, na data de sua entrada em vigor, já houver transcorrido mais de metade do tempo estabelecido na lei revogada". Resta evidente que não estaria consumada a prescrição da pretensão do mutuante ter de volta a quantia que emprestara ao mutuário, em uma operação ordinária. Portanto, uma vez que os recursos ao CRSFN referem-se a desclassificação de operações de crédito rural pelo Banco Central do Brasil e por se tratar toda a questão de fundo de operação de mútuo, verifica-se que a prescrição não se consumou.

(vii) Por fim, não se pode considerar de natureza punitiva o processo que tão somente desclassifica suposta operação de crédito rural, declarando-a operação de crédito ordinária, que tem caráter revisivo. Com clareza a doutrina também explica que os processos administrativos com objeto punitivo têm por finalidade última a aplicação de punições aos autores de condutas ilícitas, o que não seria o caso deste processo administrativo revisivo.

66. Portanto, a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, por meio de seu procurador que subscreve (LUIZ DIAS MARTINS FILHO), opina no sentido da manutenção da decisão do Banco Central do Brasil-BCB que de forma acertada, em processo revisivo, desclassificou supostas operações de crédito rural e as classificou como ordinárias, por violarem ou não atenderem às normas que tratam de crédito rural. Opina também pelo não acolhimento do recurso voluntário.

Nenhum dos Pareceres da Procuradoria da Fazenda Nacional trata da questão de fundo que é o objeto do presente Recurso, havendo menção no último Parecer, apenas ao pronunciamento pela manutenção da decisão do Banco Central do Brasil – BCB que de forma acertada, em processo revisivo, desclassificou supostas operações de crédito rural e as classificou como ordinárias, por violarem ou não atenderem às normas que tratam de crédito rural.

É o relatório.

São Paulo, 19 de maio de 2009. Johan Albino Ribeiro – Conselheiro Relator.

V O T O

Relatado, primeiramente pelo ilustre Professor Silvânio Covas, que me sucedeu e antecedeu na posição que cabe à FEBRABAN neste Conselho, e novamente relatado, por mim, o presente processo, volta a julgamento, com o propósito de colher a posição da atual composição desta instância quanto aos processos de crédito rural que ficaram paralisados entre 2001 e 2005, aguardando uma definição sobre a competência do órgão da administração que deveria julgá-los.

No Relatório complementar, consignei a posição da Procuradoria da Fazenda Nacional, primeiramente sobre a ocorrência da prescrição intercorrente, com base no art. 1º., §1º. da Lei 9.873, de 23 de novembro de 1999, fls. 956. Depois um segundo parecer foi lançado, agora sob a inspiração e vinculação a um parecer da Coordenação-Geral de Assuntos Financeiros da PGFN, fls. 960, indicando basicamente que teria ocorrido um conflito negativo de competência, que impôs o sobrestamento do feito até a sua resolução, e que o processo de desclassificação de crédito rural não teria caráter punitivo, não lhe sendo aplicável a mencionada Lei da Prescrição do Processo Administrativo Punitivo.

Mais recentemente a Procuradoria da Fazenda Nacional fez circular entre os Conselheiros um “paper sobre a questão dos recursos contra desclassificação de operações de crédito rural – CRSFN – Prescrição”, no qual reitera os argumentos apresentados no último parecer e indica que haveria um prejuízo para o Tesouro Nacional da ordem de R$ 119.808.684,76 caso a tese da prescrição seja adotada por este Conselho. Em reunião promovida pela Secretaria deste Conselho com representantes da Secretaria do Tesouro Nacional, esclareceu-se que o referido dado foi apurado de forma empírica, estimada e aleatória, não devendo ser tomado como relevante para qualquer efeito de direito ou meramente ilustrativo.

Embora louvável o empenho da Procuradoria da Fazenda Nacional, neste Conselho a sua função é a de custos legis - fiscal da lei - longe, portanto, do contencioso tributário. Faço esse registro para consignar que o suposto prejuízo ao Tesouro Nacional escapa completamente à temática atribuída a este colegiado. Evidente que se, em determinadas operações de crédito rural, ficar caracterizado o desvio de recursos ou prejuízos para a Fazenda, os órgãos próprios do Estado tem os meios necessários para perseguir a recuperação dos valores, mas não por meio dos processos administrativos aqui julgados, que evidentemente não servem para instrumentalizar tais cobranças. O próprio representante da Secretaria do Tesouro Nacional mencionou que isso se dá por meio de denúncias do Ministério Público, do TCU, da Controladoria Geral da União, de forma que o suposto objeto – evitar prejuízos ao Tesouro – já está devidamente abarcado no âmbito da Administração em outras competências, melhor aparelhadas para tanto.

De volta ao processo, temos que a questão preliminar a ser enfrentada neste voto e neste julgamento pelos atuais integrantes deste Conselho de Recursos, diz respeito ao reconhecimento ou não da prescrição intercorrente.

O meu voto é no sentido de que este processo, e uns tantos outros em igual situação, foi atingido pela prescrição intercorrente prevista no § 1º, do art. 1º. da Lei 9.873, de 23 de novembro de 1999. Esse meu voto esta fundamentado nos votos proferidos anteriormente pelo Conselheiro Valdecyr Gomes, na 251ª Sessão, Processo BCB 9600626649, ACÓRDÃO/CRSFN 6655/05 - RECURSO VOLUNTÁRIO - RECORRENTE: BANCO DO BRASIL S.A. e CEAVE-AVIÁRIO CEARENSE LTDA., RECORRIDO: BANCO CENTRAL DO BRASIL (anexo 1) e nos votos dos Conselheiros João Cox, Valdecyr Gomes e Silvânio Covas, declarados na 259ª Sessão, Processo BCB 9400323594, RECURSO VOLUNTÁRIO, ACÓRDÃO/CRSFN 7478/06, RECORRENTE: BANCO DO BRASIL S.A., RECORRIDO: BANCO CENTRAL DO BRASIL (anexo 2).

Permito-me apenas sistematizar os argumentos apresentados naqueles votos, todos eles robustecidos, pelas respectivas autorias e pelas citações ali apresentadas:

1 – Sobre a natureza do presente processo.

A desclassificação do crédito rural enseja uma punição aplicada de conformidade com a Legislação Bancária?

O voto do Conselheiro João Cox demonstra que a aplicação de recursos para o crédito rural está disciplinada em legislação específica e que os desvirtuamentos são punidos com multas ou devolução em dobro dos benefícios recebidos. Para os bancos, como meros repassadores desses valores, não se deve falar em benefícios, mas em multas pela aplicação indevida. Cita o ilustre Conselheiro os artigos 21 e 7º. da Lei 4.829/65 e o art. 6º. da Lei 8.427/92.

Mesmo no caso de recomposição de posições de depósitos a vista e consequentemente de depósitos compulsórios, o que se tem é uma efetiva penalidade constituída pela determinação de refazer a escrita contábil e pagar, com multas, os valores tidos como sonegados. É o que João Cox classifica como uma obrigação de fazer. Ou seja, se a obrigação surge do descumprimento de outra obrigação é uma pena.

Como classificam os doutrinadores, as fontes das obrigações são os Contratos, os Ilícitos, os quase contratos e os quase ilícitos. Note-se que as Instituições Financeiras são agentes de crédito rural, como previsto no art. 54 das Disposições Transitórias da Lei 4.595/64; aplicam recursos com neutralidade, quando não, subsidiando o custo das operações. Assim não fosse, não seriam recursos de aplicação compulsória. Se dessa atividade surge uma obrigação - uma nova obrigação - como pagar o IOF ou custos financeiros ao Tesouro, a fonte dessa nova obrigação é um ilícito, que, por não ser uma contrapartida contratual, só pode ser conceituada como uma penalidade.

O Conselheiro Waldecyr Gomes ilustra esse ponto ao reproduzir o artigo 48 da Lei 8.171, de 17 de janeiro de 1991:

“Art. 48. O crédito rural, instrumento de financiamento da atividade rural , será suprido por todos os agentes financeiros sem discriminação entre eles, mediante aplicação compulsória, recursos próprios livres, dotações das operações oficiais de crédito , fundos e quaisquer outros recursos, com os seguintes objetivos (….)”

O desenquadramento na obrigação de aplicação compulsória é punido e, como punição, dá origem ao processo e ao recurso, como o que agora se julga. Estando evidenciada a sua categorização como processo administrativo punitivo.

Silvânio Covas adota a mesma posição indicando ainda que o administrado pode ter a mesma conduta tipificada como crime enquadrável nos artigos 19 e 20 da Lei do Colarinho Branco (Lei 7.492/86), a consubstanciar o caráter punitivo do Processo.

Para fechar a linha trilhada por Silvânio Covas, destaco posicionamento da Procuradoria Federal – CADE – AGU no parecer Procade no. 401/2007 (disponível no sítio daquela Autarquia):

Com efeito, há muito se discute, na doutrina e jurisprudência nacional e internacional, sobre a unidade do ius puniendi estatal. Em virtude desta unidade, ainda que se respeite, em cada ordenamento, a separação e independência entre as instâncias administrativa e penal, a diferença entre o direito administrativo sancionador e o direito penal seria mais quantitativa do que qualitativa. Originam-se, ambos, do mesmo Direito de Punir que o Estado detém. (Diogo Thomson de Andrade – Procurador Federal CADE).

Estou certo, portanto, que a desclassificação das operações de crédito rural redunda na aplicação de penalidades aos agentes financeiros, tendo natureza punitiva o respectivo processo administrativo.

Estando nesta categoria - processo punitivo - sobre ele incide a prescrição ordinária, ou qüinqüenal, prevista na Lei 9873/99:

Art. 1o Prescreve em cinco anos a ação punitiva da Administração Pública Federal, direta e indireta, no exercício do poder de polícia, objetivando apurar infração à legislação em vigor, contados da data da prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado.

Sujeita-se, por conseqüência, à prescrição intercorrente, prevista no art. 1º, §1º, da Lei nº 9.873/99:

“Incide a prescrição no procedimento administrativo paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho, cujos autos serão arquivados de ofício ou mediante requerimento da parte interessada, sem prejuízo da apuração da responsabilidade funcional decorrente da paralisação, se for o caso.

2. O conflito negativo de Jurisdição suspenderia o prazo prescricional?

A prescrição é o perecimento do direito de ação. A Lei n° 9.873, de 23 de novembro de 1.999, não se deve esquecer, teve como base originária a Medida Provisória n° 1.708, de 30 de junho de 1998, cuja iniciativa foi do Poder Executivo, com os referendos no Ministério da Fazenda e do Ministério da Administração e Reforma do Estado. Cito os Ministérios que referendaram a Medida Provisória, e dentre eles o Ministério da Fazenda, para indicar que a iniciativa tinha como propósito sincronizar os entendimentos no âmbito da Administração Federal. Veja-se neste ponto a conclusão da Exposição de Motivos EM no. 400/MF, que remeteu a Medida Provisória 1.708 ao Congresso Nacional:

Por derradeiro, deve-se atentar para o fato de que a presente proposta uniformiza a questão da prescrição no âmbito da Administração Pública Federal. Com efeito, se em alguns setores do Poder Executivo Federal não há previsão legal da prescrição dos ilícitos administrativos, em outros as regras existentes não são uniformes, criando-se sérios transtornos que deixariam de existir em razão da nova disciplina que ora se propõe.

À época, o conflito de competência, entre dois órgãos incrustados no Ministério da Fazenda, o Conselho Monetário Nacional e Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional, para julgar os processos de crédito rural já era mais do que conhecida, não sendo possível que a solução desta questão fosse simplesmente esquecida, quando da edição daquele ato legislativo. Não há, portanto, qualquer sentido prático no afastamento da regra da prescrição para os casos de desclassificação de crédito rural, em razão do suposto conflito.

Na doutrina jurídica e na Jurisprudência deste País, a construção é a de que as regras da prescrição prevalecem sobre as de competência. Ou seja, o conflito de competência não suspende a prescrição. Veja-se o quadro abaixo extraído do sítio do Superior Tribunal de Justiça:

CC 56937 (ACÓRDÃO) CONFLITO NEGATIVO DE COMPETÊNCIA. PENAL. TRANSPORTE IRREGULAR DE MADEIRA. DELITO PRATICADO NA VIGÊNCIA DA LEI Nº 4.771/65. CONTRAVENÇÃO PENAL. OCORRÊNCIA DA PRESCRIÇÃO PUNITIVA ESTATAL. CONFLITO PREJUDICADO. ...  Ministro OG FERNANDES   DJe 03/03/2009 Decisão: 11/02/2009     CC 90375 (ACÓRDÃO) CONFLITO NEGATIVO DE COMPETÊNCIA. ARTIGO 16 DA LEI 6.368/76. PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO PUNITIVA. OCORRÊNCIA. CONFLITO DE COMPETÊNCIA PREJUDICADO. 1. A Lei nº 11.343/06 operou a revogação das Leis nºs. 6.368/76 e ...  Ministro OG FERNANDES   DJe 02/02/2009 Decisão: 15/12/2008     CC 86025 (ACÓRDÃO) CONFLITO NEGATIVO DE COMPETÊNCIA. PENAL. DELITO DE MENOR POTENCIAL OFENSIVO. PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO PUNITIVA. EXTINÇÃO DA PUNIBILIDADE. CONFLITO DE COMPETÊNCIA PREJUDICADO. 1. A teor do art. 110, § 1º, do Código Penal, o prazo prescricional, ...  Ministro OG FERNANDES   DJe 18/12/2008 Decisão: 05/12/2008     CC 90776 (ACÓRDÃO) CONFLITO DE COMPETÊNCIA. PROCESSUAL PENAL E PENAL. ATEAR FOGO EM VEGETAÇÃO. CONTRAVENÇÃO PENAL (ART. 26, 'E' DA LEI 4.771/65). COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA ESTADUAL. APLICAÇÃO DA SÚMULA 38/STJ. PENA MÁXIMA PREVISTA ABSTRATAMENTE PARA O CRIME: 1 ANO. PRAZO ...  Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO   DJe 14/03/2008 Decisão: 27/02/2008     CC 81714 (ACÓRDÃO) CONFLITO NEGATIVO DE COMPETÊNCIA. PORTE ILEGAL DE ARMA. INFRAÇÃO PENAL DE MENOR POTENCIAL OFENSIVO, DE ACORDO COM A LEI N.º 10.259/01. COMPETÊNCIA DOS JUIZADOS ESPECIAIS CRIMINAIS. INSTRUÇÃO E JULGAMENTO NO JUÍZO COMUM. COMPETÊNCIA RECURSAL DO ÓRGÃO ...  Ministra MARIA THEREZA DE ASSIS MOURA   DJ 04/10/2007 p. 167 Decisão: 26/09/2007     CC 64365 (ACÓRDÃO) PENAL. PROCESSUAL PENAL. COMPETÊNCIA JURISDICIONAL. CRIME DE MENOR POTENCIAL OFENSIVO. ROL AMPLIADO PELA LEI 10.259/01. VIGÊNCIA DA LEI ANTERIOR AO RECEBIMENTO DA DENÚNCIA. COMPETÊNCIA DO JUIZADO ESPECIAL. INCOMPETÊNCIA DO JUÍZO COMUM. NULIDADE. INOBSERVÂNCIA DO ...  Ministro ARNALDO ESTEVES LIMA   DJ 16/10/2006 p. 290 Decisão: 27/09/2006     CC 57052 (ACÓRDÃO) CONFLITO DE COMPETÊNCIA. PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO PUNITIVA (PENA EM ABSTRATO). EXTINÇÃO DA PUNIBILIDADE (CASO). 1. APÓS O RECEBIMENTO DA DENÚNCIA E ANTES DA PROLAÇÃO DE SENTENÇA, A PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO PUNITIVA REGULA-SE PELO MÁXIMO DE PENA ...  Ministro NILSON NAVES   DJ 18/09/2006 p. 264 Decisão: 09/08/2006      Sumariando este tópico podemos concluir que o conflito de competência não suspende os prazos prescricionais. Essa regra aplica-se a todas as situações e a todos os bens juridicamente protegidos, sejam eles de natureza criminal, administrativa ou civil. A jurisprudência acima bem demonstra a existência muitíssimas situações nas quais o processo é atingido pela prescrição, justamente no curso de um conflito de competência.

3. A ampliação da competência do Conselho de Recurso do Sistema Financeiro Nacional tornaria os processos meramente revisivos e não punitivos?

Feliz ou infelizmente, o Direito é a ciência que comporta, dentre todas, o maior grau de imprecisão. Comprova esse aspecto os debates cada vez mais acalorados e os votos cada vez mais alongados na suprema corte de justiça do país. É possível, da leitura da mais recente redação do Regimento Interno do CRSFN, depreender que o Conselho deixou de ser um tribunal de apelação, em relação às penalidades aplicadas pela CVM ou Banco Central, principalmente, para ser uma instância de revisão das decisões do Banco Central.

Cabe aqui relembrar o quanto estabelecido no Regimento Interno do CRSFN (Decreto no 1.935, de 20 de junho de 1996 - Dispõe sobre a organização e o funcionamento do Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional e dá outras providências):

Art. 3º. Ao Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional compete julgar, em segunda e última instância, os recursos: (Redação dada pelo Decreto nº 5.363, de 2005)

I - previstos: (Redação dada pelo Decreto nº 5.363, de 2005) a) no inciso XXVI do art. 4o e no § 5o do art. 44 da Lei no 4.595, de 31 de dezembro de 1964; (Redação dada pelo Decreto nº 5.363, de 2005) b) no art. 3o do Decreto-Lei no 448, de 3 de fevereiro de 1969; (Redação dada pelo Decreto nº 5.363, de 2005) c) no § 4o do art. 11 da Lei no 6.385, de 7 de dezembro de 1976; (Redação dada pelo Decreto nº 5.363, de 2005) d) no § 2o do art. 43 da Lei no 4.380, de 21 de agosto de 1964; (Redação dada pelo Decreto nº 5.363, de 2005) e) no § 2o do art. 2o do Decreto-Lei no 1.248, de 29 de novembro de 1972; e (Redação dada pelo Decreto nº 5.363, de 2005) f) no art. 74 da Lei no 5.025, de 10 de junho de 1966; (Incluído pelo Decreto nº 5.363, de 2005)

II - de decisões do Banco Central do Brasil: (Redação dada pelo Decreto nº 5.363, de 2005) a) relativas a penalidades por infrações à legislação cambial, de capitais estrangeiros e de crédito rural e industrial; (Redação dada pelo Decreto nº 5.363, de 2005) b) relativas à aplicação de penalidades por infração à legislação de consórcios; (Incluído pelo Decreto nº 6.841, de 2009) c) proferidas com base no art. 9o da Lei no 9.447, de 14 de março de 1997, referentes à adoção de medidas cautelares; e (Redação dada pelo Decreto nº 5.363, de 2005) d) referentes à desclassificação e à descaracterização de operações de crédito rural e industrial, e a impedimentos referentes ao Programa de Garantia de Atividade Agropecuária - PROAGRO. (Redação dada pelo Decreto nº 5.363, de 2005)

Detendo-se cuidadosamente nas atribuições do Conselho, vê-se que as suas atribuições estão relacionadas com punições aplicadas pela administração, no âmbito do Sistema Financeiro, do Mercado de Capitais, Câmbio e Comércio Exterior. O Artigo 44, da Lei 4.595/64 e a Lei 6.385/76, dispensam comentários, posto que a eles se refere o maior volume de processos que tramita neste Conselho, sempre versando sobre penalidades – alíneas “a”,”b”, “c” e “d” do inciso I acima. No mesmo sentido a alínea “f”, como indica a correspondente nota de rodapé. A línea “e” refere-se ao descredenciamento de empresa comercial exportadora. Esse descredenciamento corresponde a uma cassação de licença. É também uma penalidade.

No inciso II, não há a referência a dispositivo legal, mas os incisos “a” e “b” já mencionam diretamente a expressão “penalidades”. O inciso “c” trata de recursos contra medidas de caráter restritivo, adotadas cautelarmente em processo administrativo. E, finalmente, temos a regra sobre o Crédito Rural, mencionando desclassificação, descaracterização e impedimento de operações e agentes.

Ora, é evidente que a própria Administração deu essa atribuição ao CRSFN por considerar essas medidas como punições ou penalidades. Escaparia ao quanto se entende por princípio da eficiência administrativa, previsto no caput do art. 37 da Constituição Federal, ter todas as atribuições do Conselho voltadas para a revisão de penas aplicadas pela Administração e somente uma delas de caráter contábil, como querem alguns. Se a revisão dos processos de desclassificação de crédito rural fosse um mero reenquadramento contábil, porque as demais questões assemelhadas, quando decididas pela CVM ou pelo Banco Central, não são atribuídas ao CRSFN? Estranho, não?

Quando a CVM recusa a autorização para que uma empresa emita títulos, não cabe recurso ao CRSFN; quando o Banco Central desaprova um administrador, não cabe recurso ao CRSFN; quando o Banco Central considera como procedente a reclamação de um cliente bancário, contra o Banco, determinando a correção de falhas, não cabe recurso ao CRSFN. Nessas hipóteses o poder é discricionário, contido no âmbito da regulamentação do setor. Já o poder disciplinar, ou de Polícia, não é discricionário, posto que a atuação da Autarquia está delimitada pela Lei ou pelo regulamento. Se a desclassificação de crédito rural fosse mera correção contábil, atividade discricionária, nem processo administrativo existiria.

O fato é que a própria Administração sempre considerou a questão da desclassificação de crédito rural como uma penalidade. A ampliação da competência do Conselho de Recursos não lhe tirou o caráter de tribunal de apelação administrativo punitivo, ao contrário lhe deu atribuição correlacionada às suas atividades, reforçando o conceito de que os processos de crédito rural têm conteúdo punitivo e discricionário.

Neste ponto, cabe a nós como aplicadores da Lei fazer, com base no interesse público, uma modelação ao princípio da legalidade estrita, tendo em vista a complexidade das relações modernas, que vai além das situações previstas em lei. Cito como fonte:

“Nesse passo, portanto, procede a uma readequação do princípio do interesse público, afastando-o da tradicional e vetusta concepção adstrita ao princípio da legalidade estrita. Tal perspectiva constrói-se a partir da compreensão de que a complexidade das relações inerentes ao mundo contemporâneo, ultrapassa a singela dinâmica da simples aplicação da lei”. “Nesse caminho é identificada tal forma de prescrição a partir de um método de natureza dialógica e marcado pela premissa da admissão de uma postura crítica permanente, visando identificar a natureza estrutural de tal fenômeno extintivo, na busca de visualizá-lo como uma totalidade dotada de um significado e de um sentido independente do locus em que é identificado o evento prescricional, o que culmina por identificar a prescrição administrativa como um princípio informador de toda a ordem jurídica, mostrando-se como um valor jurídico a ser preservado, dado constituir-se numa garantia ao administrado, na medida em que configura um limite a atuação da Administração Pública, já que gera certeza jurídica e promove a garantia ao bem estar da sociedade em geral, dando azo a recuperação da confiança do cidadão e do administrado. Por tais característicos, a prescrição administrativa assume a condição mediata de princípio de orientação-garantia, gerando, em razão do princípio da segurança jurídica, uma forma de proteção constitutiva de uma espécie de justiça material, assumindo, também, uma força sanatória, como evento de convalidação objetiva, relativizando o princípio da legalidade estrita, a partir de uma atuação informada pela perspectiva de uma subjetividade interessada, razão pela qual resulta totalmente afastada a possibilidade de acolhimento do princípio da imprescritibilidade, salvo na hipótese restrita e pontual de sua previsão constitucional. Por tais razões a prescrição administrativa deve restar interpretada, aplicada e executada como uma das garantias inerentes ao Estado Democrático de Direito, sob o pálio, entre outros, dos princípios da igualdade e da segurança jurídica.” 

4. Das razões para a aplicação da prescrição nos casos de Crédito Rural, estocados neste Conselho de Recursos.

Primeiro de tudo, pelo que foi exposto acima, os processos têm natureza punitiva; Como citado nos votos antes referidos, seria absurdo nesta quadra da história se admitir a existência de situações imprescritíveis. Argumenta-se que a prescrição aplicável é a do Código Civil, mas como se aplicar a prescrição civil em uma relação do Estado com o administrado, relação essa com forte conteúdo punitivo disciplinar? O Conselho já se pronunciou, à grandeza, em diversas outras situações idênticas, de forma que o novo entendimento trará distorções ao mercado financeiro. O conflito de competência não se produziu formalmente no âmbito do processo. Ou seja, o administrado não foi formalmente cientificado. No âmbito do processo deu-se exatamente o que propugna o §1º, do art. 1º, da Lei nº 9.873/99 – “procedimento administrativo paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho”. O conflito de Competência, mesmo que formal, não interromperia a prescrição. Como mencionado em um dos inúmeros pareceres da PGFN, as normas da Lei nº 9.873, de 1999, ”por meio de interpretação integradora e sistêmica", devem disciplinar todo e qualquer processo em julgamento perante o Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional, caso contrário esses processos ficariam sem qualquer regra de processamento e de prescrição. Com ensina o professor GERALDO DE CAMARGO VIDIGAL: “No Direito brasileiro, são prescritíveis todas as hipótese de punibilidade, salvo as expressamente ressalvadas nos textos constitucionais referidos. Não há crime, entre nós, por mais hediondo que seja, não há pena, sequer a mais intensa, que não se sujeitem ao princípio da prescrição — salvo as referidas exceções expressas. Mesmo as pretensões de punição das culpas por crimes de latrocínio ou de estupro, das penas máximas cominadas nos crimes contra a pessoa, a honra, a propriedade, as instituições — todas, salvo nas hipóteses de ressalva expressa — perecem, como se assinalou, pela prescrição.”

Finalmente, consigno que não faz qualquer sentido estarmos a julgar situações já distantes no tempo. De todos se espera um esforço para que as decisões estejam mais próximas dos fatos de modo que possam influir no mercado atual. Não se trata de inação, mas de ação eficaz voltada para o presente. Manter as decisões poderia dar a sensação de ganhos para a Administração, mas ao contrário estaríamos trabalhando com o passado, sem abrir espaço para as nossas atividades do presente e para a construção do futuro.

É o Voto.

Brasília, 27 de outubro de 2009. Johan Albino Ribeiro – Conselheiro-Relator.

D E C L A R A Ç Ã O D E V O T O

Está clara a incidência de prescrição intercorrente no presente caso, devido à paralisação do processo administrativo, pendente de julgamento ou despacho, por mais de 3 (três) anos, conforme previsto no artigo 1º, § 1º, da Lei nº 9.873/99.

A paralisação se deu por fato imputável exclusivamente à Administração, sem qualquer contribuição do recorrente.

Conquanto eu reconheça que a desclassificação de operações de crédito tenha natureza jurídica declaratória, na falta de legislação específica, é lógica e juridicamente aplicável, por recurso à analogia como método de interpretação do direito positivo, a Lei nº 9.873/99, que é o diploma geral que regula a prescrição no âmbito do processo administrativo sancionador.

Por outro lado, não me parece defensável, na boa técnica jurídica, o recurso analógico à prescrição sob o Código Civil, como chegou a se propor em uma das manifestações da PGFN. A atuação da Administração em um procedimento administrativo, como é o presente caso, tem prima facie uma proximidade maior ao processo sancionador.

Ademais, não houve suscitação formal nos autos de um “conflito de competência” que pudesse justificar a tese de interrupção do prazo prescricional, aspecto esse que, portanto, não apreciarei neste voto.

Assim, voto no sentido de que seja reconhecida a ocorrência da prescrição intercorrente, com o conseqüente arquivamento do processo administrativo.

É o Voto.

Brasília, 27 de outubro de 2009. Darwin Corrêa – Conselheiro.

D E C L A R A Ç Ã O D E V O T O

O presente processo administrativo é relativo à desclassificação de operações do Crédito Rural, conforme dão conta o Relatório Inicial e o Relatório Complementar constantes dos autos deste Recurso Voluntário.

Esse Recurso fora anteriormente retirado da pauta de julgamento deste CRSFN, em face de divergências de interpretação de dispositivos da Lei nº 9.873/99 (que trata da prescrição administrativa), verificadas em pronunciamentos dos representantes da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional que atuam perante este órgão julgador.

Em uma primeira apreciação, um dos Procuradores da Fazenda Nacional exarara parecer reconhecendo a ocorrência da prescrição intercorrente devido à paralisação do processo administrativo, pendente de julgamento ou despacho, por mais de 3 (três) anos, conforme previsto no artigo 1º, § 1º, da Lei nº 9.873/99, opinando favoravelmente ao arquivamento do feito.

Após diversas manifestações da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, o órgão, em sua manifestação final, opinou no sentido de que a decisão recorrida de desclassificar operações de crédito rural se trata de ato administrativo meramente declaratório e que o BACEN, como os órgãos do fisco no trato de questões afins, dispõe do prazo de 5 (cinco) anos, de natureza decadencial, para praticar o ato de desclassificação, sendo desautorizada aplicação de qualquer regra de prescrição da pretensão punitiva na esfera recursal, mesmo a prescrição intercorrente.

Ocorre que, os atos de descumprimento aos normativos de Crédito Rural - CR, a meu ver, ainda que de modo indireto, possuem natureza assemelhada a de atos administrativos punitivos decorrentes do poder de polícia da administração.

O saudoso Hely Lopes Meireles, in Direito Administrativo Brasileiro, 22ª edição, 1997, Malheiros Editores, ao tratar dos meios de atuação do Poder de Polícia da Administração Pública, leciona:

“Atuando a polícia administrativa de maneira preferentemente preventiva, ela age através de ordens e proibições, mas, e sobretudo, por meio de normas limitadoras e sancionadoras da conduta daqueles que utilizem bens ou exercem atividades que possam afetar a coletividade, estabelecendo as denominadas limitações administrativas. (...) Outro meio de atuação do Poder de Polícia é a fiscalização das atividades e bens sujeitos ao controle da Administração. Essa fiscalização, como é obvio, restringi-se à verificação da normalidade do uso do bem ou da atividade policiada, ou seja, da sua utilização ou realização em conformidade com o alvará respectivo, com o projeto de execução e com as normas legais e regulamentares pertinentes”.

Portanto, delimitada a natureza dos atos administrativos decorrentes das infrações às normas administrativas, inclusive às que se referem à concessão de crédito sob a modalidade de crédito rural, e cuja fiscalização decorre do poder de polícia da administração, há que se identificar qual a norma que melhor se coaduna com o caso, para que se possa proceder à uma aplicação analógica, por ausência de lei específica quanto ao assunto.

Em primeiro lugar temos logo que destacar que as regras utilizadas no direito civil não podem ser utilizadas, tendo em vista a natureza diversa destas frente às normas de direito administrativo, notadamente às que se referem aos atos decorrentes do poder de polícia do Estado.

Renato Sobrosa Cordeiro faz bem esta diferenciação em seu artigo “Prescrição Administrativa”, in verbis:

“Ocorre, no entanto, que a interpretação extensiva da prescrição civil ordinária, em todos os casos citados, tem em comum o caráter próprio da prescrição civilista que, em sentido geral, é o modo pelo qual, por força do decurso do tempo, alguém “se libera” de uma obrigação. Move-se a prescrição civil ordinária na proteção do devedor, dada a negligência do credor.

No âmbito do direito repressivo (o direito administrativo punitivo o é) a prescrição afasta a pretensão punitiva do Estado, ocorrendo a extinção do direito de punir. A relação jurídica objeto da prescrição civilista, seja ou não a ordinária, resta adstrita aos direitos patrimoniais, daí por que atinge as ações pessoais e reais, razão última, segundo João Franzem de Lima (Curso de Direito Civil Brasileiro, 4ª edição, Forense, pág. 381), da “classificação do instituto na Parte Geral do Código Civil, submetendo-se ao seu império todas as relações de direito que compõem a Parte Especial.”

E arremata o referido jurista, concluindo que “A prescrição civil ordinária, na verdade, na se presta como paradigma em sede de restrição ao ius puniendi do Estado em esfera punitiva.”

Por sua vez, Hely Lopes Meireles ao delimitar a prescrição administrativa também afasta a utilização da prescrição civil:

“A prescrição administrativa opera a preclusão da oportunidade de atuação do Poder Público sobre a matéria sujeita à sua apreciação. Não se confunde com a prescrição civil, nem estende seus efeitos às ações judiciais (vide adiante, item V), pois é restrita à atividade interna da Administração e se efetiva no prazo que a norma legal estabelecer. Mas, mesmo na falta de lei fixadora do prazo prescricional, não pode o servidor ou o particular ficar perpetuamente sujeito a sanção administrativa por ato ou fato praticado a muito tempo. A esse propósito o STF já decidiu que “a regra é a prescritibilidade”.(...)

Por outro lado, as normas penais relativas à prescrição não servem para uma interpretação analógica, uma vez que não se trata de ato administrativo infracional, bem como o direito penal se trata de ramo diverso do direito administrativo. A melhor doutrina entende que a regra ao qual se buscará a analogia deve ser, preferencialmente, do mesmo ramo do direito, bem como de natureza idêntica.

Assim, afastadas as normas civis e penais, conclui-se que o mais adequado procedimento para efetuar-se a interpretação analógica será através da análise de normas do próprio direito administrativo, as quais regulem matéria de idêntica ou semelhante natureza. Não é outra a conclusão do citado Renato Sobrosa em seu artigo, adiante transcrito em suas conclusões principais acerca da matéria:

“A analogia exige do aplicador juízo de valor interpretativo, dado que vai buscar a regra de direito regulada em hipótese semelhante (não igual) e trazê-la para o caso não previsto pelo legislador. A descoberta é de normas jurídicas positivadas, que compõem um núcleo essencial de semelhança com o regime jurídico da lei a ser integrada.”

(...)

“Não é fácil deduzir a regra aplicável à prescrição diante da lacuna verificada na Lei de Reforma Bancária. Entrementes, tratando-se de omissão em sede de lei administrativa, e, em especial, encartada em regime jurídico que comina sanções, a solução mais compatível será processar a busca integrativa, com fundamento na analogia, em lei administrativa que regule matéria de idêntica natureza. Em princípio, ramos diversos do direito são menos proveitosos a integração analógica. José de Oliveira Ascensão em “O Direito, Introdução e teoria Geral”, renovar, 8ª edição, Lisboa, observa que “a analogia é tanto mais delicada quanto maior for o afastamento entre o caso omisso e um caso diretamente regulado”.

Também nesse sentido, ensina Carlos Maximiliano que “é mister que a regra ou norma inferida guarde com o caso concreto um elemento de identidade e se inspire nas mesmas idéias fundamentais. Não bastam afinidades nem semelhança formal”.

Assim, em se tratando de atos administrativos provenientes do Poder de Polícia da Administração, deve-se buscar a analogia frente à lei administrativa que regule matéria de idêntica natureza.

Nesta situação, há que se observar – por ausência de normativo mais adequado ao caso – a Lei nº 9.873, de 23 de novembro de 1999, a qual prescreve prazo de prescrição para o exercício de ação punitiva pela Administração Pública Federal, direta e indireta, e dá outras providências. Vejamos o que dispõe seu art. 1º:

Art. 1o Prescreve em cinco anos a ação punitiva da Administração Pública Federal, direta e indireta, no exercício do poder de polícia, objetivando apurar infração à legislação em vigor, contados da data da prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado.

Portanto, na medida em que nesta situação estamos a falar em atuação da Administração Pública Federal no exercício do seu Poder de Polícia, a integração analógica proposta apresenta total identidade com o caso concreto em comento.

Por fim, evidenciada a total identidade de fundamento e de natureza decorrente do Poder de Polícia Administrativo no caso aqui em discussão, é de suprir-se a omissão legislativa apontada com a aplicação da Lei nº 9.873/99, adotando-se, com isso, a prescrição quinquenal ordinária estabelecida nesse texto legal, bem como a prescrição intercorrente conforme disposto em seu § 1º do art. 1º, o qual dispõe:

§ 1o Incide a prescrição no procedimento administrativo paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho, cujos autos serão arquivados de ofício ou mediante requerimento da parte interessada, sem prejuízo da apuração da responsabilidade funcional decorrente da paralisação, se for o caso.

Nesses termos, VOTO no sentido de que seja reconhecida a ocorrência da prescrição intercorrente neste caso, com o consequente ARQUIVAMENTO do presente processo administrativo.

É o Voto.

Brasília, 29 de outubro de 2009. Daniel Borges da Costa – Conselheiro.

D E C L A R A Ç Ã O D E V O T O

Uma vez postas razões técnico-jurídicas para pretender que os processos administrativos em que são examinadas as desclassificações/descaracterizações de operações do credito rural como inapelavelmente fora do alcance da Lei 9873/99, peço vênia, senhor presidente, para, antes de dizer o meu voto, trazer a exame características específicas dessas operações de crédito rural, vistas a pluralidade na origem do “funding” que as lastreou, como também a diversidade de imputações que as convolam, até mesmo, em operações de crédito comum, sujeitas pois, a encargos majorados por imposições de ordem normativa, e às alíquotas comuns do Imposto sobre Operações Financeiras-IOF.

Trata-se neste processo como se viu -- e nos demais que haverão de ser impactados pelo escrutínio deste colegiado neste caso concreto -- de um procedimento corrente da supervisão da autarquia até meados da década de 90, a desclassificação e a descaracterização de operações do tipo tidas como irregulares ou até mesmo ilegais pelo Banco Central, mas que foram deferidas e contabilizadas originalmente pela instituição financeira mutuante como se do crédito rural institucionalizado fossem, ou seja, operações contratadas sob a proteção e com os benefícios da Lei 4.829, de 05.11.1965, e, em cuja operacionalização, as partes, mutuantes e mutuários, atenderam às exigências previstas naquele diploma legal, e também no marco regulatório baixado pelo Banco Central a respeito da matéria, enfeixadas, para o adequado entendimento de seu conjunto, no Manual do Crédito Rural-MCR, compêndio em que se tem uma melhor inteligência sobre a contratação, a condução e a contabilização daquele tipo de mútuo.

Assim é que, em seus trabalhos rotineiros de fiscalização do crédito rural, o Banco Central examinava a carteira de crédito rural da agência bancária, verificava a estrutura disponível para o trabalho no particular; sua capacidade para prestar assistência técnica em nível de carteira; a estrutura operacional necessária para fiscalizar os empreendimentos financiados, como também, o grau de aderência das operações às normas em vigor, e, como teste de consistência dos trabalhos de fiscalização dos empreendimentos realizados pela própria instituição financeira, verificava, in loco, juntamente com um fiscal do banco mutuante, uma amostra dos empreendimentos assistidos.

Como resultado, a fiscalização do Banco Central fazia as recomendações de ajuste nas estruturas operacionais então disponíveis na agência, bem como de correção dos procedimentos adotados pelo banco fiscalizado na contratação e na condução das operações de crédito rural. Essas recomendações eram feitas em documento endereçado ao diretor de crédito rural do banco fiscalizado, cuja implementação era checada pelas estruturas internas do Banco Central, ou até mesmo, nos trabalhos programados para realização em futuro próximo.

Caso, se verificasse que uma dada operação era eivada de vício em tese insanável, se estabelecia o contraditório e não se logrando sanar a deficiência evidenciada, determinava-se ao banco mutuante a desclassificação -- reclassificando-se contabilmente a operação em título contábil mais adequado mas permanecendo ela dentro da rubrica 1.6.3 - Financiamentos Rurais e Agroindustriais -- ou a descaracterização do mútuo -- ajustando o registro contábil da operação mediante a sua transferência para o título contábil mais adequado da rubrica 1.6.2 e conseqüente recolhimento do IOF.

Assumindo-se, por exemplo, que uma típica operação de custeio agrícola de 1000 hectares de soja, tenha sido financiada com recursos obrigatórios, e contabilizada em:

1.6.3.00.00-0 Financiamentos Rurais e Agroindustriais  1.6.3.20.00-0 Financiamentos Rurais – Aplicações Obrigatórias  1.6.3.20.10-7 Custeio - Agricultura   Evidentemente, ao contratar a operação, o mutuário assumiu obrigações, não só de devolver o valor mutuado no prazo contratual com os respectivos encargos, mas também, de implantar o empreendimento financiado na forma e no imóvel definidos no projeto.

De outra parte, ao preferir contratar a operação como se de crédito rural institucionalizado, em vez de recolher o Compulsório, a instituição financeira também assumiu obrigações, bem definidas na Lei 4.829/65, traduzidas numa linguagem mais operacional no Manual do Crédito Rural instituído pelo Conselho Monetário Nacional e pelo Banco Central, por intermédio de Resoluções e Circulares.

Enquanto que para o financiador o adimplemento das obrigações financeiras pelo mutuário é essencial, para o regulador mais importante do que o adimplemento financeiro se afigura a implantação e a adequada condução do empreendimento até a colheita e o armazenamento dos grãos, na hipótese da lavoura de soja, dadas as necessidades da política econômica voltadas para o abastecimento, bem como os objetivos específicos do crédito rural definidos no artigo 3º e as atribuições estabelecidas nos artigos 4º e 5º da Lei 4.829/65.

Assim, quando em suas atividades de fiscalização o Banco Central verificava que uma dada operação, ou até mesmo uma linha de crédito específica criada pelo financiador, não podia ser enquadrada nos comandos daquela Lei ou nas disposições normativas que a regulamenta, necessário se fazia determinar a correção dos registros contábeis e extra-contábeis e a devolução dos benefícios eventualmente já percebidos pelo mutuário ou mesmo pelo financiador.

É disso, senhor presidente e ilustres pares, é que se cuida neste processo, eleito como “leading case” para se enfrentar a matéria neste Conselho, dadas as centenas do tipo remetidos a este colegiado desde 2005, ano em que foram introduzidas modificações em suas competências, com a edição do Decreto nº 5363.

Verificado, pois, pelo Banco Central do Brasil que em uma dada operação os procedimentos do financiador ou do mutuário -- quer na sua contratação, quer na sua condução e fiscalização, quer ainda na implantação do empreendimento -- tornam impróprio, ou até mesmo ilegal, considerá-la como operação de crédito rural tal como sistematizado pela Lei 4.829/65, a autarquia determina que a operação seja classificada em título contábil da rubrica Financiamentos Rurais e Agroindustriais mais adequado, com os consectários disso decorrentes, ou até mesmo que o mútuo seja descaracterizado como uma operação de crédito rural nos termos da Lei 4.829/65, evidentemente com a devolução de todos os benefícios percebidos, mediante o comando da desclassificação ou da descaracterização, respectivamente.

Das decisões da autarquia desse teor é que ora se cuida.

Tendo, verificado o Banco Central no caso concreto, que em diversas operações então contabilizadas na rubrica Financiamentos Rurais e Agroindustriais, o Banco do Brasil concedera crédito com prazo incompatível com o empreendimento assistido, ou que deixara de fiscalizar o empreendimento financiado, ao arrepio dos comandos regulamentar e legal que tutelam as operações, determinou a pronta regularização contábil dos mútuos e a conseqüente devolução das benefícios percebidos, como o seu cômputo para os efeitos de aplicações obrigatórias, o eventual recebimento de subvenções financeiras, ou a aplicação de alíquota zero para o cálculo do IOF.

Inconformado, o Banco do Brasil, face à atribuição do Conselho Monetário Nacional-CMN de que trata o Inciso XXVI, do artigo 4º, da Lei 4.595/64, àquele colegiado recorreu, vindo a apelação, mesmo que interposta em 03.05.1991, a ser remetida a este Conselho de Recursos tão-só em 23.02.2005.

Assim, independentemente das razões que levaram o CMN a declinar do exame da matéria em processo análogo, Voto CMN 004/94 que peço vênia para anexar ao processo, e das dificuldades de ordem legal para que o Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional-CRSFN pudesse acolher o recurso para exame, o recurso interposto permaneceu durante todo esse tempo sem que a administração sobre ele se manifestasse.

Nesse interlúdio, quero lembrar aos ilustres pares, foi promulgada a Lei nº 9873/99, que cadenciou o andamento dos processos administrativos na administração publica brasileira e, com precisão, estabeleceu prazos prescricionais que haveriam de limitar a demora no exame de tal matéria daí pra frente.

E foi mais além o legislador no artigo 4º daquele diploma legal. Para os casos pretéritos, estabeleceu que as infrações ocorridas a partir de 01.07.1995, a prescrição ocorreria em dois anos, contados da data da promulgação daquela Lei, 23.11.1999 (Artigo 4º) e quanto ao procedimento administrativo que, na data da promulgação da Lei, estivesse paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho, o legislador determinou o seu arquivamento, de ofício ou por requerimento (Artigo 1º, parágrafo 1º).

Também não me parece ser o caso, senhor presidente, de argüir que aquela Lei tem eficácia apenas quando se cuidar de processos administrativos punitivos, e é ineficaz se se tratar dos demais. Evidentemente que assim o legislador não quis, pelo menos assim na Lei nada ficou consignado nesse sentido.

Ainda que se algo nesse sentido tivesse lá ficado assentado, necessário se faria examinar que os processos de desclassificação do crédito rural, embora se destinem a corrigir procedimentos e registros feitos de forma equivocada pela instituição mutuante e nada obstante seu rito processual difira do típico processo administrativo punitivo, a correção impõe à instituição financeira ou ao seu cliente, a depender da conduta ilícita, a reparação mediante ônus financeiros, logo de natureza punitiva. E, em havendo ônus, difícil me parece pretender que o processo de desclassificação/descaracterização de operações do crédito rural não seja de natureza punitiva, “ipso facto”

Assim, e vendo que os comandos legais que disciplinam o Instituto da Prescrição tem como objetivo maior evitar a inércia da administração publica, e no caso concreto de fato inércia houve ao meu entender, VOTO, acompanhando o ilustre conselheiro relator, no sentido de aplicar, por analogia, as disposições do parágrafo 1º, do artigo 1º, da Lei 9873/99, reconhecendo prescrita a ação punitiva do Estado no caso de que se cuida.

É o voto.

Brasília, 29 de outubro de 2009. Felisberto Bonfim Pereira – Conselheiro.

D E C L A R A Ç Ã O D E V O T O

Nos termos do bem elaborado Relatório complementar do ilustre relator Dr. Johan Albino Ribeiro, “trata-se de Recurso Voluntário, originalmente dirigido ao Conselho Monetário Nacional, interposto pelo Banco do Brasil S.A., em relação à decisão do Banco Central do Brasil que, com base no Relatório de Inspeção - INSPE 08/15, de 22 de março de 1996, resolveu desclassificar certas operações como de Crédito Rural, determinando à instituição a transferência dos valores descaracterizados para outras rubricas contábeis, não compreendidas no título Crédito Rural, recolher IOF, quando devido, na forma da legislação em vigor, e adotar procedimentos de estornos e regularização, quando cabíveis, inclusive os previstos no art. 6º, da Lei 8.427, de 27/05/92 (fls. 01 a 03).”

No citado relatório, consta, ainda, que as justificativas apresentadas pelo Banco do Brasil, para a falta de fiscalização, teriam sido consideradas insuficientes para alterar as decisões postas nas Notificações de Irregularidades, sendo certo, também que o Banco Central considerou infringidas as normas do Crédito Rural, uma vez que os financiamentos foram realizados com prazo de pagamento alongados, não usuais em operações de custeio, propiciando, assim, concreta ou potencialmente, vantagens indevidas a alguns clientes.

Importante registrar que, em caso análogo, o Colegiado do CRSFN, na sessão de julgamento nº 259, realizada em 06.03.2006, deu provimento, por maioria (7 votos contra 2), ao Recurso nº 7092, reconhecendo a prescrição intercorrente prevista no § 1º do art. 1º da Lei nº 9.873/99, tendo como relator o Conselheiro João Cox Filho (veja-se Acórdão 7478/06). De fato, nesse caso, enquanto a maioria havia vislumbrado natureza punitiva na decisão desclassificatória de operações do crédito rural, dois Conselheiros dissidentes, um deles via Declaração de Voto, afastaram essa natureza.

Ressalte-se, outrossim, que após esse julgamento, a PGFN pediu vista de todos os processos relativos a desclassificação de operações do crédito rural, pendentes de julgamento ou despacho, com vistas a melhor apreciação da matéria. Assim, uma nova manifestação seguiu o entendimento pacificado na PGFN de que dispositivos da Lei nº 9873/99 sobre prescrição da pretensão punitiva no âmbito na administração pública federal não se aplicam ao recurso voluntário sob exame, pois a decisão administrativa do BACEN sobre desclassificação de operações do crédito rural não proveio de ação punitiva do BACEN e, sim, de sua ação revisora. (Parecer PGFN/CAF/CRSFN Nº 7280-CR LDMF/2008).

Nesta Sessão (305ª), no julgamento do presente Recurso 7434-CR, o Dr. Francisco Targino da Rocha Neto, d. representante da PGFN, em manifestação oral posteriormente reduzida a termo (Parecer PGFN/CAF/CRSFN/Nº 480/2009), reiterou a posição do órgão fazendário, no sentido de que a decisão recorrida de desclassificar operações de crédito rural se trata de ato administrativo meramente declaratório e que o BACEN, como os órgãos do fisco no trato de questões afins, dispõe do prazo de 5 (cinco) anos, de natureza decadencial, para praticar o ato de desclassificação, sendo desautorizada aplicação de qualquer regra de prescrição da pretensão punitiva na esfera recursal, mesmo a prescrição intercorrente, conforme transcrição abaixo:

“25. Cumpre, portanto, nesta assentada, insistir quanto à inaplicabilidade da prescrição intercorrente aos processos envolvendo recursos contra atos de desclassificação, nos termos do referido parecer do Dr. Luiz Dias Martins Filho.

26. Com efeito, o parecer do Dr. Luiz Dias Martins Filho realça ter o processo onde proferida decisão de desclassificação de operações de crédito rural natureza revisiva de ato do administrado, fruto do poder de polícia do Banco Central do Brasil. Como tal, não se há de falar em aplicação de sanção. Sanção, na verdade, haveria se o BACEN tivesse aberto processo sancionatório ou punitivo próprio, o que, data venia, não fez. O processo onde declarada a desclassificação não apura as responsabilidades dos agentes da instituição financeira pelo incorreto enquadramento da operação como de crédito rural, não se falando em averiguação de autoria, materialidade, dolo ou culpa. O processo onde feita a desclassificação não tem natureza sancionatória, portanto não se lhe aplicam as regras sobre prescrição da ação punitiva do Estado, eis que de ação punitiva não se trata, à míngua de qualquer caráter infracional nas operações desclassificadas. De fato, de infração legal não se cuida, não se podendo falar, de conseguinte, em pretensão ou ação punitiva que pudesse prescrever.

27. Fazemos aqui, porém, uma retificação ao Parecer do Dr. Luiz Dias Martins Filho. É que ao assentar a natureza revisiva, e não sancionatória ou punitiva, do procedimento administrativo no bojo do qual se opera a desclassificação, o Parecer alude a que o prazo para o BACEN efetuar, no exercício do seu poder de polícia, dita desclassificação seria de natureza prescricional, indo buscar no Código Civil a norma que fixa o seu lapso, que, no caso, seria o de 20 anos (ou de 10 anos, se se trata de operação posterior ao Novo Código Civil, aplicável a regra de transição pertinente).

28. Pensamos que, no ponto, deve, com efeito, ser retificado o parecer.

29. É que, na verdade, esse prazo é de decadência.

30. O ato administrativo de desclassificação de operação de crédito rural, com efeito, é ato vinculado do BACEN, que o pratica por força do seu poder de polícia, cujo objeto é a fiscalização das atividades das instituições financeiras brasileiras, e, como tal, assemelha-se aos demais atos administrativos de natureza declaratória praticados pela Administração Pública no exercício do seu poder de polícia.

31. Como bem leciona MARCELO CAETANO, o poder de polícia é aquele "modo de actuar da autoridade administrativa que consiste em intervir no exercício das actividades individuais susceptíveis de fazer perigar interesses gerais, tendo por objecto evitar que se produzam, ampliem ou generalizem os danos sociais que as leis procuram prevenir." (Manual de Direito Administrativo, vol. 11, p. 1150).

32. Esse atuar da Administração Pública com base no poder de polícia pode se manifestar em atos de diversa natureza, tanto, por exemplo, mandamental (como quando se ordena a prática de diversos atos ao administrado), como declaratória (como na hipótese vertente).

33. Também revelador de uma atuação declaratória do Poder Público é, por exemplo, o ato administrativo de lançamento de tributo.

34. De fato, segundo a melhor doutrina - à cabeça da qual se encontra ninguém menos que PAULO DE BARROS CARVALHO - o lançamento tributário é ato administrativo que tem natureza meramente declaratória, já que a obrigação tributária se constitui com a ocorrência do fato gerador do tributo. O lançamento, em qualquer de suas modalidades, é o mero reconhecimento da existência da obrigação e acertamento de seus contornos (como valor do tributo devido, indicação do contribuinte ou responsável, etc).

35. Cediço que em Direito Tributário o prazo de cinco anos de que a Administração Pública dispõe para efetuar o lançamento de tributos é de natureza decadencial.

36. Não temos a menor dúvida, portanto, em afirmar que o prazo em que o BACEN deve efetuar a desclassificação de operações de crédito rural tem natureza decadencial, devendo ser praticado dentro de cinco (5) anos, que é o prazo normalmente assinalado ao Poder Público para a prática de atos em desfavor dos administrados.

37. Passo seguinte, deve-se lembrar que prazos decadenciais, de regra, não admitem suspensão ou interrupção. Uma vez praticado o ato dentro do respectivo prazo, deixa-se simplesmente de consumar a decadência.

38. Por isso é que, por exemplo, efetuado o lançamento tributário dentro do prazo decadencial de cinco anos, não se tem o seu reinício quando acontece de o contribuinte impugná-Io ou recorrer às instâncias administrativas superiores, como o Conselho de Contribuintes, hoje Conselho Administrativo de Recursos Fiscais - CARF.

39. De fato, não está o Conselho de Contribuintes jungido a qualquer prazo para julgar os recursos voluntários dos contribuintes, e eventual demora no julgamento na esfera recursal não tem qualquer efeito sobre a prática do ato de lançamento que haja ocorrido dentro do prazo de cinco anos.

40. Nem se há de falar, nessa hipótese, da aplicação de qualquer prazo prescricional para o Conselho de Contribuintes efetuar os julgamentos dos recursos voluntários. A prescrição - que se refere à ação de execução do crédito tributário - somente passará a correr após o julgamento do Conselho.

41. Pensamos que da mesma forma ocorre com o ato de desclassificação de operações de crédito rural. Uma vez tenha sido ele praticado pelo BACEN dentro do prazo decadencial de cinco anos, deixa-se de consumar a decadência e eventual recurso voluntário do particular interposto contra ele não se submete a qualquer prazo de caducidade, seja de decadência, seja de prescrição.”

Pedimos licença, ademais, para transcrever mais alguns tópicos do bem elaborado Parecer acima referido, eis que nos traz um preciso e importante histórico sobre os antecedentes que envolveram os casos da espécie e que culminaram com o presente julgamento:

“4. É de conhecimento de todos que aqui atuam que, com a criação deste Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional - CRSFN, pelo Decreto nº 91.152, de 15 de março de 1985, passaram a pairar dúvidas quanto à subsistência da mencionada competência recursal do CMN, dadas as competências conferidas a este Conselho de Recursos. Principalmente à luz do disposto no artigo 1º, do referido Decreto, que afirmava expressamente competir a este Conselho de Recursos “julgar, em segunda e última instância, os recursos interpostos das decisões relativas à aplicação de penalidades administrativas previstas no inciso XXVI do art. 4º da Lei nº 4.595, de 1964” – que é justamente o dispositivo invocado pelo Banco do Brasil S.A. em sua peça recursal.

5. Aparentemente, aquilo que pudesse se inserir no inciso XXVI do artigo 4º da Lei nº 4.595, de 1964, e que não dissesse respeito a penalidades, continuaria competindo ao CMN julgar.

6. A dúvida persistia mesmo após a edição da Lei nº 9.069, de 29 de junho de 1995 – ou seja, dez anos após a criação deste Conselho de Recursos. No artigo 81 dessa Lei se determina: “Art. 81. Fica transferida para o Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional, criado pelo Decreto nº 91.152, de 15 de março de 1985, a competência do Conselho Monetário Nacional para julgar recursos contra decisões do Banco Central do Brasil, relativas à aplicação de penalidades por infrações à legislação cambial, de capitais estrangeiros e de crédito rural e industrial.”

7. Um ano depois, ou seja, em 1996, veio a lume o Decreto nº 1.935, de 20 de junho daquele ano, cujo artigo 2º, em sua redação original, determinava:

“Art. 2º. Ao Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional compete julgar em segunda e última instância: I – os recursos interpostos de decisões relativas à aplicação de penalidades administrativas previstas: a) no inciso XXVI do art. 4º. [...] da Lei n. 4594, de 31 de dezembro de 1964 [...]. [...] e) na legislação cambial, de capitais estrangeiros, de crédito rural e industrial.”

8. Vê-se, portanto, que remanescia a dúvida quanto a eventual competência residual do Conselho Monetário quanto a casos que não envolvessem a aplicação de penalidades.

9. O certo é que, ao menos a partir de 1996, quando restou explícita no Decreto 1.935, daquele ano, a competência deste Colegiado para julgar recursos contra penalidades em matéria de crédito rural, o Conselho Monetário Nacional deixava de conhecer de recursos contra decisões do BACEN que desclassificavam operações de crédito rural.

10. Diversos foram então os recursos nessa matéria que foram remetidos a este Colegiado, o qual, todavia, firme na competência que lhe fora atribuída para julgar apenas recursos contra decisões de natureza punitiva ou sancionatória, conforme a letra da legislação então em vigor, não vislumbrou nas desclassificações de operações de crédito rural tal natureza punitiva ou sancionatória, deixando, portanto, também ele, de conhecer desses apelos.

11. Vários, com efeito, foram os recursos semelhantes ao presente caso que deixaram de ser conhecidos por este Colegiado, que se julgava incompetente para a matéria. Citam-se aqui o Acórdão 2720, de 1999, o Acórdão 2771, de 2000, e o Acórdão 5271, de 2004.

12. Diante desse impasse, o BACEN passou a não mais remeter a este Colegiado recursos da espécie, arquivando-os “em ser”, enquanto tratativas administrativas eram encetadas no âmbito do Governo para solucionar esse verdadeiro conflito negativo de competências entre o Conselho Monetário Nacional e este Conselho.

13. Após um longo processo pré-legislativo, foi editado, em 2005, o Decreto nº 5.363, de 31 de janeiro daquele ano, em cujo artigo 3º, inciso II, alínea “d”, foi atribuída competência a este Conselho para julgar recursos “referentes à desclassificação e à descaracterização de operações de crédito rural e industrial”.

14. Veja-se que o legislador teve o cuidado de, nessa matéria, não se referir, no texto dessa alínea “d”, a qualquer natureza punitiva ou sancionatória relativamente ao ato de desclassificação. Tanto que na alínea “a” do inciso II do mesmo preceito, o Decreto também atribui competência a este Colegiado para julgar recursos contra decisões “relativas a penalidades por infrações à legislação [cambial, de capitais estrangeiros e] de crédito rural e industrial”. Resultaram devidamente estremadas, portanto, as duas hipóteses: na alínea “d” do inciso II, não se há de falar em decisão de natureza punitiva; na alínea “a” do inciso II, sim.

15. Eis, assim, que uma vez recebida por este Colegiado competência expressa para julgar recursos contra decisões de desclassificação de operações de crédito rural, sem natureza punitiva, este Conselho, que passou a receber os recursos sobre esta matéria que estavam arquivados “em ser” no âmbito do BACEN, começou a decidir pela aplicação, a esses casos, do art. 1º, § 1º da Lei 9.873, de 23 de novembro de 1999, que dispõe sobre a prescrição da ação punitiva da administração pública federal, dizendo incidir na espécie a prescrição intercorrente, na esfera recursal, já que os autos, pendentes de decisão, teriam restado paralisados por mais de três anos, tornando írritos, de conseguinte, os atos de desclassificação praticados pelo BACEN.

16. Para assim decidir, este Colegiado reviu sua jurisprudência, anterior ao Decreto nº 5.363, de 2005, passando a ver natureza punitiva ou sancionatória nas decisões de desclassificação de operações de crédito rural, como se não houvesse distinção entre as alíneas “a” e “d” do inciso II, do Decreto nº 1.935, de 1996, em sua nova redação, hipóteses devidamente estremadas, repita-se, pelo legislador.

17. A pergunta que cabe fazer nesse passo é, pois, para quê então a edição do Decreto nº 5363, de 2005? Para quê?

18. Estabeleceu-se, então, um verdadeiro círculo vicioso: o Conselho decidiu, inicialmente, que não podia julgar porque não tinha competência, e quando recebeu, pelo novel decreto, a competência para julgar decidiu que já tinha tal competência desde antes dele (decreto) e por isso, pela demora no julgamento, haveria que incidir a prescrição intercorrente da Lei nº 9.873, de 1999. Isso, data vênia, não nos parece razoável.

19. Deve-se observar que o presente processo, relativo a recurso interposto em 3 de maio de 2001, foi remetido pelo BACEN a este Colegiado em 6 de junho de 2005, ou seja, após a edição do referido Decreto nº 5.363, de 2005, seguindo-se diversos atos, como pedidos de vista e pareceres desta PGFN.

20. Surgida divergência entre os representantes da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional com atuação neste Conselho quanto ao tema, a matéria mereceu tratamento uniformizador no âmbito do órgão, tendo sido lavrado o Parecer PGFN/CAF/Nº 1480, de 2005, em que se assenta que o ato de desclassificar operações de crédito rural não se reveste de natureza sancionatória ou punitiva, tal como dizia a jurisprudência deste Colegiado antes da edição do Decreto nº 5.363, de 2005 – que, repita-se, foi uma das causas da edição desse mesmo esclarecedor Decreto.”

Diante do exposto, acompanhando o entendimento da PGFN, afasto a ocorrência da prescrição intercorrente pelas seguintes razões: (i) a Administração Pública, diante do conflito negativo de competência, diligenciou, dentro dos prazos legais, para que essa situação fosse solucionada, o que, de fato, veio a acontecer com o advento do Decreto nº 5.363, de 2005, restando, portanto, patente a ausência de paralisação do processo; (ii) ainda que se pudesse considerar, em tese, como tendo ocorrido a prescrição, diante do lapso de tempo decorrido para solucionar aquele conflito, é forçoso e imperativo reconhecer que o instituto em questão é inaplicável para a matéria em exame, sendo cabível, em regra, como bem demonstrado pela PGFN, apenas nos processos administrativos de natureza punitiva, sendo inconteste que, no presente caso, estamos diante de um ato administrativo de natureza meramente declaratória; e, por último, mas igualmente importante, (iii) o prazo em questão é decadencial e, portanto, inadmissível a interrupção ou a suspensão.

É o Voto.

Brasília, 29 de outubro de 2009. Raul Jorge de Pinho Curro – Conselheiro.

Vistos, relatados e discutidos os presentes autos, decidem os membros do Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional, por maioria e nos termos do voto do Conselheiro-Relator, declarar haver sido caracterizada, na espécie, prescrição intercorrente, arquivando-se de conseguinte o processo no tocante ao BANCO DO BRASIL S.A., defendido oralmente pela advogada Dra. Erika C. F. Santoro, tendo apresentado declaração de voto os Conselheiros Daniel Augusto Borges da Costa, Darwin Corrêa, Felisberto Bonfim Pereira e Raul Jorge de Pinho Curro, esse último solitariamente em posição vencida quanto às conclusões acolhidas em Plenário.

Participaram do julgamento os seguintes Conselheiros: Drs. Daniel Augusto Borges da Costa, Darwin Corrêa, Felisberto Bonfim Pereira, Johan Albino Ribeiro, Luiz Eduardo Martins Ferreira, Marco Antônio Martins de Araújo Filho, Margareth Noda e Raul Jorge de Pinho Curro. Presentes o Dr. Francisco Targino da Rocha Neto, Procurador da Fazenda Nacional, e Marcos Martins de Souza, Secretário-Executivo do CRSFN.

Brasília, 27 de outubro de 2009.

DANIEL AUGUSTO BORGES DA COSTA Presidente

JOHAN ALBINO RIBEIRO Relator

FRANCISCO TARGINO DA ROCHA NETO Procurador da Fazenda Nacional    Ata publicada no DOU de 20.11.2009 - Seção 1 - pags. 67 e 68.