Recurso Voluntário — Acórdão nº 7478/2006

259ª Sessão Recurso 7092  Processo BCB 9400323594      RECURSO VOLUNTÁRIO    RECORRENTE: BANCO DO BRASIL S.A.     RECORRIDO: BANCO CENTRAL DO BRASIL      EMENTA: RECURSO VOLUNTÁRIO – Crédito rural - Desclassificação de operações - Prescrição intercorrente (art. 1º, § 1º, da Lei nº 9.873/99) - Decurso de mais de três anos entre a data da interposição do apelo e o dia da chegada do processo no órgão julgador - Ausência de hipótese caracterizadora de interrupção do prazo prescricional – Arquivamento.     ACÓRDÃO/CRSFN 7478/06: O presente processo decorre da lavratura de Notificação de Irregularidade, pelo Banco Central do Brasil (BACEN), consistente na não desclassificação de operações como de crédito rural, e, conseqüentemente, no não recolhimento de IOF a elas correspondente, determinando, outrossim, a recomposição do demonstrativo de controle do cumprimento da exigibilidade de aplicações em crédito rural.

A Recorrente foi regularmente notificada, tendo formulado sua defesa, que não foi acolhida pelo BACEN, por entender configurada a infração administrativa. Interpôs, assim, recurso ao Conselho Monetário Nacional, com fulcro no art. 4º, inciso XXVI, da Lei nº 4.595/64.

Conforme despacho do BACEN, os autos do processo permaneceram por mais de três anos aguardando definição sobre a instância competente para julgamento da matéria em grau de recurso, o que somente se deu com a edição, em 31 de janeiro de 2005, do Decreto nº 5.363, atribuindo ao Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional (CRSFN) a competência para julgamento de recursos da espécie.

Recebidos os autos no CRSFN, em 2005, eles foram encaminhados ao Douto representante da Procuradoria-geral da Fazenda Nacional, que exarou posicionamento no sentido da ocorrência da prescrição intercorrente, em face da paralisação do processo, pendente de julgamento ou despacho, por mais de três anos, propugnando pelo seu arquivamento de ofício, a teor do que dispõe o art. 1º, § 1º, da Lei nº 9.873/99.

É o Relatório. São Paulo, 08 de agosto de 2005. João Cox - Conselheiro Relator.

Despacho do Conselheiro Revisor: Nada a Acrescentar. Edmundo de Paulo - Conselheiro Revisor.

R E L A T Ó R I O C O M P L E M E N T A R

Trata-se de recurso voluntário interposto em face de decisão do Banco Central do Brasil (fls. 111/112), de 9 de julho de 1996 que em desclassificou o mútuo realizado como crédito rural impondo ao agente financeiro o recolhimento do IOF incidente sobre os valores da operação e o recálculo das coberturas do PROAGRO.

Às fls. 169 dos autos consta um relatório preliminar, da lavra deste relator, onde consoante o parecer do i. representante da PGFN de fls.168 não adentrou o mérito por entender que já houvera operado a prescrição intercorrente em todos os processos desta natureza, tendo em vista o conflito de competência para julgamento da matéria até a edição do Decreto 5363, de 2005.

Ocorre que na 252ª sessão, por divergência de opiniões entre os Procuradores atuantes perante o CRSFN, o processo foi retirado de pauta. Como resolução da divergência foi exarado o parecer PGFN/CAF/n°1480/2005, juntado às fls. 171 e seguintes, que expressou o entendimento vinculante ao Procurador, atuante neste recurso, no sentindo da impossibilidade de reconhecer-se prescrição nos casos de desclassificação de crédito rural.

Em face dos fatos novos vislumbra-se a necessidade de relatar o mérito do presente processo.

No presente processo administrativo a decisão autárquica considerou falsa a nota fiscal juntada por cópia às fls.22 que comprovaria a utilização correta dos recursos tomados pelo mutuante a título de crédito rural, motivo pelo qual desclassificou a operação impondo ao agente financeiro os consectários legais.

Entretanto, os relatórios dos engenheiros agrônomos responsáveis pela fiscalização do empreendimento financiado às fls. 09 a 21, são taxativos no sentido de que tudo transcorria de forma normal, segunda as técnicas mais adequadas e seguindo todas as recomendações efetuadas, e consignando expressamente a completa aplicação dos recursos auferidos no empreendimento financiado, registrando que as perdas ocorridas foram motivadas por fatores climáticos (geadas), imponderáveis à época da operação financeira.

Às fls. 23 e 24 constam a declaração e o boletim de ocorrência realizados pelos antigos responsáveis pela empresa emissora da nota fiscal apontada como falsa, segundo os quais, a mesma teria sido objeto de furto e emissão de terceiro.

Cabe ressaltar, que tais documentos datam do segundo semestre de 1993, e a nota fiscal teria sido emitida em abril de 1992. Segundo declaração de fls. 27, novamente, a perícia técnica informa a adequação do empreendimento, realizada ao valor financiado e a impossibilidade de certificar-se de que seu insucesso teria se dado pela eventual inaplicação das mercadorias supostamente compradas com a nota fiscal inquinada de falsidade.

Cumpre lembrar ainda que não constam dos autos qualquer declaração policial ou judicial que certifique ser falsa a nota fiscal utilizada. Conforme fls. 93 dos autos a Secretaria de Fazenda do Estado do Paraná instaurou processo administrativo fiscal contra a empresa detentora das notas fiscais, cuja baixa se deu em setembro de 1993, mesma época das declarações que basearam o entendimento do Banco Central do Brasil.

O ilustre Procurador da Fazenda Nacional aduziu que “a Autarquia, em sua dúvida quanto a falsidade ou não do documento fiscal, optou por desconsiderar os laudos técnicos daqueles que efetivamente estiveram no local do empreendimento financiado e fixou-se em um formalismo exacerbado baseado em suposições que em nenhum momento foram comprovadas.

Diante do exposto, a Procuradoria opinou pelo provimento do recurso voluntário "em homenagem ao princípio in dúbio pro reo, com o arquivamento do presente feito, a restauração da classificação da operação como de crédito rural e a isenção das sanções contratuais impostas pela Autarquia à Instituição Financeira."

É o relatório. São Paulo, 24 de novembro de 2005. JOÃO COX - Conselheiro Relator

Despacho do Conselheiro Revisor: Nada tenho a acrescentar ao relatório da lavra do i. Conselheiro Dr. João Cox Neto. São Paulo, 13 de janeiro de 2006. Edmundo de Paulo - Conselheiro Revisor.

V O T O

Trata-se de recurso voluntário interposto em face de decisão do Banco Central do Brasil (fls. 111/112), de 9 de julho de 1996 em que desclassificou o mútuo realizado como crédito rural impondo ao agente financeiro o recolhimento do IOF incidente sobre os valores da operação e o recálculo das coberturas do PROAGRO.

Preliminarmente devemos analisar a questão que gerou a divergência de opiniões dos Procuradores da Fazenda, com assento neste Conselho, e foi sanada pelo Parecer PGFN/CAF/nº 1.480/2005 exarado pela Procuradoria Geral da Fazenda.

O Parecer em questão sustenta a impossibilidade de reconhecer-se a prescrição nos casos de desclassificação de crédito rural, uma vez que os processos não têm natureza punitiva e que a prescrição regrada pela §1º do artigo1º da Lei nº 9.873/99 somente se aplica aos processos com objeto punitivo.

Recentemente a competência do CRSFN foi alterada por força da edição do Decreto nº 5.363/2005, que modificou as disposições anteriores no seguinte sentido: “Art. 2o Ao Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional compete julgar, em segunda e última instância, os recursos: I - previstos: a) no inciso XXVI do art. 4o e no § 5o do art. 44 da Lei no 4.595, de 31 de dezembro de 1964; b) no art. 3o do Decreto-Lei no 448, de 3 de fevereiro de 1969; c) no § 4o do art. 11 da Lei no 6.385, de 7 de dezembro de 1976; d) no § 2o do art. 43 da Lei no 4.380, de 21 de agosto de 1964; e) no § 2o do art. 2o do Decreto-Lei no 1.248, de 29 de novembro de 1972; e f) no art. 74 da Lei no 5.025, de 10 de junho de 1966; II - de decisões do Banco Central do Brasil: a) relativas a penalidades por infrações à legislação cambial, de capitais estrangeiros e de crédito rural e industrial; b) proferidas com base no art. 33 da Lei no 8.177, de 1o de março de 1991, relativas à aplicação de penalidades por infração à legislação de consórcios; c) proferidas com base no art. 9o da Lei no 9.447, de 14 de março de 1997, referentes à adoção de medidas cautelares; e d) referentes à desclassificação e à descaracterização de operações de crédito rural e industrial, e a impedimentos referentes ao Programa de Garantia de Atividade Agropecuária - PROAGRO.”(grifos nossos)

Anteriormente a competência do CRSFN era, estabelecida pela Lei nº 9.069/95, que alterou o Decreto nº 91.152/85 e demandou a edição do Decreto nº 1.935/96, cujo art. 2º determinava: “Art. 2o Ao Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional compete julgar, em segunda e última instância: I – os recursos interpostos das decisões relativas à aplicação de penalidades administrativas previstas: no inciso XXVI do art. 4o e nos incisos I, II, III, e IV do art. 44 da Lei no 4.595, de 31 de dezembro de 1964 e no art. 3o do Decreto-Lei no 448, de 3 de fevereiro de 1969; no § 4o do art. 11 da Lei no 6.385, de 7 de dezembro de 1976; no § 2o do art. 43 da Lei no 4.380, de 21 de agosto de 1964, combinado com o § 7º do art. 4o da Lei no 4.595, de 31 de dezembro de 1964; no § 2o do art. 2o do Decreto-Lei no 1.248, de 29 de novembro de 1972, e no art. 74 da Lei no 5.025, de 10 de junho de 1966; na legislação cambial, de capitais estrangeiros, de crédito rural e industrial;”

Além da expressa menção às operações de desclassificação de crédito rural e à aplicação de penalidades por infração à legislação de consórcios, a alteração mais profunda verificada foi a exclusão da expressão “aplicação de penalidades” do caput do artigo transcrito. O novo diploma legal que trata a matéria afirma que cabe recurso ao CRSFN das decisões do Banco Central do Brasil referentes à desclassificação e à descaracterização de operações de crédito rural e industrial, e a impedimentos referentes ao Programa de Garantia de Atividade Agropecuária – PROAGRO.

Tal alteração teve o condão de sanar a divergência entre o Conselho Monetário Nacional e o Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional no tocante à competência para apreciação da matéria e conseqüentemente houve a remessa de todos os processos acumulados e, até então, “arquivados em ser”, para que fossem autuados, sorteados e devidamente julgados.

Não obstante já ter ocorrido o julgamento de mais de 570 (quinhentos e setenta) processos em que foram absolutamente todos arquivados com unanimidade de votos e em coerência estrita com os pareceres dos procuradores da PGFN à época; a Procuradoria da Fazenda Nacional, através do procurador Rodrigo Pirajá Wienskoski, mudou o entendimento até então exarado por seus procuradores, inclusive o do procurador Sérgio Augusto Guedes Pereira de Souza e passou, por meio de parecer vinculante, a obrigar, inclusive o atual procurador Sérgio Augusto Guedes Pereira de Souza, a reconhecer a inexistência de prescrição intercorrente por entender não haver caráter punitivo na decisão autárquica que desclassifica as operações de crédito rural.

Ora, os processos levados a julgamento junto ao CRSFN inserem-se no contexto de aplicação pelo Estado do direito administrativo sancionador, cujas regras materiais e processuais pautam a atuação do colegiado e se convertem em acervo legal disponível para enquadramento dos casos quando em julgamento por este Egrégio Conselho.

Exatamente neste contexto é que foi editada a Lei nº 9.873/99, e é exatamente em face de uma interpretação integradora do acervo legal que, entendo, que tal normativo deva ser aplicável a todo e qualquer julgamento perante o CRSFN, mesmo que, eventualmente, não se enxergue em um determinado caso a “penalidade” imposta pelo ente público.

A interpretação de aplicação do §1º do artigo 1º da Lei 9.873/99 aos casos de desclassificação de operações de crédito rural, quando não vislumbradas as sanções impostas na decisão de primeiro grau, evidentemente, consiste em o que a doutrina denomina ficção jurídica, ou seja, uma ficção imposta pelo próprio ordenamento vigente, no afã de que seja devidamente assegurada a ordem social, posto que, se assim não fosse, todo o cenário jurídico seria atingido, minando as estruturas da sociedade, cuja sobrevivência está diretamente ligada ao império da lei. A ficção jurídica consiste em equiparar voluntariamente algo que se sabe que é desigual. As ficções legais têm normalmente, como finalidade a aplicação da regra dada para uma previsão normativa típica (p1), a outra previsão normativa típica (p2). Deste modo, não são remissões encobertas. Em vez de ordenar: as conseqüências jurídicas de p1 vigoram também para p2, a lei finge que p2 é um caso de p1. Como a lei não contém enunciados sobre fatos, mas ordenações de vigência, o legislador não afirma que p2 é na realidade igual a p1, mas preceitua que para p2 valem as mesmas conseqüências jurídicas que para p1. Sobre o tema, exemplar é o magistério de Karl Engish onde: "as regras jurídicas são regras de dever-ser, e são verdadeiramente, como sói dizer-se, proposições ou regras de dever-ser hipotéticas. Elas afirmam um dever-ser condicional, um dever-ser condicionado através da ‘hipótese legal’." (ENGISH, Karl. Introdução ao pensamento jurídico. 6ª ed. Lisboa: Calouste Gulbenkian, p. 36).

É bem verdade que o julgador, quando do exercício da interpretação, pode amoldar o rigor da lei à situação concreta de modo a afastar injustiças que possam ser cometidas em razão da severidade da norma em certos casos, o que, todavia, nem de longe afasta a regra genérica de que todos se encontram sob o império da lei, não prevalecendo, portanto, a escusativa da sua ignorância.

Mais modernamente, chega-se a sustentar que interpretar uma norma é interpretar o sistema inteiro: qualquer comentário comete, direta e obliquamente, uma aplicação da totalidade do Direito. Inegável, pois, o valor para a hermenêutica jurídica da chamada ordenação sistemática, a qual decididamente não pode ser confundida com um mero elemento ou método interpretativo, porque somente um comentário que realize tal ordenação é capaz de estabelecer o alcance teleológico dos dispositivos, realizando o dever de harmonizar os comandos, de sorte a resguardar e a manter a unidade em meio à multiplicidade axiológica. Em outras palavras, não se pode considerar a interpretação sistemática. como um processo, dentre outros, de interpretação jurídica. É, pois, a interpretação sistemática o processo hermenêutico, por essência, do direito, de tal maneira que se pode asseverar que ou se compreende o enunciado jurídico no contexto de suas relações com o conjunto dos demais enunciados, ou não se pode compreendê-lo adequadamente. Neste sentido é de se afirmar, que a interpretação jurídica no caso em tela deve ser sistemática.

Entendo necessária uma breve retrospectiva acerca da disciplina do crédito rural em nosso sistema jurídico. Entre nós a legislação sobre crédito rural passou a ser sistematizada a partir de 1964, com a edição da Lei 4.595/64, que disciplinou o Sistema Financeiro Nacional, bem como a promulgação da Lei 4.829/65 que institucionalizou o crédito rural; a qual foi regulamentada pelo Decreto 58.380/66.

A Lei 4.595/64 atribuiu genericamente ao Banco Central do Brasil a função de implementar as políticas elaboradas pelo CMN. Ademais, a teor do artigo 5º da Lei 4.829/65, ao BACEN compete a função de órgão de controle do sistema nacional de crédito rural.

Importante salientar que a obrigação de implementação e a destinação dada ao crédito rural emanam de Lei, ou seja, norma de ordem pública, não podendo, por definição, serem modificadas, de vez que há o interesse público na aplicação de tais recursos. A obrigatoriedade da aplicação de recursos dirige-se tanto para as instituições financeiras como para os produtores rurais.

No tocante às instituições financeiras, a Lei 4.829/65, em seu art. 21o, combinado com o art. 7º, dispõe expressamente que as instituições de crédito e demais entidades autorizadas a funcionar pelo Banco Central do Brasil deverão aplicar, obrigatoriamente, em operações típicas de crédito rural, percentagem dos recursos com que operem, a ser fixada pelo CMN. Conforme o parágrafo 3º do artigo 21, ficam os infratores sujeitos a multas, variáveis de 10% a 50% sobre os valores não aplicados no crédito rural.

Diante do acima exposto, observa-se que a instituição financeira possui a obrigação de aplicar em operações de credito rural e caso não o faça, haverá uma sanção referente ao descumprimento do preceito legal.

No tocante às operações de crédito rural subvencionadas também é patente a sanção inserida no artigo 6º da Lei 8.427 de 27 de maio de 1992, onde diz o art. 6°: “A aplicação irregular ou desvio dos recursos provenientes das subvenções de que se trata esta lei sujeitará o infrator à devolução, em dobro, da subvenção recebida, atualizada monetariamente, sem prejuízo das penalidades previstas no art. 44 da Lei n° 4.595, de 31 de dezembro de 1964”.

Não obstante o acima exposto é necessário lembrar o artigo 68 da lei 9.874/99 que diz: “As sanções, a serem aplicadas por autoridade competente, terão natureza pecuniária ou consistirão em obrigação de fazer ou de não fazer, assegurado sempre o direito de defesa”.

Por certo, a desclassificação das operações de credito rural pelo Banco Central do Brasil importa em obrigações de fazer para as instituições financeiras como: a necessidade de refazimento do mapa de aplicação daquela espécie de operação, o eventual recolhimento compulsório, ao BACEN, da diferença da deficiência de aplicação (sem qualquer remuneração e até o nivelamento da posição de aplicação mínima), a incidência do IOF conforme disciplina o parágrafo 1º do artigo 8º do Decreto 4.494 de 03 de dezembro de 2002 e, a depender da origem do recurso, multa, tal qual prevista no parágrafo 3º do artigo 21º da Lei 4.289/65 e sanção conforme artigo 6º da Lei 8.427/92.

Em que pese o posicionamento da digna Procuradoria, entendo que existe sim um viés sancionatório na decisão do Banco Central do Brasil que desclassifica as operações de crédito rural. Este viés poderia ser denominado “sanção contratual”, entretanto esta “sanção contratual” não se aplicaria entre o tomador do empréstimo e a Instituição Financeira, mas sim entre a Autarquia e a Instituição Financeira, pois que decorrido o prazo prescricional como definido no Código Civil, a sanção pecuniária não poderia mais ser repassada ao mutuário. Não obstante, se tratar de falha operacional da Instituição Financeira, uma vez que ainda que não houvesse ocorrido o fenômeno da prescrição, a cobrança seria de difícil exeqüibilidade. Sendo assim descaracterizada a operação de crédito rural, o ônus de reembolsar o Tesouro Nacional fica a cargo da Instituição Financeira.

Logo, face ao viés acima descrito poder-se-ia considerar a desclassificação do crédito rural como tendo natureza de penalidade à Instituição Financeira, superando-se o impasse relativo à aplicação ou não dos dispositivos da Lei 9.873/99.

A isto se adicione que o texto constitucional de 1988 traz como regra a prescritibilidade, consignando as exceções. Assim é que a Constituição prevê em seu art. 5º, inciso XLVII, “a”, que não haverá penas de caráter perpétuo, também prevê nos incisos XLII e XLIV do citado artigo, que são imprescritíveis os crimes consistentes na prática do racismo e na ação de grupos armados civis ou militares contra a ordem constitucional e o Estado Democrático. Se somente esses crimes são imprescritíveis, há que se admitir a prescrição para o ilícito administrativo. Não admitir a prescrição, neste caso, é tornar a Administração senhora da tranqüilidade do administrado, pois ficará ao arbítrio dela dispor a respeito de quando irá puni-lo. Isto implica tornar perpétua a ação de punir, causando assim, notória instabilidade.

Com a devida vênia, cito ainda Nelson Eizirik em a Reforma das S.A. & dos Mercados de Capitais às páginas 188 e 189 quando diz: “Não há sistema jurídico civilizado que aceite a existência de normas punitivas imprescritíveis; somente ordens míticas ou religiosas, cujo fundamento de legitimidade repousa em uma esfera supra-humana, a sanção pode ser dotada do predicado da perenidade, não se extinguindo jamais a possibilidade de ser o pecador castigado por sua falta”.

Ademais, importante lembrar que, o Banco Central do Brasil obriga as instituições financeiras e demais entidades por ele autorizadas a funcionar a guardarem livros e documentos por período determinado, fato incompatível com a imprescritibilidade.

Diante desta postura da Autoridade administrativa, os administrados correm o risco, a todo o momento, de verem-se cerceados em seu direito de defesa, tendo em vista a impossibilidade de produzir provas necessárias a afastar eventuais acusações feitas pelo BACEN. Corroborando o entendimento acima exposto este Egrégio CRSFN assim decidiu no julgamento do Recurso 4.726: Recurso 4.726 - Processo BCB 0001029064 - (...) - Vistos, relatados e discutidos os presentes autos decidem os membros do Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional (...) acatar, também por maioria (vencido o Conselheiro Edison Antonio Costa Britto Garcia), a outra questão de preliminar (cerceamento de defesa) .... Fundamentou-se este CRSFN em que o vertente processo foi instaurado depois de transcorrido o prazo obrigatório de guarda dos documentos, impossibilitando a apelante apresentação de contraprova - nomeadamente, a ficha cadastral das empresas responsáveis pela fraude cambial - que pudesse afastar tipicidade ou a antijuridicidade do fato a ela imputado.(grifos nossos)

Resta evidente que o grande lapso temporal entre a ocorrência dos fatos e a acusação do BACEN causa grave prejuízo ao direito de defesa dos administrados.

Entendo que a questão nuclear do processo em epígrafe e dos demais que estão pendentes de julgamento reside na obediência ao princípio constitucional da segurança jurídica.

Como destaca José Joaquim Gomes Canotilho em Direito Constitucional e Teoria da Constituição à sua página 250: “O homem necessita de segurança para conduzir, planificar e conformar autônoma e responsavelmente a sua vida. Por isso, desde cedo se consideravam os princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança como elementos constitutivos do Estado de direito. Estes dois princípios – segurança jurídica e proteção da confiança – andam estreitamente associados a ponto de alguns autores considerarem o princípio de proteção como um subprincípio ou como uma dimensão específica da segurança jurídica. Em geral, considera-se que a segurança jurídica está conexionada com elementos objetivos da ordem jurídica – garantia de estabilidade jurídica, segurança de orientação e realização do direito – enquanto a proteção da confiança mais com as componentes subjetivas da segurança, designadamente a calculabilidade e previsibilidade dos indivíduos em relação aos efeitos jurídicos dos atos dos poderes públicos. A segurança e a proteção da confiança exigem, no fundo: (1) fiabilidade, clareza, racionalidade e transparência dos atos do poder; (2) de forma que em relação a eles o cidadão veja garantida a segurança nas suas disposições pessoais e nos efeitos jurídicos dos seus próprios atos. Deduz-se já que os postulados da segurança jurídica e da proteção da confiança são exigíveis perante qualquer ato de qualquer poder – legislativo, executivo e judicial.”

A estabilidade das relações jurídicas é uma preocupação real de toda a sociedade, ainda mais quando se trata de Poder Público. Não é salutar para o direito que nas relações das pessoas, entre si ou com o Estado, não vigore a segurança jurídica, capaz de proteger o passado pelo decurso de tempo. Triste seria o ser humano que não pudesse ter no tempo passado a segurança que seus atos, certos ou errados, após o tempo prescricional decorrido, estariam imortalizados. Logo, o tempo funciona como senhor da razão, cicatrizando injustiças, ou curando atos defeituosos, que passam por um período de maturação até que se tornem inatingíveis.

A importância do princípio da segurança jurídica, remonta aos primórdios da elaboração da idéia do Estado Democrático de Direito e, neste pensar, assinala J.J GOMES CANOTILHO (CANOTILHO, J.J. GOMES, Direito Constitucional, Coimbra: Almedina, 1991, p.384.) se constituiria tal princípio em uma das vigas mestras da ordem jurídica, cujo entendimento é esposado por HELY LOPES MEIRELLES (Meirelles, Hely Lopes, Direito Administrativo Brasileiro, 27ªed., São Paulo: Malheiros, 2002. p.94).

Um dos temas mais fascinantes do Direito Público neste século é o crescimento da importância da segurança jurídica, que se liga diretamente à moderna exigência de maior estabilidade das situações jurídicas, aí incluídas aquelas, ainda que na origem, apresentem vícios de ilegalidade. A segurança jurídica é geralmente caracterizada como uma das vigas mestras do Estado de Direito. É ela, ao lado da legalidade, um dos subprincípios integradores do próprio conceito de Estado de Direito.

A noção fundamental em que se assenta toda a organização política do Estado Democrático de Direito são a dignidade humana e o respeito aos direitos individuais e sociais dos cidadãos, conforme destacado no preâmbulo e no artigo primeiro de nossa Constituição. A segurança jurídica, espécie do gênero direito fundamental deve ocupar lugar de destaque no nosso ordenamento jurídico atual.

Conforme nos ensina LUIS ROBERTO BARROSO (BARROSO, LUÍS ROBERTO , Temas de Direito Constitucional, 2ª ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2002, p.49.), a segurança encerra valores e bens jurídicos que não se esgotam na mera preservação da integridade física do Estado e das pessoas: englobando em seu conteúdo conceitos fundamentais para a vida civilizada, como a continuidade das normas jurídicas, a estabilidade das situações constituídas e a certeza jurídica que se estabelece sobre situações anteriormente controvertidas.

Agregando-se a esse conceito vem a força imperiosa da acomodação fática por via da consolidação dos direitos exercidos e não disputados que se origina no instituto da prescrição, vale dizer, a estabilização das situações jurídicas potencialmente litigiosas por força do decurso do tempo.

Decerto, o que se tem pretendido evitar prosperar é a insegurança e o caos nas relações sociais e jurídicas, agasalhando institutos como a prescrição, decadência e coisa julgada, desenvolvendo conceitos como o da segurança jurídica e inserindo na legislação ordinária o imperativo de seu atendimento. Outro não é o entendimento do comando esculpido no art. 1º da Lei nº 9.784/99, que determina a obediência ao princípio da segurança jurídica.

Ao consagrar objetivamente a incidência dos institutos da prescrição e da decadência no processo administrativo o que se está assegurando, em verdade, por meio dessas garantias processuais, é a ascendência dos direitos fundamentais indispensáveis à eficácia concreta do direito à segurança, inscrito como valor e como direito no preâmbulo e no caput do artigo 5º da Constituição de 1988.

A segurança jurídica é o mínimo de previsibilidade necessária que o estado de Direito deve oferecer a todo cidadão, a respeito de quais são as normas de convivência que ele deve observar e com base nas quais pode travar relações jurídicas válidas e eficazes.

A topologia estratégica desse elevado princípio, que informa, vários institutos jurídicos, constitui um dos princípios gerais do direito situando-se na base das normas sobre prescrição e decadência, e das que fixam prazos para a Administração.

Sobre o tema, Maria Sylvia Zanella Di Prieto, assim propugna: "O princípio se justifica pelo fato de ser comum, na esfera administrativa, haver mudança de interpretação de determinadas normas legais, com a conseqüente mudança de orientação, em caráter normativo, afetando situações já reconhecidas e consolidadas na vigência de orientação anterior. Essa possibilidade de mudança de orientação é inevitável, porém gera insegurança jurídica, pois os interessados nunca sabem quando a sua situação será passível de contestação pela própria Administração Pública".

Naturalmente que a vetusta Súmula nº 473 do STF, reconhecendo na autotutela administrativa inclusive o poder de anular seus atos quando eivados de nulidade, porque deles não se originam direitos, vem a contrapor-se a este entendimento. Há que se sopesar, contudo, teleologicamente, o contexto em que se produziu tal súmula (editada em 3.10.1969) com a novel dogmática jusconstitucional garantidora de direitos e afirmativa do indivíduo, na esteira da Constituição Cidadã de 1988.

No entender do ilustre Ministro do STJ Luiz Fux no julgamento do Recurso Especial. nº 402.638/DF "Se é assente que a Administração pode cancelar seus atos, também o é que por força do princípio da segurança jurídica obedece aos direitos adquiridos e reembolsa eventuais prejuízos pelos seus atos ilícitos ou originariamente lícitos, como consectário do controle jurisdicional e das responsabilidades dos atos da Administração. (...) Em conseqüência, não é absoluto o poder do administrador, conforma insinua a Súmula 473". Ainda na jurisprudência do STJ, importante é o voto Ministra Laurita Vaz no julgamento do REsp. nº 645856/RS: "Não pode o administrado ficar sujeito indefinidamente ao poder de autotutela do Estado, sob pena de desestabilizar um dos pilares mestres do estado democrático de direito, qual seja, o princípio da segurança das relações jurídicas".

O fundamento para o princípio da segurança jurídica é, no douto dizer de Celso Antônio Bandeira de Mello (MELLO, Celso Antônio Bandeira de, Curso de Direito Administrativo, 18ª ed, São Paulo: Malheiros, 2005, p.427.) "O fundamento jurídico mais evidente para a existência da “coisa julgada administrativa” reside nos princípios da segurança jurídica e da lealdade e boa fé na esfera administrativa.

Como a lei deve respeitar o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada, por decorrência da aplicação cogente do princípio da segurança jurídica, não se afigura admissível que o administrado tenha seus direitos flutuando ao sabor de interpretações jurídicas variáveis no tempo, muitas vezes deflagradas por interesses pretensamente jurídicos, mas que,, em análise mais aprofundada, não prosperam. Esta instabilidade institucional não se coaduna com o Estado Democrático de Direito e a necessidade de se preservar a dignidade da pessoa humana, por decorrência direta da norma constitucional.

Independente do âmbito de aplicação da Lei nº 9.784/99, faz-se importante ressaltar a função garantidora do processo administrativo, que é vislumbrada por Odete Medauar (MEDAUAR, ODETE, Direito Administrativo Moderno, 9ª ed., São Paulo: RT, 2005, p.190.) no seguinte sentido: "O processo administrativo vem finalizado à garantia jurídica dos administrados, pois tutela direitos que o ato administrativo pode afetar. Isso porque a atividade administrativa tem de canalizar-se por parâmetros determinados, como requisito mínimo para ser qualificada como legítima. No esquema processual o cidadão não encontra ante si uma Administração livre, e sim uma Administração disciplinada na sua atuação".

Logo, se por um lado a Administração, para o devido atendimento a suas finalidades precípuas, é revestida de poderes e prerrogativas próprias e se relaciona com o administrado em posição de exercer seu ius imperium, por outro lado é igualmente verdade que tal acromegalia de poderes é mitigada pelos direitos fundamentais dos indivíduos, que ela não pode desrespeitar, sob pena de eivar de nulidade insanável sua atuação.

Dentre os princípios garantidores do Estado Democrático de Direito que necessariamente informam a conduta estatal, o princípio da segurança jurídica ocupa lugar destacado como consectário da dignidade da pessoa humana e da secular necessidade de estabilidade nas relações sociais. Assim, a prescrição, que no seio do processo administrativo atua como freio do poder de autotutela da Administração é de aplicação cogente.

Com fulcro no acima exposto, entendo ainda que a simplificação, a conciliação de todos os interesses e a observância, fundamentalmente, ao princípio da economia processual deverá nortear o julgamento dos demais processos administrativos atinentes à questão em epígrafe.

Ademais, o processo moderno está aliado às garantias do processo, que, no Ordenamento Jurídico Brasileiro, constata-se o seu ápice na Carta Magna. O princípio da economia processual é revelador da rápida manifestação jurisdicional ao caso concreto, coadunando com a garantia constitucional prevista no art. 5º e inciso XXXV da Constituição Federal de 1988. Garantindo-se os princípios constitucionais do processo, os administrados terão assegurados justas e equânimes decisões deste Egrégio Conselho.

Diante do exposto, também expresso meu convencimento de que os referidos processos, concernentes aos recursos apresentados em face de decisão autárquica que desclassifica as operações de crédito rural, por estarem entrelaçados por vínculo comum, devem ser reunidos, visando a propiciar a perfeita visão do quadro geral e contribuindo, destarte, para que seja feita a sempre almejada justiça, sendo homenageados o princípio da economia processual, a objetividade no atendimento do interesse público e a adoção de formas simples.

Sendo assim, voto pelo reconhecimento da prescrição intercorrente no caso em epígrafe, com fundamento no §1º do artigo 1º da Lei nº 9.873/99, e em estrita observância ao princípio constitucional da segurança jurídica.

É o voto. São Paulo, 07 de março de 2006. João Cox - Conselheiro Relator.

D E C L A R A Ç Ã O D E V O T O

Trata, o recurso objeto do presente julgamento, da desclassificação de operação de crédito rural, promovida pelo Banco Central do Brasil em 9 de julho de 1996 e que foi objeto de recurso a este Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional. Em vista de conflito negativo de competência entre o Conselho Monetário Nacional e este Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional para julgar o recurso em segunda instância optou, o Banco Central, por aguardar a edição de norma que viesse a definir a autoridade competente para o julgamento da matéria, o que ocorreu em 31 de janeiro de 2005, com a publicação da Lei 5.363.

A partir da Lei, a autoridade julgadora de primeira instância remeteu centenas de recursos a este Conselho de Recursos que, em todos os casos apreciados, reconheceu a ocorrência da prescrição intercorrente, arquivando os feitos. Sublinhando o entendimento unânime então vigente, os representantes da Procuradoria da Fazenda Nacional com assento neste Conselho, quando opinaram sobre a matéria, foram enfáticos ao afirmar ser devida a aplicação, às desclassificações de operações de crédito rural, do dispositivo legal que estabelece a prescrição para a ação punitiva da Administração Pública, no exercício do poder de polícia. Assim opinou a Procuradoria da Fazenda Nacional: “Da análise do vertente processo depreende-se, hialinamente, a ocorrência da prescrição intercorrente, em face de sua paralisação, por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho, a teor do que dispõe o parágrafo primeiro, do art. 1o da Lei no 9.873/99 (…..) No que atine à prescrição intercorrente ocorrida nestes autos, cabem, aqui, as seguintes observações: a) a categoria única, regente de ambas as prescrições – punitiva e cível – é a segurança das relações jurídicas; b) a prescrição administrativa, diferentemente da privada, deve ser argüida de ofício, por se tratar de uma questão de ordem pública: c) por fim, como diria Philadelpho Azevedo, em voto no STF, é preciso não ver com olhos de civilista as relações de Direito Público“ (Parecer PGFN/CAF/CRSFN/GSC NO 184/2005) (grifos adicionados)

Na mesma linha os Pareceres PGFN/CAF/CRSFN/SAGPS/NO162/2005 e PGFN/CAF/CRSFN/SAGPS/NO163/2005, elaborados por Procurador distinto, cujas conclusões foram idênticas e assim resumidas no Parecer PGFN/CAF/CRSFN/SAGPS/NO 570/2005: “Do acima exposto, opina-se pela decretação de ofício pelo Presidente deste E. CRSFN, da prescrição intercorrente manifesta e do conseqüente ARQUIVAMENTO do feito, reputando-se ineficaz a decisão autárquica antecedente.”

Nunca houvera qualquer dúvida sobre a aplicação aos casos da espécie da norma contida no parágrafo 1o da Lei 9873, de 1999, que diz textualmente: “Incide a prescrição no procedimento administrativo paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho, cujos autos serão arquivados de ofício ou mediante requerimento da parte interessada, sem prejuízo da apuração da responsabilidade funcional decorrente da paralisação, se for o caso.”

Agora, surge o fundamentado parecer PGFN/CAF/No 1480/2005, de 27 de setembro de 2005, de lavra de terceiro Procurador da Fazenda Nacional, com a concordância da Coordenadora-Geral Substituta e da Procuradora-Geral Adjunta Substituta, por meio do qual a douta Procuradoria Geral da Fazenda Nacional, motivada pela razoável dúvida levantada pelo seu ilustre representante recém-chegado a este Conselho, concluiu que o disposto na Lei no 9.873, de 1999, não se aplica aos processos referentes à desclassificação de crédito rural.

A posição da Procuradoria, pelo que se extrai da leitura do PARECER PGFN/CAF/NO 1480/2005, fundamenta-se principalmente no argumento de que a decisão de desclassificar a operação de crédito rural não tem caráter punitivo: teria caráter meramente declaratório. Para respaldar este entendimento, o parecer cita disposição expressa da Lei 9.784, de 1999, que prevê que a sanção no processo administrativo federal ou tem natureza pecuniária ou impõe uma obrigação de fazer ou não fazer ao infrator. Para a Procuradoria Geral da Fazenda Nacional, a publicação da Lei 5.363, de 2005, normatizou o entendimento “de que a mera desclassificação de operações de crédito rural não tem caráter punitivo”.

As conclusões da Procuradoria foram apresentadas nos seguintes termos: “Ora, se os processos de desclassificação de operações de crédito rural não têm natureza punitiva e se a prescrição regrada pelo par. 1o do art. 1o da Lei no 9.873, de 1999, somente se aplica aos processos com objeto punitivo, forçosa a conclusão de que os recursos interpostos contra as decisões do Banco Central do Brasil referentes à desclassificação de operações de crédito rural, ora em curso perante o Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional, não foram alcançados pela prescrição de três anos.” (grifos aditados)

Como se vê, a interpretação da norma que se nos apresenta altera, radicalmente, o entendimento adotado por este Conselho de Recursos, que era pelo reconhecimento da prescrição intercorrente em todos os casos em que os recursos ficaram paralisados por mais de três anos, pendente de julgamento. Assim é que foram julgados mais de 500 recursos contra desclassificação de crédito rural submetidos à apreciação deste Conselho, sendo relevante destacar que as decisões foram tomadas em sessões distintas, com a participação de todos os conselheiros titulares à época e de alguns suplentes e, em todos os casos, sem exceção alguma, foram unânimes em reconhecer a prescrição.

Está, assim, o Conselho de Recursos, diante da necessidade de aplicar a Lei ao caso concreto, à luz de posições de elevado conteúdo técnico, mas antagônicas. É fato que a posição oficial da Procuradoria da Fazenda Nacional, à qual estão subordinados os Procuradores com atuação neste Conselho, é a mais recente, mas a posição do Conselho, contudo, há de ser a resultante das posições individuais de cada um dos conselheiros, cuja liberdade de convicção tem que ser absoluta, sob pena de comprometer a justiça e, por conseqüência, o julgamento justo e imparcial, corolário do princípio constitucional da ampla defesa, a que têm direito todos os subordinados ao poder público.

A este respeito vale conferir o artigo 8o – Garantias Judiciais da Convenção Americana de Direitos Humanos (1969), conhecida como Pacto de São José da Costa Rica - promulgado pelo Decreto no 678, de 1992 e em vigor no Brasil desde 25 de setembro de 1992 – que, reafirmando o propósito dos Estados Americanos signatários de consolidar, no continente, dentro do quadro das instituições democráticas, um regime de liberdade pessoal e de justiça social, fundado no respeito aos direito humanos essenciais, estabelece que: “Toda pessoa terá o direito de ser ouvida, com as devidas garantias e dentro de um prazo razoável, por um juiz ou Tribunal competente, independente e imparcial, estabelecido anteriormente por lei, na apuração de qualquer acusação penal formulada contra ela, ou na determinação de seus direitos e obrigações de caráter civil, trabalhista, fiscal ou de qualquer natureza.”.

Sem embargo, a posição adotada pela douta Procuradoria Geral da Fazenda Nacional coloca a Lei 9873 sob novo prisma - ainda não apreciado por este Conselho – posto que não se restringe ao conteúdo intrínseco da norma. Vai além e – adotando a mesma técnica de interpretação integradora e sistêmica a que se refere o Dr. Sérgio Augusto G. Pereira de Souza em seu artigo sobre o tema (RT/30, p. 345) - considera a norma como parte do sistema legal vigente e busca os seus pontos de interseção com as demais regras existentes. Ao final, conclui o parecer que a prescrição contida na Lei 9873, de 1998, não tem pontos de contato com a regra contida na Lei 5.363, de 2005, que trata da competência do Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional para julgar, em segunda instância, a decisão de desclassificação de operações de crédito rural, sendo, pois, inaplicável nestes casos. Esta conclusão está, como se pode extrair da leitura da parte final do Parecer PGFN/CAF/No 1480/2005, apoiada em duas premissas: (i) a desclassificação não tem caráter punitivo e (ii) a prescrição só atinge os processos punitivos.

Para que a primeira premissa seja verdadeira, é necessário que se concorde que a decisão do Banco Central é meramente declaratória, sem punição associada que permita a aplicação da previsão contida na Lei 9873/99. Se fosse mesmo assim, a decisão do Banco Central seria de cumprimento voluntário pelo administrado, que responderia – eventualmente - pelas perdas e danos a que desse causa, se não desclassificasse a operação de crédito rural. E não é este, em absoluto, o caso.

A desclassificação da operação de crédito rural de fato gera, para o administrado, obrigações de fazer, como pode ser constatado pela comunicação que lhe é enviada pela autoridade nesses casos e que determina: a exclusão de valores da rubrica; a cobrança de imposto sobre operações financeiras; o refazimento de demonstrativos; a regularização de posições de aplicações obrigatórias; estornos e outras. Mas tem razão a Procuradoria da Fazenda Nacional se entende que tais obrigações não têm caráter punitivo, posto que essas medidas apenas servem para fazer retornar à situação original a operação de crédito que jamais deveria ter sido classificada como crédito rural. O caráter punitivo da desclassificação do crédito rural não está aí.

O crédito rural foi tratado na Lei 8.171, de 17 de janeiro de 1991, que dispôs sobre a política agrícola e, em seu artigo 48, estabeleceu: “Art. 48. O crédito rural, instrumento de financiamento da atividade rural, será suprido por todos os agentes financeiros sem discriminação entre eles, mediante aplicação compulsória, recursos próprios livres, dotações das operações oficiais de crédito, fundos e quaisquer outros recursos, com os seguintes objetivos (….)”

O Manual de Crédito Rural – MCR - editado pelo Departamento de Normas do Sistema Financeiro (Denor) e divulgado pela Resolução 580, do Conselho Monetário Nacional, por seu turno, normatiza o crédito rural nos seus financiamentos, investimentos e projetos e fixa o valor básico das safras. Condições, enfim, para que as operações de empréstimo sejam caracterizadas como operações de crédito rural e sanções aplicadas em caso de omissão ou negligência na verificação da correta aplicação dos recursos orçamentários (capítulo 2, seção 7, item 2). E “comprova-se o uso adequado de recursos pela verificação de que o empreendimento foi correta e tempestivamente executado”, conforme consta expressamente do mesmo Manual de Crédito Rural, capítulo 2, seção 5, item 11.

A desobediência à determinação do Banco Central de desclassificar a operação implica o conseqüente descumprimento das regras contidas no citado MCR, caracterizando, assim, a hipótese textualmente prevista no Decreto-lei 448, de 3 de fevereiro de 1969, que, em seu artigo 1o, estabelece: Art 1º O descumprimento de normas legais ou regulamentares pelas instituições financeiras, sociedades e emprêsas integrantes do sistema de distribuição de titulo ou valôres mobiliários, ou pelos seus agentes autônomos, contribuindo para gerar indisciplina ou para afetar a normalidade do mercado financeiro e de capitais será por decisão do Banco Central do Brasil, considerado falta grave e por êle punido com a inabilidade temporária ou permanente dos administradores ou responsáveis, independentemente da aplicação da pena de advertência e outras, capituladas nas Leis números 4.595, de 31 de dezembro de 1964, e 4.728 de 14 de julho de 1965.

Legítimo concluir, por este caminho, que há punição aplicável em caso de se manter, como crédito rural – em desacordo com o que estabelece o MCR – operação que tenha sido desclassificada pela autarquia que tem poderes para fiscalizar operações desta natureza e para atestar sua conformidade com as normas que regem a matéria. Afinal, para que o Banco Central tenha o poder de coerção, não há como prescindir de uma pena associada ao descumprimento de sua decisão. Se a autoridade administrativa deixou de aplicar punições nos casos em que houve recurso de sua decisão, assim o fez dentro do campo discricionário que lhe compete, nos termos do Decreto-lei acima reproduzido.

Admitir que a desclassificação do crédito rural não tem caráter punitivo é reconhecer efeito jurídico nulo ao ato, equiparando-o a regra moral, de cumprimento voluntário; é estimular a desobediência às determinações da autoridade; é mal muito maior que reconhecer a prescrição.

Também a segunda premissa que respalda a conclusão do parecer - de que a regra contida no par. 1o do art. 1o da Lei no 9.873, de 1999, somente se aplica aos processos com objeto punitivo - precisa superar dois desafios antes de ser confirmada. O primeiro diz respeito à validade de se restringir a prescrição aos efeitos punitivos, uma vez que o instituto tem aplicação muito mais ampla, como se depreende do art. 189 do Código Civil Brasileiro que estabelece que “violado o direito, nasce para o titular a pretensão, a qual se extingue, pela prescrição, nos prazos a que aludem os art. 205 e 206.” A prescrição opera a perda da pretensão ou, nas palavras de Maria Helena Diniz (Código Civil Anotado, 10ª ed., São Paulo: Saraiva, 2004, p. 200), a “perda do poder de exigir uma prestação devida”. Com a prescrição não há perda do direito de punir, perde-se a pretensão de exigir o cumprimento da obrigação, sendo irrelevantes, para este fim, as conseqüências que advenham do descumprimento da obrigação.

Ainda sobre a importância de se reconhecer a prescrição nos processos administrativos, independentemente da natureza punitiva destes, vale destacar que a Emenda Constitucional no 45, de 30 de dezembro de 2004, alterou dispositivos do artigo 5o da Constituição Federal, incluindo o inciso LXXVIII, com a seguinte redação: “a todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação”

O segundo desafio que se põe à premissa adotada no parecer decorre do fato de que partindo-se do mesmo ponto, chega-se também a conclusão diversa daquela a que por último chegou a douta Procuradoria. Afinal, o mesmo critério de interpretação integradora e sistêmica adotado pela douta Procuradoria da Fazenda Nacional permite chegar à conclusão de que a Lei 5.363, de 31 de janeiro de 2005, foi integrada ao conjunto normativo que rege os processos que estão sujeitos à apreciação deste Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional. Sendo a regra de prescrição aplicável a todo o conjunto, é razoável concluir que o são também àqueles recursos submetidos ao exame deste tribunal administrativo, por força da edição da norma nova. Haveria, assim, interseção entre a Lei 5.363 e a Lei 9.873, sendo aplicável, pois, as regras de prescrição aos recursos de desclassificação de crédito rural.

Acerca do fato de que esta interpretação – adotada também pela Procuradoria da Fazenda Nacional, diga-se - vai além texto expresso da lei, cabe mencionar o posicionamento adotado pelo STF que, em sessão plenária, de julgamento do MS 20.069, decidiu pela aplicação da interpretação extensiva de dispositivo legal que regia a prescrição administrativa (…) Em seu voto vencedor, o Ministro Moreira Alves assinalou que tal método era permitido porque “há expressa disposição de lei (…) cujo espírito é mais amplo do que a letra (…)” No mesmo sentido a posição adotada pela Procuradoria Geral da Fazenda Nacional quando, em seu Parecer PGFN/CAT 912/93, repudia a utilização de integração analógica – aplicável em caso de lacuna legislativa – e admite a interpretação extensiva, desde que, naturalmente, cumprida a condição precedente de existir a norma em que o “legislador haja expressado menos do que quis expressar.”

Vale notar que a conclusão de que a regra geral de prescrição também pode ser aplicada à situação nova criada pela Lei 5.363 também encontra respaldo na doutrina, como pode ser verificado nas seguintes palavras do Carlos Maximiliano (Hermenêutica e Aplicação do Direito, no 130 e 133): “O Direito objetivo não é um conglomerado caótico de preceitos: constitui vasta unidade, organismo regular, sistema, conjunto harmônico de normas coordenadas, em interdependência metódica, embora fixada cada uma no seu lugar próprio. (…..) A verdade inteira resulta do contexto, e não de uma parte truncada, quiçá defeituosa, mal redigida: examine-se a norma na íntegra, e mais ainda: o Direito todo, referente ao assunto. Além de comparar o dispositivo com outros afins, que formam o mesmo instituto jurídico, e com os referentes a institutos análogos, força é, também, afinal pôr tudo em relação com os princípios gerais, o conjunto do sistema em vigor”

Deve-se levar em conta, ainda, que negar tal integração das normas, tem, no caso, o indesejável efeito de colocar à margem da prescrição todos os recursos relativos à desclassificação de crédito rural, ressuscitando a hoje superada discussão acerca da necessidade – ou não – de lei para dar eficácia ao art. 37, § 5.º, da CF/88. Assim, mesmo prevalecendo a interpretação ora dada pela douta Procuradoria da Fazenda Nacional, haveria que se buscar uma solução para a lacuna legislativa verificada. Havendo lei específica que trata da prescrição no âmbito administrativo, uma solução plausível seria a adoção da interpretação extensiva da Lei 9.873/99, que levaria – também por esta via – para a aplicação da prescrição, fixada na referida Lei, aos casos de desclassificação da operação de crédito rural.

Mesmo que confirmadas as premissas adotadas pela Procuradoria da Fazenda Nacional em seu parecer mais recente, alguns aspectos devem ser considerados, por relevantes, para a aplicação da norma ao caso concreto. Nesse sentido é que vale ponderar que o presente recurso trata de matéria já decidida neste Conselho, havendo jurisprudência mansa, pacífica e unânime reconhecendo o direito à prescrição para os mais de 500 casos que já foram apreciados anteriormente, os quais – vale ressaltar - são idênticos a este em todos os seus aspectos. Bem a propósito, deve ainda ser levado em conta, no caso, o princípio da isonomia (art. 5.º da CF/88), posto que não há, neste, qualquer elemento que o distinga dos outros casos julgados, salvo a ordem de entrada na pauta de julgamento deste Conselho.

E a importância do princípio da isonomia já foi destacada anteriormente em voto que proferi por ocasião do julgamento do recurso 5167 (RT/30, pp. 364 e segs.), de cujo texto vale copiar o seguinte julgado do pleno do STF (MI 58/DF, em que foi relator o Min. Celso de Mello, publicado no DJ, Seção I, 19.04.1991, p. 4.580): “O princípio da isonomia, que se reveste de auto-aplicabilidade, não é – enquanto postulado fundamental de nossa ordem político-jurídica – suscetível de regulamentação ou de complementação normativa. Esse princípio – cuja observância vincula, incondicionalmente, todas as manifestações do Poder Público – deve ser considerado, em sua precípua função de obstar discriminações e de extinguir privilégios (RDA 55/114) sob duplo aspecto: (a) o da igualdade na lei e (b) o da igualdade perante a lei. A igualdade na lei – que opera numa fase de generalidade puramente abstrata – constitui exigência destinada ao legislador que, no processo de sua formação, nela não poderá incluir fatores de discriminação, responsáveis pela ruptura da ordem isonômica. A igualdade perante a lei, contudo, pressupondo lei já elaborada, traduz imposição destinada aos demais poderes estatais, que, na aplicação da norma legal, não poderão subordiná-la a critérios que ensejem tratamento seletivo ou discriminatório. A eventual inobservância desse postulado pelo legislador imporá ao ato estatal por ele elaborado e produzido a eiva de inconstitucionalidade”.

Embora o princípio da isonomia não seja de aplicação absoluta e incondicional, podendo ser temperado, quando em conflito com outros, a sua inobservância exigiria razões mínimas que não se encontra no processo ora sob exame.

Ainda que superada a questão da isonomia, restaria saber se a interpretação da Procuradoria da Fazenda Nacional pode ser aplicada para os casos em curso, à luz do princípio da segurança jurídica. Afinal, não há disputa sobre o fato de que a interpretação é nova.

Hely Lopes de Meirelles (Direito Administrativo Brasileiro, 28a ed., p.94) diz que “o princípio da segurança jurídica é considerado como uma das vigas mestras da ordem jurídica, sendo, segundo J.J. Gomes Canotilho, um dos subprincípios básicos do próprio conceito do Estado de Direito. Para Almiro do Couto e Silva, um dos ‘temas mais fascinantes do Direito Público neste século é o crescimento da importância do princípio da segurança jurídica, entendido como o princípio da boa-fé dos administrados ou da proteção da confiança. A ele está visceralmente ligada a exigência de maior estabilidade das situações jurídicas, mesmo daquelas que na origem apresentam vícios de ilegalidade. A segurança jurídica é geralmente caracterizada como uma das vigas mestras do Estado de Direito. É ela, ao lado da legalidade, um dos sub-princípios integradores do próprio conceito de Estado de Direito.”

Reconhecendo a amplitude do instituto, o manual de redação da Presidência da República (Gilmar Ferreira Mendes [et al.] – Brasília: Presidência da República, 1991, p. 199), em seu item 9.3.1, diz textualmente que o “princípio da segurança jurídica, elemento fundamental do Estado de Direito, exige que as normas sejam pautadas pela precisão e clareza, permitindo que o destinatário das disposições possa identificar a nova situação jurídica e as conseqüências que dela decorrem.

E a Lei 9.784, de 29.1.99, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal, em seu artigo 2o, foi explícita ao dizer: Art. 2o A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência. (sem grifos originais)

Para que não houvesse qualquer dúvida, o inciso XIII do mesmo artigo prevê que a interpretação da norma administrativa deve ser feita da forma que melhor garanta o atendimento do fim público a que se dirige, e, de forma peremptória, confirma que é “vedada aplicação retroativa de nova interpretação”.

Hely Lopes de Meirelles, (op. cit. p. 95) postula que o inciso XIII é conseqüência do mandamento contido no caput e chega ao ponto de dizer que a “aplicação retroativa da nova interpretação seria contrária até mesmo ao princípio da moralidade administrativa”.

Por todas as razões que se extraem do acima exposto, voto pelo reconhecimento da prescrição intercorrente ao caso ora em exame, nos termos da Lei 9.873, de 1999.

Brasília, 09 de março de 2006. Valdecyr Gomes - Conselheiro.

D E C L A R A Ç Ã O D E V O T O

Trata-se de recurso administrativo em face da decisão autárquica que determinou a desclassificação da operação como de crédito rural, com as conseqüências disso advindas, tais como o recolhimento do IOF correspondente.

Da análise dos autos, depreende-se que o processo administrativo em tela permaneceu paralisado por mais de três anos, aguardando definição quanto ao Órgão competente para julgamento da matéria em grau de recurso, o que somente se deu com a edição, em 31 de janeiro de 2005, do Decreto n.º 5.363, atribuindo ao Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional (CRSFN) a competência para julgamento de recursos da espécie. Assim, somente após à edição do mencionado Decreto, os autos foram recebidos e autuados no CRSFN.

A respeito, releva notar que a paralisação de processo administrativo punitivo por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho, faz incidir a prescrição intercorrente, podendo os autos serem arquivados de ofício ou mediante requerimento da parte interessada, sem prejuízo da apuração da responsabilidade funcional decorrente da paralisação, se for o caso (art. 1º, §1º, da Lei n.º 9.873/99). Essa conseqüência legal está inserta em artigo cujo caput, ao tratar da prescrição ordinária, relaciona-a com a ação punitiva da Administração Pública Federal, no exercício do poder de polícia, objetivando apurar infração à legislação em vigor.

Dessa forma, para que incida a prescrição intercorrente da Lei n.º 9.873/99 é necessário que (i) o processo administrativo seja punitivo, (ii) a ação decorra do exercício do poder de polícia, (iii) o processo seja destinado a apurar infração à legislação em vigor, e (iv) o processo esteja paralisado por mais de três anos.

Em razão do disposto na citada Lei, a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional exarou parecer institucional a respeito da incidência da prescrição intercorrente, nos termos do art. 1º, § 1º, da Lei n.º 9.873/99, nos processos referentes à desclassificação de crédito rural e industrial.

Com efeito, resumidamente, por entender que (i) os processos sobre desclassificação de operações de crédito rural não têm natureza punitiva, pois não há imposição de sanções; (ii) a Lei n.º 9.873/99 contempla prescrição da ação punitiva da Administração Pública, logo, inaplicável à espécie; (iii) prescrição é instituto submetido ao princípio da reserva legal, não comportando aplicação analógica; (iv) a determinação pela desclassificação tem cunho declaratório, pois declara o caráter da operação, se rural ou se ordinária, o que a torna imprescritível por natureza, pois não aplica sanção, já que esta ou tem natureza pecuniária, ou impõe uma obrigação de fazer ou de não fazer ao infrator; e (v) a Administração Pública segue o princípio da legalidade estrita.

Não obstante a aparente consistência do parecer em tela, ele não merece prosperar, posto que equivocado em suas premissas.

Com efeito, em primeiro lugar, é necessário ressaltar que a imprescritibilidade não é regra no ordenamento jurídico brasileiro, mas, exceção, sob pena de ferir, de morte, o princípio da segurança jurídica, princípio geral do direito, o qual tem como objetivo a estabilidade das relações jurídicas, no caso, entre a Administração Pública e o administrado. A Constituição Federal estabelece as únicas hipóteses de imprescritibilidades, nos incisos XLII e XLIV do art. 5º, quando trata dos crimes de racismo e da ação de grupos armados contra a ordem constitucional e o Estado Democrático de Direito. São hipóteses em que, pela gravidade, a ordem jurídica excepciona a regra geral da prescritibilidade.

A Carta Magna reconhece o instituto da prescrição administrativa, inclusive, por força do disposto no seu art. 37, § 5º. Se a lei não estabelecer a prescrição, essa ausência é uma lacuna inconstitucional.

Da leitura dos dispositivos constitucionais, Luís Roberto Barroso extrai o mandamento de que “se o princípio é a prescritibilidade, é a imprescritibilidade que depende de norma expressa, e não o inverso”.

Romeu Felipe Bacellar Filho ensina que “a Lei Fundamental elevou, portanto, à garantia constitucional, a prescritibilidade da pretensão punitiva da Administração Pública (...). A prescritibilidade da pretensão punitiva da Administração Pública configura, portanto, princípio constitucional expresso.” No mesmo sentido, é a cátedra de Francisco Xavier da Silva Guimarães, que reconhece a prescritibilidade como princípio constitucional expresso e que a inexistência de lei que estabelece prazo prescricional não leva à imprescritibilidade.

Mais que uma garantia, portanto, a prescritibilidade é princípio constitucional expresso no ordenamento jurídico brasileiro.

Com a edição da Lei n.º 9.873/99 operou-se a regulamentação da prescrição administrativa, no que tange à ação punitiva do Estado, de maneira a dar segurança jurídica ao administrado.

Na situação anterior, de ausência de norma legal específica, poder-se-ia cair na interpretação equivocada de que o direito de punir do Estado seria imprescritível, sujeitando os administrados a inquéritos ou processos administrativos iniciados muitos anos após à prática do ilícito. Tal interpretação, como é cediço, é equivocada e inconstitucional. Ora, a Constituição Federal de 1988 cuidou de pontuar os casos passíveis de imprescritibilidade. Não só isso. Se a Administração Pública deve obediência ao princípio da legalidade (cf. art. 37, caput, da Constituição Federal), é-lhe vedado fazer o que a lei não lhe permite. Sendo a Constituição Federal a lei máxima do ordenamento jurídico brasileiro, não pode a Administração Pública afastar o instituto da prescritibilidade em processos administrativos.

Além disso, o instituto da prescrição é uma decorrência lógica do princípio da segurança jurídica, princípio geral do Direito. Esse vetor principiológico é da essência do próprio Direito, notadamente de um Estado Democrático de Direito, de tal sorte que faz parte do sistema constitucional como um todo. Tamanha é a sua importância que a Lei n.º 9.784/99, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal, traz, expressamente, a segurança jurídica como princípio ao qual o Estado deve obediência (v. art. 2º, caput). Há, ainda, o dever de a norma administrativa ser interpretada da forma que melhor garanta o atendimento do fim público a que se destina (art. 2º, inc. XIII). No caso, não há fim público maior que o da estabilidade das relações jurídicas.

Nesse sentido, sábias são as palavras de Celso Antônio Bandeira de Mello: (...) O Direito propõe-se a ensejar uma certa estabilidade, um mínimo de certeza na regência da vida social. Daí o chamado “princípio da segurança jurídica”, o qual, bem por isto, se não é o mais importante dentro todos os princípios gerais de Direito, é, indisputavelmente, um dos mais importantes entre eles. Os institutos da prescrição, da decadência, da preclusão (na esfera processual), do usucapião, da irretroatividade da lei, do direito adquirido, são expressões concretas que bem revelam esta profunda aspiração à estabilidade, à segurança, conatural ao Direito. Tanto mais porque inúmeras dentre as relações compostas pelos sujeitos de direito constituem-se em vista do porvir e não apenas da imediatidade das situações, cumpre, como inafastável requisito de um ordenado convívio social, livre de abalos repentinos ou surpresas desconcertantes, que haja uma certa estabilidade nas situações destarte constituídas. Esta “segurança jurídica” coincide com uma das mais profundas aspirações do Homem: a da segurança em si mesma, a da certeza possível em relação ao que o cerca, sendo esta uma busca permanente do ser humano. (...) g.n.

Dessa forma, afastada está a imprescritibilidade em processos administrativos, ainda que não exista norma específica regulando a matéria. Para que a situação seja imprescritível, é preciso que o ordenamento jurídico assim discipline expressamente.

Ultrapassadas tais questões, resta analisar o caráter do processo administrativo relativo à desclassificação de operação financeira como de crédito rural.

Com efeito, o processo administrativo em tela é instaurado em razão da fiscalização do Banco Central do Brasil, quando constatado o descumprimento de requisitos que propiciaram a concessão do crédito rural. Não sendo cumpridos os pressupostos legais específicos, a operação financeira deve ser concedida como ordinária, sem receber, portanto, os benefícios do crédito rural, o que aumenta o custo para o consumidor e para a instituição financeira.

Resta qualificar esse processo administrativo como punitivo e destinado a apurar a infração à legislação em vigor, decorrente do exercício do poder de polícia.

Com efeito, se o processo é instaurado para averiguar o possível descumprimento a requisitos que possibilitaram a concessão do crédito como rural, não há dúvidas que se trata de um processo destinado a apurar a infração à legislação em vigor. Constatada a infração, surgem conseqüências, no caso, a desclassificação da operação como de crédito rural. Não se trata de uma decisão meramente declaratória, como pretende a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, mas de um comando que traz uma obrigação de fazer ao administrado.

A operação de crédito, caso mantida nos moldes em que fora concedida (rural), configura-se como ilegal, posto que verificado o não cumprimento do comando normativo. Por isso, a decisão de primeiro grau é no sentido de desclassificá-la, tornando-a como operação ordinária, de maneira a revesti-la de legalidade.

A desclassificação da operação de crédito rural, além da obrigação de fazer, traz obrigações indiretas, de cunho pecuniário, tal como o recolhimento do IOF correspondente, necessário às operações ordinárias. No campo do Direito Penal, cite-se os arts. 19 e 20 da Lei n.º 7.492, “Lei do Colarinho Branco”, nos seguintes termos: Art. 19. Obter, mediante fraude, financiamento em instituição fuinanceira: Pena – reclusão, de 2 a 6 anos e multa. Parágrafo único. A pena é aumentada de 1/3 se o crime é cometido em detrimento de instituição financeira oficial ou por ela credenciada para o repasse do financiamento. Art. 20. Aplicar, em finalidade diversa da prevista em lei ou contrato, recursos provenientes de financiamento concedido por instituição financeira oficial ou por instituição credenciada para repassá-lo: Pena – Reclusão de 2 a 6 anos e multa.

Não há dúvida, portanto, que se trata de uma sanção ao administrado, já que as conseqüências lhes são desfavoráveis.

Com efeito, o vocábulo sanção, em sua acepção jurídica, é definido por Marcus Cláudio Acquaviva como a conseqüência, favorável ou desfavorável, proveniente do cumprimento ou do descumprimento de uma norma. No primeiro caso temos a sanção positiva ou premial e, no segundo, a sanção negativa ou pena. A complementar, o autor mencionado pondera que toda a norma jurídica pressupõe uma conseqüência, um efeito, pelo seu cumprimento ou descumprimento. Quando alguém cumpre a norma, recebe um efeito favorável, qual seja, a desobrigação de um compromisso. (...) Sanção não é apenas castigo, pena, represália (...).

É no mesmo sentido que Hans Kelsen dispõe que o prêmio e o castigo podem compreender-se no conceito de sanção. No entanto, usualmente, designa-se por sanção somente a pena, isto é, um mal – a privação de certos bens bens como a vida, a saúde, a liberdade, a honra, valores econômicos – a aplicar como conseqüência de uma determinada conduta, mas já não o prêmio ou a recompensa. (...) Quando uma ordem social, tal como a ordem jurídica, prescreve uma conduta pelo fato de estatuir como devida (devendo ser) uma sanção para a hipótese da conduta oposta, podemos descrever essa situação dizendo que, no caso de se verificar uma determinada conduta, se deve seguir determinada sanção. Com isto já se afirma que a conduta condicionante da sanção é proibida e a conduta oposta é prescrita.

A complementar, Kelsen define o Direito como uma ordem instituidora de sanções.

No caso, temos uma sanção negativa ao administrado, o que configura o processo como punitivo. Ora, se a decisão traz, além de uma obrigação de fazer, qual seja, a de desclassificação da operação, bem como outras obrigações indiretas onerosas ao administrado, não há que se considerar a decisão como meramente declaratória.

Nessa linha de raciocínio, em seu estudo a respeito do poder administrativo sancionador do Estado, Fábio Medina Osório dispõe que sanção é um mal, um castigo, e, portanto, implica um juízo de privação de direitos, imposição de deveres, restrição de liberdades, condicionamentos, ligados, em seu nascedouro e existência, ao cometimento (comprovado) de um ilícito administrativo.

E esse agir administrativo no sentido de fazer com que a lei seja aplicada, é, na verdade, a atuação do Estado no exercício do poder de polícia, o qual engloba a possibilidade de impor sanções.

O poder de polícia visa a condicionar o exercício de direitos, promovendo a sua compatibilização com o bem-estar social. Nesse contexto, cabe à Administração Pública o poder-dever de assegurar o respeito à lei, fiscalizando sua observância e impedindo a sua transgressão.

A Lei n.º 9.873/99, ao mencionar a prescrição do direito de punir do Estado, no exercício do poder de polícia, está a falar da atividade estatal de condicionar a liberdade e a propriedade, ajustando-as aos interesses coletivos. Ou seja, disciplina a prescrição em processo administrativo que decorra da fiscalização do Estado no que se refere à observância de normas jurídicas, podendo resultar em imposição de sanção.

Não há dúvida, portanto, que o processo administrativo que trata da desclassificação de operação de crédito rural é punitivo e destinado a apurar a infração à legislação em vigor, no exercício do poder de polícia, sofrendo influxo dos prazos prescricionais da Lei n.º 9.873/99.

Se assim não fosse, se o processo que descaracteriza a operação como de crédito rural não restasse configurado como punitivo, o administrado sequer ingressaria com recurso voluntário. Isto porque o recurso baseia-se na idéia do prejuízo. Só possui legitimidade de recorrer a parte que sofre o prejuízo. Não é possível, no ordenamento jurídico brasileiro, não se reconhecer o prejuízo e admitir o recurso para julgá-lo.

Diante do exposto, aplicável, à espécie, o art. 1º, § 1º, da Lei n.º 9.873/99, e, tendo em vista que, efetivamente, decorreram mais de três anos entre a data da interposição do recurso e o recebimento e a autuação do processo no CRSFN, bem como que inexiste nos autos qualquer fato interruptivo do prazo prescricional intercorrente, VOTO pela extinção do feito e conseqüente arquivamento do processo.

É o voto. Silvânio Covas - Conselheiro.

D E C L A R A Ç Ã O D E V O T O

Quanto à aplicação da prescrição nas desclassificações de operações de crédito rural Tomemos o caso de um corpo encontrado em rua de um município qualquer. Ele é encaminhado ao Instituto Médico Legal, onde recebe de médico-legista o parecer de que o falecido foi assassinado.

Pode-se contestar tal manifestação e, mesmo, exigir a opinião de outro perito, mas não a prescrição do documento emitido, que só deverá ser discutida quando se tratar da punibilidade ou não do agente.

O mesmo tratamento é encontrado em qualquer processo judicial ou administrativo. Não encontrei, no STF ou no STJ, qualquer jurisprudência que abrigue a prescrição de mero procedimento administrativo. Para isso mostra-se necessária legislação prevendo tal possibilidade.

No Direito Administrativo Disciplinar, por exemplo, não se prescreve qualquer atividade da Comissão Processante, inclusive o indiciamento dos acusados, mas, tão-somente, o direito de se aplicar penalidade em função dos fatos apurados nos autos.

Afinal, o que é desclassificação? O Dicionário do Aurélio diz que é o ato de deslocar ou tirar de uma classe ou categoria. E dá um exemplo: "O veterinário desclassificou três animais".

Vale notar que as normas que dispõem sobre as sanções nas operações oficiais de crédito rural dispõem que a instituição financeira fica sujeita a sanções sempre que ficar evidenciado o descumprimento, por sua parte, de qualquer obrigação decorrente de contrato firmado com a Secretaria do Tesouro Nacional (STN).

Ora, a desclassificação é, simplesmente, a constatação pelo BACEN do descumprimento de uma obrigação estabelecida para o enquadramento de empréstimo no rol das operações oficiais de crédito. Ela precede a sanção, que pode ou não ser aplicada ao Banco pela STN. Não se discute, no âmbito do CRSFN, qualquer punição aos recorrentes, mas tão-somente a desclassificação contestada. Não acolhido o recurso pelo Conselho, poderá o órgão competente, segundo os normativos divulgados pelo Banco Central, aplicar a penalidade cabível, podendo ser discutida, então, a prescrição do ato punitivo.

O § 5º do art. 37 da Constituição Federal prevê duas situações distintas: uma relativa à sanção pelo ato ilícito, outra relacionada à reparação do prejuízo. Na primeira, ficou a lei ordinária encarregada de fixar os prazos prescricionais; na segunda garantiu-se a imprescritibilidade das ações. São observados aí os princípios da indisponibilidade do interesse público e o de sua supremacia sobre o privado, defendidos reiteradamente pelo Supremo Tribunal Federal.

Assim, não pode ser questionada a exigência, para a prescrição, de expressa previsão legal, bem como o fato de que as ações de ressarcimento são imprescritíveis, não se submetendo, inclusive, ao disposto no art. 205 do Código Civil, que determina que as ações prescrevem em 10 (dez) anos. Não ocorrendo prescrição, mantém-se o direito do Estado para reaver o que lhe foi ilicitamente subtraído.

Diante disso, muitos juristas, antes da Lei nº 9.873, de 1999, defendiam a imprescritibilidade na Administração Pública, com as exceções contidas em lei, e outros entendiam que deveria ser seguida a prescrição vintenária, prevista no Código Civil, por julgarem que a regra era da prescritibilidade.

A nova lei, para evitar quaisquer dúvidas sobre a prescrição na Administração Pública, dispôs em seu art. 1º: "Prescreve em cinco anos a ação punitiva da Administração Pública Federal, direta e indireta, no exercício do poder de polícia, objetivando apurar infração à legislação em vigor, contados da data da prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado ".

Segundo o Vocabulário Jurídico, de De Plácido e Silva, "Poder de Polícia" é a denominação dada a um dos poderes atribuídos ao Estado a fim de que possa estabelecer, em benefício da própria ordem social e jurídica, as medidas, mesmo restritivas aos direitos individuais, que se tornem necessárias à manutenção da ordem, da moralidade, da saúde pública ou que venham garantir e assegurar a própria liberdade individual, a propriedade pública e particular e o bem-estar coletivo. Deve ser posto em prática quando os interesses do Estado, superiores aos do indivíduo, indiquem a necessidade de uma restrição às liberdades e direitos individuais.

Vale registrar, também, o contido no Parecer PGFN/CAF/Nº 1480/2005, da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, onde é dito que os processos de desclassificação, de operações de crédito rural não têm natureza punitiva e que a prescrição regida pelo § 1º do art. 1º da Lei nº 9.873, de 1999, somente se aplicam aos processos com objeto punitivo, motivo por que o recurso interposto contra a decisão do Banco Central, no presente caso, não foi alcançado pela prescrição.

Tanto é, lembra a PGFN, que foi necessária a alteração do Decreto nº 5.363, de 31.1.2005, para que fossem colocadas, entre as matérias que poderiam ser objeto de recurso junto ao CRSFN, a desclassificação e descaracterização das operações de crédito rural e industrial, medida dispensável caso tais procedimentos fossem considerados penalidades por infrações à legislação de crédito rural, já previstas naquele normativo.

É de se consignar, ainda, o seguinte excerto da Exposição de Motivos que justificou a Lei nº 9.873, de 1999: "A previsão de prescrição no âmbito administrativo tem por objetivo dar fim aos embaraços a que são submetidos os administrados quando, em razão da ausência de norma legal que preveja a extinção do direito de punir do Estado, são indiciados em inquéritos e processos administrativos iniciados muitos anos após a prática de atos reputados ilícitos " (grifo meu).

Vê-se, por tal redação, que a prescrição diz respeito ao direito de punir do Estado, e não à desclassificação, mero procedimento administrativo que pode, isto sim, dar origem a uma sanção.

Assim, voto pela inexistência de prescrição da desclassificação alegada no recurso sob exame, que somente deverá ser discutida pelos interessados se aplicado ato punitivo pelo órgão competente.

Quanto ao mérito Observa-se, pelas manifestações dos Conselheiros Relator e Revisor, que foi atestada pela assistência técnica e fiscal do Banco, por meio de laudos firmados por profissionais com os conhecimentos técnicos necessários, a normal aplicação dos recursos nas finalidades previstas e que a colheita da produção atestou tal fato. Ademais, não teria sido comprovada a fraude na emissão de nota fiscal. Diante disso, voto, quanto ao mérito, pelo provimento do recurso.

São Paulo, 7 de março de 2006. Pedro Wilson Carrano Albuquerque - Conselheiro.

Vistos, relatados e discutidos os presentes autos, decidem os membros do Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional, por maioria, nos termos do voto do Conselheiro-Relator e dada a consumação da prescrição intercorrente, arquivar o processo no tocante ao Banco do Brasil S.A/ANTONIO DE FREITAS GOUVEIA. Foram anotados as declarações de voto dos Conselheiros Valdecyr Maciel Gomes, Silvânio Covas e Pedro Wilson Carrano Albuquerque, esse último com posição vencida, em companhia do Conselheiro Raul Jorge de Pinho Curro, e o impedimento (art. 15 do Regimento Interno aprovado pelo Decreto nº 1.935/96) do Conselheiro Fábio Martins Faria, por decorrência de sua condição de integrante do quadro de pessoal da referida instituição financeira pública, cuja defesa oral foi promovida pela advogada Érika C. Frageti Santoro, tendo ainda falado em sessão representantes do Tesouro Nacional e do banco recorrente, além do Procurador da Fazenda Nacional Dr. Francisco Tarjino da Rocha Neto, que, conforme o Memorando nº 851 PGFN/PG, de 02.03.06, defendeu a tese constante do Parecer PGFN/CAF/Nº 1480/2005, de 27.09.05.

Participaram do julgamento os seguintes Conselheiros: Drs. Edmundo de Paulo, João Cox Neto, Marcos Galileu Lorena Dutra, Pedro Wilson Carrano Albuquerque, Raul Jorge de Pinho Curro, Rita Maria Scarponi, Silvânio Covas e Valdecyr Maciel Gomes. Presentes os Drs. Rodrigo Pirajá Wienskoski e Sérgio Augusto Guedes Pereira de Souza, Procuradores da Fazenda Nacional, e Marcos Martins de Souza, Secretário-Executivo do CRSFN.

São Paulo, 6 de março de 2006

PEDRO WILSON CARRANO ALBUQUERQUE Presidente

JOÃO COX NETO Relator

SÉRGIO AUGUSTO GUEDES PEREIRA DE SOUZA Procurador da Fazenda Nacional

Ata publicada no DOU de 10.04.2006 - Seção 1 - Pags. 23 e 24