Ato de Concentração Ordinário nº 08700.003239/2021-99

SEI/CADE - 0983259 - Parecer PARECER Nº 12/2021/CGAA04/SGA1/SG/CADE PROCESSO Nº 08700.003239/2021-99 REQUERENTES: Claro S.A. (Claro), J. Safra Telecomunicações Ltda. (Cinco). ADVOGADOS: Barbara Rosenberg e outros. Ementa: Ato de Concentração. Rito Ordinário. Lei nº 12.529/2011. Claro S.A., J. Safra Telecomunicações Ltda. Mercado de serviços móveis de voz e dados. Nacional e por Código Nacional. Sobreposição horizontal. Análise de possibilidade e probabilidade de exercício de poder de mercado. Aprovação sem restrições. VERSÃO DE ACESSO ACESSO RESTRITO AO CADE SUMÁRIO REQUERENTES Empresa compradora Claro S.A. (Claro) Empresa vendedora J Safra Telecomunicações Ltda. (Cinco) ASPECTOS FORMAIS DA OPERAÇÃO DESCRIÇÃO DA OPERAÇÃO MERCADO RELEVANTE Dimensão do produto Dimensão geográfica Conclusão quanto aos mercados relevantes POSSIBILIDADE DE EXERCÍCIO DE PODER DE MERCADO Considerações iniciais Sobreposições horizontais Mercado de serviços móveis de voz e dados, nacional Mercado de serviços móveis de voz e dados, por código nacional Conclusões quanto à análise de possibilidade de exercício de poder de mercado PROBABILIDADE DE EXERCÍCIO DE PODER DE MERCADO Entrada Rivalidade Conclusões quanto à análise de probabilidade de exercício de poder de mercado CONCLUSÃO REQUERENTES Empresa Compradora Claro S.A.

(Claro) A Claro atua no mercado de telecomunicações, mais especificamente em telefonia fixa local e de longa distância nacional e internacional (serviço telefônico fixo comutado – STFC), no SMP, em transmissão de dados (serviço de comunicação multimídia – SCM) e TV por assinatura (serviço de acesso condicionado – SeAC). A Claro é diretamente controlada pela Claro Telecom Participações S.A. (Claro Telecom) que, por meio de suas controladas, diretas e indiretas, explora serviços de transmissão de voz, textos, dados, imagens, TV por assinatura e outros serviços em nível nacional e internacional, bem como exploração de capacidade satelital, sendo todos esses negócios regulamentados pela Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel). Empresa Vendedora J Safra Telecomunicações Ltda. (Cinco) A Cinco atua como operadora móvel de rede virtual (MVNO), principalmente voltada para o mercado de dados, em especial, comunicação Máquina a Máquina (M2M) e Internet das Coisas (loT). A Cinco faz parte do Grupo J. Safra (Grupo Safra), cujas principais atividades são: (i) banco comercial; (ii) crédito, financiamento e investimento para clientes correntistas e não correntistas; e (iii) administração de carteira de valores mobiliários e fundos de investimento. ASPECTOS FORMAIS DA OPERAÇÃO Quadro 1 – Aspectos formais da operação Operação foi conhecida? Sim. Taxa processual foi recolhida? Sim. GRU (SEI 0920971). Despacho Ordinatório SECONT (SEI 0920972).

Data de notificação ou emenda 23 de agosto de 2021. Data de publicação do edital O Edital nº 455, que deu publicidade à operação em análise, foi publicado no dia 30 de agosto de 2021. Fonte: Elaboração própria. DESCRIÇÃO DA OPERAÇÃO A operação proposta trata da aquisição, pela Claro S.A. (Claro), da totalidade da base ativa de clientes e dos elementos e recursos necessários para dar continuidade à prestação do Serviço Móvel Pessoal (SMP) a esses clientes (Negócio-Objeto), atualmente detida pela J. Safra Telecomunicações Ltda. ("Cinco" e, em conjunto com a Claro "Partes") (Operação Proposta). De forma mais detalhada, a Operação consiste na [ACESSO RESTRITO ÀS REQUERENTES]. Na perspectiva do Grupo Safra, a Operação Proposta representa uma boa oportunidade de negócios, uma vez que o Grupo deseja focar recursos em outros segmentos de atuação. Apesar de representar um incremento pouco significativo em termos de acesso, a Claro entende que a Operação Proposta é uma boa oportunidade de negócio, pois trata da aquisição da atual base de clientes da Cinco, permitindo que os clientes sejam migrados para a Claro com reduzidos custos de transição e assegurando a prestação ininterrupta dos serviços, uma vez que: (i) a Cinco é uma MVNO que já utiliza a sua rede para prestar serviços de telefonia móvel; e [ACESSO RESTRITO À CLARO]. MERCADO RELEVANTE Dimensão do produto Tradicionalmente, os serviços de telefonia celular têm sido analisados pelo Cade como um mercado integrado.

Utilizando as definições provenientes da regulação setorial – SMC[1] e SMP[2] – as análises empreendidas usualmente consideraram um único mercado relevante englobando a prestação do serviço no varejo aos consumidores finais, bem como as infraestruturas necessárias à operação das redes de telefonia móvel. Essa opção por analisar um único mercado relevante se explica pela forma como o setor de telefonia móvel foi estruturado, com empresas verticalmente integradas que detêm autorização para uso de faixas do espectro de radiofrequência em caráter primário e operam as próprias infraestruturas para atender aos seus consumidores finais. Tais empresas serão tratadas ao longo deste Parecer por operadora de rede móvel ou MNO (do inglês Mobile Network Operator). Todavia, mudanças relativamente recentes na forma de estruturação do setor de telecomunicações e na prestação de serviços móveis de voz e dados aos consumidores finais têm impulsionado o desenvolvimento de mercados próprios, nos quais participam tanto as tradicionais MNOs como agentes com atuação focada em elos específicos da cadeia. Um exemplo concreto desse movimento é o surgimento das denominadas operadora de rede móvel virtual ou MVNOs (do inglês Mobile Virtual Network Operator), empresas que prestam serviços móveis de voz e dados aos consumidores sem, no entanto, deterem as próprias infraestruturas e nem acesso ao espectro de radiofrequência em caráter primário.

Essa nova realidade, inclusive, tem se refletido na submissão ao Cade de atos de concentração que afetam não a indústria de telecomunicações como um todo, mas somente etapas dela, conforme demonstrado a seguir. Historicamente, o Cade vinha considerando o SMP como um mercado relevante único na dimensão produto. No precedente mais recente (Ato de Concentração nº 08700.000726/2021-08, Requerentes: Claro, Telefônica, Tim e Oi)[3] , a SG definiu dois mercados relevantes na dimensão produto: serviços de voz e dados (downstream) e acesso às redes móveis em atacado (upstream). Importante destacar que a presente Operação não envolve o mercado upstream, mas apenas o mercado de serviços de voz e dados. No Parecer N° 11/2021/CGAA04/SGA1/SG/CADE (SEI 0977211), esta SG esclareceu que uma última segmentação do mercado relevante que poderia ser aventada no presente caso é a do serviço machine-to-machine (M2M), solução que permite a comunicação automatizada entre máquinas, facilitando a gestão de sistemas e a comunicação entre pessoas e máquinas e/ou produtos.

O M2M possibilita o gerenciamento remoto por meio de sensores ou sistemas instalados, realizando a troca de informação em tempo real.[4] Porém, embora o serviço M2M constitua solução especializada, consistindo em um tipo dentre os serviços de voz e dados móveis ofertados pelas operadoras de telefonia móvel, os serviços M2M por elas ofertados se valem das mesmas infraestruturas de rede e são prestados basicamente pelas mesmas empresas que prestam aqueles. Dessa forma, eventual aumento nos preços dos serviços M2M enfrentaria uma reação semelhante àquela verificada em caso de um aumento nos preços dos serviços de voz e dados móveis, de modo que a análise de concorrência empreendida para esses últimos abarca os efeitos da Operação sobre o segmento M2M. Com relação ao segmento de M2M, o Cade analisou uma operação envolvendo a migração de clientes SMP/M2M no Ato de Concentração n° 08700.005839/2018-96 (Requerentes; TIM Celular S.A. e Porto Seguro Telecomunicações Ltda.). Na ocasião, foi feito o seguinte esclarecimento: [...] Tal atividade de comunicação máquina para máquina é, segundo as Requerentes, um serviço prestado dentro do mercado de SMP que se utiliza da mesma tecnologia, sendo os agentes econômicos os mesmos que prestam SMP, e cujas licenças e autorizações da Anatel necessárias à prestação do serviço são as mesmas aplicáveis ao SMP, o que caracterizaria uma substituibilidade pelo lado da oferta.

Na atividade de M2M ocorre a transferência e utilização de dados, em tempo real, via redes fixas ou móveis, oriundos de equipamentos/terminais remotos para o monitoramento, medição e controle dos mesmos, possibilitando a prestação de serviços de rastreamento automatizado de veículos, serviços financeiros e meios de pagamento, automação industrial, gerenciamento de trânsito, medidores inteligentes, redes de energia elétrica inteligentes, distribuição de petróleo e derivados, agronegócio, meio ambiente, saúde e outros [...]. (SEI 0538369, §9). Do mesmo modo, as partes entendem que o M2M é prestado dentro do mercado de SMP: [ACESSO RESTRITO À CLARO]. (SEI 0949442, p. 23). Por todas as razões expostas nesta seção, define-se, para fins da presente análise, o mercado relevante de serviços móveis de voz e dados, o qual inclui ainda as mensagens (SMS, MMS e outras), o serviço M2M e eventuais serviços de conectividade móvel ofertados pelas Requerentes. Dimensão Geográfica As condições para se operar no SMP obedecem ao previsto na Resolução Anatel nº 321/2002, que prevê autorizações por áreas geográficas, denominadas de Área de Prestação (AP). A Resolução Anatel nº 477/2007 define Área de Prestação como: área geográfica, composta por um conjunto de Áreas de Registro, delimitada no Termo de Autorização, na qual a Prestadora de SMP está autorizada a explorar o serviço.[5] Por sua vez, essa mesma Resolução define Área de Registro (AR) como a:

área geográfica contínua, definida pela Anatel, onde é prestado o SMP, tendo o mesmo limite geográfico de uma Área de Tarifação, onde a Estação Móvel do SMP é registrada. A Área de Registro possui os mesmos limites das áreas compostas pelos municípios relacionados a um mesmo Código Nacional do Plano Geral de Códigos Nacionais – PGCN (ou seja, a um mesmo DDD), conforme anexo da Resolução nº 263, de 8 de junho de 2001. Uma mesma operadora pode deter autorizações para diferentes Áreas de Prestação, de modo que essas áreas balizam as licitações de faixas do espectro de radiofrequência realizadas pela Anatel[6] . Neste ponto cabe pontuar que a definição das Áreas de Prestação pela Anatel segue objetivos diversos, como a universalização do serviço e a formação de arranjos geográficos que permitam o equilíbrio financeiro das operadoras arrematante das faixas de radiofrequência, combinando áreas de maior atratividade econômica com áreas de menor retorno. Em vista disso, as Áreas de Prestação podem ser formadas por municípios, estados ou mesmo por todo o território nacional, de modo que essas áreas não costumam coincidir com as Áreas de Registro (DDD). Em virtude dessa realidade, as áreas de atuação das operadoras de redes móveis, isto é, as Áreas de Prestação em que estão autorizadas a operar, não definem a dimensão geográfica do mercado relevante de serviços móveis de voz e dados pelas razões apresentadas a seguir.

Historicamente, os consumidores brasileiros estiveram vinculados à área de registro (DDD) das regiões onde habitavam. Chamadas de voz realizadas dentro da mesma área de registro custavam significativamente menos que as chamadas realizadas entre DDDs distintos (as denominadas chamadas interurbanas). Nesse contexto, não era racional para os consumidores residentes em uma determinada área de registro contratar linhas de telefonia celular de outras áreas de registro. Essa realidade justificava a delimitação do mercado por DDD em operações anteriores.[7] No presente caso, a definição da dimensão geográfica do mercado relevante passa por identificar as opções de redes móveis disponíveis aos consumidores nos espaços geográficos onde habitam e desenvolvem suas atividades pessoais e profissionais. Nesse sentido, o fator relevante para a análise é a possibilidade de o consumidor trocar de operadora sem incorrer em preços maiores ou em uma qualidade inferior dos serviços na área ou áreas geográficas de interesse[8] . Se outrora, pelos motivos apresentados, a área de registro consistia num importante delimitador da dimensão geográfica do mercado relevante de serviços móveis de voz e dados, atualmente esse fator vem perdendo relevância. Um conjunto de fatores tecnológicos, regulatórios e competitivos têm convergido para essa mudança.

A redução dos custos de interconexão, decorrente de avanços tecnológicos (que permitiram, por exemplo, uma melhor integração entre as redes existentes) e de alterações regulatórias[9] , eliminou degraus tarifários para ligações entre diferentes DDD no Brasil. Adicionalmente, com a quase eliminação das tarifas de roaming cobradas ao consumidor final[10] , não há diferenças significativas de custos entre as ligações locais e as ligações interurbanas, sendo prática no mercado, entre todos os concorrentes, oferecer pacotes pós-pago, controle e, em alguns casos, pré-pagos com ligações ilimitadas para todo o território nacional. Tendo em vista esse cenário, deixa de existir, em termos de custos, um vínculo necessário entre o domicílio do cliente e o DDD da linha móvel. Tal lógica é impulsionada também porque o segmento de uso de dados móveis não costuma sofrer normalmente alterações de cobrança em função de mudança de localidade, principalmente para os clientes de operadoras com atuação nacional.[11] Considerando que a disponibilidade, a tecnologia e a qualidade das redes nas localidades em que vivem e exercem suas atividades profissionais são fatores decisivos para o consumidor escolher uma operadora de rede móvel, não se pode ignorar o aspecto regional (local, municipal, estadual) da competição.

Com efeito, se em uma determinada região uma operadora não detiver uma rede móvel com um bom sinal, ela não será uma opção satisfatória para os consumidores e, portanto, não exercerá pressão competitiva sobre as operadoras que disponham de uma rede qualificada nessa região. O mesmo silogismo se aplica, no caso de dados móveis, à situação em que uma operadora conte com rede 4G e outra conte somente com redes 2G e 3G em determinada localidade. Por todas essas razões, uma análise do presente Ato de Concentração passa por considerar as dinâmicas competitivas locais, sendo a delimitação geográfica das áreas de registro (DDD) uma boa proxy para se realizar tal avaliação. Contudo, tendo em vista o crescente uso de estações móveis fora da sua área de registro, avaliar-se-á também o cenário nacional do mercado relevante de serviços móveis de voz e dados. Conclusão quanto aos mercados relevantes Em resumo, a SG adota as seguintes definições para o mercado relevante de serviços móveis de voz e dados na presente operação: Produto: serviços móveis de voz e dados Geográfico: nacional e por código nacional. POSSIBILIDADE DE EXERCÍCIO DE PODER DE MERCADO Considerações Iniciais Considerando as definições apresentadas acima, esta seção se destina a avaliar a possibilidade de exercício de poder de mercado a partir das informações disponíveis.

São calculados o market share (participação de mercado) e o índice Herfindahl-Hirschman – Herfindahl-Hirschman Index (HHI).[12] Para avaliar a participação de mercado das Requerentes no mercado relevante de serviços móveis de voz, serão utilizados os dados de quantidade de acessos (usuários ativos), colhidos e estruturados pela Anatel. A quantidade de acessos ativos (base de clientes) mede a participação de mercado detida pelas empresas no mercado relevante de serviços móveis de voz e dados. Sobreposições horizontais Mercado de serviços móveis de voz e dados, nacional Conforme descrito anteriormente, a Operação envolve a aquisição, pela Claro S.A. (Claro), da totalidade da base ativa de clientes e dos elementos e recursos necessários para a prestação de serviços móveis de voz e dados a esses clientes, atualmente detidos pela Cinco. A Tabela 1, abaixo, apresenta o cenário pré-operação da participação de mercado das operadoras de redes móveis do país. Os dados utilizados referem-se à quantidade total de acessos detidos por cada empresa em dezembro de 2020. Estes dados são públicos e disponibilizados pela Anatel. Tabela 1 – Estrutura do mercado de serviços móveis de voz e dados, nacional (Pré-operação) – dezembro de 2020 Total (acessos) Cinco (%) Claro (%) Oi (%) Telefônica (%) Tim (%) Algar (%) Outros (%) 234.067.474 0,14 29,90 18,90 32,90 17,74 0,02 0,40 Fonte: Anatel.

Elaboração própria Na Tabela 2, a seguir, são observados os mesmos dados da tabela anterior, porém no cenário pós-operação. A coluna Claro+Cinco indica a parcela de mercado da Claro ao final da operação, ou seja, a incorporação da Cinco pela Claro. Tabela 2 – Estrutura do mercado de serviços móveis de voz e dados, nacional (Pós-operação) – dezembro de 2020 Total (acessos) Claro+Cinco (%) Oi (%) Telefônica (%) Tim (%) Algar (%) Outros (%) 234.067.474 30,04 18,90 32,90 17,74 0,02 0,40 Fonte: Anatel. Elaboração própria No cotejo entre as duas tabelas, verifica-se que, antes da Operação, a Claro possuía uma participação de mercado nacionalmente superior a 20%, patamar de presunção de detenção de posição dominante. Utilizando os dados de quantidade de acessos deste mercado em agosto de 2020, disponibilizados pela Anatel, é possível calcular o HHI antes da Operação (2649 pontos), o HHI após a Operação (2657 pontos) e a sua variação (8 pontos). Por fim, é possível descartar a possibilidade de exercício de poder de mercado em nível nacional, pois a participação pós-operação alcança 30,04%, para Claro; porém o delta HHI da Operação é de 8 pontos, indicando ausência de nexo de causalidade. Mercado de serviços móveis de voz e dados, por código nacional A base de clientes da Cinco que a Claro vai adquirir apresenta sobreposição horizontal em 25 (vinte e cinco) códigos nacionais.

A Tabela 3, abaixo, demonstra os efeitos, na participação de mercado e no delta HHI, do Ato de Concentração onde ocorre a aquisição da Cinco pela Claro.

Tabela 3 – Estrutura do mercado de serviços móveis de voz e dados, por código nacional – dezembro de 2020 DDD Total (acessos) Cinco (%) Claro (%) Oi (%) Telefônica (%) Tim (%) Algar (%) Outros (%) Claro+Cinco (%) Δ HHI 11 39.202.556 0,59 24,33 10,83 41,33 21,77 0,00 1,15 24,92 29 21 14.423.364 0,20 39,88 13,29 22,86 23,20 0,00 0,57 40,08 16 27 3.434.643 0,08 11,57 12,78 68,70 6,58 0,00 0,29 11,65 2 31 9.158.418 0,17 14,81 22,41 41,27 20,36 0,00 0,98 14,98 5 47 3.258.642 0,18 17,10 8,27 29,46 44,74 0,00 0,25 17,28 6 51 7.408.020 0,10 37,69 10,85 42,28 8,70 0,00 0,38 37,79 8 61 4.652.420 0,12 40,97 11,71 28,98 17,88 0,00 0,34 41,09 10 62 5.215.312 0,17 39,54 16,95 28,92 14,02 0,00 0,40 39,71 13 63 1.458.254 0,14 55,66 23,60 14,16 6,16 0,00 0,28 55,80 16 65 1.995.681 0,25 32,88 11,89 46,76 8,04 0,00 0,18 33,13 16 67 2.859.492 0,09 33,97 7,70 47,29 10,28 0,42 0,25 34,06 6 68 778.435 0,10 40,67 9,74 44,26 4,57 0,00 0,66 40,77 8 69 1.636.934 0,09 54,91 17,89 19,49 7,29 0,00 0,33 55,00 10 71 4.817.429 0,18 21,01 34,04 21,51 22,92 0,00 0,34 21,19 8 79 2.141.615 0,09 7,40 19,29 65,00 7,98 0,00 0,24 7,49 1 81 7.153.492 0,07 27,60 35,89 10,01 26,28 0,00 0,15 27,67 4 82 2.777.543 0,10 24,65 26,52 15,39 33,19 0,00 0,15 24,75 5 83 3.755.619 0,06 22,48 35,12 14,73 27,47 0,00 0,14 22,54 3 85 5.436.311 0,12 24,24 42,82 8,67 23,75 0,00 0,40 24,36 6 86 2.143.658 0,07 38,02 16,82 18,83 25,98 0,00 0,28 38,09 5 91 4.734.604 0,06 26,76 19,43 26,14 27,45 0,00 0,16 26,82 3 92 3.481.648 0,11 31,62 11,96 47,03 9,16 0,00 0,12 31,73 7 95 551.297 0,14 22,19 5,85 56,64 14,46 0,00 0,72 22,33 6 96 779.052 0,10 21,77 17,12 44,69 15,51 0,00 0,81 21,87 4 98 3.411.528 0,07 35,89 29,82 18,00 15,82 0,00 0,40 35,96 5 Fonte:

Anatel. Elaboração própria A partir dos dados da Tabela 3 acima, conclui-se que aquisição da base de clientes da Cinco pela Claro não gera maiores preocupações concorrenciais em 23 (vinte e três) CNs: 11; 21; 27; 31; 47; 51; 61; 62; 65; 67; 68; 71; 79; 81; 82; 83; 85; 86; 91; 92; 95; 96 e 98. Em todas essas áreas a participação combinada é inferior ao patamar de 20%. Portanto, podem ser enquadradas na hipótese de baixa participação de mercado com sobreposição horizontal, conforme artigo 8º, inciso III, da Resolução Cade nº 2, de 29 de maio de 2012. Em contrapartida, não é possível descartar, neste momento, a possibilidade de exercício de poder de mercado nos outros 2 (dois) CNs, quais sejam: 63 e 69, pois, a participação de mercado pós-operação é superior a 50%. Dessa forma, a análise prosseguirá para que seja averiguada a probabilidade de exercício de poder de mercado nesses 2 (dois) mercados relevantes. Conclusões quanto à análise de possibilidade de exercício de poder de mercado A análise de possibilidade verifica se a Operação tem o caráter de elevar a participação de mercado da empresa adquirente a ponto de deter parcela de mercado suficiente para ser capaz de um exercício de poder de mercado. Em relação às sobreposições horizontais decorrentes da Operação, a análise de possibilidade identificou que, pós operação, a Claro passará a deter participação superior a 50%, indicando possibilidade de exercício de poder de mercado, nos seguintes mercados relevantes:

2 de 25 códigos nacionais de serviços móveis de voz e dados: 63 e 69. Descartada preocupação concorrencial nos códigos nacionais: 11; 21; 27; 31; 47; 51; 61; 62; 65; 67; 68; 71; 79; 81; 82; 83; 85; 86; 91; 92; 95; 96 e 98. Nos mercados elencados em que se identificou possibilidade de exercício de poder de mercado, passa-se então à análise de probabilidade de exercício de poder de mercado. PROBABILIDADE DE EXERCÍCIO DE PODER DE MERCADO A análise de probabilidade de exercício de poder de mercado tem como objetivo averiguar a presença de fatores que poderiam impedir ou desincentivar as empresas de exercerem com sucesso o poder de mercado criado ou ampliado pela operação nos mercados que passaram pelo filtro da análise de possibilidade. É o que se fará nos tópicos seguintes. Entrada Esta seção apresenta as principais barreiras, bem como alguns facilitadores, à entrada no mercado varejista de serviços móveis de voz e dados. Conforme discorrido nas seções anteriores, a prestação de serviços móveis de voz e dados aos consumidores finais requer uma complexa infraestrutura de rede envolvendo elementos passivos, ativos e direitos de uso de faixas do espectro de radiofrequência a qual, por sua vez, dá origem ao mercado de acesso às redes móveis no atacado.

Observa-se que os investimentos necessários para que uma MVNO inicie sua atuação são significativamente menores que aqueles necessários para criar uma MNO, uma vez que as MVNOs não precisam construir as próprias redes móveis, recorrendo às infraestruturas de rede de MNOs para prestar seus serviços móveis de voz e dados. Não obstante os investimentos e tempo necessário para iniciar suas operações não constituam barreiras instransponíveis, as MVNOs apresentaram uma série de reclamações quanto às relações comerciais que possuem com as MNOs. Além disso, como as MVNOs são concorrentes das MNOs no mercado varejista de serviços móveis de voz e dados, as MNOs não têm incentivos para praticar preços de atacado (de minutos, dados e SMS) significativamente menores que os preços que praticam no varejo, sob pena de perderem clientes ou serem obrigadas a reduzir os próprios preços para os consumidores finais. Dessa forma, considerando a estrutura de mercado, a entrada de novas MVNOs ou tentativas de expansão das MVNOs existentes não podem ser considerados elementos mitigadores de uma eventual tentativa de exercício de poder de mercado por parte da Claro após a Operação.

Por fim, vale destacar, a título de advocacia da concorrência e com base nos elementos colhidos ao longo da instrução processual, que embora hoje as MVNOs possuam baixa capacidade de rivalizar com as MNOs, essa realidade poderia ser diferente caso houvesse uma maior competição no mercado de acesso às redes móveis no atacado. Conforme discorrido, as MNOs de atuação nacional não possuem incentivos para praticar preços competitivos no atacado. Essa realidade poderia ser diferente se existissem operadoras de redes móveis neutras, isto é, empresas que atuem exclusivamente na oferta atacadista de infraestrutura de rede, incluindo faixas do espectro de radiofrequência. Tais empresas, por não atuarem no varejo, teriam fortes incentivos para fornecer acesso ao maior número de MVNOs e, possivelmente, também às MNOs em áreas onde essas não tivessem redes móveis própria. Com isso, as MVNOs poderiam se tornar rivais mais efetivos das MNOs, uma vez que seriam independentes dessas, caso contratassem com alguma operadora de rede neutra, ou ao menos passariam a possuir, quando da negociação das condições comerciais, algum poder barganha, o qual hoje está inteiramente com as MNOs. Esse processo competitivo tenderia a reduzir o preço no atacado e, por conseguinte, o preço no varejo de serviços móveis de voz e dados. Rivalidade Esta seção faz uma análise do nível de rivalidade para o mercado de serviços móveis de voz e dados e o mercado de acesso às redes móveis no atacado.

De acordo com o Guia H, a rivalidade efetiva é provável em contextos em que empresas estabelecidas tenderiam a adotar estratégias agressivas para aumentar sua participação de mercado como reação ao exercício do poder de mercado da empresa resultante da operação. O Guia H preceitua que a rivalidade efetiva é provável em contextos em que empresas estabelecidas tenderiam a adotar estratégias agressivas para aumentar sua participação de mercado como reação ao exercício do poder de mercado da empresa resultante da Operação. A Tabela 4, apresenta a participação de mercado das operadoras no mercado de serviços móveis de voz e dados no código nacional 63, nos últimos 5 anos. A partir dos dados é possível verificar uma variância significativa no market share das empresas. Em 2016 e 2017, a empresa líder era a Telefônica, seguida pela Claro. No ano de 2018, a Claro tomou a liderança até então da Telefônica. De outro lado, a Oi que ocupava a terceira posição, entre 2016 e 2018, ultrapassou a Telefônica, em 2019. Em 2020, foram mantidas as posições observadas em 2019, apesar da variação na participação de mercado das empresas. A liderança da Claro foi consolidada com o incremento de mais de 26 pontos percentuais durante os cinco anos. A comparação entre a participação de mercado da Oi em 2016 (23,09%) e em 2020 (23,60%) poderia indicar que não houve variação, porém entre os anos 2018 e 2019 foi observada uma ampliação em mais de 7 pontos percentuais.

A Telefônica tinha 32,10% do mercado em 2016, porém até 2020 teve sua participação diminuída para menos da metade do primeiro ano. A Tim, que durante esse período não saiu da quarta posição, perdeu aproximadamente 9 pontos percentuais da sua participação de mercado. Tabela 4 – Participação no mercado de serviços móveis de voz e dados, código nacional 63 (2016 a 2020) 2016 2017 2018 2019 2020 Cinco 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,14% Claro 29,33% 31,91% 35,92% 47,79% 55,65% Nextel 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,01% Oi 23,09% 22,92% 22,36% 29,75% 23,60% Telefônica 32,10% 32,15% 29,81% 15,17% 14,16% Tim 15,48% 13,02% 11,91% 7,14% 6,16% Outros 0,00% 0,00% 0,00% 0,14% 0,28% Fonte: Anatel. Elaboração própria Na Tabela 5, abaixo, estão estruturados os percentuais de participação de mercado das operadoras atuantes no mercado de serviços móveis de voz e dados no código nacional 69 de 2016 a 2020. Analisando esses dados é possível verificar, assim como no mercado geográfico do código nacional 63, uma variância significativa no market share das empresas. Em todos os anos a Claro manteve a liderança de certa forma distante do segundo e terceiro lugar, respectivamente Telefônica e Tim. Ao longo dos 5 anos a Claro conseguiu incrementar a sua participação de mercado em aproximadamente 8 pontos percentuais. O aumento na participação de mercado da Claro foi em prejuízo à fatia detida pelos 3 maiores concorrentes que tiveram suas participações reduzidas no período de 2016 a 2017.

Tabela 5 – Participação no mercado de serviços móveis de voz e dados, código nacional 69 (2016 a 2020) 2016 2017 2018 2019 2020 Cinco 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,10% Claro 53,03% 55,81% 58,95% 56,12% 61,62% Nextel 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,01% Oi 24,02% 23,02% 22,42% 19,35% 20,09% Telefônica 24,66% 24,73% 22,77% 23,08% 21,88% Tim 11,27% 9,22% 8,38% 8,97% 8,18% Outros 0,00% 0,00% 0,00% 0,14% 0,37% Fonte: Anatel. Elaboração própria Dessa forma, a partir da análise dos dados da Tabela 4 e Tabela 5, verifica-se um nível de rivalidade efetiva, representada na variância dos markets shares das empresas, nos mercados relevantes dos códigos nacionais 63 e 69. Portanto, conclui-se que o nível de rivalidade existente nesses mercados relevantes pode afastar as preocupações concorrenciais decorrentes do presente Ato de Concentração. Conclusões quanto à análise de probabilidade de exercício de poder de mercado As barreiras à entrada no mercado são distintas, a depender do modelo de negócios. Quando comparada a probabilidade de entrada de uma MNO com a entrada de uma MVNO, verifica-se que os investimentos e o tempo necessário para uma atuação como MNO são bastante elevados.

De outro lado, quanto às MVNOs, embora os investimentos e o tempo necessário para efetivar uma entrada não sejam elevados, a capacidade de essas empresas rivalizarem com as MNOs é bastante reduzida em virtude da atual estruturação do mercado, na qual as Compradoras são as únicas fornecedoras das MVNOs no mercado de acesso às redes móveis no atacado e, simultaneamente, suas concorrentes no mercado varejista de serviços móveis de voz e dados. A entrada de novos rivais efetivos não constitui fator a mitigar eventuais tentativas de exercício poder unilateral de mercado em caso de aprovação da Operação. Além disso, a análise de rivalidade busca averiguar se existem atualmente no mercado empresas que poderiam efetivamente contestar as Requerentes e absorver um desvio de demanda causado por eventual tentativa de exercício de poder de mercado decorrente da operação. Nesse sentido, foi verificado um nível de rivalidade efetiva nos dois mercados relevantes onde não foi possível afastar preocupações concorrenciais na análise de possibilidade de exercício de poder de mercado: códigos nacionais 63 e 69. Em conclusão, a análise concorrencial não indicou que haveria uma entrada provável, tempestiva e suficiente. Em contrapartida, verificou-se elevada variância na participação de mercado das empresas que atuam nos códigos nacionais 63 e 69, indicando rivalidade capaz de mitigar riscos de exercício de poder de mercado decorrentes da operação.

CONCLUSÃO A Operação consiste na aquisição, pela Claro S.A. (Claro), da totalidade da base ativa de clientes e dos elementos e recursos necessários para dar continuidade à prestação do Serviço Móvel Pessoal (SMP) a esses clientes, atualmente detida pela J. Safra Telecomunicações Ltda. (Cinco). Tradicionalmente, o Cade vinha considerando o serviço de telefonia móvel (SMP) como um mercado relevante único na dimensão produto. No precedente mais recente (Ato de Concentração nº 08700.000726/2021-08, Requerentes: Claro, Telefônica, Tim e Oi[13] , a SG definiu dois mercados relevantes na dimensão produto: serviços de voz e dados (downstream) e acesso às redes móveis em atacado (upstream). Importante destacar que a presente Operação não envolve o mercado upstream, mas apenas o mercado de serviços de voz e dados. No Parecer N° 11/2021/CGAA04/SGA1/SG/CADE (SEI 0977211), esta SG esclareceu que uma última segmentação do mercado relevante que poderia ser aventada no presente caso é a do serviço machine-to-machine (M2M). Porém, embora o serviço M2M constitua solução especializada, consistindo em um tipo dentre os serviços de voz e dados móveis ofertados pelas operadoras de telefonia móvel, os serviços M2M por elas ofertados se valem das mesmas infraestruturas de rede e são prestados basicamente pelas mesmas empresas que prestam aqueles.

Dessa forma, eventual aumento nos preços dos serviços M2M enfrentaria uma reação semelhante àquela verificada em caso de um aumento nos preços dos serviços de voz e dados móveis, de modo que a análise de concorrência empreendida para esses últimos abarca os efeitos da Operação sobre o segmento M2M. Quanto à dimensão geográfica do mercado relevante foram considerados dois cenários, um nacional e outro local (por DDD). A análise de possibilidade de exercício de poder de mercado buscou avaliar os mercados relevantes onde ocorrem sobreposições horizontais. Em relação às sobreposições horizontais decorrentes da Operação, a análise de possibilidade identificou que, pós operação, a Claro passará a deter participação superior a 50%, indicando possibilidade de exercício de poder de mercado, nos seguintes mercados relevantes: 2 de 25 códigos nacionais de serviços móveis de voz e dados: 63 e 69. Descartada preocupação concorrencial nos códigos nacionais: 11; 21; 27; 31; 47; 51; 61; 62; 65; 67; 68; 71; 79; 81; 82; 83; 85; 86; 91; 92; 95; 96 e 98. A análise de probabilidade de exercício de poder de mercado averiguou a presença de fatores que poderiam impedir ou desincentivar as empresas de exercerem com sucesso o poder de mercado criado ou ampliado pela operação nos mercados que passaram pelo filtro da análise de possibilidade.

A análise das condições de entrada identificou que enquanto as barreiras à entrada no mercado de serviço móvel de voz e dados, que têm como proxy os esforços necessários para implantar uma MVNO, são mais transponíveis; a mesma conclusão não pode ser feita para a entrada de uma MNO. Foram avaliados também os possíveis efeitos da Operação sobre as MVNOs. A análise da SG demonstrou como a condição simultânea de clientes e concorrentes da MNOs reduz a capacidade das MVNOs de competir no mercado varejista de serviço móvel de voz e dados. Por outro lado, é forçoso reconhecer que tais dificuldades enfrentadas por essas empresas no país são, em regra, anteriores à Operação. Por fim, a título de advocacia da concorrência e com base nos elementos colhidos ao longo da instrução processual, o parecer da SG concluiu que uma ampliação da concorrência no mercado upstream de acesso à rede móvel no atacado poderia fomentar a concorrência no mercado downstream de serviço móvel de voz e dados. Essa ampliação de concorrência poderia se dar com o surgimento de operadoras de rede neutra – empresas que atuassem exclusivamente na oferta atacadista de infraestrutura de rede, incluindo faixas do espectro de radiofrequência. Tais empresas, por não atuarem no varejo, teriam fortes incentivos para fornecer acesso à rede ao maior número de MVNOs e, possivelmente, também às MNOs em áreas onde essas não tivessem redes móveis própria.

A análise de rivalidade identificou variância, nos últimos 5 anos, no market share das operadoras nos dois mercados relevantes onde não foi possível afastar a possibilidade de exercício de poder de mercado. Essa variação dos market shares, verificada na delimitação do mercado de serviço de voz e dados denota a existência de um grau de rivalidade nestes mercados capaz de mitigar riscos concorrenciais derivados do presente Ato de Concentração. Por todo o exposto, nos termos dos artigos 13, inciso XII, e 57, inciso I, da Lei Federal n° 12.529/2011, combinados com o artigo 121, inciso. I, do Regimento Interno do Cade, conclui-se pela aprovação sem restrições do presente Ato de Concentração. ____________________________ [1] O Serviço Móvel Celular (SMC) é o serviço de telecomunicações móvel terrestre, aberto à correspondência pública, que utiliza sistema de radiocomunicações com técnica celular, interconectado à rede pública de telecomunicações, e acessado por meio de terminais portáteis, transportáveis ou veiculares, de uso individual. Excepcionalmente, por motivos históricos, o SMC, que é prestado em regime privado, foi objeto de contrato de concessão e não de autorização. Atualmente, a Anatel já não emite outorgas para SMC e incentiva as operadoras detentoras das licenças a substituí-las por novas licenças de SMP. Fonte: Teleco. Disponível em:

[2] Conforme definido na Resolução Anatel nº 477, de 7 de agosto de 2007, o Serviço Móvel Pessoal (SMP) é o serviço de telecomunicações móvel terrestre de interesse coletivo que possibilita a comunicação entre Estações Móveis e de Estações Móveis para outras estações. O SMP é caracterizado por possibilitar a comunicação entre estações de uma mesma Área de Registro do SMP ou acesso a redes de telecomunicações de interesse coletivo. O SMP é prestado em regime privado e sua exploração e o direito ao uso das radiofrequências necessárias dependem de prévia autorização da Anatel [3] A SG concluiu pela impugnação ao Tribunal Administrativo do Cade do Ato de Concentração nº 08700.000726/2021-08 com recomendação de aprovação mediante a celebração de Acordo em Controle de Concentrações. A decisão final do Cade ainda aguarda posicionamento do Tribunal Administrativo [4] Exemplos de aplicações M2M são as máquinas de pagamento instantâneo, caixas eletrônicos, sistemas de automação de frotas e rastreamento, sensores em equipamentos de medição remotos etc. O M2M funciona por meio de acesso à rede SMP, mas também pode ser prestado tendo como suporte infraestruturas outras, como as do Serviço de Comunicação e Mídia (SCM), do Serviço Móvel Global por Satélites (SMGS) e do Serviço Limitado Privado (SLP) [5] A Resolução Anatel nº 720, de 10 de fevereiro de 2020, define ‘Área de Prestação’ como:

a área geográfica onde o serviço de telecomunicações pode ser explorado conforme condições preestabelecidas pela Anatel [6] Edital da Licitação nº 2/2015-SOR/SPR/CD-ANATEL – Radiofrequências nas faixas de 1.800 mhz, 1.900 mhz e 2.500 mhz. Disponível em: . E, o Edital de Licitação de Radiofrequências nas faixas de 700 Mhz, 2,3 Ghz, 3,5 Ghz e 26 Ghz (Leilão do 5G), Processo nº 53500.004083/2018-79. Disponível em: [7] Tal entendimento é sintetizado no Voto do então Conselheiro Paulo Furquim de Azevedo no Ato de Concentração nº 53500.022892/2007 envolvendo Telefônica-Vivo, Telemig Celular e Tele Norte Celular Participações S.A: “As chamadas cursadas dentro de uma mesma área (chamadas locais) são tarifadas com valores muito menores que as chamadas cursadas entre áreas distintas (chamadas interurbanas). Dessa forma, os consumidores buscam linhas de SMP cujo Código Nacional seja aquele correspondente à área onde residem. Portanto, a dimensão geográfica da operação, no que respeita ao SMP, corresponde a cada uma das áreas de numeração em que há sobreposição. ” (SEI 0111557) [8] A dimensão da área geográfica de interesse varia de consumidor para consumidor. Para os consumidores que, por exemplo, viajam com frequência a trabalho, a área geográfica de interesse é maior do que para que aqueles que conduzem suas vidas em uma única cidade [9] Ver a Resolução Anatel nº 694, de 17 de julho de 2018.

Ver também a recente alteração (em 18.02.2020) dos valores máximos para as tarifas de interconexão, disponível em: [10] Não confundir a tarifa de roaming paga pelos consumidores finais às operadoras com as tarifas de roaming nacional que as MVNOs e MNOs regionais contratadas das MNOs com atuação nacional [11] A disponibilização do serviço de roaming aos clientes acarreta um custo adicional para a operadora sem cobertura nas localidades visitadas pelo cliente. Nesse caso, a operadora precisa adquirir, no atacado, o acesso à rede móvel de outra operadora com cobertura nessas localidades. Evidentemente, essa necessidade é relativamente maior para as operadoras com menor cobertura do que para aquelas que cobrem a maior parte do território nacional [12] Inventado por Hirschman (1945) e, posteriormente, desenvolvido por Herfindahl (1950) para a versão utilizada atualmente. O HHI é um indicador de concentração clássico, adotado por autoridade antitruste da maioria das jurisdições. O HHI é calculado a partir do somatório do market share ao quadrado de todas as empresas do mercado relevante, de acordo com a fórmula a seguir: Onde, o Si é o market share da i-ésima empresa e i = (1,...,k,...,n) deve abranger todas as empresas participantes do mercado relevante. O Guia do Cade para Análise de Concentração Horizontal (Guia H) prevê o uso do HHI para a classificação do nível de concentração do mercado da seguinte maneira: a. Mercado não concentrado: com HHI abaixo de 1500 pontos; b.

Mercado moderadamente concentrado: com HHI entre 1.500 e 2.500 pontos; c. Mercado altamente concentrado: com HHI acima de 2.500. O HHI é utilizado pelas agências antitruste para verificar o nexo de causalidade entre a concentração do mercado e o ato de concentração. Nesse sentido, procede-se a mensuração da variação de HHI (delta HHI ou ∆HHI). Calcula-se o HHI pré-operação que, posteriormente, é subtraído do HHI pós-operação. Alternativamente, o delta HHI pode ser medido multiplicando 2 (duas) vezes o market share das empresas envolvidas na operação, conforme a fórmula: Onde, S1 é a participação de mercado da primeira empresa e o S2 representa o market share da segunda empresa envolvida na operação. O Guia H indica o uso do HHI e ∆HHI conforme a referência a seguir: a. Pequena alteração na concentração: operações que resultem em variações de HHI inferiores a 100 pontos (ΔHHI < 100) provavelmente não geram efeitos competitivos adversos e, portanto, usualmente não requerem análise mais detalhada; b. Concentrações que geram preocupações em mercados não concentrados: se o mercado, após o AC, permanecer com HHI inferior a 1.500 pontos, a operação não deve gerar efeitos negativos, não requerendo, usualmente, análise mais detalhada; c. Concentrações que geram preocupações em mercados moderadamente concentrados:

operações que resultem em mercados com HHI entre 1.500 e 2.500 pontos e envolvam variação do índice superior a 100 pontos (ΔHHI > 100) têm potencial de gerar preocupações concorrenciais, tornando recomendável uma análise mais detalhada; d. Concentrações que geram preocupações em mercados altamente concentrados: operações que resultem em mercados com HHI acima de 2.500 pontos, e envolvam variação do índice entre 100 e 200 pontos (100 ≤ ΔHHI ≤ 200) têm potencial de gerar preocupações concorrenciais, sugerindo uma análise mais detalhada. Operações que resultem em mercados com HHI acima de 2.500 pontos, e envolvam variação do índice acima de 200 pontos (ΔHHI > 200) presumivelmente geram aumento de poder de poder de mercado. [13] A SG concluiu pela impugnação ao Tribunal Administrativo do Cade do Ato de Concentração nº 08700.000726/2021-08 com recomendação de aprovação mediante a celebração de Acordo em Controle de Concentrações. A decisão final do Cade ainda aguarda posicionamento do Tribunal Administrativo.