Extração de Petróleo e Gás Natural

SEI/CADE - 1197550 - Nota Técnica Nota Técnica nº 14/2023/CGAA4/SGA1/SG/CADE Processo nº 08700.003785/2022-19 Representante: Cade ex officio Representado: Petróleo Brasileiro S.A. (PETROBRAS) Advogados: Alexandre Ditzel Faraco; Andressa Lin Fidelis; Angela Beatriz Paes de Barros Di Franco; Bolivar Barbosa Moura Rocha; Fernando Hamu Alves; Isabella Tanuy Goncalves; Leonardo Feres Montino; Luiz Gustavo Lopez Mide; Marcos Drummond Malvar e Rafael Zabaglia VERSÃO DE ACESSO PÚBLICO - SEI 1197550 (VERSÃO DE ACESSO RESTRITO AO CADE - SEI 1196144) (VERSÃO DE ACESSO RESTRITO AO CADE E A REFINARIA MATARIPE - SEI 1197978 EMENTA: Procedimento Preparatório de inquérito administrativo para apuração de infrações à ordem econômica. Conduta unilateral. Mercado de exploração e produção de petróleo. Mercado de refino de petróleo. Artigo 36, caput, inciso I combinado com § 3º, incisos III, IV, V, X e XI. Requer instrução complementar. Prorrogação do prazo do Inquérito Administrativo 1. RELATÓRIO Preliminarmente, faz-se referência as informações constantes na NOTA TÉCNICA 22/2022/CGAA4/SGA1/SG/CADE (SEI 1092950). Em especial, destaca-se a seção RELATÓRIO, que insere a presente análise no âmbito das sucessivas ações com tramitação no CADE relacionadas ao mercado de refino no Brasil. Nesta contextualização é sumarizado que em 2021 a PETROBRAS procedeu a alienação da REFINARIA LANDULPHO ALVES (“RLAM”).

A alienação da refinaria teve acompanhamento do CADE por integrar compromisso pactuado no âmbito do Requerimento de Termo de Cessação de Conduta 08700.002715/2019-30 (“TCC REFINO”)[1]. Posteriormente, nos termos da Lei 12.529, de 30 de novembro de 2011, a aquisição da RLAM foi submetida a análise do CADE no âmbito de Ato de Concentração 08700.001687/2021-58. A refinaria passou ao controle do fundo estatal dos Emirados Árabes Unidos MUBADALA, passando a se denominar REFINARIA MATARIPE. Neste contexto, a empresa MC BRAZIL DOWNSTREAM PARTICIPAÇÕES S.A. foi criada para gerenciar as atividades da REFINARIA MATARIPE. Na presente análise, esta empresa doravante será referenciada como “ACELEN”. O presente Inquérito Administrativo relaciona-se a decisão proferida no âmbito do Procedimento Preparatório de Inquérito Administrativo 08700.001571/2022-08 instaurado em 19.05.2022 em face da ACELEN (“PP ACELEN”). O PP ACELEN é processo iniciado a partir do recebimento pelo CADE de representação elaborada pelo Sindicato do Comércio Varejista Derivado de Petróleo do Estado da Bahia (Sindicombustíveis Bahia, SEI 1029993), pela Associação dos Engenheiros da PETROBRAS - Núcleo Bahia (AEPET-BA, SEI 1037444) e pela Associação Brasileira dos Anistiados Políticos do Sistema PETROBRAS e demais Empresas Estatais (ABRASPET, SEI 1037444) e tem como objetivo inicial à apuração de possíveis infrações à ordem econômica imputadas à ACELEN na venda de derivados de petróleo processados na REFINARIA MATARIPE.

No âmbito do PP ACELEN, esta Coordenação (“CGAA4”) opinou pelo arquivamento da Representação, seguidas de algumas providências acessórias nos termos registrados na NOTA TÉCNICA 4/2022/CGAA4/SGA1/SG/CADE (SEI 1035070, “NT 4/2022”), dentre as quais se destaca o encaminhamento da integralidade das denúncias à Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP), nos termos registrados em SEI 1063888. Contudo, o plenário do Tribunal do Conselho Administrativo de Defesa Econômica (“TADE”) avocou o PP ACELEN e, na sequência, determinou o retorno dos autos a esta Superintendência-Geral (“SG”) para instauração de inquérito administrativo. O regresso dos autos 08700.001571/2022-08 à SG está registrado no Despacho Decisório 5/2022 (SEI 1067749), no qual é ponderado que: 30. Ante ao exposto (...) [e]ntendo que deva ser investigada a possível configuração da conduta descrita no inciso X do §3º do art. 36 da Lei 12.529, de 2011 [Discriminação anticompetitiva], em razão da possível prática de discriminação de preços entre adquirentes de "Gasolina A" e "Diesel S10" produzidos na (...) REFINARIA DE MATARIPE, aparentemente em desfavor dos adquirentes localizados no estado da Bahia;

e da possível prática de discriminação de preços upstream, parecendo-me ser o caso de se verificar se o preço do óleo cru praticado pela fornecedora da refinaria em questão (PETROBRAS) é compatível com os preços de venda da commodity em questão para as refinarias da própria empresa, bem como se tal valor é compatível com a venda feita pela mesma empresa na exportação da referida commodity. (Grifo CGAA4, SEI 1067749) Em face das ponderações trazidas no Despacho Decisório 5/2022, em 07.06.2022, esta SG instaurou de ofício o Procedimento Preparatório 08700.003785/2022-19, conforme registrado no Despacho 15/2022 (SEI 1073511). Na sequência, foi instaurado Inquérito Administrativo (SEI 1094091), enfocando a hipótese de discriminação anticompetitiva no fornecimento pela PETROBRAS, com base nas informações constantes na NOTA TÉCNICA Nº 22/2022/CGAA4/SGA1/SG/CADE (SEI 1092950, “NT 22/2022”) Evidencia-se, portanto, que o processo 08700.003785/2022-19 não se confunde com o supracitado processo 08700.001571/2022-08 (PP ACELEN), sendo oportuno ter clareza quanto ao objeto da presente análise. Em síntese, enquanto no processo PP ACELEN o objeto relaciona-se ao elo downstream da cadeia, observando a atuação da ACELEN na comercialização de produtos, o presente processo instaurado enfoca a atuação da PETROBRAS no fornecimento de óleo cru, conforme o Despacho Instauração IA 41 /2022 (SEI 1094091).

Nestes termos, o processo 08700.003785/2022-19 tramita nesta CGAA4, em fase de IA, para instrução e análise acerca da hipótese de discriminação anticompetitiva da PETROBRAS no fornecimento de óleo cru às refinarias e, em especial às refinarias desinvestidas pela PETROBRAS. 1.1 Relatório da Instrução CGAA4 Em sede de IA, esta Coordenação procedeu instrução preliminar sendo relevante destacar a solicitação de manifestação: da PETROBRAS acerca da Nota Técnica 22/2022, que concluiu “ser possível prática de discriminação de fornecimento de petróleo às refinarias” (SEI 1092950, §49); de agentes atuantes no elo do refino (DAX OIL REFINO, REFINARIA RIO GRANDENSE, REFINARIA POTIGUAR CLARA CAMARÃO, REFINARIA SSOIL ENERGY, UNIVEN E REFIT); de agentes atuantes no elo da exploração e produção (SHELL, REPSOL, TOTAL ENERGIES EP, EQUINOR, ENEVA, ENAUTA, TRIDENT ENERGY, PETRORIO JAGUAR, PETRO RIO O&G EXPLORAÇÃO E PRODUÇÃO e PETRORIO). Passa-se ao relato das manifestações apresentadas. 1.1.1 Informações apresentadas pela PETROBRAS Em sua primeira manifestação a PETROBRAS (SEI 1131602/1131604[2]) argumenta preliminarmente que a Nota Técnica 22/2022 de instauração do inquérito administrativo desta SG (SEI 1092950) “não teria esclarecido minimamente qual seria a conduta anticompetitiva específica investigada e de que maneira a PETROBRAS a teria cometido” (SEI 1131602, §1).

Neste sentido, a PETROBRAS argumenta que não há identificação de qualquer indício de eventual discriminação de preços pela PETROBRAS. Não obstante, com o fito de colaboração com esta Autoridade, a PETROBRAS pondera que a referência adotada pelo CADE na análise empreendida na Nota Técnica 22/2022 seria inconsistente. Isto porque o CADE se valeu do “preço interno de transferência [PIT] para o refino, transporte e comercialização (RTC)”, como proxy de observação sobre o preço de comercialização do petróleo. Assim, a PETROBRAS entende ser equivocada quanto à compreensão do que representa o PIT da PETROBRAS (“PIT”, SEI 1131602, §6). Segundo a PETROBRAS, o PIT é referência interna da empresa e não serve de parâmetro comparativo para venda. Isto, porque a natureza da operação seria distinta: a PETROBRAS não “comercializa” petróleo para suas refinarias. Portanto, o PIT é um registro contábil e não serve de referência para orientar os preços praticados pela PETROBRAS a outras refinarias. Desta forma, por se baseado na comparação com o PIT, a tese de discriminação de preços não haveria como subsistir. A PETROBRAS argumenta ainda que dada a verticalização da empresa (fornecimento e refino), o processo de divulgação das informações segmentadas pressupõe a existência de PIT, que representam o valor unitário pelo qual são valorados a transferência de produtos ou consumo de serviços entre segmentos de negócio.

O PIT para transferência do petróleo do segmento de exploração e produção (“E&P”) para o segmento de refino, transporte e comercialização “RTC”) se dá nas plataformas de produção de óleo e gás. Desse elo da cadeia até a disponibilização do petróleo na entrada da refinaria incide um conjunto de custos logísticos, comerciais, financeiros e tributários. Logo, é perceptível que o PIT para o segmento RTC tende a se situar estruturalmente abaixo do valor do produto entregue na porta da refinaria. Ademais, as flutuações entre o PIT e o Preço do Petróleo Brent ocorrem porque o valor de ambos reflete, sobretudo os preços de comercialização dos produtos derivados obtidos na refinação destes petróleos. Assim, conforme dinâmicas próprias de cada mercado de derivados, é comum que ora os preços de produtos mais “leves” (ex: diesel) se valorizem em relação aos preços de produtos mais “pesados” (ex: óleo combustível) e ora se desvalorizem. Assim, reitera a PETROBRAS que o PIT na PETROBRAS não é utilizado para fins de comercialização de óleo, seja para venda no mercado interno como para exportação, mas tão somente para a segregação de resultados dos segmentos de nas demonstrações de resultado contábeis da empresa. São ainda apresentadas considerações da empresa acerca do ambiente concorrencial relacionado ao fornecimento de PETROLEO, que no entender da PETROBRAS afastariam a necessidade de continuidade de investigação sobre discriminação anticompetitiva, dentre as quais se destacam:

O mercado de petróleo cru é mundial – apontando jurisprudência do CADE e de outras jurisdições; O petróleo cru é uma commodity; Os preços do petróleo bruto são determinados pela oferta e demanda global; As exportações/importações realizadas por players com atividades no Brasil são relevantes; O fato de que custos de frete e tarifas de importação/exportação não constituem barreiras relevantes à entrada; Ausência de barreiras regulatórias com impacto significativo. Assim, em sumária síntese, com base no entendimento de funcionamento do mercado sumariamente sintetizado acima, a PETROBRAS argumenta que há opções disponíveis às refinarias para a aquisição de óleo cru no mercado brasileiro. Ou seja, no entender da PETROBRAS, as refinarias podem comprar petróleo bruto de importadores independentes ou de operadoras e concessionárias que exploram petróleo no Brasil, além da PETROBRAS. Segundo a PETROBRAS, a existência de alternativas viáveis para a aquisição de óleo cru possibilita concluir que a aquisição do produto da PETROBRAS é uma escolha comercial das refinarias. Como consequência, analisadas as opções disponíveis no mercado, o preço praticado pela PETROBRAS é o mais competitivo, não havendo, portanto, razão que corrobore eventual alegação de conduta abusiva ou discriminatória por parte da PETROBRAS no fornecimento de óleo cru às refinarias.

A PETROBRAS argumenta que caso passasse a praticar preços acima do mercado, “em um ambiente livre e competitivo, como é o mercado de petróleo cru”, seus clientes (refinarias) migrariam para as fontes alternativas de fornecimento. A PETROBRAS pondera ainda que qualquer exigência que obrigasse a PETROBRAS a praticar preços abaixo de mercado, estaria em flagrante dissenso com os objetivos do CADE no que diz respeito ao aumento da competitividade e abertura dos mercados de óleo e gás. Por fim, relevante reportar que a PETROBRAS destaca que a alienação da REFINARIA MATARIPE também incluiu um conjunto de ativos (oleodutos e terminais aquaviários) que possibilitariam às refinarias alienadas obterem óleo cru sem necessariamente utilizar a infraestrutura da PETROBRAS. Isto é, no entender da PETROBRAS toda a infraestrutura logística associada às refinarias também foi transmitida aos novos proprietários das refinarias. 1.1.2 Informações apresentadas pelas PRODUTORAS As manifestações das empresas produtoras estão juntadas aos autos, sendo relevante reportar que a maioria das empresas consultadas afirmam exportar a integralidade do petróleo cru explorado. Evidencia-se assim que apesar de haver entradas recentes de agentes no upstream (exploração e produção), essas entradas não parecem representar um efetivo aumento de opções às refinarias brasileiras.

Ou, escrito de outra forma, valendo-se dos termos utilizados pela [ACESSO RESTRITO AO CADE] que parecem sintetizar as informações apresentadas pelas REFINARIAS, [ACESSO RESTRITO AO CADE]. Note que o objeto da presente análise não se relaciona diretamamente com o aumento ou não da exploração e produção de petróleo. Aqui, a instrução preliminar apenas indica que apesar da entrada de novos agentes no segmento de exploração, estes não estão direcionando sua produção para o fornecimento às refinarias nacionais. Isto é, novos agentes na exploração parecem não representar um aumento de opções às refinarias nacionais. [ACESSO RESTRITO AO CADE] [ACESSO RESTRITO AO CADE] [ACESSO RESTRITO AO CADE] Do exposto, a instrução preliminar aponta que, que como regra, os agentes exploradores de petróleo dirigem sua produção para exportação ou, como reportado em menor frequência pelo demais agentes exploradores, para venda à PETROBRAS. Observa-se ainda, que nesta relação de venda de petróleo à PETROBRAS, há relações mais perenes e outras negociações mais fluídas, [ACESSO RESTRITO AO CADE] Sobre os gargalos da indústria, algumas empresas produtoras/exportadoras reportam que a experiência com portos brasileiros indica que pode haver diferentes limitações quanto ao calado dos navios em cada um deles. É citado ainda que a malha dutoviária para petróleo cru é restrita e não interliga todas as refinarias.

Tal fato impede que o petróleo escoado por uma malha de dutos chegue a refinarias que não estão integradas. [ACESSO RESTRITO AO CADE] 1.1.3 Informações apresentadas pelas REFINARIAS As manifestações dos agentes atuantes no refino consultados estão juntadas aos autos, sendo relevante destacar: [ACESSO RESTRITO AO CADE]; [ACESSO RESTRITO AO CADE] Ao ser questionada sobre eventuais barreiras a uma maior concorrência para o fornecimento, a empresa aponta que a aplicação do Adicional ao Frete Renovação da Marinha Mercante (“AFRMM”) sobre o frete na importação de petróleo, exceto Mercosul, acrescenta um custo aproximado de 100 US$/bbl, valor que pode inviabilizar a decisão de compra de petróleo de determinadas origem. Ademais, aponta que [ACESSO RESTRITO AO CADE] possui limitação de descarga de navio com máximo [ACESSO RESTRITO AO CADE] barris de petróleo, o que limita a disponibilidade de ofertas para os lotes de compra, uma vez que alguns fornecedores operam com lotes mínimos de 1 milhão de barris; [ACESSO RESTRITO AO CADE]; [ACESSO RESTRITO AO CADE] [ACESSO RESTRITO AO CADE] Ademais, antecipa-se análise ponderando que, à exceção da REFINARIA MATARIPE, os agentes consultados possuem participação pouco significante na capacidade de refino nacional, conforme indicado no esquemático que segue. Figura 1 – Identificação das Refinarias Independentes: notar representatividade da capacidade de refino Fonte: Estudos do Plano Decenal de Expansão de Energia 2031 – Adaptação:

CGAA4/SG/CADE Assim, em que pese haver uma série de agentes atuantes no refino consultados, é preciso ter em mente que o parque de refino nacional segue majoritariamente vinculado ao SISTEMA PETROBRAS. As refinarias “independentes” até o momento mencionadas parecem operar na franja do mercado nacional de refino com trajetórias bastante específicas. Tal entendimento, contudo, não é extensível a REFINARIA MATARIPE. A REFINARIA MATARIPE possui considerável capacidade de refino (cerca de 15% da capacidade nacional). Trata-se da segunda maior refinaria do país em capacidade produtiva. Ademais, ainda que se reconheça que é necessário fazer uma análise mais detida acerca dos raios de influência de cada refinaria, assume-se que a REFINARIA MARIPE se situa em uma localização em que é possível o desenvolvimento de um mercado concorrencial. Isto é, em sede desta análise preliminar, é razoável adotar como premissa que a REFINARIA MATARIPE concorre (ou poderá efetivamente concorrer) com as refinarias remanescentes no sistema PETROBRAS, a medida que o ambiente concorrencial seja conformado. Por este prisma, a REFINARIA MATARIPE – agora operada por um agente independente do sistema PETROBRAS – constitui agente chave para o desenvolvimento do ambiente concorrencial. Neste contexto, há um novo duplo relacionamento comercial da REFINARIA MATARIPE com a PETROBRAS: (i) é cliente na aquisição de petróleo bruto, principal insumo para a atividade de refino e produção de derivados de petróleo;

e (ii) é concorrente nas atividades de refino, presumidamente, em todo o Brasil, mas principalmente nas regiões Nordeste, Norte e Sudeste.[5] Em síntese, aqui se destacam dois aspectos: o potencial concorrencial do agente não-pertencente ao SISTEMA PETROBRAS (em função da capacidade e da localização) e o “novo” papel da PETROBRAS que surge na relação de fornecimento de petróleo a este agente. Ao cabo, a presente investigação observa justamente as condições de fornecimento da PETROBRAS às refinarias não pertencentes ao seu grupo e comparação com as refinarias verticalizadas. Neste contexto, passa-se ao detalhamento das informações apresentadas pela REFINARIA MATARIPE a partir de questionamentos do CADE. 1.1.3.1 Informações apresentadas pelas REFINARIA MATARIPE Em sua manifestação (SEI 1190343/1131666[6]), a REFINARIA MATARIPE apresenta informações que consubstanciam a hipótese originalmente aventada pelo TADE relacionada a discriminação anticompetitiva no fornecimento de óleo pela PETROBRAS. Além da resposta aos questionamentos encaminhados pelo CADE no Ofício nº 7079/2022, a REFINARIA MATARIPE apresenta: Pedido de admissão da REFINARIA MATARIPE como terceira interessada; Parecer jurídico (SEI 1190415/1190415[7]); Parecer Econômico (SEI 1190415/1190415[8]). Dentre as informações apresentadas pela REFINARIA MATARIPE, destaca-se:

A REFINARIA MATARIPE[9] está localizada na Bahia e foi adquirida em dezembro de 2021, como parte do programa de desinvestimentos da PETROBRAS pactuado no TCC REFINO[10]. Trata-se, portanto, de recente desinvestimento da PETROBRAS; A REFINARIA MATARIPE gera, como principais produtos derivados: (i) diesel, (ii) gasolina, (iii) querosene de aviação, (iv) asfalto, (v) nafta petroquímica, (vi) gases petroquímicos (propano, propeno e butano), (vii) parafinas, (viii) lubrificantes, (ix) GLP, (x) óleos combustíveis (industriais, térmicas e bunker). Os produtos são comercializados para as distribuidoras de combustíveis, distribuidoras de GLP, entre outros players do setor petroquímico, que os utilizam como insumo para seus processos produtivos ou os separam em quantidades menores para posterior distribuição. Para fins de clareza: a REFINARIA MATARIPE não vende seus produtos a consumidores finais. A venda é feita a agentes que atuam na distribuição; Com relação às áreas geográficas abastecidas com produtos oriundos da REFINARIA MATARIPE, o principal mercado é a região Nordeste (em especial os de Bahia e Sergipe), seguida pela região Norte e pela região Sudeste (em especial o estado de Minas Gerais). Além disso, a REFINARIA MATARIPE informa exportar derivados do petróleo para a Argentina, os Estados Unidos e países da Europa e da Ásia. (SEI 1131666, p.

4) Especificamente com relação aos questionamentos do CADE relacionados aos fornecedores de óleo bruto, a REFINARIA MATARIPE informa que: A PETROBRAS responde por aproximadamente [ACESSO RESTRITO AO CADE E À REFINARIA MATARIPE] do total de óleo cru adquirido pela refinaria. A REFINARIA MATARIPE afirma que há dependência do fornecimento de óleo da PETROBRAS. Tal dependência, no entender da REFINARIA, resulta diretamente da ausência de alternativas viáveis de suprimento de petróleo no mercado doméstico, tornando a PETROBRAS, na prática, a única fonte regular do produto (SEI 1131666, p. 15); A PETROBRAS é o único fornecedor com o qual existe um contrato de fornecimento “formal” (SEI 1131666, p. 6, § 10). [ACESSO RESTRITO AO CADE E À REFINARIA MATARIPE] Especificamente sobre os contratos de fornecimento com a PETROBRAS, é informado que primeiro contrato com a PETROBRAS foi iniciado em 01.12.2021 e teve vigência até 30.11.2022. A negociação do segundo contrato com a PETROBRAS para o fornecimento de petróleo foi finalizada em 05.10.2022 ("2° COSA").

[ACESSO RESTRITO AO CADE] Sobre a relação com outros fornecedores de PETROLEO nacional, a REFINARIA MATARIPE reporta [ACESSO RESTRITO AO CADE E A REFINARIA MATARIPE] Sobre a importação de petróleo importado, os principais fornecedores informados são [ACESSO RESTRITO AO CADE E A REFINARIA MATARIPE] Com relação aos contratos de fornecimento fixados desde a alienação do sistema PETROBRAS, ao ser questionado pelo CADE, a REFINARIA MATARIPE informa que houve alterações contratuais em relação ao primeiro contrato estabelecido entre ACELEN e PETROBRAS. A Tabela 1 que segue sintetiza as informações contratuais apresentadas pela REFINARIA MATARIPE. Tabela 1 – Informações sobre contratos de fornecimento PETROBRAS à REFINARIA MATARIPE 1º CONTRATO 2º CONTRATO VIGÊNCIA 01.12.2021 – 30.11.2022 01.01.2023 – 31.12.2023 VOLUME MÍNIMO [ACESSO RESTRITO AO CADE, PETROBRAS E REFINARIA MATARIPE] [ACESSO RESTRITO AO CADE, PETROBRAS E REFINARIA MATARIPE] PRECIFICAÇÃO [ACESSO RESTRITO AO CADE, PETROBRAS E REFINARIA MATARIPE] [ACESSO RESTRITO AO CADE, PETROBRAS E REFINARIA MATARIPE] CORRENTES [ACESSO RESTRITO AO CADE, PETROBRAS E REFINARIA MATARIPE] [ACESSO RESTRITO AO CADE, PETROBRAS E REFINARIA MATARIPE] CONDIÇÕES DE ENTREGA [ACESSO RESTRITO AO CADE, PETROBRAS E REFINARIA MATARIPE] [ACESSO RESTRITO AO CADE, PETROBRAS E REFINARIA MATARIPE] Fonte:

CGAA4/SG/CADE Em síntese, é apontado que “na negociação (...) do novo contrato de fornecimento com a PETROBRAS, o volume de petróleo garantido foi restringido de modo relevante pela PETROBRAS. Foram também excluídas garantias de oferta de correntes de petróleo mais adequadas para processamento pela RefMat [REFINARIA MATARIPE] que existiam no contrato original” (SEI 1190343, §39). Ademais, é apontado que a PETROBRAS teria imposto condição “descolada” das práticas de mercado relacionado taxa de sobre-estadia (demurrage) relacionada a eventuais atrasos na descarga do navio de fornecimento da PETROBRAS no terminal marítimo em que são descarregadas as cargas que abastecem a refinaria (“TEMADRE”), bem como procedimentos “inflexíveis” relacionados a faixa de entregas. Observa-se, portanto, que a hipótese de discriminação apresentada não se restringe ao preço do insumo fornecido.

No entendimento da REFINARIA DE MATARIPE, os aspectos alterados no contrato de fornecimento materializam uma estratégia deliberada da PETROBRAS para aumentar os custos de um rival e prejudicar suas operações, afetando negativamente sua estrutura de custos do ponto de vista de precificação (cobrando preços mais altos e discriminatórios), de volume de petróleo (reduzindo-os a ponto de comprometer sua segurança operacional), de qualidade de petróleos (negando o acesso a correntes que são mais bem processadas pela refinaria) e dificultando a logística de forma abusiva (taxas demurrage diferenciadas e procedimentos rígidos com relação a faixa de entregas) (SEI 1190343, §55). Destaca-se, por fim que a REFINARIA MATARIPE afirma que a viabilidade e competitividade da refinaria “dependem da aquisição do insumo a um nível compatível com a situação pré-alienação e a um nível equivalente àquele que as refinarias concorrentes (de propriedade da PETROBRAS) o adquirem” (SEI 1131666, § 101). Infere-se que a nova condição de fornecimento pactuada está aquém do fornecimento quando a REFINARIA era pertencente ao grupo PETROBRAS e a ausência de isonomia no fornecimento impede o estabelecimento de um ambiente competitivo entre refinarias. Com relação aos questionamentos do CADE acerca da existência de barreiras tarifárias, regulatórias ou de qualquer natureza, que possam afetar as importações de petróleo cru, ao ser instada por esta CGAA4 a REFINARIA MATARIPE aponta que:

A principal barreira à importação diz respeito às restrições operacionais para o recebimento de navios de grande porte que são comumente utilizados em importações; Segundo a REFINARIA MATARIPE, as refinarias do sistema PETROBRAS foram preparadas para operar quase que exclusivamente com o petróleo produzido pela própria empresa, que utiliza navios de menor porte para levar o petróleo produzido pelas suas plataformas em águas nacionais até o terminal de descarga; O canal de acesso ao TEMADRE tem uma profundidade máxima que impede o acesso direto do navio que traz o petróleo importado. Para receber estas cargas, é necessário realizar uma operação de aliviamento conhecida por Ship to Ship (STS), que consiste em passar uma parte da carga para um segundo navio, reduzindo o peso do navio principal e, consequentemente, a sua profundidade de navegação. Com isso, ambos os navios, principal e aliviador, conseguem seguir até o TEMADRE para descarga do petróleo. Tal operação evidentemente acrescenta complexidades e custos importantes ao suprimento por importação, ficando sujeita ainda a intempéries climáticas que por vezes atrasam o planejamento original. Segundo a REFINARIA MATARIPE as condições de oferta e demanda do mercado internacional “impedem que as importações sejam viáveis para o abastecimento de parte significativa das necessidades de uma refinaria de grande porte como a REFINARIA MATARIPE”.

As importações se limitam a pequenas parcelas de petróleo bruto para otimização da eficiência operacional da refinaria, mas não são capazes de substituir a PETROBRAS como principal fornecedor (SEI 1131666, p. 39, § 24). Ainda com relação a barreiras à importação, a REFINARIA MATARIPE informa que questões de natureza regulatória e fiscal, estão impedindo a aquisição de qualquer quantidade de petróleo cru no mercado doméstico de outros produtores que não a PETROBRAS. Em síntese é apontado que: [ACESSO RESTRITO AO CADE E À REFINARIA MATARIPE]; [ACESSO RESTRITO AO CADE E À REFINARIA MATARIPE]; [ACESSO RESTRITO AO CADE E À REFINARIA MATARIPE]. Antecipa-se a análise solicitando à REFINARIA MATARIPE a apresentação de documentação que comprove as mencionadas negativas. A REFINARIA MATARIPE pondera ainda que há restrições logísticas que afetam a decisão sobre a melhor alternativa para o escoamento da produção de petróleo onshore (terrestre) no país. Isso porque boa parte dos produtores de petróleo em campos terrestres dependem atualmente do SISTEMA PETROBRAS para escoamento da sua produção. Segundo a REFINARIA MATRIPE, alguns campos terrestres vendidos pela PETROBRAS incluem, em parte, ativos logísticos necessários para o transporte dos produtos, mas entendem que boa parte desses ativos ainda será operada pela TRANSPETRO no médio prazo e ainda não está clara como ficará a regra de acesso aos ativos logísticos durante e após o período de transição para propriedade e operações privadas.

Assim, atualmente e pelo menos no curto prazo, muito produtores continuarão sem alternativa senão vender sua parte da produção para a própria PETROBRAS, que a adquire com grandes descontos comparados com preço de mercado. Além dos questionamentos apresentados na instrução preliminar, em sua manifestação a REFINARIA MATARIPE apresenta informações que fundamentam a necessidade de aprofundamento da investigação pelo CADE. Dentre as informações apresentadas, destaca-se: A REFINARIA MATARIPE argumenta possuir legitimidade e interesse para intervir como TERCEIRO INTERESSADO no IA que versa sobre discriminação sobre fornecimento (SEI 1190413, §40); A atuação da PETROBRAS no fornecimento de petróleo a REFINARIA MATARIPE representa um descumprimento do TCC REFINO; As condutas praticadas pela PETROBRAS configuram discriminação anticompetitiva de preço, bem como aumento de custos de rival, por meio da piora das condições comerciais de fornecimento (SEI 1131666, p. 32, § 79). É apresentado parecer jurídico e um parecer econômico que fundamenta o entendimento (SEI 1190415). Passa ao detalhamento destas informações. 1.1.3.1.1 Do pedido para intervir como o terceiro interessado A REFINARIA MATARIPE fundamenta pedido de habilitação como terceiro interessado a partir da apresentação de histórico de tramitação do presente IA no CADE. Em síntese, a REFINARIA MATARIPE aponta que há uma relação do presente caso com o PP 08700.001571/2022-08 (PP ACELEN)[12].

Em consonância com o previamente relatado, o PP ACELEN inicialmente analisava a hipótese de adoção de preço abusivo pela ACELEN. Por decisão do TADE, regressou a SG para análise com nova teria do dano: que versa sobre a hipótese de discriminação anticompetitiva pela PETROBRAS, no fornecimento de petróleo cru para refinarias rivais. Nesse sentido, a REFINARIA MATARIPE pondera que já no âmbito do presente processo, a SG enviou ofício a vários agentes de mercado, incluindo a REFINARIA MATARIPE, por reconhecer o seu interesse e capacidade de contribuir com o inquérito. Nesses termos, a REFINARIA MATARIPE, na qualidade de potencial afetada pela suposta conduta objeto da presente investigação alega ser legítima interessada no andamento do processo. O pedido de intervenção da REFINARIA MATARIPE decorre, portanto, da sua posição como cliente, concorrente da PETROBRAS e potencial afetada pela suposta conduta investigada, bem como da possibilidade concreta de a decisão a ser exarada pelo CADE afetar diretamente os seus interesses, uma vez que o objeto do procedimento é precisamente investigar a relação da PETROBRAS com clientes/concorrentes dos mercados envolvidos. 1.1.3.1.2 Do descumprimento do TCC Em sumaríssima síntese, a REFINARIA DE MATARIPE entende que a atuação da PETROBRAS violaria compromissos assumidos no âmbito do TCC (SEI 1131666, § 77).

Segundo a REFINARIA MATARIPE, o objetivo final do TCC REFINO é permitir a abertura do mercado de refino e a efetiva consecução de concorrência por parte dos adquirentes dos ativos está sendo frustrado. Neste sentido, a própria Compromissária (PETROBRAS) estaria atuando a inviabilizar a concorrência, em direção oposta ao objetivo do TCC. Mais especificamente, há no entender da REFINARIA violação do objetivo expresso (Cláusula 1.1) de “propiciar condições concorrenciais, incentivando a entrada de novos agentes econômicos no mercado de refino”, da obrigação (Cláusula 2.6) de, “demostrar isonomia competitiva aos demais participantes” do mercado de refino, e do compromisso (Cláusula 3.1.a.) de “[n]ão tomar qualquer medida que possa ter um impacto adverso significativo sobre o valor, gestão ou competitividade dos Ativos Desinvestidos” (SEI 1131666, § 77). 1.1.3.1.3 Das condutas imputadas à PETROBRAS As alegadas condutas da PETROBRAS também representam – no entender da REFINARIA MATARIPE infração, ao menos, aos arts. 36, I, IV, e §3º, IV, V, X e XI, da Lei 12.529/2011 (SEI 1131666, § 77).[13] Em síntese, os seguintes pontos são apresentados: O petróleo bruto é um insumo essencial. O petróleo não pode ser substituído por outros insumos que podem ser processados com vistas a produzir derivados; O insumo cujo preço está sendo discriminado corresponde à maior parte dos custos do rival.

Entre 2015 e 2021, a aquisição de óleo bruto representa entre [ACESSO RESTRITO AO CADE E À REFINARIA MATARIPE] e [ACESSO RESTRITO AO CADE E À REFINARIA MATARIPE] dos custos totais da refinaria (SEI 1131666, § 51); O aumento de preço alegadamente imposto pela PETROBRAS é significativo, sendo relevante observar a análise empreendida no PARECER JURÍDICO e ECONÔMICO juntado aos autos (SEI 1190415). Alega a peticionante que tal nível de aumento tende a macular significativamente, e potencialmente, num pior cenário, inviabilizar a atuação da refinaria no longo prazo (SEI 1131666, § 86); O aumento é discriminatório e teria alegadamente passado a ocorrer após a aquisição da refinaria pela ACELEN. Isto é, não ocorreu aumento com as demais refinarias ainda pertencentes à PETROBRAS, que adquirem petróleo em patamares muito mais baixos. Como indício, a REFINARIA MATARIPE (SEI 1131666, § 57) aponta que o preço de fornecimento à refinaria MATARIPE é superior aos: i - preços de transferência praticados para as suas próprias refinarias (Preço Transferência); ii - preços de venda à sua trading company situada no exterior (Preço Referência); iii - preços operados em períodos anteriores, quando a RLAM era da PETROBRAS. A discriminação não se limita a preço. A REFINARIA MATARIPE reporta piora as condições logísticas do fornecimento em padrões não usuais da indústria de petróleo, impondo custos artificiais sobre as operações da refinaria.

Aqui reitera-se os apontamentos já apresentados quando do pedido do CADE acerca da comparação entre os contratos de fornecimento firmados. Em síntese, entende-se que a REFINARIA versa sobre alterações contratuais relacionadas a: i - “volumes com garantias”; ii - “segurança de acesso a correntes específicas de petróleo”; iii - condições logísticas do fornecimento (demurrage e faixa de entregas) A PETROBRAS é dominante no mercado de fornecimento. Oportuno destacar o entendimento apresentado ao longo da manifestação acerca da ausência de alternativas viáveis de suprimento de petróleo no mercado doméstico, tornando a PETROBRAS, na prática, a única fonte regular do produto. [ACESSO RESTRITO AO CADE E A REFINARIA MATARIPE]. É mencionado que existem barreiras operacionais e econômicas que impedem que a importação de petróleo seja considerada como uma alternativa viável para a substituição de parte significativa do petróleo nacional adquirido pela REFINARIA MATARIPE ou por qualquer outra refinaria que venha a ser alienada pela PETROBRAS no âmbito do seu programa de desinvestimento (SEI 1131666, § 53); Há dano potencial e efetivo à concorrência;

Há racional anticompetitivo para as alegadas condutas, sendo apontado em brevíssima síntese que a estratégia permite uma manutenção generalizada de preços mais altos no downstream, já que impede a principal concorrente de praticar preços menores e forçosamente reduz a sua capacidade produtiva – ou seja, além de dificultar a operação da sua principal concorrente, a prática também aumenta a lucratividade da PETROBRAS (SEI 1131666, § 115); 1.1.3.1.4 Dos pedidos da REFINARIA MATARIPE Ante ao entendimento que há discriminação competitiva pela PETROBRAS, a REFINARIA DE MATARIPE solicita que: Seja aceita como TERCEIRA INTERESSADA no processo; A PETROBRAS forneça petróleo bruto para refinarias concorrentes “de acordo com a mesma política de precificação de petróleo bruto adotada para as refinarias do próprio SISTEMA PETROBRAS, ou para as suas trading companies no exterior (SEI 1131666, p. 44, § 124); A PETROBRAS garanta à REFINARIA DE MATARIPE e outras refinarias rivais as mesmas condições de volumes de oferta, correntes de petróleo e condições que são ofertadas às refinarias da própria PETROBRAS, incluindo a não previsão de privilégios ou taxas logísticas diferentes das que sejam praticadas dentro do Sistema PETROBRAS (SEI 1131666, p. 44, § 124);

É reiterado ainda que seria oportuno dar maior transparência e clareza da PETROBRAS no que diz respeito às condições de fornecimento efetivamente praticadas às refinarias verticalizadas, de forma a possibilitar a comparação com as condições de fornecimento às concorrentes. 2. ANÁLISE Empreende-se aqui uma análise preliminar com o objetivo de balizar as informações já apresentadas aos autos de forma que as subsequentes manifestações venham alinhadas com o objeto de investigação deste processo. 2.1 Da enunciação das condutas ilícitas imputadas à PETROBRAS Como exposto, a PETROBRAS em sua manifestação inicial alegou que não restava claro qual seria a conduta anticompetitiva específica investigada e de que maneira a PETROBRAS a teria cometido (SEI 1131602, § 1). De fato, conforme RELATÓRIO, trata-se de processo cuja a tramitação requer uma análise atenta. Pondera-se aqui que o processo se encontra na fase de IA. Assim sendo, neste momento a ausência de clareza quanto ao objeto por parte da PETROBRAS não implica em cerceamento de contraditório. O processo encontra-se em fase instrutória, sendo certo que a eventual da instauração da etapa de processo Administrativo (“PA”) será acompanhada de amplas possibilidades de contraditório. Não obstante, é de se notar que esta SG já facultou a manifestação da PETROBRAS acerca da instauração do IA, por meio de Ofício 7030/2022 (SEI 1114300) e neste contexto a PETROBRAS alegou falta de clareza acerca da conduta imputada.

Sendo assim, reputa-se oportuno reiterar nesta seção a conduta que aqui se investiga em sede de IA: trata-se da hipótese de fornecimento de óleo cru pela PETROBRAS em condições anticompetitivas às refinarias que não são pertencentes ao grupo econômico da PETROBRAS. O ilícito, portanto, é o de discriminação anticompetitiva que pode ser fundamentado no Art. 36, I, IV, e §3º, IV, V, X e XI, da Lei 12.529/2011. Há nos autos uma série de manifestações obtidas a partir da instrução inicial que indicam a possibilidade da tese inicialmente aventada pelo TADE de que a PETROBRAS teria adotado política de precificação diferenciada na oferta de petróleo bruto às refinarias não integrantes do sistema PETROBRAS. Em especial, é informado ao CADE que o fornecimento de petróleo bruto à REFINARIA MATARIPE, os preços de fornecimento de óleo são superiores: aos preços de transferência praticados para as suas próprias refinarias (Preço Transferência); aos preços de venda à sua trading company situada no exterior (Preço Referência); aos preços passados, quando a REFINARIA MATARIPE era da PETROBRAS. Ademais, como relatado, a hipótese de discriminação não se limita ao debate de discriminação de preços, sendo também mencionados aspectos relacionados as condições comerciais entre fornecedor e refinarias. Em especial, na relação de fornecimento a REFINARIA MATARIPE são reportadas recentes alterações contratuais relacionadas a: “volumes com garantias”;

“segurança de acesso a correntes específicas de petróleo”; condições logísticas do fornecimento (demurrage e faixa de entregas) A metodologia e as informações relacionadas a estes indícios estão detalhadas na versão de acesso público juntada aos autos em SEI 1190343, 1190413, 1190415 após a primeira manifestação da PETROBRAS (SEI 1131602). Assim, reputa-se oportuno solicitar nova manifestação da PETROBRAS considerando a presente análise e as informações aduzidas aos autos. Não obstante a necessidade de nova manifestação da PETROBRAS, com o objetivo de direcionar as manifestação subsequentes deste inquérito em busca da verdade material na apuração da conduta que aqui se investiga, reputa-se oportuno antecipar e dar transparência a algumas premissas a serem adotadas por esta CGAA4 quando da análise definitiva da hipótese de discriminação anticompetitiva no fornecimento de petróleo às refinarias. Preliminarmente, observa-se que os indícios apresentados até aqui nos autos são baseados na comparação entre o preço de aquisição do insumo das refinarias. Nesta análise, esta CGAA4 assume que uma refinaria processa diversos tipos de petróleo com características químico e físicas e, consequentemente, é natural que existam condições comerciais distintas para o fornecimento do petróleo.

Assim, para a análise das condições de fornecimento, a simples constatação de que existem refinarias que recebem petróleo a preços distintos é pouco elucidativa, dado que podem consistir na prática em uma comparação de produtos distintos. As propriedades específicas do petróleo cru como densidade, pressão de vapor, teores de enxofre e nitrogênio e rendimentos podem variar. Como consequência, esta CGAA4 entende que as informações relacionadas a aquisição de petróleo devem evidenciar a corrente (ou características técnicas) de petróleo adquirido de forma a permitir uma comparação entre insumos “equivalentes” ou comparáveis. Da mesma forma, caso sejam apresentados dados que se referem a uma “cesta” composta por “petróleos” de várias correntes, é preciso que seja explicitada a metodologia para composição deste preço de referência. No mesmo sentido cabe ponderar que esta CGAA4 reconhece que há correntes que são prioritárias à cada refinaria por serem mais “adequadas” às características da planta (SEI 1190343, p. 32, §116). Contudo, também se presume que as condições mercadológicas das distintas correntes de petróleo mudam constantemente ao longo do tempo, sendo inconsistente admitir que quaisquer relações entre os preços de dois “petróleos distintos” se mantenham constantes ad aeternum.

Assim, o “casamento” entre a corrente de petróleo “desejada” por cada uma das refinarias para operar com eficiência e a disponibilidade de correntes específicas pelo fornecedor é arbitrada pelo mecanismo de preço, que presumidamente deveria refletir a oferta e demanda do produto. Por fim, insta pontuar que se adota como premissa que uma refinaria mais complexa, dotada de uma quantidade de unidades de conversão, possui vantagem relativa sobre uma mais simples, por ser a primeira mais propícia ao processamento de óleos mais pesados. Sendo assim, antecipa-se como premissa de análise que a simples observação de margem de lucro diferenciadas entre refinarias verticalizadas e não-verticalizadas não parece ser razoável indicativo de discriminação anticoncorrencial. Em outras palavras: observar exclusivamente a condição de “saída” da refinaria não parece trazer muitas informações sobre as condições de fornecimento. Caso se deseje considerar a lucratividade das refinarias como indício de priorização das refinarias verticalizadas em comparação a não-verticalizadas, há necessidade de se fazer um controle sobre as correntes de petróleo fornecidas e também considerar a complexidade das refinarias para se certificar que a comparação se dá entre refinarias minimamente comparáveis.

Do exposto, solicita-se que a PETROBRAS em sua manifestação considere as premissas aqui adotadas e seja explicita ao detalhar as correntes de petróleo comercializadas de forma a permitir uma efetiva comparação entre produtos fornecidos. Ademais, se entende oportuno para a explicitação da racionalidade da alegada discriminação entre refinarias que seja apresentado o detalhamento de quais são as correntes prioritárias das refinarias do sistema PETROBRAS. Ademais, é relevante ponderar que o preço de fornecimento do petróleo cru é componente relevante do preço de realização[14] das refinarias, sendo contudo necessário avaliar outros componentes relacionados ao fornecimento. Em síntese, a localizações das refinarias demandantes e das fontes de suprimento de óleo da empresa fornecedora também devem ser consideradas. Isso leva ao entendimento que a utilização de um petróleo estrangeiro com preço FOB descontado pode não ser a melhor escolha se a sua internalização for demasiadamente dispendiosa ou mesmo inviável dado a condições limitantes nos portos. Este parece ser o caso brasileiro a partir das convergentes declarações indicadas pelos agentes consultados na instrução até aqui empreendida. No mesmo sentido, cabe pontuar que o petróleo de produção nacional é majoritariamente offshore, sendo relevante observar que há custos logísticos para sua internalização e que esses custos podem ser distintos entre refinarias.

Do exposto, solicita-se que a PETROBRAS em sua manifestação seja explicita ao detalhar não só a componente de custo das refinarias relativa a aquisição do petróleo propriamente, mas também separadamente a componente relacionada ao custo de internalização , entendido como transporte do produto do seu ponto de origem até o de localização do agente, com todos os custos envolvidos no processo. Pontuada as premissas de análise a serem adotadas por esta CGAA4, passa-se a considerações iniciais sobre os indícios de discriminação já trazidos ao CADE, de forma a guiar a resposta da PETROBRAS acerca das alegações. 2.1.1 Indício A: comparação do preço de fornecimento refinarias verticalizadas e não-verticalizadas O indício A versa sobre a alegação da PETROBRAS oferecer à REFINARIA MATARIPE petróleo cru a preços superiores aos preços praticados para as suas próprias refinarias, valendo-se do preço interno de transferência (PIT) como fundamento para esta afirmação. Aqui, pondera-se que a manifestação da PETROBRAS já trazida aos autos já contemplou a temática. Em síntese, a PETROBRAS argumenta que PIT é um registro contábil e não serve de referência para apresentar os preços praticados pela PETROBRAS. Até o presente momento, contudo, considera-se a justificativa apresentada insatisfatória. Primeiro, porque não se tem clareza da metodologia adotada para o cálculo do PIT. É de se ponderar por exemplo, se o PIT adotado pela PETROBRAS é baseado em custos ou é adotada outra métrica.

Em segundo lugar, ainda que se reconheça a natureza distinta do indicador contábil, tampouco se pode afirmar que há transparência pela PETROBRAS acerca das condições praticadas no fornecimento de petróleo que permita a comparação entre as condições de fornecimento para as refinarias do grupo e para refinarias fora dele. Em verdade, a ausência de informação não se trata de uma constatação inédita. Já na análise sobre o mercado de REFINO, que ensejou o TCC do REFINO, isto é, em momento anterior a venda de refinarias pela PETROBRAS, há menção do Departamento de Estudos Econômicos do CADE (“DEE”) sobre a ausência de transparência, nos termos que se destaca a seguir: No Ofício nº 3053/2018/CADE (DOC SEI 0496507) expedido em 4 de julho de 2018 solicitou-se da PETROBRAS que estimasse a margem de lucro mensal, por produto, desde janeiro de 2015, por refinaria. A empresa se negou a apresentar este dado segmentado da maneira solicitada. Alegou que “o planejamento operacional do refino é realizado de forma conjunta e centralizada, e por isso, seus resultados econômicos são considerados coletivamente para o parque das refinarias. Em síntese, a PETROBRAS otimiza seu sistema como um todo. As refinarias não são tratadas como Unidades de Negócio independentes, sendo a contabilização dos seus custos e resultados tratada de maneira consolidada”. A PETROBRAS não apresentou sequer o lucro do refino segregado.

Apresentou o lucro bruto do setor de abastecimento, que contemplaria as atividades de refino, transporte, comercialização e petroquímica [...]. NOTA TÉCNICA Nº 37/2018/DEE/CADE (SEI 0556932, p. 52) Pondera-se, contudo, que há uma significativa mudança na estrutura do mercado desde a negativa de informações da PETROBRAS destacada no excerto. Isso porque até o momento da elaboração da presente análise preliminar, a SIX, a REMAN e a então RLAM (agora REFINARIA MATARIPE) já foram alienadas. Trata-se de 3 das 8 refinarias em que se tem a expectativa – segundo o vigente TCC da PETROBRAS com o CADE – de alienação. Ao final do processo, há a expectativa de que a PETROBRAS siga operando 5 refinarias, permitindo a entrada de outros agentes nas refinarias em processo de alienação. Na prática, a totalidade de alienações representarão a entrada de novos agentes que passarão a ter 50% de toda a capacidade de refino do país. Reitera-se que, no momento de elaboração desta análise, a REMAN (em Manaus) e a REFINARIA MATARIPE (na Bahia) já representam a entrada de novos operadores no mercado. A entrada de novos agentes não elimina a legitimidade da alegada lógica de maximização do parque refino da PETROBRAS como um todo. Contudo, a atuação verticalizada da PETROBRAS no refino e o constatado poder de mercado existente no mercado upstream (entendido aqui como o fornecimento de petróleo cru às refinarias) impõem a PETROBRAS uma atuação atenta aos limites estabelecidos pela Lei 12.529/2011.

Assim, argumenta-se que a atuação da PETROBRAS não é a mesma do período pré-alienação de algumas de suas refinarias. Antes da alienação, já havia no Brasil refinarias fora do Sistema PETROBRAS. A PETROBRAS detinha 13 refinarias e haviam 4 refinarias não pertencentes à PETROBRAS (Manguinhos [REFIT], Univen, Riograndense e Dax Oi). Contudo, é de se notar que as citadas refinarias agregam pouco a capacidade de refino nacional. Juntas, essas refinarias representavam cerca de 2% da capacidade de refino nacional. Ressalte-se ainda, que Manguinhos encontra-se em recuperação judicial, a Univen não processa petróleo desde 2012, embora tenha capacidade de refino e a PETROBRAS detinha cerca de 1/3 das ações da Riograndense (antiga refinaria Ipiranga). Já a REMAN e a REFINARIA MATARIPE juntas representam cerca de 19% da capacidade de refino nacional[15], tendo condições para atuar no mercado brasileiro. Portanto, após a alienação da REMAN e a REFINARIA MATARIPE, a PETROBRAS passa a atuar em um cenário com dois outros players com uma maior capacidade de participação no mercado, em relação ao momento anterior à alienação. Daí decorre a preocupação com a possibilidade de discriminação anticompetitiva. Não se trata de uma preocupação inédita por parte desta Autoridade ou mesmo da PETROBRAS.

Tanto é assim que é fácil colacionar diversos trechos do Código de Conduta Concorrencial da Petróleo Brasileiro S.A que se prestam justamente a orientar os gestores e administradores da PETROBRAS acerca das responsabilidades da atuação da PETROBRAS enquanto agente dominante de mercado atuando em elos distintos da cadeia, nos termos que se destaca abaixo: A legislação antitruste estabelece que pode configurar infração à ordem econômica a discriminação de adquirentes ou fornecedores de bens ou serviços por meio da fixação diferenciada de preços, ou de condições operacionais de venda ou prestação de serviços. Embora um preço diferenciado ou um desconto possa ser admitido pela legislação antitruste em determinados casos, como para concorrer com determinada oferta de outros competidores ou para refletir eventuais economias de custo, tais situações requerem análise específica. [...] A Companhia não conferirá privilégios indevidos às suas subsidiárias, controladas e coligadas, quanto a preços, descontos ou outras vantagens não justificáveis com base nas disposições da legislação antitruste, sem prejuízo das demais normas aplicáveis. (Código de Conduta Concorrencial da Petróleo Brasileiro S.A. – PETROBRAS) Em síntese, a necessidade de realizar fornecimento em condições “não-anticompetitivas” não é inédita para a PETROBRAS.

Neste sentido, pode-se citar por exemplo, que antes da alienação das refinarias a PETROBRAS estabelecia uma relação isonômica de fornecimento às distribuidoras de combustível. A BR Distribuidora (agora VIBRA) recebia fornecimento das refinarias do sistema PETROBRAS, assim como as concorrentes da distribuidora (Raízen, Ipiranga e outros agentes). Não se tem notícia que este fornecimento se dava em condições anticompetitivas. A mesma relação se estabelece agora: a partir da alienação das refinarias, a PETROBRAS que passa a fornecer para um agente do seu grupo atuante em outro elo (refinarias PETROBRAS), bem como para seus concorrentes no mesmo elo (em especial, REFINARIA MATARIPE, REMAN). Assim, destacando a nova configuração de mercado que se dá a partir da alienação de refino da REMAN e RLAM, reputa-se oportuno que a PETROBRAS passe a proceder a segregação contábil de suas atividades de comercialização de petróleo bruto, de um lado, e de suas atividades de aquisição, refino e produção de derivados de petróleo por meio de suas refinarias, de outro. Essa informação deve ser apresentada ao CADE de forma que se possa visualizar custos e preços praticados pela PETROBRAS em relação às suas próprias refinarias e, compará-los com o que é aplicado para as demais refinarias não pertencentes ao grupo PETROBRAS. Especificamente, espera-se que os dados evidenciem as condições de fornecimento à REFINARIA MATARIPE e à REMAN, em comparação às refinarias da PETROBRAS.

Eventuais diferenciações técnicas que justifiquem as diferenciações comerciais devem ser explicitadas. A solicitação aqui enunciada se fundamenta na responsabilidade que decorre diretamente do reposicionamento da PETROBRAS no elo do refino. Na qualidade de agente dominante no fornecimento de petróleo bruto concomitante com a atuação verticalizada (remanescente e significante no elo do refino), a atuação da PETROBRAS pode ter impacto significativos nos demais agentes (novos agentes) que atuam na cadeia. Em síntese, reforça-se que é necessário que se observe as condições de fornecimento de petróleo cru da PETROBRAS como forma de viabilizar a atuação de agentes não-verticalizados no mercado. Este é o novo cenário e independe da conclusão da alienação das demais refinarias do sistema PETROBRAS nos termos previstos no TCC. Neste novo cenário, não obstante a legítima prática de otimização de seu portfólio, é preciso que a PETROBRAS apresente os dados de fornecimento que permitam comparação de fornecimento às distintas refinarias. Isto inclui o detalhamento das correntes e dos componentes de custos apontado na seção prévia. 2.1.2 Indício B: comparação do preço de fornecimento interno com o preço da trading company De maneira sumária, o argumento apresentado é que o registro dos valores referentes ao petróleo remetido ao exterior é inferior aos preços supostamente negociados com demandantes nacionais. Não se identifica que a temática foi abordada na manifestação prévia da PETROBRAS.

Solicita-se, portanto, a PETROBRAS endereçar a temática em sua manifestação. Antecipa-se entendimento de que não há, na perspectiva desta Autoridade, a obrigatoriedade de equiparação entre o preço de exportação e o preço de venda para as refinarias não-verticalizadas no mercado nacional. Contudo, o argumento apresentado como indício de que discriminação anticompetitiva no sentido de evidenciar que há uma discriminação às refinarias não-integradas e que a PETROBRAS oferece ao mercado internacional petróleo a preços mais baixos que ao mercado nacional. Reitera-se, oportuno, que a manifestação da PETROBRAS explicite a metodologia adotada para a formação dos preços enviados ao exterior contemplando as especificações relacionadas as correntes. 2.1.3 Indício C: comparação entre contratos de fornecimento PETROBRAS-MATARIPE De maneira sumária, o argumento apresentado é que, a partir da alienação da REFINARIA MATARIPE à ACELEN, a PETROBRAS teria sucessivamente aumentado o preço e piorado às condições de fornecimento. Em especial, observa-se que haveria uma redução do volume garantido no contrato anterior em 30%, alteração de correntes de petróleo garantidas, alteração relacionada a “faixa de entrega” e, por fim, alegação de que a pactuação acerca da taxa de sobre-estadia (demurrage) estaria sendo praticada em termos abusivos em relação às práticas do mercado. Não se identifica que a temática foi abordada na manifestação prévia da PETROBRAS.

Solicita-se, portanto, a PETROBRAS endereçar a temática em sua manifestação. Aqui antecipa-se entendimento de que esta Autoridade não se presta a arbitrar a relação contratual entre as partes. Contudo, é forçoso perceber que se trata de ajuste entre as partes em face da nova configuração de mercado. Assim, reputa-se oportuno que a PETROBRAS apresente de forma sistematizada quais foram as alterações contratuais recentes nos contratos de fornecimento para a REFINARIA MATARIPE e também para a REMAN e REFINARIA CLARA CAMARÃO após a alienação dessas unidades. Faculta-se que a manifestação apresente eventuais justificativas para estas alterações. Reputa-se também oportuno que a PETROBRAS informe ao CADE em que medidas tais alterações estão sendo aplicadas às refinarias pertencentes ao sistema PETROBRAS. Neste contexto, além do detalhamento das informações, solicita-se que a PETROBRAS apresente a integralidade dos contratos de fornecimentos firmados para fornecimento de petróleo cru a REFINARIA MATARIPE, REFINARIA REMAN e REFINARIA CLARA CAMARÃO. 2.2 Do pedido de admissão da REFINARIA MATARIPE como Terceiro Interessado Como relatado, a REFINARIA MATARIPE pede admissão como terceira interessada, nos termos do art. 50, 1, da Lei 12.529/2011 e do art. 43 do Regimento Interno do CADE, bem como o art. 5°, XXXIV, a, da Constituição Federal, o art. 9, I e II, da Lei nº 9.784/1999 (Lei de Processo Administrativo Federal) e o art. 119 do Código de Processo Civil.

A habilitação de terceiros é instituto processual expressamente previsto no art. 50 da Lei nº 12.529/2011 e permite que agentes “externos” ao processo administrativo cujos interesses ou direitos possam ser afetados pelo desfecho do caso contribuam para ampliar o espectro da análise e para o adequado entendimento da autoridade antitruste sobre pontos controvertidos do processo. Por sua vez, o Art. 43 aponta que a prática de atos processuais pelos legitimados no art. 50 da Lei nº 12.529, de 2011, limitar-se-á aos casos em que o Conselheiro-Relator ou a Superintendência-Geral julgá-la oportuna e conveniente para a instrução processual e defesa dos interesses da coletividade. Assim, observa-se que que a intervenção de terceiros é situação excepcional e o Regimento Interno do CADE disciplinou expressamente os casos em que se admite a intervenção de terceiros nos diversos processos a depender (i) do momento processual em que se encontra o caso e (ii) dos critérios de conveniência e oportunidade atribuídos a autarquia. Pondera-se preliminarmente que, no caso concreto, trata-se de admissão de terceiro de interessado no âmbito de um Inquérito Administrativo. Aqui se entende que a figura do “terceiro interessado” no âmbito do presente processo não se iguala a pedido de qualificação como terceiro interessado no âmbito de atos de concentração.

Não obstante a observação de precedente do CADE de casos em que se admitiu a participação como terceiro interessado em inquéritos (como por exemplo em 08700.006955/2018-22, SEI 0601240), opina-se que a admissão de agentes como terceiros interessados por esta Autoridade em processos de investigação é prática que merece uma reflexão mais detida. Isto porque o Regimento Interno do CADE não é expresso ao estabelecer as prerrogativas e requisitos do terceiro interessado no âmbito de uma análise de conduta anticoncorrencial. À título de ilustração, observa-se que o Art. 118, do RICADE, versa sobre o pedido de intervenção de terceiros interessados estabelecendo o prazo de 15 dias para apresentação de manifestação no âmbito de Atos de Concentração. No mesmo sentido, é de se notar que no Art. 122, o RICADE prevê a possibilidade de recurso da decisão da SG ao Tribunal, que poderá ser interposto por terceiros interessados habilitados no processo. Também neste artigo o RICADE é explícito ao indicar que se trata de prerrogativa estabelecida para Ato de Concentração. Em ambas as situações, não se identifica especificação para a participação de terceiros no âmbito de inquéritos que investigam condutas anticompetitivas.

No caso concreto, reconhece-se que a manifestação da REFINARIA MATARIPE converge com as ponderações trazidas no Despacho Decisório 5/2022 (SEI 1067749), autos do Processo 08700.001571/2022-08, recebido por esta SG como representação passível de apuração de subsistência dos indícios que ensejou a instauração de PP, e, posteriormente IA . Contudo, o PP foi aberto pelo CADE ex oficio. Em outras palavras: se o caso tivesse sido iniciado pela REFINARIA MATARIPE, seria natural que este agente figurasse como representante do processo. Por este prisma, não se vislumbra óbice ao provimento do pedido de admissão como terceiro interessado. Contudo, há que se ter sensibilidade para a especificidade do caso. Como visto, o mercado de refino no país está em conformação a partir da alienação de refinarias diretamente relacionada com o presente caso. Em uma leitura sintética, pode-se dizer que a REFINARIA MATARIPE é o novo agente de mercado que está intimamente relacionado a conduta da PETROBRAS que aqui se investiga. Em um futuro, com a entrada de outros agentes fruto da alienação de outras refinarias, a entrada de novas refinarias em projetos greenfield ou mesmo o aumento da atuação de importadoras de petróleo, haverá um mercado mais amplo. Esta, contudo, não é a realidade do momento.

Sendo assim, no momento, em face de um processo de reconfiguração do papel da PETROBRAS no refino, os “interesses da coletividade” que pautam a admissão de terceiros nos processos do CADE se “aproximam” dos interesses da REFINARIA MATARIPE exigindo atenção especial desta Autarquia para não extrapolar suas competências. Sendo assim, considerando que esta SG possui a discricionariedade de analisar o pedido de ingresso como terceiro de acordo com o momento processual, opina-se pela não admissão da REFINARIA MATARIPE na qualidade de terceira interessada neste momento. Fundamenta-se tal opinião no entendimento de que a análise de um Ato de Concentração tem uma natureza distinta do processo de investigação de uma suposta conduta anticompetitiva, não podendo esta SG incorrer na hipótese de ser externamente pautada em seu poder-dever de conduzir a investigação ou, mesmo, de viabilizar instâncias recursais que possam ser instrumentalizadas por agentes econômicos em disputas, que na verdade possuem natureza privada entre as partes. Trata-se de entendimento circunstanciado em face do atual estágio de “conformação do mercado” de refino que coloca a REFINARIA MATARIPE como principal agente (e quase único considerando a magnitude da capacidade) fora do SISTEMA PETROBRAS em negociação a PETROBRAS pelo fornecimento e, ao mesmo tempo, concorrente com as refinarias da PETROBRAS.

[ACESSO RESTRITO AO CADE] [ACESSO RESTRITO AO CADE] Assim, entende-se que não está presente o critério de melhor interesse da investigação necessário a admissão da REFINARIA MATARIPE neste momento. Aqui se tem o entendimento que uma investigação em sede de IA é eminentemente inquisitorial e sem dúvida onerosa para o investigado e para esta Autarquia. Assim sendo, deve a Autoridade Concorrencial ser soberana quanto a avaliação de elementos suficientes que ensejem a decisão acerca da continuidade da investigação de forma a perquirir a apuração das infrações minimizando, contudo, os ônus decorrentes da investigação. Neste sentido, opina-se que a qualificação da REFINARIA MATARIPE como terceiros interessados no IA, com esta configuração de mercado atual, pode fragilizar a atuação investigativa da Autoridade, deturpando o instrumento processual. Pelo exposto, se opina pelo indeferimento do pedido de habilitação como terceiro interessado apresentado pela REFINARIA MATARIPE no âmbito deste processo neste momento. Oportuno reiterar que como já exposto, a admissão é discricionária e leva em consideração a fase de tramitação do processo. Tal pedido pode ser reconsiderado em outra fase. Não obstante, a negativa ao pedido de habilitação do processo como terceiro interessada, não afasta o direito de petição da REFINARIA MATARIPE ou de qualquer outro agente.

Esta SG reitera a legítima e perene possibilidade de qualquer agente trazer informações atinentes ao escopo da investigação, sendo desnecessário a autorização desta Coordenação-Geral para tanto. 2.3 Das considerações relacionadas ao TCC REFINO Conforme relatado, a REFINARIA MATARIPE pondera que o objetivo final do TCC REFINO é permitir a abertura do mercado de refino e a efetiva consecução de concorrência por parte dos adquirentes dos ativos está sendo frustrado. Neste sentido, a PETROBRAS estaria atuando a inviabilizar a concorrência, em direção oposta ao objetivo do TCC. Mais especificamente, há no entender da REFINARIA violação do objetivo expresso Cláusula 1.1, da Cláusula 2.6 e da Cláusula 3.1.a (SEI 1131666, § 77). A Cláusula 1.1 do TCC REFINO possui a seguinte redação: 1.1 O presente Termo de Compromisso tem por objeto propiciar condições concorrenciais, incentivando a entrada de novos agentes econômicos no mercado de refino, bem como suspender e, caso cumpridas integralmente as obrigações nele previstas, arquivar em relação à PETROBRAS o Inquérito Administrativo. (SEI 0623999) Não obstante ser válido o entendimento apresentado pela REFINARIA MATARIPE de que o TCC tem por objetivo a abertura do mercado de refino, pondera-se que o TCC é um dos instrumentos necessários sendo passível de se discutir a necessidade de alterações na regulação setorial ou mesmo fiscal para a efetiva transição.

O não funcionamento pleno do mercado não implica contudo necessariamente no descumprimento do TCC. Sem embargo, é imperioso observar que o objeto da presente investigação não se confunde com o objeto do TCC. Isto é, a pactuação das condições de alienação da REFINARIA nos termos pactuado pela PETROBRAS junto ao CADE no TCC é compromisso distinto a hipótese de discriminação anticompetitiva que aqui se investiga. Opina-se, portanto, que não há à luz das informações constantes neste momento nos autos informações suficientes para caracterizar descumprimento da cláusula 1.1 do TCC. A Cláusula 2.6 possui a seguinte redação: 2.6. Da data da assinatura do presente Termo de Compromisso até o Closing a PETROBRAS deverá publicar em seu site os preços de venda vigentes de diesel e gasolina por ela comercializados, por polo, como forma de demonstrar a isonomia competitiva aos demais participantes do mercado destes produtos. (SEI 0623999) Aqui pondera-se que o compromisso se relaciona com a divulgação de dados da venda de gasolina e diesel. Isto é, com produtos que saem das refinarias e não com as condições de fornecimento às refinarias. Assim, pondera-se que o compromisso pactuado no TCC não se relaciona com a hipótese de discriminação anticompetitiva que aqui se investiga. A Cláusula 3.1 possui a seguinte redação: 3.1.

A partir da data de assinatura deste Compromisso até o Closing, a PETROBRAS garantirá que os Ativos Desinvestidos sejam conduzidos segundo o curso ordinário, preservando ou adotando medidas para a preservação da viabilidade econômica e competitividade dos Ativos Desinvestidos, de acordo com as boas práticas de negócios, e minimizará riscos de potencial perda de competitividade dos Ativos Desinvestidos. Em particular, a PETROBRAS compromete-se a: (a) Não tomar qualquer medida que possa ter um impacto adverso significativo sobre o valor, gestão ou competitividade dos Ativos Desinvestidos ou que possa alterar a natureza e o escopo da atividade, a estratégia industrial ou comercial ou a política de investimento dos Ativos Desinvestidos; (b)Disponibilizar os recursos suficientes para o desenvolvimento dos Ativos Desinvestidos, levando em consideração os planos de negócios existentes. (SEI 0623999) Aqui pondera-se que o compromisso foi assumido até a data do FECHAMENTO DA ALIENAÇÃO ("closing"). Isto é, até a alienação da REFINARIA MATARIPE à ACELEN. O marco já ocorreu, não parecendo haver descumprimento do item indicado. De todo o exposto, opina-se que não há à luz das informações constantes neste momento nos autos informações suficientes para caracterizar descumprimento do TCC. Reitera-se, contudo, que a alegada hipótese de discriminação anticoncorrencial constitui processo autônomo passível de continuidade de investigação por esta SG. 3.

CONCLUSÕES Reitera-se que a presente análise é preliminar e visa indicar a fase instrutória do processo. De todo o exposto, entende-se pela necessidade de instrução complementar, sendo recomendado: a prorrogação do prazo do Inquérito Administrativo, com fundamento no art. 66, §9º, da Lei nº 12.529/2011; Indeferir, neste momento e em face das informações apresentadas, pedido de admissão da REFINARIA MATARIPE como terceira interessada, sem prejuízo do direito de apresentação de manifestação ao CADE; Indeferir, em face das informações apresentadas pela REFINARIA MATARIPE, pedido de descumprimento de TCC; Solicitar que a REFINARIA MATARIPE apresente documentos comprobatórios da ocorrência de episódios de negativa de fornecimento por fornecedores de petróleo; Solicitar manifestação da PETROBRAS acerca da hipótese de fornecimento de óleo cru em condições discriminatórias e anticompetitivas, sendo imperioso que apresente informações com a devida segregação contábil de suas atividades de produção e comercialização de petróleo bruto, de um lado, e de suas atividades de aquisição, refino e produção de derivados de petróleo por meio de suas refinarias, de outro. Eventuais diferenciações técnicas que justifiquem as diferenciações comerciais devem ser explicitadas; Solicitar apresentação da PETROBRAS dos contratos de fornecimento de óleo cru às refinarias brasileiras desde 2020, em especial à REFINARIA MATARIPE, REFINARIA REMAN e REFINARIA CLARA CAMARÃO;

Encaminhar cópia da presente análise à ANP para ciência e manifestações que julgar oportunas. Em face da análise apresentada e das diligências solicitadas, considera-se necessário tempo adicional para a análise do caso. Assim, entende-se que as circunstâncias do feito justificam a prorrogação do prazo do Inquérito Administrativo, com fundamento no art. 66, §9º, da Lei nº 12.529/2011. ______ [1] TCC firmado no âmbito do Inquérito Administrativo nº 08700.006955/2018-22 e do Procedimento Preparatório nº 08700.001275/2018-12, em que a PETROBRAS assume o compromisso de venda de 8 refinarias, o que seria equivalente a cerca de 50% da capacidade instalada de refino no país. A alienação da REFINARIA MATARIPE está inserida em um processo de redefinição da atuação estratégia da PETROBRAS. O CADE, contudo, ofereceu parâmetros para a forma com que estas as alienações deveriam ocorrer em busca da conformação de um mercado competitivo no elo de refino (SEI 0623999). [2] Versão de acesso Restrito [3] Platts Dated Brent (Brent DTD) é uma avaliação do preço do petróleo bruto físico, leve do Mar do Norte. O termo "Dated Brent" refere-se a cargas físicas de petróleo bruto no Mar do Norte, às quais foram atribuídas datas de entrega específicas. Cada carga datada de petróleo bruto é, muitas vezes, negociada mais de uma vez, à medida que é entregue às refinarias.

[4] Empresa de Pesquisa Energética (EPE) estima que o volume deve sair de 93 mil barris/dia, em 2022, para 153 mil barris/dia, em 2032 — crescimento de 64,5%. IBP, CADERNO DE BOAS PRÁTICAS DE E&P disponível em https://www.ibp.org.br/material/publicacoes/caderno-de- boas-praticas-de-ep-/ [ACESSO RESTRITO O CADE] [5] Como mencionado, a área de influência das refinarias é tema que requer aprofundamento. Contudo, trata-se de análise que extrapola o escopo da presente análise preliminar. [6] Versão restrita ao CADE. [7] Versão restrita ao CADE. [8] Versão restrita ao Cade [9] A REFINARIA MATARIPE quando operada pela PETROBRAS era denominada REFINARIA LANDULPHO ALVES (RLAM). [10] Conforme pontuado na seção introdutória, a alienação da REFINARIA MATARIPE foi inserida em um processo de redefinição da atuação estratégia da PETROBRAS. O CADE sugeriu parâmetros para a forma com que estas as alienações deveriam ocorrer em busca da conformação de um mercado competitivo no elo de refino, orientando que a alienação se desse de maneira integral (isto é, sem participação remanescente da PETROBRAS na estrutura acionária da refinaria) e que fossem evitadas alienações de refinarias com potencial de concorrência para um mesmo grupo econômico (isto é, reduzindo a concentração no novo cenário). A PETROBRAS observou as indicações do CADE, firmando compromisso de alienação nos termos sugeridos pelo CADE no TCC REFINO.

Em contrapartida, o CADE suspendeu o Inquérito Administrativo 08700.006955/2018-22 em andamento relacionados a atuação da PETROBRAS no âmbito do mercado de refino. [11] [ACESSO RESTRITO AO CADE E A REFINARIA DE MATARIPE] [12] Arquivado pela SG, por meio do Despacho SG de Arquivamento Procedimento Preparatório 14/2022 (1063888). Posteriormente, o Plenário do Cade homologou despacho de avocação e determinou o retorno dos autos à Superintendência-Geral para instauração de Inquérito Administrativo. [13] Art. 36. Constituem infração da ordem econômica, independentemente de culpa, os atos sob qualquer forma manifestados, que tenham por objeto ou possam produzir os seguintes efeitos, ainda que não sejam alcançados: I - limitar, falsear ou de qualquer forma prejudicar a livre concorrência ou a livre iniciativa; (...) IV - exercer de forma abusiva posição dominante. (...) § 3º As seguintes condutas, além de outras, na medida em que configurem hipótese prevista no caput deste artigo e seus incisos, caracterizam infração da ordem econômica: (...) IV - criar dificuldades à constituição, ao funcionamento ou ao desenvolvimento de empresa concorrente ou de fornecedor, adquirente ou financiador de bens ou serviços; V - impedir o acesso de concorrente às fontes de insumo, matérias-primas, equipamentos ou tecnologia, bem como aos canais de distribuição;

(...) X - discriminar adquirentes ou fornecedores de bens ou serviços por meio da fixação diferenciada de preços, ou de condições operacionais de venda ou prestação de serviços; XI - recusar a venda de bens ou a prestação de serviços, dentro das condições de pagamento normais aos usos e costumes comerciais [14] Para maior detalhamento acerca da formação do preço de realização das refinarias, recomenda-se “Série Formação de Combustíveis – Preço de Realização”. [15] NOTA TÉCNICA Nº 37/2018/DEE/CADE (SEI 0556932), p. 18.