Extração de Petróleo e Gás Natural

SEI/CADE - 1221138 - Nota Técnica Nota Técnica nº 18/2023/CGAA4/SGA1/SG/CADE Processo nº 08700.003785/2022-19 Representante: Cade ex officio Representado: Petróleo Brasileiro S.A. (PETROBRAS) Advogados: Alexandre Ditzel Faraco; Andressa Lin Fidelis; Angela Beatriz Paes de Barros Di Franco; Bolivar Barbosa Moura Rocha; Fernando Hamu Alves; Isabella Tanuy Goncalves; Leonardo Feres Montino; Luiz Gustavo Lopez Mide; Marcos Drummond Malvar e Rafael Zabaglia EMENTA: Inquérito Administrativo para apuração de infrações à ordem econômica. Conduta unilateral. Mercado de exploração e produção de petróleo. Mercado de refino de petróleo. Artigo 36, caput, inciso I combinado com § 3º, incisos III, IV, V, X e XI. Instrução complementar. Apreciação pedido de acesso às informações restritas constantes na Nota Técnica 14 (SEI 1197550). Indeferimento. Pedido de dilação de prazo para apresentação de informações solicitadas pelo Cade. Deferimento parcial. VERSÃO EXCLUSIVA DE ACESSO PÚBLICO - SEI 1221138[1] 1. RELATÓRIO Preliminarmente, faz-se referência às informações constantes na Nota Técnica nº 22/2022/CGAA4/SGA1/SG/CADE (SEI 1092950) e na Nota Técnica nº 14/2023/CGAA4/SGA1/SG/CADE (SEI 1197550, “NT 14/2023”). Os mencionados documentos trazem na seção denominada “RELATÓRIO” registros da instrução e tramitação do presente Inquérito Administrativo (IA).

De maneira complementar, insta relatar que a Superintendência-Geral (SG) adotou análise apresentada na NT 14/2023 como fundamento para a prorrogação do IA em tela, nos termos registrados no Despacho SG nº 303/2023 (SEI 1197552). Ato contínuo a prorrogação do IA, em 06 de março de 2023, foram expedidos ofícios de instrução, sendo relevante destacar: OFÍCIO Nº 2309/2023/CGAA4/SGA1/SG/CADE (SEI 1197553), endereçado à Petróleo Brasileiro S.A. (PETROBRAS); OFÍCIO Nº 2310/2023/CGAA4/SGA1/SG/CADE (SEI 1197560), endereçado à Refinaria de Mataripe S.A. (REFINARIA MATARIPE); OFÍCIO Nº 2311/2023/CGAA4/SGA1/SG/CADE (SEI 1197561), endereçado à AGÊNCIA NACIONAL DO PETRÓLEO, GÁS NATURAL E BIOCOMBUSTÍVEIS (ANP) Em especial, o OFÍCIO Nº 2309/2023 instou a PETROBRAS a manifestar-se sobre a NT 14/2023 e a apresentar informações específicas acerca da hipótese de fornecimento de óleo cru em condições discriminatórias e anticompetitivas (SEI 1197553, §3). Em 14 de março de 2023, a PETROBRAS apresentou a petição (SEI 1203748), solicitando em síntese: Compartilhamento de informações tarjadas na NT 14/2023, reputadas como necessárias a elaboração da resposta da empresa à solicitação do CADE. A PETROBRAS especifica quais seriam as informações para as quais são solicitadas retirada de confidencialidade no § 11 do documento SEI 1203748; Dilação de prazo adicional de 45 dias a partir do deferimento do pedido anterior para apresentação de resposta.

Em 21 de março de 2023, a REFINARIA MATARIPE apresenta a sua manifestação (SEI 119756) em atendimento à solicitação desta SG constante no OFÍCIO Nº 2310/2023. A presente análise limita-se a apreciação da manifestação da PETROBRAS. Assim, esta análise não tem como objeto a manifestação da REFINARIA MATARIPE, que será oportunamente analisado, em conjunto com a manifestação da PETROBRAS, nos termos solicitados pelo OFÍCIO Nº 2309/2023. Contudo, cabe destacar que a REFINARIA MATARIPE além do atendimento à solicitação desta SG, acrescenta em sua manifestação comentários acerca da solicitação da PETROBRAS (SEI 1203748), manifestando – entre outros aspectos – que o pedido apresentado pela PETROBRAS possui caráter meramente protelatório. Não obstante, a REFINARIA MATARIPE apresenta documentos que conferem à PETROBRAS o acesso das informações inicialmente apresentadas com exclusividade ao Cade. Dessa forma, atendendo parcialmente ao pleito encaminhado pela PETROBRAS ao Cade. 2. ANÁLISE Reitera-se que a presente análise se limita a apreciação dos pedidos da PETROBRAS supracitados. 2.1. Sobre o pedido de compartilhamento de informações A PETROBRAS alega que vários trechos relevantes da Nota Técnica 14/2023 foram tratados como de acesso restrito, o que teria “inviabilizado o acesso da PETROBRAS a informações importantes para a sua resposta”.

No entender da PETROBRAS, “vários trechos tarjados, retirados das respostas a ofícios enviados pelo CADE a agentes de mercado, não parecem abordar temas que justifiquem o tratamento confidencial” (SEI 1203748, §2). A PETROBRAS alega ainda que o “(...) tratamento confidencial conferido a essas informações não permite que a PETROBRAS se manifeste de maneira satisfatória sobre a Nota Técnica, como requereu a SG/CADE por meio do Ofício. De forma mais geral, impede-a de exercer seu direito de defesa.” (SEI 1203748, §9) Na sequência é apresentada uma tabela que resume as informações para as quais a PETROBRAS pleiteia acesso, conforme se reproduz a seguir.

Tabela 1 - Indicação dos trechos em que a PETROBRAS solicita reclassificação de ACESSO RESTRITO Documentos mencionados Parágrafos relevantes NT 14/2023 (SEI 1197550) §§ 20-24, 25 e 43 Resposta da REFINARIA DE MATARIPE ao Ofício 7079/2022 (SEI 1190343) §§ 26-34, 70-74, 88 e 92 Resposta da REFINARIA DE MATARIPE ao Ofício 1001/2022 (SEI 1172143) §§ 32 e 33 Resposta da PETRORIO JAGUAR ao Ofício (SEI 1131595) Resposta ao item 16 do questionário Resposta da SINOPEC BRASIL S.A ao Ofício 7089/2022 (SEI 1123254) Resposta aos itens 14 e 16 do questionário Resposta da EQUINOR ENERGY ao Ofício 7092/2022 (SEI 1123709) Resposta aos itens 14 e 16 do questionário Resposta da ENAUTA ENERGIA 7097/2022 (SEI 1125346) Resposta ao item 16 do questionário Resposta da TRIDENT ENERGY ao Ofício 7094/2016 (SEI 1127673) Resposta ao item 16 do questionário Fonte: Petrobras (SEI 1203748, §11) De pronto, insta registrar que, nos termos do Regimento Interno do Cade (RICade), compete ao Cade assegurar tratamento sigiloso de informações, no interesse das investigações e instrução processual. Tal prerrogativa, no entanto, deve ser exercida dentro do estritamente necessário à elucidação do fato e em cumprimento ao interesse social (RICade, Art. 51). Sendo assim, entende-se que a restrição de acesso à informação é exceção, que deve ser justificada e equilibrada com o princípio da publicidade que norteia os atos da Administração Pública. Oportuno, no entanto, ponderar a especificidade da atuação desta Autarquia.

Ao endereçar questionamentos aos agentes do mercado com o afã único de elucidar fatos específicos diretamente relacionados ao objeto da investigação, o Cade deve preservar os agentes para que a própria investigação e a disponibilização das informações não restem por fragilizar o ímpeto de colaboração dos agentes ou mesmo colocar esses agentes em posição vulnerável nas relações com o investigado. Busca-se evitar, por exemplo, que a própria prestação de informações à Autoridade seja tema considerado entre os agentes no contexto de suas relações negociais. Portanto, não se protege apenas a informação em si, mas também o emissor da informação e o próprio instituto processual que em última instância permite a atuação investigativa do Cade. Em síntese, como é usual nas instruções empreendidas, a SG recebe informações indicada como sigilosas pelas empresas e julga se a divulgação das informações podem prejudicar sua posição no mercado e expô-las a riscos desnecessários. Esse é o sentido das excepcionalidades à regra de publicidade dos processos administrativos mencionado acima. Evidente, portanto, que a Autoridade está em posição mais favorável para julgar se as informações apresentadas justificam ou não o tratamento confidencial. No caso concreto, pondera-se que há a expectativa desta Autoridade que a manifestação da PETROBRAS verse sobre todos os aspectos da NT 14/2023. Não há, portanto, como falar que as informações tarjadas prejudicam o atendimento da solicitação desta SG.

Ademais, cabe destacar o tratamento isonômico conferido à Representada em relação aos demais agentes de mercado oficiados na instrução do presente IA, por óbvio, como não poderia sê-lo diferente. Verifica-se que a íntegra do parágrafo 40 na manifestação da PETROBRAS (SEI 1131602) está suprimida da versão disponibilizada nos autos de acesso público, conforme previsto no RICade, da mesma forma que as informações de outros agentes que PETROBRAS solicita acesso. Não obstante, registra-se que não se ignora que o RICade assevera que em atendimento aos princípios do contraditório e da ampla defesa, será garantido aos Representados, antes do encerramento da instrução no processo administrativo para imposição de sanções administrativas por infrações à ordem econômica, pleno acesso aos documentos utilizados para a formação da convicção do Cade. No caso concreto, contudo, insta frisar que o processo se encontra em fase inicial de instrução, não cabendo afirmar que há um cerceamento a defesa. Em verdade, trata-se de reiteração de informação já constante na própria NT 14/2023, conforme se destaca a seguir: 58. Pondera-se aqui que o processo se encontra na fase de IA. Assim sendo, neste momento a ausência de clareza quanto ao objeto por parte da PETROBRAS não implica em cerceamento de contraditório. O processo encontra-se em fase instrutória, sendo certo que a eventual da instauração da etapa de processo Administrativo (“PA”) será acompanhada de amplas possibilidades de contraditório.

(SEI 1197550) Assim, pondera-se que a alegação por parte da PETROBRAS de que as informações tarjadas “impedem direito de defesa” é inadequada e não guarda relação com a atual fase processual. Ainda que se possa identificar o “cuidado” da Requerente de “relativizar” a alegação ao valer-se da expressão “[d]e forma mais geral (SEI 1203748, §9)” para introduzir o argumento de impedimento de direito de defesa, reputa-se desarrazoada a alegação de que está havendo qualquer cerceamento. O processo encontra-se em evidente etapa de agregação de informações. O que se pede é a apresentação de informação da PETROBRAS de forma a afastar ou caracterizar a hipótese de fornecimento de óleo cru pela PETROBRAS em condições anticompetitivas às refinarias que não são pertencentes ao grupo econômico da PETROBRAS. Investiga-se, portanto, uma hipótese para as quais ainda não se tem convicção ou condição de avaliação. Não havendo formação da convicção do Cade, não há consequentemente razão para se falar em impedimento de defesa, de qualquer modo – geral ou específico. Até o presente momento, não há acusação. Há investigação e solicitação, por parte desta Autoridade, de colaboração da PETROBRAS com a investigação em curso, o que pressupõe a apresentação das informações solicitadas por meio do Ofício nº 239/2023 (SEI 1197553).

Desnecessário reiterar que o pedido de apresentação de informações por esta Autoridade é prerrogativa estabelecida na Lei nº 12.529, de 30 de novembro de 2011, (Lei de Defesa da Concorrência – LDC) que ensejam em caso de recusa, omissão ou retardamento injustificados em infração, nos termos que constam expressamente na solicitação encaminhada a PETROBRAS (SEI 1197553, §7) Por fim, insta registrar que caso esta SG venha a concluir pela caracterização de um ilícito contra a ordem econômica praticado pela PETROBRAS, será garantido aos Representados, antes do encerramento da instrução no processo administrativo para imposição de sanções administrativas, pleno acesso aos documentos utilizados para a formação da convicção do Cade. Note que o pleno acesso se dará aos documentos utilizados para a formação da convicção do Cade relativos ao objeto da investigação. Sendo assim, as informações apresentadas ao Cade pelos agentes consultados que não forem consideradas para a formação da convicção do caso terão o seu grau de sigilo preservado por esta Autoridade. Em outras palavras, em consonância com o instituto do interesse da instrução, não há obrigatoriedade do Cade em disponibilizar todas as informações apresentadas a esta Autoridade no decurso da instrução. A obrigatoriedade de informação se dá apenas relacionada aos aspectos que são integrantes da formação de convicção do ilícito sob investigação.

Portanto, em face do argumentado, pugna-se pela manutenção das informações tarjadas na NT 14/2023 como de acesso restrito. Tal recomendação em nada influencia a plena capacidade que a Representada tem de responder a solicitação registrada no Ofício nº 2309/2023. De igual forma, tal recomendação em nada influencia a plena capacidade que a Representada terá no decorrer do processo se defender de todos os fatos que lhe forem imputados em caso de confirmação da hipótese investigada no âmbito do presente IA. De maneira complementar, com o fito exclusivo de afastar uma vez mais a descabida hipótese de que não há informações suficientes para a elaboração de uma resposta satisfatória pela PETROBRAS, apresenta-se na tabela que segue análise pormenorizada dos pedidos específicos de publicidade de informações apresentados pela PETROBRAS. Tabela 2 - Análise das informações sigilosas Documento Parágrafo Descrição do conteúdo dos parágrafos Análise sobre manutenção do acesso restrito NT 14/2023 (SEI 1197550) §§ 20-24 Os parágrafos tarjados versam sobre as especificidades de cada uma das produtoras. A síntese das informações obtidas pelo CADE está introduzida no §19 e retomada no §23 da NT 14/2023. Informação detalha características específicas de cada produtor. Reputa-se desnecessário, considerando o objeto do IA, tornar público de forma sistematizada quais as possibilidades de fornecimento declaradas por cada agente produtor ao mercado brasileiro.

NT 14/2023 (SEI 1197550) §25 Os parágrafos tarjados versam sobre as especificidades de cada uma das refinarias consultadas. A síntese das informações obtidas está no §28 da NT 14/2023, sem identificação de cada uma das refinarias. Na NT 14/2023, direciona-se a instrução informando que as refinarias de pequeno porte não são o foco do IA, em função da baixa representatividade considerando a capacidade de refino nacional. Sendo assim, não há porque explicitar as informações trazidas por cada uma das refinarias consultadas. O entendimento, contudo, não se aplica as informações trazidas pela REFINARIA MATARIPE – em função de sua representativa capacidade de refino. Coerentemente, as informações apresentadas pela REFINARIA MATARIPE são detalhadas (Seção 1.1.3.1 da NT 14/2023). Do exposto, é evidente que no melhor interesse da instrução as informações sobre as refinarias de pequena capacidade consideradas relevantes já foram transcritas ao longo da Nota. NT 14/2023 (SEI 1197550) §43 Trata-se de entendimento da REFINARIA MATARIPE acerca do arcabouço regulatório e fiscal. Informação tangencia objeto da análise. Esta SG optou por não expor as informações apresentadas pelo agente consultado em relação a outras instâncias reguladoras. Isto é, no caso específico, a preservação da informação em acesso restrito não se relaciona à PETROBRÁS ou compromete a resposta.

Resposta da REFINARIA DE MATARIPE ao Ofício 7079/2022 (SEI 1190343) §§ 26-34, 70-74, 88 e 92 Informação parcialmente apresentada espontaneamente pela REFINARIA MATARIPE em SEI 1208234, p.10. Resposta da REFINARIA DE MATARIPE ao Ofício 1001/2022 (SEI 1172143) §§ 32 e 33 Observa-se que as informações contidas nos referidos parágrafos não foram utilizadas na NT 14/2023. Manutenção de informação específica da REFINARIA, que não tem implicação ao atendimento da solicitação de dados à PETROBRAS. Caso o dado seja futuramente utilizado para a formação da convicção da SG acerca da hipótese de infração objeto da apuração deste IA em função dos desdobramentos da instrução, o dado será tornado público. Neste momento da instrução, no entanto, não há razão para tornar o dado público. Resposta da PETRORIO JAGUAR ao Ofício (SEI 1131595) Resposta ao Item 16 Agente não apresentou informações relacionadas ao item 16. Resposta da SINOPEC BRASIL S.A ao Ofício 7089/2022 (SEI 1123254) Resposta ao Item 14 e 16 Agente não apresentou informações relacionadas ao item 14 e 16. Resposta DA EQUINOR ENERGY ao Ofício 7092/2022 (SEI 1123709 Resposta ao Item 14 e 16 Agente não apresentou informações relacionadas ao item 14. Informações relacionadas ao item 16 (gargalo da indústria) estão sintetizadas no §24 da NT 14/2023 sem a identificação de cada um dos cada um dos agentes.

Resposta da ENAUTA ENERGIA 7097/2022 (SEI 1125346 Resposta ao Item 16 Agente informa não participar de fornecimento de PETROLEO às refinarias brasileiras, não apresentando considerações relacionadas ao item 16. Resposta da TRIDENT ENERGY ao Ofício 7094/2022 (SEI 1127673) Resposta ao Item 16 Resposta apresentada especifica os mercados passíveis de atendimento pela infraestrutura do agente. Informação constante na NT 14/2023, sem a referência explicita a manifestação do agente. As informações obtidas compõe informações constantes no §19 e retomada no §23 da NT 14/2023. Elaboração: CGAA4/SG Do exposto, firma-se entendimento pelo indeferimento dos pedidos e consequente manutenção do acesso restrito ao Cade das informações. Ressalva-se apenas as informações espontaneamente apresentadas pela REFINARIA MATARIPE e compartilhadas em apartado de acesso restrito com acesso provido à PETROBRAS (SEI 1208234) [Processo nº 08700.002116/2023-01 - Autos de Acesso Restrito à REFINARIA MATARIPE e à PETROBRAS]. Reitera-se o entendimento que a manutenção das informações em nada obstaculiza a plena possibilidade de atendimento da solicitação de manifestação da PETROBRAS nos termos registrados no Ofício nº 2309/2023 (SEI 1197553). 2.2.

Sobre o pedido de dilação Em sua manifestação, datada de 14 de março de 2023, a PETROBRAS solicita prazo adicional de 45 dias, “contados a partir do momento em que seja concedido acesso às informações relevantes que ora são de acesso restrito.” Como visto na seção anterior, esta CGAA4 opina pelo indeferimento do pedido de abertura de informações solicitado. Há segurança por parte do agente responsável pela instrução que as informações relevantes para este momento do IA estão constantes na versão pública da NT 14/2023. Sendo assim, condicionar o pedido de extensão de prazo à abertura de informações não é razoável e pode impedir/retardar o exercício da competência desta Autoridade . Ademais, cabe observar a elasticidade do pedido para elaboração da resposta à solicitação de informação pelo Cade. A título argumentativo, pondera-se que o eventual deferimento de 45 dias adicionais, somados aos 15 dias iniciais estabelecidos por esta SG, perfazem juntos 60 dias para apresentação da resposta. Nota-se que o processo se encontra em fase de IA já tendo sido objeto de prorrogação. Assim, nos termos do Art. 142, §1, do RICade o deferimento do pedido pelo prazo proposta pela PETROBRAS representaria automaticamente a necessidade de novos despachos fundamentando a prorrogação do IA. Opina-se, portanto, que prazo solicitado é desarrazoado.

Sugere-se deferimento parcial, de forma a garantir tempo hábil para elaboração da resposta pela PETROBRAS sem, contudo, obstaculizar o dever e desejo de condução célere da investigação por esta SG. Sugere-se, assim, deferimento parcial conferindo prazo de extensão máxima de 15 dias para a PETROBRAS apresentar as informações solicitadas. 3. CONCLUSÕES Do exposto na presente análise, têm-se que: acerca do pedido de compartilhamento de informações de acesso restrito constantes na NT 14/2023, conclui-se pela manutenção do acesso restrito das informações. Sendo assim, pugna-se pelo indeferimento; Acerca do prazo solicitado, considerando o conteúdo das solicitações, o interesse processual e a extensão do prazo solicitado pelo agente, pugna-se pelo deferimento parcial conferindo 15 dias para apresentação das informações no Ofício 2309 (SEI 1197553). ____________________________ [1] Esta Nota Técnica contou com a colaboração da estagiária Amanda Bispo Menezes.