Ato de Concentração Ordinário nº 08700.006506/2024-22

SEI/CADE - 1559232 - Parecer PARECER Nº 8/2025/CGAA4/SGA1/SG PROCESSO Nº 08700.006506/2024-22 Requerentes: tim s.a. e telefônica brasil s.a. advogados: enrico spini romanielo, fernando stival, leonor cordovil, beatriz cravo, letícia barros e outros Ato de Concentração. Procedimento Ordinário. Requerentes: TIM S.A. e Telefônica Brasil S.A. Contrato associativo para compartilhamento de rede. Mercado de acesso às redes móveis em atacado. Segmentação nacional e por código nacional. Sobreposição horizontal. Impugnação ao Tribunal. Aprovação com restrições. versão PÚBLICA [VERSÃO DE ACESSO RESTRITO SEI 1559120] I. REQUERENTES I.1 TIM S.A. (“TIM”) A TIM é uma sociedade por ações que atua no setor brasileiro de serviços de telecomunicação, com destaque para os mercados de telefonia móvel, telefonia fixa e acesso à internet (móvel e fixa), por meio das autorizações de SMP[1], STFC[2] e SCM[3]. A TIM S.A. é integrante do Grupo TIM, composto pelas empresas listadas a seguir com atividades no território nacional, conforme organograma: (i) TIM Brasil Serviços e Participações S.A.; (ii) TIM S.A.; (iii) I-System. Figura 1: Composição acionária TIM Fonte: Tim, disponível em: <https://ri.tim.com.br/nossa-tim/composicao-acionaria/>. I.2. Telefônica Brasil S.A.

(“Telefônica”) A Telefônica faz parte do Grupo Telefônica, com sede na Espanha, o qual possui diversas empresas com atividades no território brasileiro em uma gama de segmentos de telecomunicações, bem como em outras áreas, tais quais corretoras de seguros, previdência complementar, atividades de cobrança e informações cadastrais (factoring), marketing direto e atividades técnicas de engenharia e arquitetura. A Telefônica exerce atividades relacionadas à exploração de serviços de telecomunicações, tais como serviços de telefonia móvel, telefonia fixa e de serviços de transmissão de dados (SMP, STFC e SCM) de abrangência nacional, serviço de valor adicionado (SVA)[4] e provimento de infraestrutura de telecomunicações para terceiros. No Brasil, a Telefônica é detentora da marca Vivo[5]. II. ASPECTOS FORMAIS DA OPERAÇÃO Quadro 1 – Aspectos formais da operação A operação foi conhecida Sim Taxa processual foi recolhida Sim. Despacho SECONT (SEI 1438255) Data de notificação 02.09.2024 Despacho de emenda O Despacho SG n° 1083/2024 foi assinado em 20.09.2024. Nesse documento consta a decisão da SG/Cade pelo não enquadramento da operação no rito sumário e a solicitação de emenda das informações peticionadas inicialmente (SEI 1445833). Data de publicação de edital O Edital nº 776, que deu publicidade à operação em análise, foi publicado no dia 20.12.2024 (SEI 1492058) Data de declaração de complexidade 04.04.2025 Despacho SG nº 484/2025 (SEI 1542924) Fonte:

Ato de concentração nº 08700.006506/2024-22. Elaboração: CGAA4/SG/CADE. III. DESCRIÇÃO DA OPERAÇÃO O Ato de Concentração (“AC”) sob análise é apresentado como aditivos aos contratos firmados entre a Telefônica e a TIM, originalmente aprovados sem restrições pelo CADE no âmbito do Ato de Concentração nº 08700.006163/2019-39. Especificamente, a Operação agora em análise é consubstanciada em aditivos em dois contratos: (i) Contrato Apagado 2G e (ii) Contrato Single Grid. Ambos os aditivos materializam as novas pactuações entre Telefônica e TIM relacionada ao compartilhamento de elementos de rede de comunicação para implantação e prestação de serviços sob as tecnologias 2G, 3G e 4G pelas Requerentes em municípios até 30 mil habitantes. A operação em análise não envolve a aquisição de ativos ou espectro, de modo que a quantidade de direitos de uso de radiofrequência detidos por TIM e Telefônica não é alterada pela Operação (SEI 1438187, p. 49). O aditivo ao Contrato Apagado 2G prevê o compartilhamento de elementos de rede na tecnologia 2G. Por sua vez, o aditivo ao Contrato Single Grid trata do compartilhamento de elementos de rede na tecnologia 3G e 4G. O Contrato Single Grid prevê duas “modalidades de cooperação”, por meio da terminologia de “frentes” expansão e consolidação. Nas áreas classificadas como “frente de expansão” o contrato prevê o compartilhamento de elementos de rede para expandir a cobertura nas cidades em que somente uma operadora estiver presente com rede 4G.

Em síntese, no município em que apenas uma empresa tenha tecnologia 4G, haverá disponibilização da rede à outra empresa. Nas áreas classificadas como “frente de consolidação”, nos municípios em que ambas atuam, a empresa que detiver a melhor tecnologia (3G ou 4G) disponibilizaria sua rede à outra empresa. Do exposto, especificamente neste AC, as Requerentes trazem ao escrutínio do CADE os termos do (i) Primeiro Aditivo ao Contrato Apagado 2G e (ii) Quinto Aditivo ao Contrato Single Grid ambos entre TIM e Telefônica. Trata-se de aditivos aos contratos que versam sobre o compartilhamento de redes de comunicação entre as empresas. Os aspectos específicos dos aditivos serão detalhados ao longo da análise. IV. TERCEIRO INTERESSADO Em 06.01.2025 foram recebidos dois pedidos de habilitação como terceiro interessado (i) pela Associação Brasileira de Infraestrutura para Telecomunicações (“Abrintel”)[6]; e (ii) pela Associação NEO (“NEO”)[7]. A peticionante Abrintel pauta a justificativa do seu requerimento, de forma sumária, nos seguintes pontos: (i) em relação ao Contrato Apagado 2G, alega que a transição do Roaming 30k para a solução GWCN é, na realidade, uma implementação da possibilidade de compartilhamento de espectro entre as Requerentes; (ii) em relação ao Contrato Single Grid, argumenta que as Requerentes minimizam indevidamente os impactos advindos do compartilhamento de rede;

(iii) Em ambos contratos, apresenta preocupações quanto a utilização por parte das Requerentes das radiofrequências adquiridas por elas junto ao Grupo OI no âmbito do Ato de Concentração 08700.000726/2021-08; (iv) questiona a forma que as Requerentes estariam fomentando a entrada de terceiros no compartilhamento e rede objeto do Ato de Concentração (v) alega que o aumento do escopo dos contratos Apagado 2G e Single Grid pode ser uma iniciativa das grandes operadoras para reforçar poder de compra nas negociações de infraestrutura passiva e para elevação de barreiras à entrada ou eliminação de rivais do mercado ao compartilharem especialmente entre si as radiofrequências outorgadas a elas. A peticionante NEO pauta a justificativa do seu requerimento apresentando, em suma, as seguintes informações: (i) os aditivos resultam em alterações substantivas na extensão da cooperação, modificando os incentivos das Requerentes; (ii) alega que a há entradas de Prestadoras de Pequeno Porte (“PPP”) no mercado de SMP com tecnologia 5G que podem ser inviabilizadas caso essas empresas não tenham acesso a faixas de espectro de 4G; (iii) sugere que a operação em questão pode gerar incremento da probabilidade de exercício de poder coordenado e risco de redução dos incentivos à inovação. Em 24.01.2025 a SG/Cade conferiu um prazo adicional de 15 dias para as peticionantes apresentarem teorias do dano, documentos e/ou pareceres e dados que comprovassem suas alegações[8].

Após análise, a SG/Cade com base na Nota Técnica n° 8/2025/CGAA4/SGA1/SG/CADE (SEI 1516321) indeferiu o pedido de intervenção de terceiro interessado da Abrintel, pelo fato da peticionante não ter apresentado informações ou documentos que comprovassem (ou indicassem) que a operação pode ser danosa ao mercado como um todo e não apenas causar supostos prejuízos a própria peticionante, ainda assim não demonstrado (SEI 1516344). A NEO, por sua vez, teve seu pedido de habilitação como terceira interessada deferido pela SG/Cade, conforme Nota Técnica nº Técnica 9/2025/CGAA4/SGA1/SG/CADE (SEI 1516329). A peticionante trouxe aos autos do processo informações e documentos pertinentes que, mesmo que careçam de uma análise detalhada, corroboram e amparam as alegações feitas (SEI 1516344). Por fim, em 10.04.2025, a empresa SURF Telecom S.A. peticionou a SG/Cade sua solicitação para qualificação como terceira interessada no processo. Considerando o prazo exaurido para a solicitação, o pedido intempestivo foi indeferido tacitamente. V. CONHECIMENTO DA OPERAÇÃO V.1 Condições para que um contrato seja considerado associativo Os contratos de compartilhamento de rede se enquadram na espécie de ato de concentração denominada de contrato associativo (art. 90, IV, Lei nº 12.529/2011), cujas hipóteses de notificação são disciplinadas pela Resolução Cade nº 17, de 18 de outubro de 2016. De acordo com o Resolução, as condições para que um contrato seja considerado associativo são:

(i) requisito temporal de duração igual ou superior a dois anos; (ii) estabelecimento de empreendimento comum para exploração de atividade econômica, definida como "a aquisição ou a oferta de bens ou serviços no mercado, ainda que sem propósito lucrativo, desde que, nessa hipótese, a atividade possa, ao menos em tese, ser explorada por empresa privada com o propósito de lucro"; (iii) compartilhamento de riscos e resultados da atividade econômica que constitua objeto do contrato; e, (iv) as empresas envolvidas na negociação sejam concorrentes no mercado relevante afetado. A análise de conhecimento relativa a contratos associativos deve checar se todas essas condições se fazem presentes, bem como verificar o faturamento das partes envolvidas no negócio, para então determinar se a operação é de notificação obrigatória nos termos do art. 88 da Lei nº 12.529/2011. Quanto à condição (i), requisito temporal, as Requerentes informaram, nos instrumentos contratuais originais, que [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REQUERENTES]. Isto é, a vigência é superior a dois anos e com isso, aderente à Resolução nº 17/2016. Em relação às demais condições, busca-se arrimo na análise empreendida pelo Tribunal Administrativo do Cade, no Ato de Concentração nº 08700.002276/2018-84 (Requerentes:

Oi e Tim), cuja decisão[9] acompanhou integralmente o voto[10] do Conselheiro Relator João Paulo de Resende, o qual teceu considerações detalhadas quanto à necessidade de notificação de contratos de RAN sharing à luz da Resolução nº 17/2016, elencando os elementos que, uma vez presentes no acordo em análise, indicariam o preenchimento das condições do artigo 2º da Resolução nº 17/2016. Em relação à condição (ii), – estabelecimento de empreendimento comum para exploração de atividade econômica – o então conselheiro João Paulo de Resende teceu algumas observações: Empreendimentos comuns nem sempre são denominados como tal no instrumento contratual. É preciso entender se há de fato um empreendimento comum decorrente da relação entre as partes, independentemente se tal nome é atribuído ao resultado da relação comercial. A jurisprudência do CADE tem evoluído na delimitação deste conceito, sendo que as decisões mais recentes têm exigido que a atividade objeto do contrato possa ser prestado de forma isolada e que haja alguma estrutura de governança a reger decisões conjuntas das partes. Ou seja, busca-se distinguir os casos em que as empresas decidem de forma isolada onde e como construir, configurar e operar seus ativos (no caso em tela, suas redes), daqueles casos em que essas atividades ocorrem de forma coordenada, contratualmente ou não".

(SEI 0545849, §§ 35 e 36) À luz de tais percepções, o então conselheiro João Paulo Resende argumentou que a previsão contratual de planejamento conjunto de expansão da rede e a definição de uma estrutura de governança compartilhada, em que as Partes tomem decisões conjuntas, seriam evidências de um empreendimento comum. Elementos que reforçavam sua conclusão quanto aos requisitos para se considerar o contrato como um empreendimento comum seriam [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REQUERENTES]. Os contratos preveem também [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REQUERENTES]. Conclui-se, com base nessa estruturação do acordo, que o contrato versa sobre um empreendimento comum, havendo tomada de decisões coordenadas entre as Partes quanto à sua implementação e eventual ampliação, sendo essa condição, portanto, aderente ao previsto na Resolução nº 17/2016. Sobre a condição (iii), a saber, compartilhamento de riscos e resultados da atividade econômica que constitua objeto do contrato, o próprio instrumento contratual apresentado pelas Requerentes indica se tratar de objeto que, por sua dinâmica, embute riscos ou resultados que impactam ambas, a depender do cumprimento ou não de cláusulas em que cada empresa impõe ressalvas à outra, relacionadas às situações envolvendo valores cobrados e implantação das soluções técnicas e operacionais.

Portanto, entende-se que a própria natureza do contrato e seus Anexos comprometem tanto a cedente como a cessionária nos riscos e resultados envolvidos para sua consecução, notadamente em seus aspectos técnicos, operacionais e comerciais. Há o risco de que quaisquer imprevistos ou lides entre as Partes, nestes aspectos, afetem sua efetiva implantação, atingindo seus resultados nas localidades envolvidas e nas quais concorrem por meio de sua atividade econômica finalística. Ademais, conforme consignado no voto do então conselheiro Paulo Burnier na apreciação do Ato de Concentração nº 08700.002276/2018-84 (Requerentes: Oi e Tim), “a álea do contrato associativo pode estar relacionada à tomada de decisões conjuntas entre as partes que gerem impactos sobre condições de mercado (preço, oferta, quantidade) e que, portanto, têm o condão de modificar a dinâmica do mercado afetado” (SEI 0545523, § 85). Já o então conselheiro João Paulo Resende, neste mesmo julgado, ressaltou que: [...] a verificação dessa característica do contrato [compartilhamento de risco e resultado] não se limita a uma checagem automática da presença, ou não, de uma cláusula que indique expressamente o compartilhamento de riscos e resultados, pois tal compartilhamento pode estar implícito no próprio objeto do contrato (SEI 0545849, § 46).

Com base no referido precedente, o compartilhamento de rede pode representar uma mitigação dos riscos que decorreria da criação/ampliação da rede de modo unilateral, podendo repercutir inclusive sobre as receitas. Assim, nesse ponto, a presente Operação consubstanciada nos aditivos contratuais guarda semelhança com o referido precedente. Quanto à condição (iv), se as partes contratantes concorrem no mercado relevante objeto do contrato, destaca-se manifestação do ex-conselheiro João Paulo de Resende: No setor de telefonia, as redes de cada empresa são seu negócio principal, seu diferencial competitivo. Definem a abrangência da cobertura e a qualidade do serviço prestado. Oi e TIM não são produtoras de antenas. Compram os equipamentos, instalam as redes e as operam. Seu negócio (seu core business) é, essencialmente, decidir como configurar sua rede, quais tipos de antenas comprar, onde instalar e quando expandir. Com exceção do preço cobrado do consumidor final, essas decisões constituem a principal atividade das firmas que operam no setor. [...] Assim, concluo, reformando e aprimorando decisão anterior de minha própria lavra, que as empresas são concorrentes no objeto do contrato, ou que existe uma relação horizontal no contrato de compartilhamento de redes. (SEI 0545849, §§ 30 e 32, grifos no original).

De fato, contratos de compartilhamento de rede representam hipótese de relação horizontal, uma vez que as redes das empresas de telefonia móvel estão diretamente vinculadas ao seu negócio principal, constituindo-se, como mencionado no voto citado, um de seus diferenciais competitivos. Além disso, os aditivos contratuais aqui analisados são uma opção das Requerentes e visam atender a interesses mútuos, como ganhos de eficiência e reduções de custos; seja pela expansão e consolidação de rede 3G e 4G, objeto do Contrato Single Grid, seja pela alteração da destinação de recursos ao se otimizar a utilização da rede de uma tecnologia legada, objeto do Contrato Apagado 2G. A construção ou otimização de estruturas para acesso à rede móveis para operacionalização do Serviço Móvel Pessoal (SMP), no entanto, poderia ocorrer de maneira independente, como é, aliás, praxe neste mercado, notadamente em áreas mais adensadas e de maior interesse econômico. As partes poderiam instalar suas Estações Rádio Base (ERB) nas localidades abrangidas de modo independentemente, visando concorrer pelos clientes no mercado de serviços de voz e dados. Inequívoco, portanto, que as Requerentes são concorrentes no mercado relevante afetado pela presente Operação. Do exposto, conclui-se que, observados os argumentos trazidos pelas Requerentes e, ao mesmo tempo, esgotada a análise do artigo 2º da Resolução Cade nº 17/2016, que a presente operação cumpre as condições para o seu conhecimento.

V.2 A operação proposta pelas Requerentes Inicialmente, cabe detalhar algumas informações a respeito dos contratos Apagado 2G e Single Grid originais, objeto do ato de concentração 08700.006163/2019-39. Em que pese, constituírem contratos que foram aprovados sem restrições pelo Cade, o detalhamento é necessário para delimitar objetivamente o conteúdo dos aditivos. Isto é, não se pretende reeditar a análise anterior. Contudo, faz-se necessário entender os contratos vigentes para analisar em que consistem os aditivos agora propostos. No Contrato Apagado 2G, celebrado em 2019, as partes informaram que compartilhariam sites da rede 2G visando melhorar a experiência dos usuários ao migrá-los da tecnologia do 2G para as tecnologias 3G e 4G. Da perspectiva das Partes, o Contrato Apagado 2G representou uma oportunidade de redução de custos industriais com tecnologias legadas mediante uso mais eficiente de recursos de rede mais modernos (SEI 0701215, p. 12). Ao todo, nos termos apresentados em 2020 ao CADE, fariam parte do escopo inicial do contrato 2.689 municípios[11]. A lógica subjacente ao Contrato Apagado 2G é permitir por meio de cessão recíproca de sites em municípios em que ambas as empresas já atuavam, a racionalidade buscada era a desativação gradual de sites sobrepostos em tecnologia legada, com o objetivo de reduzir custos e atualizar os serviços prestados por meio de tecnologias mais avançadas (3G e 4G).

Em relação ao Contrato Single Grid, as partes informaram que o compartilhamento ocorreria para (i) expansão da rede 4G (isto é, a expansão da cobertura 4G de cada uma das operadoras, mediante o compartilhamento de elementos de rede para expandir a cobertura nas cidades em que somente uma operadora estivesse presente); e, (ii) consolidação das redes 3G e 4G (ou seja, a consolidação das redes 3G e 4G, de modo que nos municípios em que ambas atuem, a empresa que detivesse a melhor tecnologia disponibilizaria sua rede à outra). Para cada uma das frentes do Contrato Single Grid, um número de municípios foi determinado para compor o escopo do contrato. No caso da expansão, foram definidos 822 municípios, no qual 411 a TIM é cedente e em outros 411 a Telefônica é cedente[12]. Para a frente de consolidação, foram selecionados 50 municípios, os quais cada Requerente seria cedente em 25 deles[13]. Além disso, outros 198 municípios na frente expansão e 1.608 municípios na frente consolidação foram definidos como potencialmente abrangidos pelo contrato[14]. Isto é, o Contrato original apresentado ao CADE previa implementação imediata em 872 municípios, mas sinalizava possibilidade de implementação em 1.806 municípios. Ao final, o escopo total do Contrato Single Grid original foi de 2.678 municípios. A Tabela a seguir sintetiza a informação.

Tabela 1 – Contrato Single Grid – Aprovado CADE em 2020 – Municípios Abrangidos Frente Municípios determinados no Contrato Single Grid (Original) Cedente TIM Cedente Telefônica Municípios potencialmente abrangidos Expansão 822 411 411 198 Consolidação 50 25 25 1.608 Total 872 436 436 1.806 Total municípios (determinados + potencial) = 2.678 Munícipios Fonte: 08700.006168/2019-61. Elaboração: CGAA4/SG. Insta pontuar que há diferentes soluções técnicas adotadas para cada um dos contratos. Contudo, considerando que a presente operação é um aditivo aos contratos anteriores, limita-se a fazer referência ao Parecer nº 8/2020/CGAA4/SGA1/SG (SEI 0745523), que apresenta um detalhamento das soluções técnicas para cada Contrato. Uma vez pontuado os objetos e dimensionamento do universo de municípios envolvidos na operação original (08700.006163/2019-39), cabe apresentar o que argumentam as Requerentes, no Formulário de Notificação SEI 1438186, acerca dos aditivos propostos para os Contratos Apagado 2G e Single Grid, objeto da presente análise. Com relação ao aditivo do Contrato Apagado 2G, colaciona-se a seguir as seguintes informações apresentadas pelas Requerentes:

[...] Ocorre que, após a aprovação do CADE, ao iniciar os estudos e testes necessários para a execução do Contrato Apagado 2G, TIM e Telefônica se depararam com obstáculos técnicos que impediam a integral implementação do acordo, mais especificamente incompatibilidades técnicas na utilização simultânea de duas tecnologias em uma mesma central (objeto do compartilhamento) em determinadas localidades, quais sejam: (i) a solução Roaming 30k pré-existente entre as Requerentes; e (ii) a solução GWCN. Para solucionar a questão técnica e garantir tanto a implementação plena do Contrato Apagado 2G quanto a continuidade de obrigações regulatórias até então atendidas por intermédio do Roaming 30k nos municípios com menos de 30 mil habitantes, as Requerentes precisariam migrar para a tecnologia de compartilhamento GWCN alguns dos municípios atendidos pelas centrais relacionadas ao objeto do Contrato Apagado 2G, incluindo aqueles que se utilizam da solução Roaming 30k (inicialmente fora do escopo do contrato) – além da realização simultânea de Cessão Onerosa de Rede para determinados sites que operam sob a tecnologia 3G ou 4G, cujo escopo será tratado no âmbito do aditivo ao Contrato Single Grid. (Formulário de Notificação, SEI 1438186, p. 20) Em síntese, as Requerentes apontam que o aditivo do Contrato Apagado 2G aqui em escrutínio relaciona-se a superação de impedimentos técnicos detectados ao longo da implementação já “autorizada” pelo CADE no âmbito do Ato de Concentração anterior.

Especificamente, a barreira técnica que é comunicada ao CADE refere-se à impossibilidade de utilização simultânea de duas tecnologias em uma única central, conforme busca comunicar o esquemático que segue. Figura 2 – Estrutura atual vs. estrutura proposta no aditivo para o compartilhamento de rede Fonte: Formulário de Notificação SEI 1438186. Elaboração: Requerentes Do esquemático têm-se que a central é elemento ativo de rede compartilhado entre as Requerentes. Contudo, as Requerentes alegam que em determinadas localidades a Central não é capaz de “conectar” áreas com tecnologias distintas: GWCN[15] e Roaming 30k[16]. A obrigação Roaming 30k é regulatória. Assim, as Requerentes informam que o Aditivo Apagado 2G surge em um contexto de incluir municípios que inicialmente estavam fora do Contrato Apagado 2G anteriormente aprovado pelo CADE, mas que precisam ser incluídos para que seja possível o compartilhamento da Central, considerando a necessidade de atender também aos requisitos regulatórios. Há a necessidade de incluir municípios para que estes também passem a utilizar a tecnologia GWCN. Insta observar, que segundo o esquemático apresentado, a central é elemento de rede compartilhado por mais de um município. Isto é, em que pese haver uma discriminação por municípios nos contratos, a justificativa para o aditivo evidencia que há um cluster de operação que agrupa localidades.

Isto posto, ao cabo, para o Apagado 2G, a Operação de “compatibilização de tecnologias” representa um acréscimo de 66 municípios[17] em relação ao contrato previamente avaliado pelo CADE. Além disso, as Requerentes indicam neste Aditivo ainda a possibilidade de inclusão de outros 2.722 municípios ao escopo do Contrato Apagado 2G. No caso desses últimos, segundo as Requerentes, a inclusão não se daria necessariamente pelas mesmas razões técnicas apontadas preliminarmente (SEI 1438187, §23). As Requerentes explicitam que, apesar de possuírem características similares aos municípios anteriores (notadamente a baixa densidade populacional), a possibilidade de inclusão destes municípios no Apagado 2G “não deve ser interpretada como um compromisso ou expectativa de contratação”, restando certo que sua eventual futura inclusão no Contrato dependerá de “acordo” entre as Partes. Não obstante a ausência de especificação da situação técnica de cada município ou mesmo do efetivo comprometimento de implementação entre as partes, o Aditivo sob escrutínio inclui 2.722 municípios, além dos 66 com justificativa relacionada a necessidade de superação de entrave técnico. Ao cabo, somando o número de municípios indicados no contrato original com o número proposto no aditivo ora analisado tem-se que o escopo total do contrato seria de 5.477. Esse número representa cerca de 98% do número de municípios do Brasil. Quanto ao aditivo do Contrato Single Grid, as Requerentes esclarecem:

O aditivo ora notificado tem por objeto ampliar o escopo do contrato originalmente aprovado sem restrições pelo CADE para incluir 158 novos municípios (conforme cláusulas 4.4 e 4.5), advindos da incompatibilidade no uso simultâneo de tecnologias em uma mesma central (Roaming 30k e GWCN), no escopo do Contrato Single Grid na frente Expansão (...) (SEI 1438186p. 23). Em um primeiro momento, o Contrato Single Grid, similarmente ao Contrato Apagado 2G, indica a inclusão de uma série de municípios por questões de ordem técnica explicitadas pelas Requerentes ao CADE. No caso, são indicados 158 municípios que seriam necessários incluir ao escopo inicial do contrato[18]. Contudo, as Requerentes também listam 1.634 municípios que podem compor o Contrato não necessariamente pelas mesmas razões técnicas mencionadas. Ao se somar o quantitativo total dos municípios incluídos no Contrato Single Grid original com o quantitativo proposto no aditivo, tem-se um escopo total de 4.470 municípios. Tal valor representa cerca de 80% dos municípios brasileiros. Salienta-se que todos esses municípios, possuem até 30 mil habitantes. Por fim, é importante destacar que as Requerentes informam que tanto o Contrato Apagado 2G quanto o Single Grid passarão a ser implementados utilizando as radiofrequências adquiridas pela Tim e Telefônica junto a Oi (Ato de Concentração nº 08700.000726/2021-08).

As Requerentes afirmam que tal utilização não o impactará nem comprometerá o cumprimento dos remédios assumidos por cada uma das partes no Acordo em Controle de Concentrações (ACC) firmado com o Cade em referido processo (SEI 1438186p. 21 e 24). V.3 Solução técnica adotada para o RAN sharing Conforme será detalhado na análise, referencia-se como “arquitetura de compartilhamento” a forma de organização técnica como duas ou mais operadoras de telecomunicações compartilham partes da infraestrutura da rede celular. Conforme será oportunamente explorado, insta evidenciar a arquitetura acaba por definir o nível de integração entre os agentes, sendo relevante observar o se os aditivos alteram a arquitetura de compartilhamento inicialmente propostas. No Contrato Apagado 2G, a solução técnica definida para o compartilhamento de rede foi o GWCN. Nesse sentido, o aditivo aqui em escrutínio não altera o modelo de arquitetura de rede móvel aprovado em 2020. Isto é, no Ato de Concentração nº 08700.006163/2019-39 aprovado pelo CADE já estava explicitado o compartilhamento de redes de acesso (RAN), como torres, antenas e rádios e também compartilhamento das partes da rede central (CORE NETWORK), que controlam mobilidade, autenticação e roteamento de dados, incluído gateways. Conclui-se, portanto, que aditivo agora proposto busca ampliar escopo em relação a número de municípios, mas não inova em relação ao nível de integração.

Dito de outra forma, a natureza do acordo anteriormente aprovado já previa importante nível de integração de redes ao prever a possibilidade de implementação de GWCN. O aditivo agora sob escrutínio não está propondo uma nova forma de arquitetura. Da mesma forma, para o aditivo do Contrato Single Grid, mantêm-se as soluções já estabelecidas no contrato original, isto é compartilhamento por meio das arquiteturas MORAN e, preferencialmente, MOCN (no caso, envolvendo a utilização de espectro em caráter secundário). Isto é, o Contrato original já previa possibilidade de compartilhamento de espectro e elementos de controle. Assim, o aditivo proposto amplia a utilização da arquitetura em mais municípios conferindo a estes um maior nível de integração em comparação com a arquitetura MORAN. Contudo, a possibilidade de utilização do MOCN não se trata de uma inovação do aditivo. V.4 Conclusões quanto ao escopo de análise Como pontuado na seção precedente, os aditivos não inovam em relação as arquiteturas de compartilhamento (MORAN, MOCN, GWCN) já apresentadas e escrutinadas ao CADE em 2020. Trata-se de elemento que será retomado na análise. Não obstante, fica evidente a partir da descrição da operação que há uma ampliação dos municípios envolvidos. As Requerentes apresentam lista de municípios classificados como de necessária implementação ao escopo dos contratos originais apresentados em 2020.

Ademais, como visto, nos termos propostos pelas Requerentes há também uma lista municípios para os quais não se tem um mapeamento de entraves técnicos no momento, mas que nos termos propostos nos Aditivos poderão fazer parte dos acordos de compartilhamento futuro entre Telefônica e TIM. Nesse sentido, cabe destacar que o escopo da presente análise se restringe, estritamente, aos efeitos dos aditivos aos Contratos Apagado 2G e Single Grid, devido ao fato desta SG não ter identificado nos autos qualquer elemento que justifique a reanálise dos contratos originais. Pontua-se que a possibilidade de revisão de um Ato de Concentração aprovado pelo Cade está prevista no artigo 91, da Lei nº 12.529/2011, sendo possível apenas se (i) a decisão for baseada em informações falsas ou enganosas; (ii) ocorrer o descumprimento de quaisquer das obrigações assumidas; ou, (iii) não forem alcançados os benefícios visados, o que não foi verificado no caso em tela. Assim, por se tratar de uma análise dos aditivos propostos e não de uma reanalise dos contratos anteriores, cinge-se a análise aos aspectos concorrenciais relacionados às alterações causadas ao ambiente concorrencial notadamente em função da inclusão dos municípios pleiteados pelas Requerentes. VI. ANÁLISE DA OPERAÇÃO VI.1 Introdução Nesta seção, avalia-se os aspectos concorrências relacionados à Operação. Para tanto, serão definidos os mercados relevantes afetados pela operação;

observar-se-á os casos semelhantes já analisados pelo Cade; são mapeados os riscos concorrenciais decorrentes da operação; e, por fim, será feita a avaliação dos benefícios gerados pela operação frente aos riscos concorrenciais mapeados. VI.2 Mercado relevante Tradicionalmente, os serviços de telefonia celular têm sido analisados pelo Cade como um mercado integrado. Utilizando as definições provenientes da regulação setorial – Serviço Móvel Celular (SMC)[19] e Serviço Pessoal Móvel (SMP)[20] – as análises empreendidas usualmente consideraram um único mercado relevante englobando a prestação do serviço no varejo aos consumidores finais, bem como as infraestruturas necessárias à operação das redes de telefonia móvel[21]. Essa opção por analisar um único mercado relevante se explica pela forma como o setor de telefonia móvel foi estruturado no Brasil, com empresas verticalmente integradas que detêm autorização para uso de faixas do espectro de radiofrequência em caráter primário[22] e operam as próprias infraestruturas para atender aos seus consumidores finais. Tais empresas são conhecidas como operadora de rede móvel ou MNO (do inglês Mobile Network Operator). Mesmo após o processo de privatização do sistema Telebras e a abertura do mercado à concorrência, essa realidade não se alterou de forma significativa, com as novas operadoras de redes móveis também atuando nos diversos elos que compõem a cadeia produtiva da indústria de telefonia móvel[23].

Todavia, mudanças relativamente recentes na forma de estruturação do setor de telecomunicações e na prestação de serviços móveis de voz e dados aos consumidores finais têm impulsionado o desenvolvimento de mercados próprios, nos quais participam tanto as tradicionais MNOs como agentes com atuação focada em elos específicos da cadeia. Um exemplo concreto desse movimento é o surgimento das denominadas operadora de rede móvel virtual ou MVNOs (do inglês Mobile Virtual Network Operator), empresas que prestam serviços móveis de voz e dados aos consumidores sem, no entanto, deterem as próprias infraestruturas e nem acesso ao espectro de radiofrequência em caráter primário. Essa nova realidade, inclusive, tem se refletido na submissão ao Cade de atos de concentração que afetam não a indústria de telecomunicações como um todo, mas somente etapas dela. Essas relações atacadistas, que costumam estar associadas a buscas por ganhos de eficiência e à exploração de oportunidades de negócio não inteiramente aproveitadas pelas operadoras de rede móveis tradicionais, têm estimulado o surgimento de novos agentes, além de facilitar o desenvolvimento de modelos de negócio variados. Uma das relações atacadistas mais visíveis decorre da saída das operadoras verticalizadas das atividades de construção, gestão e operação de sites de torres, onde são instalados os equipamentos e antenas para operação de serviços de telefonia móvel.

Nos últimos anos, foram submetidos ao Cade uma série de atos de concentração em que as operadoras de redes móveis transferiram esses sites para empresas especializadas na construção, gestão e operação de torres de telecomunicações, as denominadas towercos. Nessa toada, a TIM alienou uma significativa quantidade de torres greenfield e rooftop à American Tower do Brasil[24]; a Algar cedeu os direitos de exploração comercial e uso de torres de telecomunicação de sua propriedade à Highline do Brasil Infraestrutura de Telecomunicações S.A.[25]; a Telefônica alienou torres de telecomunicação de sua propriedade, além de ceder contratos de compartilhamento e locação de solo, à Telxius[26]; o Grupo Oi alienou à Highline torres de telecomunicação[27]; por fim, o Grupo América Móvil, controlador da Claro, está criando uma nova empresa que absorverá suas torres de telecomunicações e poderá compartilhar essas infraestruturas com operadoras rivais da Claro. Além de permitir às MNOs concentrarem seus esforços em seu core business, o desinvestimento de torres de telecomunicações elimina a duplicação de custos fixos, uma vez que uma mesma torre pode abrigar antenas de diferentes operadoras, além de antenas de empresas de radiodifusão, sendo uma alternativa eficiente para o setor de telecomunicações.

Os ganhos de eficiência também estão entre os motivadores dos contratos de compartilhamento de rede celebrados entre as operadoras de telefonia móvel, os denominados acordos de RAN sharing (acrônimo em inglês para Radio Access Network, i.e, Rede de Acesso por Rádio), também denominados pela ANATEL de contratos de exploração industrial[28]. Esses acordos possibilitam que as operadoras compartilhem elementos de rede com a finalidade de reduzir custos e ampliar sua cobertura e capacidade. A relevância dos acordos de RAN sharing se expressa nos diversos de atos de concentração submetidos ao escrutínio do Cade que têm por objeto contratos de compartilhamento de rede. Os acordos de RAN sharing podem ser unilaterais – quando uma operadora cede meios de rede mediante alguma remuneração financeira – ou recíprocos – quando as operadoras envolvidas acordam em compartilhar entre si as suas redes, de modo que em determinadas localidades uma operadora cede acesso a sua rede a uma outra, a qual, em contrapartida, cede à primeira o acesso a sua rede em localidades diferentes. Essas cessões, via de regra, são onerosas e podem envolver pagamentos fixos e variáveis, que variam conforme o número de localidades envolvidas, o volume de tráfego, dentre outros fatores. Embora os acordos de RAN sharing costumem envolver a cessão recíproca de redes entre operadoras, também é possível que essa cessão seja unilateral, como no Ato de Concentração nº 08700.006656/2020-11 (Requerentes:

Claro e Telefônica), em que a Telefônica acordou em compartilhar sua rede de acesso e espectro de radiofrequência à Claro mediante contraprestação financeira. Independentemente do formato, se recíproco ou unilateral, os acordos de RAN sharing pressupõem a posse de ERBs e ou o direito de uso de faixas do espectro de radiofrequência em determinadas localidades que são cedidas mediante contrapartidas – o acesso a ERBs e ou a faixas do espectro de radiofrequência outorgadas à outra operadora integrante do acordo em localidades distintas ou ainda contraprestação financeira. Embora o Cade tenha consolidado o entendimento quanto a natureza horizontal dos acordos de RAN sharing, tal entendimento não precisa estar vinculado à definição de um mercado relevante único em que a implantação e operação de redes móveis e o atendimento aos consumidores finais dos serviços de telefonia móvel constituam uma atividade econômica indissociável. Os acordos de RAN sharing costumam envolver o conjunto de equipamentos que compõem a rede de acesso e que se interligam aos elementos de controle e comutação da rede para a prestação de serviços móveis de voz e dados. Essa modalidade de compartilhamento permite que uma operadora móvel disponibilize para outra a infraestrutura necessária para transmitir dados até o core da rede da operadora contratante. Por envolver os equipamentos de RAN ou “equipamentos ativos”, situados na ERB, tais acordos são denominados de “compartilhamento ativo”.

Os acordos de RAN sharing variam em seu escopo podendo envolver numa escala cumulativa o compartilhamento: (i) dos equipamentos de RAN nos sites; (ii) do espectro radiofrequência; ou, no nível máximo de integração, o (iii) compartilhamento total da rede. Impõe ter clareza que a arquitetura do compartilhamento sem dúvidas tem implicações econômicas para operação (redução de custos), mas implica também no nível de integração e interação entre os agentes envolvidos no acordo. Neste sentido, o Quadro que segue correlacionada a arquitetura com os aspectos reputados relevantes em uma análise concorrencial. Quadro 2 – Arquiteturas de Compartilhamento: nível de integração, controle rede, aspectos econômicos e concorrenciais Arquitetura Nível de Integração O que é compartilhado Controle sobre a rede Comentário sobre aspecto econômico e Concorrência Passive Sharing Muito baixo Apenas infraestrutura física (torres, energia, site) Totalmente separado É o mais simples e menos invasivo — não há compartilhamento técnico real relacionado propriamente ao serviço de comunicação. Facilita entrada e expansão sem comprometer rivalidade. MORAN Baixo Equipamentos de rádio (RAN), mas cada operadora usa seu próprio espectro Separado Compartilha antenas e rádio, mas cada operadora transmite em frequências próprias. Redução moderada de custos. Concorrência preservada. MOCN Médio Equipamentos de rádio e espectro Núcleos separados, mas coordenados Exige mais coordenação.

Clientes de ambas as operadoras conectam na mesma RAN. Gera economias de escala relevantes. Risco de redução de rivalidade em mercados com pouca competição. GWCN Alto Equipamentos de rádio, espectro e elementos do core network Compartilhado parcialmente Núcleo é em parte compartilhado. (Exemplo: MME no 4G. Elemento que define a mobilidade/compatibilidade dos terminais) Mais eficiente, mas mais interdependente. Pode afetar autonomia operacional. Full Network Sharing Muito alto Toda a rede: RAN, core, controle, operação Compartilhado ou integrado Exige contratos muito robustos. Risco concorrencial alto. Pode equivaler a fusão funcional. Praticado em poucos casos: como implantação individual inviável / operações de “emergência” Fonte: 3GPP, disponível em:<https://www.3gpp.org>. Parecer nº 7/2021/CGAA4/SGA1/SG (SEI 0904897), Elaboração: CGAA4/SG/CADE. Tendo em vista que o compartilhamento de redes móveis é um ato voluntário, uma operadora somente terá interesse em compartilhar sua rede se a outra parte do acordo também detiver redes móveis passíveis de compartilhamento ou se concordar em pagar pelo uso da rede móvel que deseja acessar. Em qualquer caso, quanto maior a capacidade da rede móvel de uma MNO (o que depende, dentre outras variáveis, das faixas do espectro de radiofrequência a ela outorgadas) maior o seu poder de negociação com terceiros interessados em acessar sua rede móvel.

Caso todas as operadoras de telefonia detivessem toda a rede móvel por meio da qual seus clientes são atendidos e utilizassem essa rede exclusivamente de forma cativa, os meios de rede poderiam, sem perda de rigor analítico, ser considerados como elementos necessários à prestação do serviço de telefonia sem, contudo, constituir um mercado relevante para fins de análise antitruste. Ocorre que as operadoras, inclusive as verticalizadas, não detêm toda a infraestrutura necessária ao atendimento de seus clientes e, por isso, recorrem a acordos de RAN sharing e à contratação roaming com outras operadoras nas áreas em que não detêm rede própria. Além disso, as operadoras tradicionais (MNOs) ofertam às operadoras virtuais (MVNOs) acesso às suas redes móveis. Infere-se dessa realidade que possuir os próprios meios de rede não é a única forma possível de atender aos consumidores finais de serviços de telefonia móvel. Com efeito, as operadoras podem, e efetivamente o fazem, ofertar o serviço aos consumidores finais por meio das redes móveis de outras operadoras. Como regra, as operadoras verticalizadas utilizam a rede de outras operadoras verticalizadas de forma parcial, isto é, nas localidades onde não possuem cobertura própria; enquanto as operadoras virtuais utilizam integralmente a rede de operadoras verticalizadas, uma vez que não possuem nenhuma cobertura própria.

É possível ainda que as operadoras, sejam verticalizadas ou virtuais, utilizem a rede móvel de operadoras de rede neutra – empresas que ofertam acesso à rede exclusivamente no atacado, sem atender diretamente aos consumidores finais. Conforme dito, conquanto não haja atualmente no Brasil uma empresa que atue voltado a este segmento[29], não se identifica impedimentos regulatórios para que isso venha ocorrer. VI.2.1 Acesso às redes móveis em atacado Em abril de 2023, o Departamento de Estudos Econômicos do Cade (DEE/CADE) publicou estudo sobre a jurisprudência do Cade em atos de concentração do setor de telecomunicações. O Caderno Mercados de Telecomunicações: Telefonia, Acesso à Internet e Infraestrutura analisa os Atos de Concentração julgados entre o ano de 2000 e junho de 2022, especificamente com foco nos segmentos de telefonia fixa e móvel, banda larga fixa e infraestrutura.[30] A partir do levantamento realizado pelo DEE, observa-se que, até 2021, na dimensão produto a delimitação de mercado relevante envolvendo o serviço de telefonia móvel nas análises empreendidas pelo CADE era apoiada principalmente nos conceitos definidos pela agência reguladora setorial. Em suma, o produto era coincidente com o serviço definido pela regulação da Anatel. Portanto, até então, os mercados relevantes na dimensão produto adotados pelo Cade eram o SMC, Serviço Móvel Especializado (SME)[31] e/ou SMP.

Observa-se que as definições regulatórias combinavam adequadamente com as decisões das empresas referente as suas estratégias de preço, volume e qualidade (entre outras). Porém, na medida em que as empresas modificavam seu planejamento estratégico e modelo de negócios, sem a correspondente atualização da definição regulatória, esta ficou distante da dinâmica das negociações do setor. Por conseguinte, o locus concorrencial foi alterado. A observação desse movimento, o acúmulo de experiência com a análise de atos de concentração anteriores envolvendo o setor de telecomunicações e os elementos colhidos ao longo da instrução do paradigmático ato de concentração nº 08700.000726/2021-08 (Requerentes: Claro, Telefônica, Tim e Oi) motivaram esta SG aprofundar a investigação acerca dos possíveis efeitos da Operação sobre mercados de atacado situados à montante do mercado varejista de telefonia móvel. Na citada análise, a instrução identificou relevantes relações comerciais entre agentes que atuam em mercados à montante do mercado varejista de serviços móveis de voz e dados. Tais relações, por sua vez, se dão tanto entre as MNOs, mas também entre as MNOs e outros agentes especializados, que atuam em determinados elos da cadeia produtiva do setor de telecomunicações. Assim, na dimensão produto, o Cade adotou o mercado relevante de acesso às redes móveis em atacado, englobando os serviços de atacado prestados através de ERBs e de faixas do espectro de radiofrequência.

Além disso, a definição utilizada no precedente do ato de concentração nº 08700.000726/2021-08 (Requerentes: Claro, Telefônica, Tim e Oi) foi confirmada de forma unânime pelo Tribunal Administrativo do Cade. Posteriormente, o ato de concentração nº 08700.007109/2022-14 (Requerentes: Telefônica e Tim) analisou o termo aditivo celebrado entre a Tim, Telefônica, Cozani RJ Infraestrutura e Redes de Telecomunicações S.A. (SPE TIM) e Garliava RJ Infraestrutura e Redes de Telecomunicações S.A. (SPE Telefônica) ao Contrato de Cessão Recíproca e Onerosa de Rede (Contrato RAN sharing Tripartite) celebrado em 2015 entre TIM, Telefônica e Oi, na oportunidade a SG também adotou a definição de mercado de acesso às redes móveis em atacado. Na dimensão geográfica, o Cade tem adotado que o mercado de acesso às redes móveis em atacado pode ser analisado, tanto em âmbito nacional, quanto sob o ponto de vista de Códigos Nacionais (CNs). Os CNs possuem gênese adstrita abertura do mercado de telecomunicações iniciada na década de 1990. Em sumária síntese o CN surge como mecanismo para permitir que houvesse competição entre operadoras locais e não locais na prestação do serviço de chamada de longa distância e internacionais. Não obstante a evolução dos serviços e da regulação setorial, o recorte analítico proposto pelo CNs ainda encontra aderência ao formato com que as operadoras estruturam seus serviços e contratos de atacado, como roaming, RAN sharing, ou aluguel de infraestrutura.

No entanto, insta pontuar que, especificamente para análise de compartilhamento de redes, também faria sentido considerar a definição do mercado relevante adotando a ótica geográfica adstrita a natureza dos projetos trazidos a escrutínio do Cade. No presente caso, por exemplo, a definição poderia se dar de forma a considerar a especificidade das municipalidades envolvidas nos projetos. Isto é, os efeitos do concorrenciais do compartilhamento de redes podem ser melhor compreendidos a partir da delimitação do projeto especifico para o qual o compartilhamento é justificado. Dito isso, a definição precisa do mercado relevante na dimensão geográfica em casos de RAN Sharing pode ser mantida em aberto, mas sendo utilizada na presente operação a análise por meio do código nacional (CN) e cenário nacional, a exemplo das análises recentes empreendidas; e, municipal. Ademais, destaca-se que esta SG entende que em contratos de RAN sharing o cenário municipal parece ser o mais adequado para mensurar os efeitos concorrenciais de cada Operação. Nesse sentido, adota-se na presente análise, o mercado relevante de acesso às redes móveis em atacado relacionados horizontalmente por meio do contrato de RAN sharing, observando o cenário nacional; CN; e, municipal.

VI.3 Análise dos riscos concorrenciais VI.3.1 Introdução Para a análise dos riscos concorrenciais, utiliza-se metodologia já consagrada nas análises do Cade acerca de contratos de RAN Sharing[32] e mais recentemente adotada nos referenciados Atos de Concentração nº 08700.006163/2019-39 (Requerentes: Telefônica e TIM) e nº 08700.006656/2020-11 (Requerentes: Claro e Telefônica), inspirada em estudo de órgãos especializados e reguladores do serviço de telecomunicações no âmbito da Comissão Europeia (Body of European Regulators for Electronic Communication – BEREC e o Radio Spectrum Policy Group – RSPG)[33] e sistematizada no voto do então conselheiro João Paulo de Resende, na citada análise do acordo de RAN sharing entre Oi e Tim pelo Tribunal do Cade (Ato de Concentração nº 08700.002276/2018-84). A metodologia BEREC-RSPG destaca que as possíveis consequências anticompetitivas de acordos de compartilhamento podem ser estruturadas em: (i) efeitos unilaterais; (ii) coordenação entre concorrentes e (iii) trocas de informações sensíveis, conforme se apresenta no quadro que segue. Quadro 3 – Riscos anticompetitivos relacionados a acordos de compartilhamento RAN sharing – Metodologia BEREC-RSPG Riscos Principais problemas concorrenciais Efeitos unilaterais Pode ocorrer aumento de preços ou redução da qualidade e da variedade de serviços. Possibilidade de escolha de consumidores pelas operadoras.

Redução da capacidade ociosa das redes compartilhadas, o que pode levar à redução de incentivos para o compartilhamento da rede com terceiros Efeitos coordenados O crescimento do número de acordos de compartilhamento pode suscitar colusões tácitas entre os operadores, como em questões de qualidade ou de acesso às suas respectivas redes, ou, ainda, um risco de recusas coordenadas de compartilhamento das redes com terceiros. Troca de informações Pode favorecer comportamentos colusivos, caso não sejam adotados mecanismos para restringir tais fluxos de informação. Fonte: BEREC-RSPG. Elaboração: CGAA4/SG/CADE. A metodologia prescreve questionamentos para a análise de possíveis riscos concorrenciais, a qual igualmente foi considerada no mesmo voto[34] do então conselheiro João Paulo de Resende e que foi adaptada à presente análise, conforme os tópicos abaixo: O escopo geográfico do acordo (um site, vários sites ou todos os sites em uma certa região ou território, inclusive internacional); Se os acordos são unilaterais, bilaterais ou multilaterais; O impacto na competitividade dos mercados antes e após a operação em termos de cobertura, preços e qualidade da rede; Se após o acordo as operadoras mantêm sua independência para planejar o uso das frequências e adicionar sites; Se há cláusulas de exclusividade (em que serão analisados também os riscos de barreiras à entrada);

Se a troca de informações entre as partes é limitada ao, estritamente necessário, acordo de compartilhamento e não se estende à troca de informações de negócios; Se as operadoras mantêm sua capacidade de diferenciação em termos de preço, qualidade e variedade de serviços; Se a independência das operadoras é prejudicada. No que tange ao item “e” (“se há cláusulas de exclusividade”), a análise aqui empreendida inclui uma avaliação dos “riscos de barreiras à entrada”, assunto diretamente relacionado a este tópico. Esta SG opta, também, por analisar o item “h” (“Se a independência das operadoras é prejudicada”) de forma transversal aos demais, posto que essa preocupação perpassa a análise como um todo. Passa-se à análise, considerando a metodologia apresentada, bem como os casos pregressos analisados pelo Cade. VI.3.2 Operações analisadas pelo Cade Preliminarmente observa-se que acordos de compartilhamento entre operadoras concorrentes vêm ocorrendo em diversas jurisdições internacionais, motivados normalmente pela redução de custos operacionais e com infraestrutura, gerando economias de escala e escopo aos players envolvidos. Via de regra, tais acordos apresentam características comuns, como a busca pelo aumento de eficiência, a redução de custos e a exigência, pelo órgão regulador, de contrapartidas das operadoras em localidades específicas, a exemplo de regiões menos adensadas ou áreas rurais.

No Brasil, o Cade analisou, nos últimos anos, contratos entre concorrentes no setor de telefonia móvel envolvendo RAN sharing ou, ao menos, o compartilhamento de infraestruturas passivas. Estas operações, todas aprovadas sem restrições, são apresentadas no quadro que segue.

Quadro 4 – Acordos de RAN sharing aprovados pelo Cade Processo Requerentes Escopo Arquitetura 08700.009535/2013-93 Oi e Tim RAN sharing em 4G MORAN – sem compartilhar espectro 08700.003536/2013-24 Claro e Telefônica Infraestrutura passiva Apenas estrutura passiva – sem compartilhamento de espectro 08700.002975/2014-09 Oi, Telefônica e Tim RAN sharing em 2G e 3G – municípios até 30.000 habitantes MORAN e MOCN – com compartilhamento de espectro 08700.011507/2015-06 Telefônica e Tim RAN sharing rural MORAN – sem compartilhar espectro 08700.010033/2015-77 Claro, Oi, Telefônica e Tim Contrato para criação de rede indoor Apenas estrutura passiva – sem compartilhamento de infraestrutura ativa e espectro 08700.010738/2015-94 Oi, Telefônica e Tim RAN sharing 4G MOCN – com compartilhamento de espectro 08700.003598/2016-89 Nextel e Telefônica RAN sharing 2G, 3G e 4G GWCN – com compartilhamento de espectro 08700.002276/2018-84 Oi e Tim RAN sharing - Termo aditivo do contrato sob processo 08700.009535/2013-93 Evolução de MORAN para MOCN – com compartilhamento de espectro 08700.006163/2019-39 Telefônica e Tim RAN sharing 2G, 3G e 4G MORAN, MOCN e GWCN – com compartilhamento de espectro 08700.006656/2020-11 Claro e Telefônica RAN sharing 4G MOCN 08700.007109/2022-14 Telefônica e Tim RAN sharing 4G – Termo aditivo do contrato objeto do processo 08700.010738/2015-94 MOCN – com compartilhamento de espectro 08700.008322/2022-35 Telefônica Brasil S.A. (Telefônica), Winity II Telecom Ltda.

e Winity S.A. (Winity) Ran sharing 4G MORAN e MOCN – com compartilhamento Fonte: SEI/CADE. Elaboração CGAA4/SG/CADE O mapeamento dos processos anteriores evidencia que a operação em escrutínio não é propriamente uma inovação em relação aos acordos já analisados pelo Cade ao envolver um RAN sharing. Em especial, deve-se destacar que as análises anteriores já avaliaram arquiteturas de compartilhamento semelhantes às que compõem os aditivos agora apresentados ao CADE. VI.3.3 Do escopo da análise do Cade Observa-se que os regulamentos editados pela ANATEL que cuidam das condições de uso de radiofrequências adquiridas em leilões públicos reforçam, constantemente, a necessidade do pedido de autorização prévia à ANATEL para contratos do tipo RAN sharing. Segundo as Requerentes, a ANATEL também foi comunicada acerca dos aditivos de contrato[35] sob escrutínio do CADE. No entanto, conforme trazido pelas Requerentes, a operação em tela não está sujeita à anuência prévia por parte da ANATEL, uma vez que compreende apenas municípios com até 30 mil habitantes. As Requerentes fundamentam a alegação fazendo referência à Resolução 671/2016[36], conforme se destaca a seguir: Conforme prevê o art. 41, §6º, III, do Regulamento de Uso do Espectro, aprovado pela Resolução n.º 671, de 03 de novembro de 2016: “Art. 41. A exploração industrial de rede de acesso por rádio e a exploração industrial de radiofrequências, previstas no art. 14, seguirão os procedimentos estabelecidos neste artigo.

(...) § 6º Fica dispensada de anuência prévia a exploração industrial: (...) III - quando confinada a municípios com menos de 30 mil habitantes; (...) (Resolução 671 art. 41, §6º, III) Assim, infere-se que a própria regulação setorial é sensível às características específicas que decorrem do baixo adensamento. É dizer: há um tratamento diferenciado aos contratos de exploração industrial em municipalidades em que há baixo adensamento populacional. Nestes casos, a ANATEL dispensa a anuência prévia. Contudo, considerando o papel do CADE na análise de acordos de cooperação entre concorrentes, reforça-se uma vez mais o entendimento adotado por esta SG durante análise do Ato de Concentração nº 08700.002013/2019-56 (Requerentes: Claro e Nextel) e mantido nas análises dos RAN sharing entre Telefônica e Tim (Ato de Concentração n° 08700.006163/2019-39) e entre Claro e Telefônica (Ato de Concentração nº 08700.006656/2020-11), quanto às competências de cada ente administrativo: [...] não cabe na análise deste Ato de Concentração avaliar a pertinência das exigências regulatórias da ANATEL e tampouco efetuar uma análise técnica strictu sensu, típica daquela agência [...]. Ressalte-se, ainda, que a citada Resolução também endereça preocupações de ordem concorrencial, ao definir os limites de concentração de espectro, e que o pedido de Anuência Prévia também é submetido à análise da Superintendência de Competição da ANATEL.

Portanto, atender a estes aspectos regulatórios é pressuposto para a concretização da presente operação. (SEI 0658129, § 242) Inequívoco, portanto, que não cabe ao CADE o papel de substituir a regulação setorial. Não obstante, a regulação estabelece as condições de contorno que condicionam os agentes econômicos e são consideradas no âmbito da análise concorrencial. Em fato, o aditivo ora em análise não é uma fusão entre empresa. A operação está sobre escrutínio do CADE por envolver cooperação entre agentes, ainda que sem alterar aspectos tecnológicos já apresentados e avaliados pelo CADE nos casos precedentes. Reitera-se, ainda, que a Operação em análise não versa sobre a concentração de espectro. Não obstante, insta registrar que a regulação[37] da ANATEL quanto ao compartilhamento de infraestrutura (e de concentração de espectro) também possui considera aspectos concorrenciais decorrentes submetendo os agentes ao monitoramento contínuo pela agência. A natureza contínua do monitoramento da agencia setorial, contudo, difere da avaliação antitruste, que possui caráter pontual, próprio da análise em sede de avaliação de atos de concentração. Desta forma, mencionadas as competências da ANATEL, a etapa seguinte desta análise se concentrará no mapeamento dos possíveis efeitos concorrenciais diretamente relacionados a presente Operação. Isto é, observa-se o aditivo aos contratos de compartilhamento vigentes.

A investigação busca avaliar se os aditivos alteram bem-estar do consumidor no que tange aos preços, à qualidade dos serviços, à garantia de cobertura e funcionamento e à disseminação de inovações estimuladas pela concorrência no mercado. VI.3.4 Escopo geográfico dos Aditivos De acordo com o formulário de notificação da operação e com os anexos apresentados (SEI 1479567), para o Contrato Apagado 2G, o Aditivo acrescenta 66 municípios que serão incluídos no atual compartilhamento de rede, alegadamente em decorrência da necessidade de compatibilizar tecnologias distintas. Os municípios são identificados no Quadro que segue.

Quadro 5 – Lista dos municípios a serem incluídos no Contrato Apagado 2G por alegadas razões técnicas Cedente Município UF POPULAÇÃO IBGE 2022 VIVO América Dourada BA 15.137 VIVO Ibirapitanga BA 25.344 VIVO Ponto Belo ES 6.497 VIVO Perolândia GO 2.964 VIVO Icatu MA 24.794 VIVO Alto Garças MT 13.052 VIVO Itiquira MT 12.236 VIVO Sobrado PB 8.236 VIVO Capão Bonito do Sul RS 1.733 VIVO Ciríaco RS 4.149 VIVO Muliterno RS 1.721 VIVO São José do Sul RS 2.380 VIVO Pacatuba SE 12.502 VIVO Itaoca SP 3.422 TIM Amapá AP 7.943 TIM Cutias AP 4.461 TIM Itaubal AP 5.599 TIM Pracuúba AP 3.803 TIM Serra do Navio AP 4.673 TIM Tartarugalzinho AP 12.945 TIM Poranga CE 12.065 TIM Aparecida do Rio Doce GO 2.907 TIM Arenópolis GO 2.946 TIM Campinaçu GO 3.708 TIM Córrego do Ouro GO 2.454 TIM Diorama GO 2.062 TIM Guaraíta GO 2.188 TIM Morro Agudo de Goiás GO 2.456 TIM São João dos Patos MA 25.020 TIM Araguaiana MT 3.795 TIM Colniza MT 25.766 TIM Novo Horizonte do Norte MT 3.349 TIM Novo Santo Antônio MT 2.015 TIM São José do Xingu MT 5.964 TIM União do Sul MT 3.838 TIM Bonito de Santa Fé PB 10.252 TIM Agricolândia PI 4.940 TIM Barra D'Alcântara PI 3.995 TIM Santa Cruz do Piauí PI 5.831 TIM São João da Canabrava PI 4.242 TIM São Luis do Piauí PI 2.309 TIM Tanque do Piauí PI 2.316 TIM Wall Ferraz PI 4.059 TIM Cruzmaltina PR 2.892 TIM Rio Branco do Ivaí PR 3.808 TIM Bonfim RR 13.923 TIM Benjamin Constant do Sul RS 2.082 TIM Braga RS 3.268 TIM Coqueiros do Sul RS 2.211 TIM Eugênio de Castro RS 2.633 TIM Garruchos RS 2.688 TIM Mariano Moro RS 1.858 TIM Nova Alvorada RS 3.163 TIM Nova Bréscia RS 3.044 TIM Paim Filho RS 3.629 TIM Pinhal da Serra RS 2.248 TIM Pirapó RS 2.260 TIM Porto Vera Cruz RS 1.560 TIM Santo Expedito do Sul RS 2.349 TIM São João do Polêsine RS 2.649 TIM São Pedro das Missões RS 1.757 TIM Tunas RS 3.681 TIM Tupanci do Sul RS 1.374 TIM Ubiretama RS 1.994 TIM Mirim Doce SC 2.511 TIM Santa Rosa do Tocantins TO 4.653 Fonte:

Requerentes. Elaboração CGAA4/SG/CADE. Como ponderado, as Requerentes alegam que estes municípios são agora incluídos para compatibilizar tecnologias e viabilizar a implementação dos acordos já aprovados pelo CADE. Assim sendo, cabe ponderar que, além de constituírem um número limitado de municípios com baixo adensamento populacional, a proposta apresentada para estes municípios é calcada na necessidade imediata de adequação tecnológica viabilizar a operação conjunta das Requerentes nos termos do acordo prévio. Contudo, como já mencionado, além dos 66 municípios que surgem em um debate sobre adequação técnica, as Requerentes indicam outros 2.722 municípios que poderão ser incluídos o escopo geográfico do aditivo, não necessariamente pelas mesmas razões técnicas dos primeiros. A tabela a seguir apresenta a quantidade total de municípios que as Requerentes indicaram como parte do escopo do Aditivo do Contrato Apagado 2G e o percentual que representam em cada Código Nacional (CN).

Tabela 1 – Quantidade de municípios por Código Nacional Aditivo Contrato Apagado 2G Código Nacional Municípios Ran sharing Total Municípios CN Percentual 12 1 38 2,63% 14 13 100 13,00% 15 6 49 12,24% 16 5 74 6,76% 17 22 117 18,80% 18 18 108 16,67% 19 1 73 1,37% 22 1 43 2,33% 27 1 50 2,00% 31 59 139 42,45% 32 75 122 61,48% 33 138 175 78,86% 34 26 70 37,14% 35 51 159 32,08% 37 21 61 34,43% 38 76 127 59,84% 41 5 35 14,29% 42 15 57 26,32% 43 44 98 44,90% 44 65 124 52,42% 45 18 41 43,90% 46 25 43 58,14% 47 22 79 27,85% 48 21 67 31,34% 49 90 150 60,00% 51 59 157 37,58% 53 4 25 16,00% 54 88 155 56,77% 55 75 160 46,88% 61 2 13 15,38% 62 77 132 58,33% 63 117 139 84,17% 64 64 102 62,75% 65 20 50 40,00% 66 59 91 64,84% 67 25 79 31,65% 68 12 22 54,55% 69 29 52 55,77% 71 1 15 6,67% 73 55 91 60,44% 74 32 60 53,33% 75 91 143 63,64% 77 85 108 78,70% 79 44 75 58,67% 81 45 98 45,92% 82 50 102 49,02% 83 176 223 78,92% 84 136 167 81,44% 85 20 43 46,51% 86 59 84 70,24% 87 52 87 59,77% 88 85 141 60,28% 89 132 140 94,29% 91 34 81 41,98% 92 12 24 50,00% 93 11 26 42,31% 94 14 37 37,84% 95 9 15 60,00% 96 13 16 81,25% 97 21 38 55,26% 98 83 115 72,17% 99 77 102 75,49% Elaboração CGAA4/SGA1. Fonte: Requerentes e dados públicos ANATEL[38] A partir dos dados apresentados, busca-se observar a representatividade dos municípios com RAN sharing em cada CN, conforme gráfico a seguir. Gráfico 1 – Distribuição de CNs por faixas de percentual de municípios com RAN sharing Fonte: Tabela 1.

Elaboração CGAA4/SGA1 Valendo-se de uma das métricas da análise utilizada nos casos Telefônica/Winity (AC nº 08700.008322/2022-35) e Telefônica/Tim (AC nº 08700.007109/2022-14), a distribuição indica que das 62 CNs afetados pela operação, em 49 CNs os municípios com RAN Sharing passarão a representar mais de 20% dos municípios da CN. Isto é, em 49 localidades, o número de municípios que opera com RAN Sharing passa a ser superior a 20% do total de municípios do CN. Aqui se aventa a hipótese de que a operação compartilhada passará a ser a regra de atuação das Requerentes considerando o universo de municípios de cada CN. Contudo, a distribuição não permite afirmar que a maioria dos municípios de todas as CNs passarão a ser operados via RAN Sharing. Afinal, a distribuição aponta maior representatividade de CNs nas quais o número de municípios operando com RAN sharing está entre 40% e 60% dos municípios. Destaca-se que em 4 CNS, os municípios com RAN sharing passarão a representar 80 a 100% dos municípios da CN. Tampouco se pode falar que, em termos municípios, a operação via RAN Sharing não é significativa, dado que em apenas 13 CNs há menos de 20% dos municípios com RAN Sharing. Trata-se de exercício interessante, quando se tem em mente que, quando se considera a soma dos municípios do contrato original e do aditivo proposto a abrangência total RAN Sharing relativo ao Contrato Apagado 2G passa a ser de 98% dos municípios do Brasil.

Assim, a operação nos termos proposto materializa a possibilidade de atuação compartilhada como regra. Isto é, as Requerentes informam que potencialmente podem vir a atuar de maneira conjunta no universo de municípios em que se pleiteia uma aprovação prévia desta autoridade para o compartilhamento de redes. Apresenta-se a mesma análise para o Contrato Single Grid. Identifica-se a seguir os 158 municípios que serão incluídos no compartilhamento de rede, por razões de ordem técnica, conforme Quadro 6.

Quadro 6 - Lista dos municípios a serem incluídos no Contrato Single Grid por razões técnicas Cedente Município UF IBGE 2022 VIVO Rio Preto da Eva AM 24.936 VIVO Cairu BA 17.761 VIVO Ibirapitanga BA 25.344 VIVO Maraú BA 24.527 VIVO Icapuí CE 21.433 VIVO Alto Rio Novo ES 7.434 VIVO Atílio Vivácqua ES 10.540 VIVO Irupi ES 13.710 VIVO São José do Calçado ES 10.878 VIVO Perolândia GO 2.964 VIVO Icatu MA 24.794 VIVO Barra Longa MG 5.666 VIVO Belo Oriente MG 23.928 VIVO Capela Nova MG 4.362 VIVO Conceição do Mato Dentro MG 23.163 VIVO Conquista MG 6.694 VIVO Paraguaçu MG 21.723 VIVO São José do Alegre MG 4.133 VIVO Nova Alvorada do Sul MS 21.822 VIVO Itiquira MT 12.236 VIVO Jaciara MT 28.569 VIVO Pedra Preta MT 18.066 VIVO Pirpirituba PB 9.340 VIVO Pitimbu PB 16.751 VIVO Sobrado PB 8.236 VIVO Tamandaré PE 23.561 VIVO Comendador Levy Gasparian RJ 8.741 VIVO Almirante Tamandaré do Sul RS 1.969 VIVO Capão do Leão RS 26.487 VIVO Capela de Santana RS 11.159 VIVO Nova Petrópolis RS 23.300 VIVO São José do Sul RS 2.380 VIVO Alfredo Wagner SC 10.481 VIVO Correia Pinto SC 15.727 VIVO Águas de Santa Bárbara SP 7.177 VIVO Cananéia SP 12.289 VIVO Divinolândia SP 11.158 VIVO Guarantã SP 6.427 VIVO Itariri SP 15.528 VIVO Nazaré Paulista SP 18.217 VIVO Nova Campina SP 8.497 VIVO Pedro de Toledo SP 11.281 VIVO Quatá SP 13.163 VIVO Ribeirão Grande SP 7.450 VIVO Sete Barras SP 12.730 VIVO Formoso do Araguaia TO 18.881 TIM Porto Walter AC 10.735 TIM Amapá AP 7.943 TIM Cutias AP 4.461 TIM Itaubal AP 5.599 TIM Pedra Branca do Amapari AP 12.847 TIM Pracuúba AP 3.803 TIM Serra do Navio AP 4.673 TIM Tartarugalzinho AP 12.945 TIM Almadina BA 5.218 TIM Firmino Alves BA 4.873 TIM Itapitanga BA 10.279 TIM Poranga CE 12.065 TIM Americano do Brasil GO 5.259 TIM Amorinópolis GO 3.007 TIM Aparecida do Rio Doce GO 2.907 TIM Arenópolis GO 2.946 TIM Avelinópolis GO 2.868 TIM Cachoeira de Goiás GO 1.405 TIM Campinaçu GO 3.708 TIM Córrego do Ouro GO 2.454 TIM Diorama GO 2.062 TIM Edealina GO 4.001 TIM Estrela do Norte GO 3.205 TIM Guaraíta GO 2.188 TIM Guarinos GO 2.161 TIM Hidrolina GO 3.545 TIM Ipiranga de Goiás GO 2.919 TIM Ivolândia GO 2.693 TIM Jaupaci GO 2.924 TIM Matrinchã GO 4.042 TIM Moiporá GO 1.685 TIM Morro Agudo de Goiás GO 2.456 TIM Nova América GO 2.337 TIM Novo Brasil GO 3.527 TIM Pilar de Goiás GO 2.328 TIM Santa Isabel GO 3.538 TIM Santa Rita do Novo Destino GO 2.689 TIM São Patrício GO 2.143 TIM Aldeias Altas MA 23.286 TIM Barão de Grajaú MA 18.984 TIM Buriti Bravo MA 22.455 TIM Campestre do Maranhão MA 12.301 TIM Cidelândia MA 12.878 TIM Esperantinópolis MA 18.311 TIM Fortuna MA 16.976 TIM Lago Verde MA 14.769 TIM Lagoa Grande do Maranhão MA 11.411 TIM Mirador MA 21.030 TIM Pastos Bons MA 18.802 TIM Poção de Pedras MA 17.161 TIM Riachão MA 22.145 TIM São Domingos do Azeitão MA 7.992 TIM São Francisco do Brejão MA 9.051 TIM São João dos Patos MA 25.020 TIM Senador La Rocque MA 14.700 TIM Crisólita MG 5.265 TIM Pavão MG 8.047 TIM Figueirão MS 3.539 TIM Alto Boa Vista MT 5.715 TIM Araguaiana MT 3.795 TIM Bom Jesus do Araguaia MT 7.280 TIM Canabrava do Norte MT 4.485 TIM Colniza MT 25.766 TIM Cotriguaçu MT 11.011 TIM Figueirópolis D'Oeste MT 3.187 TIM Itanhangá MT 7.539 TIM Juruena MT 10.213 TIM Luciara MT 2.509 TIM Nova Brasilândia MT 3.932 TIM Nova Monte Verde MT 8.313 TIM Novo Horizonte do Norte MT 3.349 TIM Novo Santo Antônio MT 2.015 TIM Planalto da Serra MT 3.166 TIM Santa Rita do Trivelato MT 3.276 TIM Santa Terezinha MT 7.596 TIM São José do Xingu MT 5.964 TIM Serra Nova Dourada MT 1.800 TIM União do Sul MT 3.838 TIM São João da Ponta PA 4.430 TIM Barra D'Alcântara PI 3.995 TIM Santa Cruz do Piauí PI 5.831 TIM São João da Canabrava PI 4.242 TIM São Luis do Piauí PI 2.309 TIM Tanque do Piauí PI 2.316 TIM Wall Ferraz PI 4.059 TIM Bom Sucesso do Sul PR 3.202 TIM Cruzmaltina PR 2.892 TIM Rio Branco do Ivaí PR 3.808 TIM Bonfim RR 13.923 TIM Caroebe RR 10.656 TIM Iracema RR 10.023 TIM São João da Baliza RR 8.858 TIM São Luiz RR 7.315 TIM Benjamin Constant do Sul RS 2.082 TIM Braga RS 3.268 TIM Coqueiros do Sul RS 2.211 TIM Eugênio de Castro RS 2.633 TIM Garruchos RS 2.688 TIM Mariano Moro RS 1.858 TIM Paim Filho RS 3.629 TIM Pinhal da Serra RS 2.248 TIM Pirapó RS 2.260 TIM Porto Vera Cruz RS 1.560 TIM Santo Expedito do Sul RS 2.349 TIM São José do Inhacorá RS 2.406 TIM São Pedro das Missões RS 1.757 TIM Tunas RS 3.681 TIM Tupanci do Sul RS 1.374 TIM Ubiretama RS 1.994 TIM Itacajá TO 6.819 TIM Santa Rosa do Tocantins TO 4.653 TIM Silvanópolis TO 5.108 Fonte:

Requerentes. Elaboração CGAA4/SG/CADE. Da mesma forma que foi proposto para o Contrato Apagado 2G, no aditivo proposto para o Contrato Single Grid, além dos municípios que são justificados por necessidade técnica buscando viabilizar a operação já aprovada pelo CADE, as Requerentes inserem nesta operação outros 1.634 municípios que poderão vir a ser incluídos na operação de compartilhamento, não necessariamente pelas mesmas razões técnicas dos primeiros municípios. A tabela que segue apresenta a quantidade total de municípios que as Requerentes indicaram como parte do escopo do aditivo do Contrato Single Grid e o percentual que representam em cada Código Nacional (CN):

Tabela 2 – Quantidade de municípios por Código Nacional Aditivo Contrato Single Grid Código Nacional Municípios RAN sharing Total Municípios CN Percentual 11 10 64 15,63% 12 3 38 7,89% 13 10 22 45,45% 14 24 100 24,00% 15 10 49 20,41% 16 10 74 13,51% 17 14 117 11,97% 18 11 108 10,19% 19 10 73 13,70% 22 11 43 25,58% 24 11 26 42,31% 27 14 50 28,00% 28 14 28 50,00% 31 48 139 34,53% 32 64 122 52,46% 33 98 175 56,00% 34 26 70 37,14% 35 36 159 22,64% 37 20 61 32,79% 38 53 127 41,73% 41 1 35 2,86% 42 5 57 8,77% 43 3 98 3,06% 44 2 124 1,61% 45 1 41 2,44% 46 3 43 6,98% 47 8 79 10,13% 48 6 67 8,96% 49 8 150 5,33% 51 46 157 29,30% 53 2 25 8,00% 54 40 155 25,81% 55 33 160 20,63% 62 68 132 51,52% 63 118 139 84,89% 64 53 102 51,96% 65 23 50 46,00% 66 53 91 58,24% 67 23 79 29,11% 68 10 22 45,45% 69 25 52 48,08% 71 1 15 6,67% 73 41 91 45,05% 74 13 60 21,67% 75 43 143 30,07% 77 29 108 26,85% 79 29 75 38,67% 81 22 98 22,45% 82 23 102 22,55% 83 95 223 42,60% 84 64 167 38,32% 85 12 43 27,91% 86 29 84 34,52% 87 20 87 22,99% 88 50 141 35,46% 89 101 140 72,14% 91 21 81 25,93% 92 3 24 12,50% 93 4 26 15,38% 94 6 37 16,22% 95 10 15 66,67% 96 9 16 56,25% 97 22 38 57,89% 98 56 115 48,70% 99 60 102 58,82% Elaboração CGAA4/SGA1. Fonte: Requerentes e dados públicos ANATEL[39] A partir dos dados, busca-se observar a representatividade dos municípios com RAN sharing em cada CN no Contrato Single Grid, conforme gráfico a seguir.

Gráfico 2 – Distribuição de CNs por faixa de percentual de municípios com RAN sharing Fonte: Requerentes. Elaboração CGAA4/SG/CADE. Verificando a distribuição, percebe-se que dos 65 CNs afetados pela operação, em 45 o RAN sharing representa mais de 20% dos municípios dentro do mesmo CN. Tal fato indica um aumento significativo do escopo geográfico proposto pelo aditivo ora analisado em relação ao contrato original. Os CNs em que os municípios com RAN sharing representam entre 50 – 60% dos municípios do CN são os mais numerosos. Ao se considerar a soma do contrato original e do aditivo proposto, a abrangência total RAN sharing relativo ao Contrato Single Grid é de 80% dos municípios do Brasil. Nesse sentido, a observação do escopo geográfico proposto em ambos aditivos contratuais é relevante em termos de municípios. Por óbvio, por serem municípios com menor densidade populacional (população menor que 30 mil habitantes), há que se avaliar que o acordo em termo de acessos ao serviço de telecomunicação não é significativo em comparação aos grandes centros urbanos. Contudo, a ampliação dos municípios que podem vir a ser abarcado na operação de compartilhamento, representa que em 80% dos municípios do Brasil as Requerentes possuiriam uma autorização prévia para o compartilhamento rede, ainda que na maior parcela deles as empresas sequer possuam planos concretos para sua implementação deste compartilhamento.

Afinal, como visto, as Requerentes destacaram os municípios em que há um diagnóstico técnico, que justifica a inclusão destas localidades no acordo de compartilhamento outrora analisado. Em sentido diverso, para a maioria dos municípios propostos, não se identifica uma justificativa técnica ou racional econômico explicitado de maneira individualizada para o compartilhamento de rede nestes municípios. Como visto, a grande maioria dos municípios é incluída nos contratos a partir da “possibilidade de inclusão nos contratos”. Tampouco há a certeza de implementação futura destes acordos, conforme se destaca a seguir: Sobre o Contrato Apagado 2G (SEI 1120368): Além dos municípios indicados acima, há a possibilidade de inclusão (não necessariamente pelas mesmas razões técnicas indicadas acima) no escopo do Contrato Apagado 2G de outros 1.517 (mil, quinhentos e dezessete) municípios em que a Telefônica será a cedente, e 1.205 (mil, duzentos e cinco) municípios em que a TIM será a cedente, conforme expresso no aditivo ora notificado, e na planilha acostada (...) (SEI 1438187p. 23) (...) 4.1 As Partes concordam que os potenciais municípios listados na presente Cláusula Quarta não configuram e não devem ser interpretados como um compromisso ou expectativa de contratação, restando certo que sua inclusão ao escopo do CONTRATO dependerá de expresso e comum acordo das Partes, desde que cumpridos os requisitos previstos nas Cláusulas 5.4 e 7.3 do CONTRATO.

(SEI 1439093, 1º Termo Aditivo ao Contrato de Cessão Recíproca Onerosa de Rede – 2G TBRASIL & TIM, p. 94) Sobre o Contrato Single Grid, as Requerentes informam: Dessa forma, além dos municípios indicados acima, há a possibilidade de inclusão (não necessariamente pelas mesmas razões técnicas indicadas acima) no escopo do Contrato Single Grid de outros (i) 553 (quinhentos e cinquenta e três) municípios em que a TIM será a cedente na modalidade de Expansão; (ii) 816 (oitocentos e dezesseis) municípios em que a Telefônica será a cedente na modalidade de Consolidação; e (iii) 265 (duzentos e sessenta e cinco) municípios em que a TIM será a cedente na modalidade de Consolidação, conforme expresso no aditivo ora notificado, e na planilha acostada como (...) (SEI 1438187p. 28) (...) As Partes concordam que os potenciais municípios listados nas Cláusulas 9.2 a 9.4 deste Anexo não configuram e não devem ser interpretados como um compromisso ou expectativa de contratação, restando certo de que sua inclusão ao escopo do Contato dependerá de expresso e comum acordo das Partes, desde que cumpridos os requisitos previstos nas Cláusulas 5.4 e 7.4.5.2 do CONTRATO (SEI 1439093, 5º Aditivo ao Contrato de Cessão Recíproca Onerosa de Rede – SG TBRASIL & TIM, p. 86) Diante do exposto, é possível vislumbrar riscos concorrenciais em função do escopo geográfico do presente acordo.

Primeiramente é importante frisar que, do modo como a operação foi apresentada ao Cade, não é possível afirmar que o escopo geográfico do RAN sharing é bem definido. Na verdade, muito pelo contrário. É possível se chegar a tal conclusão ao se observar que as Requerentes não informam precisamente quais municípios serão implementados, além daqueles ditos como necessários por razões de ordem técnica. Isto é, as Requerentes, ao listarem uma série de municípios, em ambos contratos, que podem em um futuro não especificado vir a fazer parte do contrato, geram incertezas a respeito do que de fato está sendo trazido para a escrutínio do Cade. Em verdade, ao se analisar a operação nos termos propostos, vislumbra-se apenas dois possíveis recortes hipotéticos, quais sejam: (i) o cenário de inclusão no compartilhamento apenas dos municípios adicionados por razões técnicas ao contrato; e, o (ii) cenário de inclusão de todos os municípios, além dos citados, em que há a possibilidade de perfazerem o contrato. No entanto, uma vez autorizados pelo Cade, haveria uma enorme de gama de combinações que podem emergir sob tais condições que são capazes ocasionar diversos cenários de compartilhamento. Sob tais termos, o Cade fica impossibilitado de saber qual o real escopo geográfico de RAN sharing que está sendo aprovado. Afinal, o Single Grid será implementado em todos municípios pleiteados? Metade deles? 20% deles?

A não definição do escopo geográfico do compartilhamento de rede, além de ser um problema por si só, também tem condão de gerar consequências concorrenciais perniciosas. A aprovação da Operação nos termos propostos é capaz de alterar significativamente os incentivos a rivalizar, incrementando a probabilidade de acomodação das Requerentes. Note que, em verdade, o que é solicitado, em termos práticos, pelas Requerentes no presente ato de concentração, é uma autorização prévia para a inclusão nos contratos originais de uma gama de municípios que poderiam livremente vir a compor ou não o escopo do contrato durante sua vigência. Nesse cenário, as Requerentes obteriam uma “garantia operacional”, advindo de um processo inorgânico, podendo decidir, sem se ater a questões concorrenciais, livremente (ou seja, sem aval de agente regulador ou concorrencial) a combinação de compartilhamento ótima para si. Tal fato acarreta em um aumento na assimetria de informação, principalmente entre as Requerentes e as autoridades antitruste e regulatória. Ademais, a eventual aprovação dos aditivos nos termos propostos desonera apenas os agentes envolvidos da obrigação de notificação ao CADE relacionado aos potenciais futuros acordos de RAN sharing, enquanto os demais agentes precisariam notificar ao CADE em caso de arranjos similares. Nesse contexto o receio ao possível risco de arrefecimento da rivalidade que se dá por meio da construção de rede própria torna-se mais pronunciado.

Essa livre garantia de otimização de rede ex-ante pode induzir as Requerentes a diminuírem o investimento em redes próprias ou mesmo a desacelerarem a migração de tecnologias mais antigas para outras mais avançadas. Isto posto, pondera-se que não cabe ao Cade desincentivar as empresas a construírem redes próprias, tampouco ser propulsor de assimetria de informação, dificultando o monitoramento do mercado. Nesse aspecto, é justo ponderar que no Contrato Single Grid original as Requerentes também apresentaram o escopo geográfico da operação de forma similar ao dos aditivos apresentados agora. No caso, também foram apresentados uma lista de municípios potencialmente abrangidos pelo contrato. Na análise empreendida por essa Autarquia à época, essa característica da operação não foi alvo de grande aprofundamento. No entanto, cabe salientar que a consulta jurisprudencial do Cade serve como um guia, ou mesmo como uma forma de parametrizar as análises realizadas por essa autoridade. Não sendo, portanto, vinculativa de forma que “engesse” a consolidação de novos entendimentos e aprimoramentos institucionais. Dito isso, diante dos riscos aventados nesta seção, enfatiza-se que a autorização prévia sem um entendimento claro de quais localidades de fato haverá atuação da Tim e Telefônica por meio de cooperação e em quais não haverá cooperação é ponto de atenção por parte dessa SG/Cade.

Ainda, ao passo que é certa a perda ao ambiente concorrencial decorrente da colaboração entre agentes, o repasse aos consumidores das eficiências geradas pela operação são difícil mensuração e acompanhamento por esta autoridade. Por oportuno, insta destacar que esta SG/Cade, por meio da Nota Técnica 22 (SEI nº 1542917), facultou as Requerentes a apresentarem as eficiências apuradas na operação e o modo como essas seriam repassadas, ao menos em parte, para os consumidores. A resposta das Requerentes foi peticionada sob o número SEI 1555238. Nos documentos de acesso restrito SEI 1555242e 1555246, Tim e Telefônica, respectivamente, apresentam as eficiências decorrentes da operação, majoritariamente associada a redução de custos. É inegável que uma operação de compartilhamento de rede gerará redução de custos para as operadoras. Ora, se assim não fosse, não faria sentido econômico tal cooperação. Não obstante a evidente de redução de custos apresentada, oriunda da operação, as Requerentes não conseguem mostrar de forma precisa como as eficiências seriam repassadas aos usuários. Neste sentido, destaca-se a recomendação presente no Guia para Análise de Atos de Concentração Horizontal que versa sobre a apreciação de eficiências:

Entretanto, para que uma eficiência seja contabilizada no sentido de compensar os prováveis efeitos negativos ao bem-estar coletivo, não basta que gere reduções de custos, aumento de lucros ou outros benefícios que sejam incorporados unicamente pelas empresas fusionadas. Sendo a coletividade a titular dos bens jurídicos protegidos LDC, o art. 88, § 6º, II, coloca como condição para aprovação de um AC, com base em eficiências específicas do AC, que parte relevante dos benefícios decorrentes seja repassada aos consumidores. (Guia para Análise de Atos de Concentração Horizontal, 2016, p. 46) Portanto, o custo ao ambiente concorrencial inerente a cooperação entre concorrentes materializada pelo compartilhamento de rede na magnitude proposta pelas Requerentes, mostra-se maiores que os benefícios possivelmente auferidos pelos consumidores em face das dificuldades de assegurar repasse. É mister enfatizar o entendimento de que o escopo geográfico proposto pelas Requerentes em ambos os contratos, altera significativamente os incentivos de adotar estratégias competitivas. Isso se dá pela magnitude da abrangência geográfica que o compartilhamento terá ao se somar os contratos originais e os aditivos. Dada as características da Operação, presume-se, que vai ser adotada atuação conjunta como regra entre TIM e TELEFONICA, mesmo que, eventualmente, não seja implementado o compartilhamento.

Afinal, a possibilidade de compartilhamento estaria autorizada para a maioria dos municípios brasileiros. Vala-se da análise empreendida no Parecer 11/2021 (SEI 0977216) relacionada a avaliação de efeitos coordenados da Operação. Tal exercício é replicado sinteticamente para o caso em tela[40], observando os fatores aumentam a probabilidade de que as empresas exerçam coordenadamente poder de mercado. Quadro 7: Fatores que aumentam a probabilidade de coordenação Fatores Pré-operação Pós-operação Efeito sobre a probabilidade de coordenação Reduzido número de empresas 3 players nacionais 3 players nacionais Neutro Simetria produtiva Simétrica Mais simétrica Aumento Capacidade de rivais em expandir a oferta Sim Sim Neutro Presença de Maverick Não Não Neutro Homogeneidade Sim Sim (ficará maior) Aumento Reduzido poder de compra de clientes Sim Sim Neutro Transparência Sim Sim Neutro Histórico de coordenação Não Não Neutro Relações que possam restringir rivalidade ou aumentar transparência Sim Sim (ficará maior) Aumento Fonte: CGAA4/SG Conforme apontado no Quadro, destaca-se que os aditivos contratuais nos moldes propostos elevam ainda mais a simetria produtiva. Quanto maior a amplitude do acordo, mais elevado a simetria. O aditivo contratual proposto aumenta a homogeneidade dos serviços prestados pelas Requerentes. Em verdade, a homogeneidade é core da operação em si.

Simetria produtiva e homogeneização são fatores que, considerando o escopo geográfico do acordo, respaldam a conclusão acerca do consequente aumento de probabilidade de coordenação decorrente da operação. Uma vez mais: não se trata de uma operação pontual. O aditivo pede autorização previa desta autoridade para um número representativo de municípios do país. Pondera-se ainda que a operação seria neutra em relação a capacidade de rivais expandirem suas redes. A capacidade de rivais (no caso, majoritariamente, PPPs) em expandir a oferta não seria afetada em face do aumento do escopo do RAN Sharing. Pois, no cenário pré-operação as rivais possuem, basicamente, como alternativa a construção de rede própria. Porém, no cenário pós-operação verifica-se que as PPPs teriam uma alternativa adicional de utilizar a rede das Requerentes, nos municípios abarcados pelo RAN sharing, que passam a ter a obrigação regulatória de oferta para participação de novos interessados no compartilhamento, em condições isonômicas e não discriminatórias (artigo 41, § 9º, da Resolução ANATEL nº 671/2016). Por fim, as relações societárias, empresariais ou comerciais que possam restringir a rivalidade é um risco inerente aos contratos de RAN Sharing. Naturalmente, o presente caso não é exceção.

Neste sentido, uma vez mais, a amplitude do escopo geográfico dos contratos tende a intensificar o risco de cooperação, na medida em que a Operação extrapola um arranjo localizado para resolver uma situação específica e materializa um pedido de autorização de cooperação ampla em diversos municípios – ainda que nem mesmo as Requerentes tenham delimitado em quais os municípios há evidente ganho de eficiências que possam vir a justificar a atuação conjunta. Do exposto, conclui-se que a operação nos termos propostos pelas Requerentes aumenta o risco de coordenação. Não obstante a racionalidade econômica subjacente a Operação, há um risco de que os benefícios da Operação (notadamente relacionado a eficiência de custos de operação das partes envolvidas) não superarem os riscos ao ambiente concorrencial (notadamente relacionados ao arrefecimento da rivalidade entre dois agentes importantes no mercado em análise). Assim, diante da ausência de definição clara do escopo geográfico dos aditivos contratuais e diante da ausência de perspectiva de efetivação dos acordos de RAN sharing, para os municípios classificados como “potenciais municípios listados” (segundo os termos de aditivos contratuais), entende-se que a avaliação do efeito global da operação restou prejudicada. Afinal, as Requerentes informam ao CADE que sequer há certeza de implementação, sendo indicado que iriam negociar a viabilidade da futura implementação caso a caso.

Sendo assim, esta autoridade antitruste não prescinde da sua competência de análise de contratos de compartilhamento entre TIM e TELEFONICA estabelecendo a priori a dispensa de notificação. Esta autoridade não outorga os agentes a atuar conjuntamente em qualquer município abaixo de 30 mil habitantes a despeito das condições especificas a serem avaliadas em cada caso. Reitera-se que a ANATEL já dispensa a notificação prévia destes casos à agência reguladora. Nestes termos, conclui-se que os aditivos originalmente propostos – notadamente sem uma delimitação de quais localidades em que as Requerentes de fato atuariam de maneira cooperativa – seria passível de aprovação com uma demonstração concreta de sua implementação (plano de negócios ou outros instrumentos); ou conforme fundamentado ao longo do parecer a aprovação pode ser limitada apenas para os municípios (66 no Apagado 2G; e, 158 no Single Grid) que são estritamente necessários para a operacionalização do contrato de compartilhamento original. Contudo, como relatado, há municípios em que as Requerentes apresentaram justificativa e previsibilidade quanto à efetiva implementação. Neste sentido, passa-se a realizar a análise da operação se atendo apenas aos municípios que as Requerentes demonstraram que foram incluídos nos aditivos contratuais por razões técnicas já mapeadas pelas Requerentes, a saber (i) 66 municípios do Contrato Apagado 2G e (ii) 158 do Contrato Single Grid. VI.3.5 Estrutura contratual:

unilateral, bilateral ou multilateral Nos termos apresentados, tanto o aditivo do Contrato Apagado 2G quanto o Single Grid configuram uma relação bilateral entre Tim e Telefônica. Em casos de RAN sharing, a depender do escopo e da escala do acordo, a participação de um grande número de players poderia favorecer a adoção de condutas coordenadas, à luz do explicado pelo então conselheiro João Paulo de Resende[41]: [...] No limite, se 100% das redes das quatro grandes operadoras do Brasil for compartilhada, teremos então uma única rede, com a mesma qualidade, e cujos custos de capital e operacionais serão compartilhados igualmente pelas quatro operadoras, e a estrutura de custos das empresas divergirá apenas em função de custos administrativos e de capital. [...] (SEI 0545849, § 66) No pedido de habilitação como terceiro interessado da Associação NEO foram apresentadas algumas alegações contrárias à Operação que tangenciam a temática dessa subseção: 50. Em particular, é sintomático que a divisão dos ativos para compartilhamento de rede na presente Operação busque gerar maior simetria entre as Requerentes. O aumento da simetria de custos num mercado oligopolizado é um indutor de coordenação e não pode ser rapidamente desconsiderado. 51. Além disso, haverá baixa diferenciação em termos de qualidade, tendo em vista o grau de integração das redes das Requerentes.

Ao constituir essencialmente uma única rede para atender mais de 98% dos municípios brasileiros, inclusive com elementos do core inseridos no compartilhamento, há uma redução da capacidade de diferenciação em termos de qualidade na oferta. Essa redução de qualidade poderá refletir inclusive no baixo aproveitamento do espectro, cuja subutilização prejudica diretamente os consumidores: serviços de má qualidade já são frequentes hoje e tendem a se tornar ainda piores com a Operação. (SEI 1497307, p. 20). A terceira interessada sugere que o compartilhamento de rede gera uma simetria de custos. O compartilhamento de infraestrutura no upstream, de fato, pode ensejar uma maior simetria de custos entre as empresas que no limite poderia elevar a probabilidade de coordenação entre as duas. Mas essa simetria é esperada nesse tipo de contrato. Ou seja, não é algo particular da operação aqui analisada. Em verdade, essa redução de custos é um dos fatores que incentivaria as operadoras a realizarem esse tipo de acordo. A questão que se deve ter em conta é a magnitude do compartilhamento, além da simetria dos custos. Por outro lado, a ampla abrangência de ambos contratos Apagado 2G e Single Grid, poderia ser preocupante ao se analisar especificamente “homogeneidade” da rede resultante da operação (principalmente, se seus aditivos forem aprovados nos moldes propostos inicialmente pelas Requerentes).

Tais fatos serão discutidos com mais detalhes em subseções posteriores, mas a constatação da bilateralidade dos aditivos não pode exclusivamente determinar o caráter competitivo ou não da operação. Em verdade, há uma certa ambiguidade entre os efeitos que podem ser esperados. Por existirem atualmente três incumbentes que controlam o mercado de atacado de acesso à redes móveis no Brasil, um RAN sharing bilateral implica em mais de 66% das empresas do mercado de atacado compartilhando rede em determinadas localidades (e, caso a operadora não participante do RAN sharing, não atue em alguns dos locais onde o compartilhamento irá ocorrer, uma rede única nessas localidades seria estabelecida). Por outro lado, a rival remanescente, por ser uma companhia de grande porte, teria capacidade de contestar as posições das outras empresas o que poderia reduzir a probabilidade de coordenação envolvendo todas as três empresas, porém, o risco de coordenação entre as empresas signatárias do contrato seria elevado. As subseções posteriores aprofundaram a discussão iniciada neste tópico. VI.3.6 O impacto na competitividade dos mercados antes e após a operação em termos de cobertura, preços e qualidade da rede Conforme já discutido em outros casos avaliado pelo CADE[42] e mais recentemente no AC 08700.008322/2022-35 (Requerentes: Telefônica/Winity), os players no mercado de serviços móveis de voz e dados não adotam, costumeiramente, política de preços locais.

O que vem se observando, ao menos nos últimos dez anos, é uma tendência de cada operadora estabelecer uma política de preços em nível nacional, podendo ocorrer variações regionais, mas havendo certa homogeneização entre os pacotes, os portfólios de serviços e os modelos de contratação ofertados nas diferentes regiões do país, os quais são divulgados por meio de estratégias nacionais de marketing. Essa característica vem orientando a competição neste mercado, aliada a outros fatores com os quais os players buscam se diferenciar, como maior cobertura de atendimento, qualidade de tráfego de voz e de dados e portfólio de ofertas. Tais fatores, assim como a própria política de preços, tendem a se manter inalterados com a presente Operação, uma vez que seu objeto não deteria a capacidade de interferir nesta dinâmica. Verifica-se também que os aditivos contratuais entre as Partes, tal qual os contratos originais, não possuem cláusulas remuneratórias que possam induzi-las a um efeito de acomodação, como por meio de pagamentos baseados em tarifação dinâmica que reduziriam os incentivos à rivalidade.

No que tange o Contrato Apagado 2G, as Requerentes definiram preços fixos a serem pagos de acordo com [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REQUERENTES] No que concerne ao aditivo Single Grid, as Requerentes definiram preços fixos a serem pagos de acordo com o :[ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REQUERENTES] Pela análise destes itens, do texto do aditivo ora analisado e do contrato original ainda em vigor, entende-se que há uma sistemática de cobrança a preços fixos, previamente acordados, [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REQUERENTES]. Portanto, a remuneração fixa, tal qual apresentada pelas Requerentes, mostra-se adequada para o contexto da operação e em estreita concordância com os melhores parâmetros adotados pelo CADE em casos anteriores. Dito isso, percebe-se que não existem indícios que apontem para um aumento do risco de execução de práticas anticompetitivas, derivadas do aditivo contratual ora analisado, no que se refere a alteração de política de preços por parte das Requerentes. Passa-se agora a análise dos possíveis efeitos da operação em análise na qualidade dos serviços prestados pelas Requerentes. O Contrato Apagado 2G tem um objeto inerentemente voltado para a melhora da tecnologia empregada pelas Requerentes. Na medida que as partes objetivam subir na escada tecnológica em determinados municípios afetados pela operação, naturalmente espera-se que haja uma melhor qualidade nos serviços ofertados. O formulário de notificação enfatiza o objetivo com a operação:

Tal como o Contrato Apagado 2G, a presente Operação está em linha com os desafios relacionados à sustentabilidade econômica, social e ambiental, ao urbanismo, ao uso consciente da energia e à otimização do uso de espaços públicos. Nesse sentido, o compartilhamento de rede consiste em uma forma de otimizar o uso de sites e acelerar a evolução da tecnologia legada 2G para tecnologias de telefonia móvel mais avançadas (3G e 4G) de telefonia móvel, suportado por um modelo de negócios mais eficiente e menos oneroso, o que está em linha com os objetivos de expansão de tecnologia no Brasil (Formulário de notificação SEI 1438186, p. 21) Pelo 2G se tratar de uma tecnologia em franco desuso e as Requerentes estarem empregando esforços para acelerar a transição tecnológica, essa parte da operação favorece claramente o aumento da qualidade do serviço ofertado. Não sendo cabível, assim, conjecturar um cenário de preocupações concorrenciais tangentes a questão de qualidade. Em relação ao Contrato Single Grid, enfatiza-se que o acordo é repartido em duas frentes: expansão e consolidação. O formulário de notificação apresentado esclarece tais definições: O Contrato Single Grid contempla duas frentes de compartilhamento de redes entre as Requerentes em municípios com até 30 mil habitantes: (i) a expansão da cobertura 4G de cada uma das operadoras, mediante o compartilhamento de elementos de rede para expandir a cobertura nas cidades em que somente uma operadora estivesse presente;

e (ii) a consolidação das redes 3G e 4G, de modo que nos municípios em que ambas atuam, a empresa que detivesse a melhor tecnologia disponibilizaria sua rede à outra (Formulário de notificação SEI 1438186, p. 21). Segundo a lógica da operação objeto do Contrato Single Grid, tal qual o Contrato Apagado 2G, há evidências para se concluir que o compartilhamento tende a ser positivo em termos de qualidade. O Parecer nº 8/2020/CGAA4/SGA1/SG (SEI 0745523), que aprovou os contratos iniciais versa: 141. Em relação à competitividade em termos de cobertura, vale ainda ressaltar que o acordo permite a expansão do atendimento das Partes a localidades onde ainda estas não estão presentes, aumentando, portanto, a rivalidade no mercado. Quanto à qualidade dos serviços, o acordo também permite a atualização tecnológica, ao aproveitar a infraestrutura então utilizada pelo 2G para prestar serviços em padrão 3G ou 4G, que permitem não somente melhor qualidade dos serviços, como também maior diversidade de produtos (Parecer 8/2020/CGAA4/SGA1/SG § 141). Assim, sabendo que não há no aditivo contratual proposto mudanças que distorçam tal dinâmica sugerida inicialmente, permanece o entendimento desta SG/Cade da não identificação de evidências que indiquem aumento do risco de exercício de práticas anticompetitiva, decorrentes da operação (nos termos sugeridos por essa SG/Cade), associadas a qualidade do serviço ofertado pelas Requerentes.

VI.3.7 Manutenção da independência das operadoras para planejar o uso das frequências e adicionar sites Os contratos originais possuem cláusulas específicas de independência entre as Requerentes para o planejamento do compartilhamento de rede e uso de frequências e instalação de sites. As cláusulas 7.14 e 7.15 do contrato original 2G são apresentadas abaixo[43] [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REQUERENTES]: A cláusula 8.4.15, presente em ambos contratos originais, também indica a independência como obrigação uma obrigação para as partes[44] [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REQUERENTES]: Ainda, as Requerentes apresentam cláusulas contratuais que preveem governança neutra para planejamento conjunto, conforme são dispostas abaixo[45] [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REQUERENTES]: Os modelos de tecnologia empregados no compartilhamento foram discutidos detalhadamente no Parecer nº 8/2020/CGAA4/SGA1/SG (SEI nº 0745523), não havendo naquele momento, ressalvas maiores quanto a aprovação das tecnologias e questão. Considerando que as seções precedentes na qual se definiu que a análise desta operação se restringe aos municípios em que as Requerentes apresentaram justificativa técnica para a inclusão das localidades com vistas a viabilizar a implementação do acordo de ran sharing já analisado pelo CADE, não cabe reinaugurar o debate sobre as tecnologias.

Não obstante, o aditivo mantém as previsões contratuais relacionadas as condições de manutenção da independência operacional de cada Requerente, não alterando suas estratégias comerciais na prestação dos serviços de SMP, e não havendo cláusulas restritivas que dificultem o planejamento de uso das frequências e o incremento de sites, caso haja interesse de cada operadora. Verifica-se, portanto, que a operação não interfere em mecanismos de independência operacional entre as Requerentes, constituindo-se em um acordo específico quanto ao seu objeto. VI.3.8. Existência de cláusulas de exclusividade e riscos de barreiras à entrada No que concerne a cláusulas de exclusividades, conforme é possível verificar no Contrato Apagado 2G (e simetricamente também no Contrato Single Grid), as Requerentes explicitamente indicam a não existência de dispositivos dessa natureza [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REQUERENTES]: Não obstante a previsão contratual, a regulação setorial exercida pela ANATEL também dispõe de uma série de legislações que promovem o compartilhamento de rede e a participação de terceiros em contratos de compartilhamento de rede. A Resolução ANATEL nº 683, de 05 de outubro de 2017 é um exemplo, ao obrigar o compartilhamento da capacidade excedente da infraestrutura passiva, conforme se vê abaixo: Art.

3º O compartilhamento de infraestrutura visa estimular a otimização de recursos e a redução de custos operacionais, com o objetivo de beneficiar os usuários dos serviços prestados, atendendo à regulamentação específica do setor de telecomunicações. Parágrafo único. Devem ser empreendidos esforços no sentido de evitar a duplicidade de infraestrutura para prestação de serviço, buscando a racionalização no uso de instalações. Art. 4º O compartilhamento dá-se por meio da utilização da capacidade excedente. § 1º A detentora dimensionará a capacidade excedente, bem como definirá as condições de compartilhamento. § 2º A detentora tem prioridade de uso da infraestrutura. Art. 5º É obrigatório o compartilhamento da capacidade excedente da infraestrutura de suporte quando solicitado por prestadora de serviço de telecomunicações, exceto se houver justificado motivo técnico, nos termos da Lei nº 13.116, de 20 de abril de 2015. § 1º O compartilhamento deve ser realizado de forma não discriminatória e a preços e condições justos e razoáveis, tendo como referência o modelo de custos setorial e nos termos da regulamentação de competição editada pela Anatel. No mesmo sentido, a Resolução ANATEL nº 671, de 03 de novembro de 2016, em seu artigo 41, parágrafo 9º versa:

[...] Os contratos de exploração industrial deverão conter cláusula expressa, dispondo sobre a possibilidade de participação de novos interessados no compartilhamento, em condições isonômicas e não discriminatórias Desta feita, a própria regulação setorial impede a existência de exclusividade de qualquer agente, bem como incentiva o compartilhamento de forma não discriminatória. Apesar disso, é importante observar o que versa as cláusulas 14.15 e 14.16 do Contrato Apagado 2G e Cláusulas 14.14 e 14.15 do Contrato Single Grid, a respeito das possibilidades e condições para terceiros participarem dos contratos [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REQUERENTES]. Tais condições podem trazer algumas preocupações concorrenciais na medida em que podem ser restritivas, ainda que façam sentido economicamente para as Requerentes. O então conselheiro João Paulo de Resende já sugeriu tal preocupação em seu voto relativo ao Ato de Concentração nº 08700.002276/2018-84 (Requerentes: Oi e TIM)[46]: [...] Em síntese, o fato é que cláusulas que garantam a adesão em condições isonômicas sempre podem ser contornadas por meio da alegação de que a parte interessada em aderir não está cumprindo com alguma obrigação ou aceitando alguma condição necessária à adesão. [...] Esse assunto também já foi detalhadamente discutido no Parecer nº 8/2020 que aprovou a operação original, bem como em pareceres mais recentes desta SG/Cade sobre RAN sharing[47].

Ao cabo, as conclusões destes casos são similares, ao sugerirem que o framework e o enforcement regulatório poderiam ser suficientes para mitigar possíveis riscos e conflitos decorrentes da pactuação contratual proposta pelas Requerentes. Ademais, a delimitação do escopo geográfico dos contratos determinado por esta SG/Cade contorna tal problema. Entende-se que quanto maior o escopo geográfico do contrato, maior o risco de se ter argumentações no sentido de negar acesso de terceiros a contratos de compartilhamento de rede sob a justificativa de inviabilidade por questões de caráter técnico ou operacional. Vide um exemplo hipotético, alegação de congestão de rede ou redução de qualidade na oferta de serviço. Com o escopo reduzido e bem delimitado, tais questões conseguiriam, de fato, ser bem endereçadas pela agencia reguladora setorial, em sede de monitoramento contínuo. No que tange, ainda, à barreira de entrada, cumpre salientar que, como regra, os serviços de infraestrutura costumam envolver elevados investimentos. Em um país de dimensões continentais, uma operadora que busque possuir cobertura nacional precisará incorrer em elevados investimentos em implantação, manutenção e posterior modernização da sua rede móvel. De fato, exigências de caráter regulatório, em especial aquelas relacionadas aos objetivos de universalização do serviço acabam por demandar das operadoras de redes móveis investimentos em áreas que, a priori, não despertariam maior interesse comercial.

Por óbvio, tais exigências regulatórias acabam por ampliar o investimento mínimo necessário para operar redes móveis, elevando as barreiras à entrada para possíveis entrantes ou para incumbentes que desejem expandir sua atuação para outras áreas geográficas. Por um lado, ao menos em tese, acordos de compartilhamento de rede têm o potencial de reduzir as barreiras à entrada, uma vez que, dado o volume de investimento necessário, seria improvável que um entrante buscasse operar desde o início em escala nacional, sendo mais viável iniciar sua atuação em determinada região para então progressivamente expandir seus negócios para o restante do país. Ou mesmo, um compartilhamento pode reduzir barreiras para entrada de operadoras já atuantes no mercado e que queiram entrar em regiões que ainda não opera. Esse é exatamente o caso de uma das etapas do Contrato Single Grid aqui analisado. Na etapa expansão, uma das operadoras cederá sua infraestrutura de rede para a entrada da outra operadora em uma localidade que essa ainda não atue. Ou seja, a operação nesse ponto poderia ser pró-competitiva (observando as consequências no varejo). Por outro lado, enfocando o mercado de atacado, conforme a quantidade de acordos de RAN sharing se eleva ou os seus escopos se ampliam, haveria uma tendência de diminuição de capacidade ociosa da rede (consequente de uma racionalidade econômica legítima), que, por sua vez, poderia ser um fator importante na elevação de barreiras à entrada nesse mercado.

De fato, os efeitos em termos de barreiras à entrada no mercado tendem a ser ambíguos, sendo necessário a avaliação de cada caso com a profundidade devida. Nesse diapasão, as conclusões desta SG/Cade no Ato de Concentração nº 08700.000726/2021-08 (Requerentes: Claro, Telefônica, Tim e Oi) a respeito do acesso a infraestrutura de rede das grandes operadoras por terceiros são relevantes para o caso em tela: 490. [...] Os acordos de RAN sharing, conforme discorrido quando da definição dos mercados relevantes, permitem às MNOs prestar serviços móveis de voz e dados por meio das redes de outras operadoras. 491. Embora possam ser unilaterais, esses acordos costumam ser recíprocos. Seja para atender a determinações regulatórias, por razões de eficiência (como evitar a duplicação de custos fixos), por possuírem redes instaladas em áreas não sobrepostas ou por todos esses motivos simultaneamente, fato é que existem fortes incentivos para que as operadoras compartilhem suas redes móveis entre si. 492. Os mesmos incentivos não se verificam em relação ao compartilhamento de rede com as operadoras de menor porte, as quais não possuem uma rede móvel capilarizada, o que reduz o interesse das grandes operadoras em celebrar acordos de RAN sharing. Restam para as operadoras de atuação local ou regional e principalmente para eventuais entrantes os acordos unilaterais, em que as MNOs de grande porte cedem acesso às suas redes móveis mediante contraprestação financeira. 493.

Ocorre que ao ingressar em acordos unilaterais, uma MNO permite que um concorrente passe a atuar em localidades onde até então não atuava, de modo que a MNO cedente passa a ter um rival a mais sem ter como contrapartida a oportunidade de passar a atuar em áreas onde não atua. Embora os acordos de compartilhamento unilateral de rede permitam à MNO cedente ocupar a capacidade ociosa de suas redes móveis e auferir uma remuneração pela cessão a outra operadora, esse incentivo não parece suficiente para estimular as MNOs de grande porte a celebrar tais tipo acordo, haja vista que os acordos celebrados costumam ser recíprocos e não unilaterais. 494. É importante destacar que, ao menos em tese, acordos de compartilhamento de rede têm um considerável potencial de reduzir as barreiras à entrada nos mercados relevantes afetados pela Operação. Ao reduzir o investimento necessário para operar e tornar mais eficiente o uso das infraestruturas instaladas, os acordos de RAN sharing, sejam recíprocos ou unilaterais, facilitam as entradas e contribuem para amortizar os investimentos realizados. Contudo, pelas razões expostas, na prática, os acordos de RAN sharing têm sido celebrados somente entre as Requerentes. 495.

Nesse sentido, as infraestruturas de rede (incluindo as faixas do espectro de radiofrequência) das Requerentes, quando vistas em conjunto, formam uma espécie de “clube” no qual os demais agentes, caso das MNOs de pequeno porte e de eventuais entrantes, têm dificuldade para participar. Um produto (infraestrutura) é considerado um bem de clube quando o seu consumo (acesso) não impede o consumo (acesso) por outrem, embora seja possível impedir o consumo (acesso) de outros agentes que não fazem parte do clube. 496. Como evidenciado pelos acordos de RAN sharing e pelos acordos de roaming no atacado, uma mesma rede móvel pode ser acessada por clientes de diferentes MNOs e MVNOs desde que a rede não alcance um ponto de congestão. Ao mesmo tempo, os acordos de RAN sharing são voluntários, de modo que é possível excluir interessados em acessar a rede móvel. [...] 500. Portanto, na ausência de mecanismos que possibilitem a terceiros ter acesso às redes móveis das Requerentes em termos equivalentes aos que elas estabelecem entre si, a Operação tende a reforçar o efeito clube e, por conseguinte, as barreiras à entrada para possíveis novas MNOs. [...] (SEI 0977216, p.p. 148-150) Conforme citado no trecho apresentado acima, valendo-se de teoria econômica, pode-se entender o produto “infraestrutura de rede” como um bem de clube, isto é, seu consumo é excludente e não-rival (enquanto houver capacidade).

Nesse caso, as grandes operadoras usufruem desse bem devido a um vasto processo de investimento ao longo dos anos, sendo, economicamente racional buscarem formas de auferir benefícios em face dos custos incorridos. No entanto, tal lógica, em determinados momentos, poderia ir de encontro às políticas públicas regulatórias e concorrenciais. Assim, mantendo-se a análise adstrita ao escopo de competência do Cade, operações de RAN sharing envolvendo as três maiores operadoras, principalmente aquela que abarquem um número grande de localidades, pode ser indutor de elevação de barreiras à entrada neste mercado. No caso em tela, como já mencionado na presente seção, a redução, determinada por esta SG/Cade, do escopo geográfico proposto inicialmente pelas Requerentes, é um fator capaz de mitigar tais preocupações. Em verdade, o escopo do contrato original já pactuado será mantido, adicionando-se apenas uma parcela marginal de municípios a fim de endereçar problemas técnicos. Em casos que fosse necessário analisar um percentual muito elevado de municípios envolvidos no compartilhamento em relação ao total de municípios do Brasil (e em mais de uma tecnologia de rede móvel), sem dúvida, seria necessário se avaliar minimamente uma outra gama de instrumentos (compromissos legais/administrativos, por exemplo) que pudessem ao menos amenizar os efeitos de tal acordo no mercado de SMP em geral.

VI.3.9 A troca de informações entre as partes é limitada ao estritamente necessário ao acordo de compartilhamento e não se estende à troca de informações de negócio A análise do contrato e seus anexos evidencia que as Requerentes adotaram um mecanismo de governança que se destina a evitar a troca de informações sensíveis, principalmente no que diz respeito àquelas concorrencialmente sensíveis, como as relacionadas às suas estratégias de negócios e políticas comerciais. Conforme já mencionado neste parecer, as Requerentes adotaram uma estrutura de governança neutra para os contratos originais e que não é alterada com os aditivos em análise [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REQUERENTES]. No mencionado anexo IX – Modelo de Governança para Cessão Onerosa de Rede, verifica-se as características da Unidade Prestadora de Compartilhamento (“UPC”), exemplificadas abaixo [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REQUERENTES]: Além disso, o contrato original também impõe restrições a troca de informações concorrencialmente sensíveis, conforme visto no dispositivo a seguir [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REQUERENTES]: Salienta-se que os dispositivos colacionados são encontrados tanto no Contrato Apagado 2G quanto no Contrato Single Grid. Em relação as arquiteturas de compartilhamento propostos no presente aditivo, elas já foram alvo de detalhado escrutínio por parte desta SG/Cade no Parecer nº 8/2020/CGAA4/SGA1/SG (SEI 0745523) que aprovou os contratos originais.

Os aditivos propostos não alteram as arquiteturas a serem praticadas em cada um dos contratos. Segundo relatado pelas Requerentes, os ajustes propostos nas arquiteturas são eminentemente de caráter técnico e preponderantes para a operacionalização do compartilhamento de rede em municípios já abarcados pelos contratos originais. À luz dos elementos trazidos na presente análise e relacionados a casos precedentes já avaliados por este Cade, conclui-se que, em função das tecnologias empregadas, do alcance geográfico (considerando a circunscrição dos municípios incluídos no contrato apenas por razões de ordem técnica), da quantidade de sites que são objeto do acordo e das cláusulas contratuais relacionadas ao nível de interação entre cedente e cessionária, não haveria alteração de quaisquer incentivos para a adoção de condutas anticompetitivas em virtude apenas desta Operação. Com efeito, condutas desta natureza podem ter nexo de causalidade com diversos outros fatores preexistentes no mercado, a exemplo da baixa assimetria de informações entre todos os players concorrentes, mas que não guardam relação com o acordo de RAN sharing analisado neste parecer. Reconhece-se, portanto, a existência de fatores que minimizam as preocupações quanto a eventuais trocas de informações entre as Requerentes em decorrência do acordo, quais sejam: I. o limitado alcance do presente acordo e a verificada ausência de incentivos à coordenação; II.

manutenção das estruturas de governança neutra estabelecidas nos contratos; III. a previsão contratual de que a troca de informações entre as partes será limitada àquelas necessárias à execução do acordo de compartilhamento; IV. no melhor conhecimento desta SG, a ausência de histórico de condutas anticompetitivas relacionadas aos acordos de compartilhamento analisados anteriormente pelo Cade Conclui-se, assim, que a presente operação não teria o condão de incentivar eventual ímpeto anticompetitivo de trocas de informações sensíveis entre as Requerentes, não tendo capacidade de alterar a situação preexistente. VI.3.10 Manutenção da capacidade de diferenciação em termos de preço, qualidade e variedade de serviços Os mais recentes pareceres desta SG/Cade, que analisaram casos de RAN sharing, corroboraram com a ideia de que este mercado possui características que acarretam em uma certa homogeneidade entre as políticas de preços e variedades dos serviços ofertados pelas operadoras[48]. A título de comparação, refaz-se aqui a análise, realizada no Parecer nº 8/2020 que aprovou os contratos originais desta operação, entre pacotes promocionais de cada uma das três maiores operadoras de telefonia móvel do Brasil. Figura 3 – Encartes promocionais das maiores operadoras de SMP no Brasil – planos pré pagos – abril/2025 Fonte: Websites de Claro, Oi, Telefônica-Vivo e TIM.

Acessos em 23.04.2025 Em conformidade com o que foi apurado à época, os preços e serviço ofertados são bastante similares. Reforça-se aqui a ideia de que, independentemente da operação, não há uma operadora que diferencie significativamente preços e serviços ofertados em relação aos demais agentes. Conforme também enfatizado nos recentes casos analisados pela SG/Cade, o mercado de SMP é caracterizado por rápida reação dos consumidores a fatores como o aumento de preços ou a perda de qualidade, dada a facilidade de troca por meio da portabilidade numérica, conforme evidenciado por dados da ANATEL[49]. Esse baixo custo de troca tende a ser um fator de pró-competitivo na medida em que incentiva as operadoras a procurarem sempre oferecerem melhores condições aos consumidores pela iminente possibilidade de troca de prestadora. A atual Operação, embora impacte diretamente em elementos concernentes a rivalidade entre players no mercado de serviços móveis de voz e dados, não parece afetar as características mais gerais do setor. A pactuação dos presentes aditivos, limitados estritamente aos municípios que necessitam ser incluídos nos contratos por razões de ordem técnica, permitirá as Requerentes operacionalizar o compartilhamento no escopo do contrato original. No Contrato Apagado 2G, em apenas 27 dos 66 municípios, que serão adicionados ao escopo original do contrato, as Requerentes atuam sozinhas no mercado de atacado.

Similarmente, no Contrato Single Grid, em 27 municípios, dos 158 que serão adicionados ao escopo original do contrato, as Requerentes atuam sozinhas no mercado de atacado. Assim, frente à possibilidade dos consumidores perceberem redução de qualidade após a operação há, na maioria das localidades envolvidas, a presença de outros players, inclusive detentores de infraestrutura de rede (ou minimamente atuantes por meio de MVNO ou outros tipos de compartilhamento de rede), capazes de absorver um eventual desvio de demanda. Conclui-se que esta Operação não possui elementos capazes de alterar significativamente a situação preexistente quanto a preços, qualidade, serviços e capacidade de inovação e, embora haja uma tendência à melhoria de cobertura nas localidades atendidas, os efeitos do ponto de vista da capacidade de diferenciação em termos de preço e variedade de serviços no mercado, como um todo, tendem a ser neutros. VI.

3.11 Conclusão quanto aos riscos concorrenciais À luz da análise precedente, evidencia-se que a operação não envolve a constituição de vínculos estruturais entre as Requerentes por meio de fusão, incorporação, controle comum ou aquisições societárias, tratando-se de um contrato associativo do tipo RAN bilateral pré-existente, em número de localidades marginalmente ampliado em relação ao contrato original, valendo-se de tecnologias (arquitetura MORAN, MOCN e GWCN e redes 2G, 3G e 4G) já assimiladas, visando à otimização de infraestruturas presumidamente ociosas. É evidente que, em maior ou menor medida, a celebração de contratos traz consigo riscos para as partes envolvidas e, eventualmente, a possibilidade de impactos no ambiente concorrencial, os quais podem ensejar desequilíbrios indesejados, favorecendo falhas de mercado que reduzam o bem-estar do consumidor. Caso fosse aprovado nos termos propostos inicialmente pelas Requerentes, isto é, incluindo uma extensa lista de municípios (2.722 no Contrato Apagado 2G e 1.634 no Contrato Single Grid) que poderiam ou não serem implementados, a operação poderia ensejar preocupação concorrencial. A não definição do escopo geográfico do compartilhamento de rede, além de ser um problema por si só, também tem condão de gerar consequências concorrenciais derivadas perniciosas. A aprovação da Operação (aditivos) nos termos originalmente proposto é capaz de ocasionar uma importante acomodação das Requerentes.

Note que, em verdade, o que é solicitado, em termos práticos, pelas Requerentes no presente Ato de Concentração, é uma autorização prévia para a inclusão nos contratos originais de uma gama de municípios que podem livremente comporem ou não o escopo do contrato durante sua vigência. Nesse cenário, as Requerentes obteriam uma “garantia operacional”, advindo de um processo não-orgânico, podendo decidir, sem se ater a questões concorrenciais, livremente (ou seja, sem aval de agente regulador ou concorrencial) a combinação de compartilhamento ótima para si. Tal fato acarreta em um aumento na assimetria de informação, principalmente entre as Requerentes e as autoridades antitruste e regulatória. Neste contexto, se concluiu que esta autoridade não deve prescindir da sua competência de análise de contratos de compartilhamento entre TIM e TELEFONICA, estabelecendo a priori a dispensa de notificação e autorizando estes agentes a atuar conjuntamente em qualquer município abaixo de 30 mil habitantes, a despeito de qualquer análise específica das alegações que justificam a cooperação entre as duas concorrentes. Porém, com o escopo geográfico reduzido àqueles municípios que necessitam ser incluídos nos contratos originais por questões de cunho técnico, os riscos são mitigados. Para estes municípios, a presente análise conclui que os riscos concorrenciais mapeados são pouco significativos.

Com escopo geográfico reduzido, o aditivo não inova a ponto de justificar reanálise da Operação original aprovada pelo CADE. Assim, conclui-se pela aprovação do aditivo apenas para 66 municípios relacionados ao Apagado 2G e 158 municípios relacionados ao Single Grid. Por fim, ainda que se tenha concluído que a Operação possa ser aprovada para os municípios listados, em função de não representar novos incentivos à colusão ou a práticas anticoncorrenciais unilaterais, permanece relevante o papel da ANATEL quanto à fiscalização do cumprimento contratual, bem como o deste CADE, em sede de conduta (ex post), caso necessário. Do exposto, conclui-se que a presente operação, nos termos delimitados por esta SG/Cade (para 66 municípios relacionados ao Apagado 2G e para 158 municípios relacionados ao Single Grid), não apresenta riscos concorrenciais suficientes para alterar a dinâmica competitiva preexistente no mercado. VI.4 Análise sobre a confidencialidade dos municípios que compõem o escopo geográfico dos Contratos Apagado 2G e Single Grid O Regimento Interno do Cade, em seu artigo 52, apresenta as condições as quais determinadas informações podem ser classificadas como de acesso restrito. Tal artigo é trazido a seguir: Art. 52.

Conforme o caso e no interesse da instrução processual, de ofício ou mediante requerimento do interessado, poderá ser deferido, em virtude de sigilo decorrente de lei ou por constituir informação relativa à atividade empresarial de pessoas físicas ou jurídicas de direito privado cuja divulgação possa representar vantagem competitiva a outros agentes econômicos (arts. 22 da Lei 12.527/2011 e 6º, inciso I e 5º, § 2º do Decreto nº 7.724/12), o acesso restrito de autos, documentos, objetos, dados e informações, que forem relacionados a: I - escrituração mercantil; II - situação econômico-financeira de empresa; III - sigilo fiscal ou bancário; IV - segredos de empresa; V - processo produtivo e segredos de indústria, notadamente processos industriais e fórmulas relativas à fabricação de produtos; VI - faturamento do interessado; VII - data, valor da operação e forma de pagamento; VIII - documentos que formalizam o ato de concentração notificado; IX - último relatório anual elaborado para os acionistas ou quotistas, exceto quando o documento tiver caráter público; X - valor e quantidade das vendas e demonstrações financeiras; XI - clientes e fornecedores; XII - capacidade instalada; XIII - custos de produção e despesas com pesquisa e desenvolvimento de novos produtos ou serviços; ou XIV - outras hipóteses, a critério da autoridade concedente, respeitados os arts. 22 da Lei 12.527/2011 e 6º, inciso I e 5º, § 2º do Decreto nº 7.724/12.

É importante frisar que, em concordância com o princípio administrativo da publicidade; com as boas práticas na administração pública; e com a legislação vigente mais atual, representada aqui pela Lei 12.527/2011 em seu artigo 3º, inciso I, a publicidade das informações que têm condão de afetar o interesse público é a regra e o sigilo (ou restrição de acesso) seria a exceção. Historicamente, o Cade tem mantido sob acesso restrito informações relativas aos municípios que fazem parte do escopo geográfico dos casos de RAN sharing analisados pela autoridade. Porém, na constante missão de buscar a evolução institucional desta Autarquia, na operação aqui analisada, foi questionado as Requerentes mediante o Ofício 1039/2025 (SEI 1511664), a razão pela qual se justificaria a manutenção de tal informação sob acesso restrito. Abaixo apresenta-se a resposta: Em primeiro lugar, conforme já destacado pelas Requerentes em manifestação protocolada em 23 de janeiro (SEI nº 1505636), a lista de municípios que faz parte do escopo dos contratos em análise claramente se enquadra nas hipóteses previstas no art. 52, do Regimento Interno do CADE: [...] IV - segredos de empresa; V - processo produtivo e segredos de indústria, notadamente processos industriais e fórmulas relativas à fabricação de produtos VIII - documentos que formalizam o ato de concentração notificado; XIII - custos de produção e despesas com pesquisa e desenvolvimento de novos produtos ou serviços;

Isso, porque a lista revela estratégia comercial das Requerentes e informações confidenciais sobre a composição e configuração de suas redes, sendo certo que sua divulgação poderia trazer prejuízos significativos às Requerentes e criar precedentes perigosos. É absolutamente desarrazoado pretender publicizar essas informações a terceiros – quando inclusive se viu, neste mesmo procedimento, medidas de candidatos a terceiros interessados que buscavam ter acesso a dados sensíveis por interesses nitidamente privados. Com efeito, a divulgação da lista de municípios objeto do acordo poderia, por exemplo, (i) alterar o comportamento de torreiras em relação ao fornecimento de infraestrutura passiva às Requerentes; e (ii) concorrentes poderiam alterar sua estratégia competitiva Por sua vez, tal informação não é prevista na lista exaustiva de informações que não receberão tratamento confidencial prevista no art. 53 do Regimento Interno [...] Por outro lado, a manutenção das informações sobre o escopo geográfico da Operação sob acesso restrito não prejudica em nada a instrução do processo, nem mesmo o direito de qualquer terceiro. Da mesma forma, não foram apresentadas justificativas aptas a demonstrar de que forma o acesso ao escopo geográfico da Operação poderia contribuir para a análise em questão, tampouco foram especificados os prejuízos concretos que poderiam decorrer da manutenção de sua confidencialidade.

Preliminarmente cabe apontar que, ainda que esteja expresso no artigo 53 do Regimento Interno do Cade previsões em que o acesso restrito a informações não será concedido, não há fundamento em afirmar que tal lista exaure qualquer outra possibilidade de concessão de publicidade a outras informações que não as constantes nos incisos do artigo citado. Isso se deve ao fato de, como já mencionado acima, a concessão de acesso restrito a informação ser uma exceção à regra e, salvo em casos previsto em legislação específica, ato administrativo discricionário da autoridade antitruste. Ainda que as Requerentes tenham apresentados suas justificativas para a manutenção da lista dos municípios que compõem o escopo geográfico dos contratos Apagado 2G e Single Grid, esta SG/Cade entende que a publicização de tais dados pode ser um grande aliado na minimização dos riscos de coordenação e condutas unilaterais associados aos contratos de compartilhamento de rede. O que se objetiva ao dar publicidade a tais dados é a criação de um mecanismo de monitoramento pela sociedade, capaz de indicar (i) existência de gargalos operacionais nas regiões abrangidas pelo compartilhamento; (ii) dificuldades ou facilidades de acesso a redes por terceiros em determinadas regiões; (iii) indícios de condutas coordenadas em localidades específicas; (iv) evidências de diminuição ou aumento da qualidade do serviço prestado nas regiões abrangidas pelo compartilhamento, dentre outras benesses.

Além dos objetivos diretos relacionados aos casos de compartilhamento de rede, entende-se que tal retirada de restrição de acesso a informações nesta operação traz mais transparência para a tomada de decisão do Cade, estando alinhado com os princípios norteadores da instituição. Por fim, a publicização dos dados endereça diretamente uma preocupação levantada pela terceira interessada na petição de habilitação (SEI 1513391), qual seja: A Operação coloca em risco a entrada das PPPs no SMP por aumentar a capacidade das Requerentes para a recusa de acesso a suas redes. Como resultado da Operação, as Requerentes terão maiores condições de recusar acesso às PPPs, o que pode inviabilizar a sua entrada ou manutenção no mercado de SMP. A Operação aumenta significativamente a capacidade das Requerentes de recusar acesso a entrantes, criando uma barreira à entrada e à expansão intransponível. (SEI 1513391, p. 7) Percebe-se que a operação, levando em conta apenas os municípios estritamente necessários para a operacionalização do contrato original, é incapaz de retirar ou fechar mercado para qualquer agente. Em verdade, a publicização dos municípios onde ocorre o compartilhamento reforça a efetividade do instrumento do monitoramento, fornecendo às PPP’s melhores condições para solicitação de acesso às redes compartilhadas e constatação de eventuais condutas anticompetitivas.

Assim, conclui-se que os benefícios auferidos pela publicização das informações relativas aos municípios que compõem o escopo geográfico dos aditivos do Contrato Apagado 2G e do Contrato Single Grid, são superiores aos alegados “custos” (ainda que esses tivessem sido demonstrados, o que não é verificado nestes autos) associados a manutenção do acesso restrito das informações. A lista dos municípios está disponibilizada documento anexo a este parecer em SEI 1560261. VII. CONCLUSÃO A análise realizada ao longo deste parecer concluiu que a presente Operação nos moldes propostos pelas Requerentes é capaz de suscitar problemas concorrenciais. Em ambos aditivos contratuais, as Requerentes indicam uma série de municípios (66 no Apagado 2G; e, 158 no Single Grid) que devem ser incluídos no escopo geográfico do contrato devido a problemas técnicos na operacionalização do compartilhamento pactuado originalmente. Mas também sugerem a inclusão, no escopo do contrato, de uma extensa lista de municípios que podem ou não fazer parte do compartilhamento (2.722 no Apagado 2G; e, 1.634 no Single Grid). Esta ausência de delimitação precisa do escopo geográfico da operação pode ocasionar (i) aumento do risco de acomodação das Requerentes, ocasionando em um arrefecimento da rivalidade; (ii) aumento do risco de redução de investimentos em infraestrutura de rede; (iii) aumento da assimetria de informação;

(iv) aumento da probabilidade coordenação entre as partes (v) difícil mensuração das eficiências da operação e, principalmente, do seu repasse aos consumidores. Dessa forma, esta SG/Cade, conservadoramente optou por prosseguir com a análise dos efeitos do aumento do escopo do RAN sharing apenas para os municípios (66 no Apagado 2G; e, 158 no Single Grid) que são estritamente necessários para a operacionalização do contrato de compartilhamento original. Não obstante, como demonstrado nesta análise, concluiu-se que, com a inclusão no escopo do Contrato Apagado 2G de 66 municípios e no escopo do Contrato Single Grid de 158 municípios, para contornar problemas de incompatibilidade que impediriam a operacionalização adequada dos contratos originais preteritamente pactuados, a presente operação não enseja maiores problemas concorrenciais. Reforçam este entendimento os seguintes aspectos: O contrato apresentado possui escopo tecnológico bem definido, envolvendo RAN sharing em tecnologia 2G, 3G e 4G com arquitetura MORAN, MOCN e GWCN, soluções essas já recebidas pelo Cade em operações anteriores (mas que, a cada caso, gera uma nova análise para avaliação de riscos inerentes a cada uma dessas arquiteturas), inclusive com compartilhamento de espectro; Não haveria aumento significativo no número de municípios que compõe o escopo geográfico dos contratos originais já aprovados pelo CADE;

Os contratos possuem previsão de que a troca de informações entre as partes será limitada àquelas necessárias à execução do acordo de compartilhamento. Da mesma forma, o item 12.5 da Cláusula Décima Segunda (Do Modelo de Governança) do contrato original indica explicitamente a vedação da troca, entre as Requerentes, de informações concorrencialmente sensíveis, relacionadas ao desempenho das suas atividades comerciais; [ACESSO RESTRITO AO CADE E ÀS REQUERENTES]; O contrato possui cláusulas que indicam a possibilidade de entrada de terceiros, situação reforçada pelo framework regulatório vigente, a qual possui atuação específica visando coibir o fechamento de mercado, inclusive no que tange ao uso do roaming por operadoras concorrentes; Pelo escopo geográfico limitado (quando, obviamente, se exclui da análise a lista de municípios que “potencialmente poderiam fazer parte do compartilhamento”) da operação aqui analisada, o risco de irreversibilidade da operação é baixo. A decisão pela aprovação dos aditivos apenas para os municípios estritamente necessários para a operacionalização do contrato original se dá porque analisados todos os fatores apresentados, constata-se que, além de não alterar, ao menos, os atuais incentivos das operadoras para incorrerem em eventuais condutas anticompetitivas, permite que as Requerentes continuem a operacionalizar o acordo original. Nenhum aspecto do presente acordo, portanto, é inteiramente novo para este Cade.

Conforme pontuado nos mais recentes pareceres desta SG/Cade que analisaram atos de concentração envolvendo compartilhamento de rede, ressalta-se que contratos de RAN sharing demandam uma análise mais detida, do tipo caso a caso. Por fim, fatores como: o grau de concentração do mercado; o possível aumento de operações que envolvam players concorrentes, incluindo os casos de RAN sharing; e a implantação de novas tecnologias, como a de 5G, podem, já a curto prazo, interferir na dinâmica concorrencial vigente. Tal cenário requer desta Autoridade Antitruste uma atuação vigilante no sentido de preservar e promover a concorrência no mercado de SMP. Nesse sentido, deu-se publicidade a lista de municípios abarcados nos aditivos ora analisados buscando maior efetividade no monitoramento com auxílio do mercado (SEI 1560261) A presente recomendação abarca a operação no escopo e na abrangência com que foi notificada, considerando, portanto, as informações trazidas aos autos, em particular aquelas contidas no formulário de notificação, no contrato e seus anexos e nos termos aditivos formalizados até o momento. Dessa forma, eventuais futuros termos aditivos deverão, em relação ao entendimento já consagrado em operação anterior, serem novamente notificados a este Cade[50]. Por todo o exposto, nos termos do art. 57, inciso II, da Lei nº 12.529/2011, conclui-se pela impugnação perante o Tribunal do Cade, recomendando a aprovação com restrições, do presente Ato de Concentração.

Estas as conclusões. [1] SMP (Serviço Móvel Pessoal): telefonia celular e comunicação móvel de dados e voz. (Regulamento: Resolução Anatel nº 477/2007; LGT – Lei nº 9.472/1997) [2] STFC (Serviço Telefônico Fixo Comutado): telefonia fixa comutada para comunicação de voz. (Regulamento: Resolução Anatel nº 426/2005; LGT – Lei nº 9.472/1997) [3] SCM (Serviço de Comunicação Multimídia): acesso à internet e transmissão de dados em banda larga. (Regulamento: Resolução Anatel nº 614/2013; LGT – Lei nº 9.472/1997) [4] SVA (Serviço de Valor Adicionado): atividade que agrega utilidades ao serviço de telecomunicações, como acesso, armazenamento e recuperação de informações. (Regulamento: Resolução Anatel nº 73/1998; LGT – Lei nº 9.472/1997, art. 61) [5] A estrutura societária da Telefônica está disponível em https://ri.telefonica.com.br/a-empresa/estrutura-societaria/ [6] SEI 1497170. [7] SEI 1497307. [8] SEI 1505420 [9] SEI 0546900. [10] SEI 0545849. [11] Vide Parecer Confidencial nº 8/2020/CGAA4/SGA1/SG, § 54 e Anexo VI – Plano de Atendimento, Cláusula Terceira (SEI 0701222). [12] Vide anexos do contrato original, mais especificamente Anexo VI – Plano de Atendimento, Cláusula Quarta (SEI 0701225). [13] Vide anexos do contrato original, mais especificamente Anexo VI – Plano de Atendimento, Cláusula Sexta (SEI 0701225). [14] Vide anexos do contrato original, mais especificamente Anexo VI – Plano de Atendimento, Cláusula Sétima (SEI 0701225).

[15] GWCN (Gateway Core Network) é um modelo de compartilhamento de rede móvel em que duas ou mais operadoras compartilham tanto a rede de acesso por rádio (RAN) quanto partes do núcleo da rede (core network), como os gateways de dados e controle. [16] O roaming 30k é requisito estabelecido pela ANATEL com o objetivo de ampliar a cobertura de voz e dados em áreas onde uma operadora não possui infraestrutura própria, mas outra operadora já está presente. A regulação estabelece que as operadoras de telefonia de celular têm a obrigação de manter a conectividade de seus usuários visitantes em municípios com menos de 30 mil habitantes, mesmo quando não possuem infraestrutura própria. Assim, a regulação estabelece regras para o compartilhamento de rede móvel entre operadoras nestes municípios. [17] A listagem dos 66 municípios é apresentada no Quadro 5 deste Parecer. [18] A listagem dos 158 municípios é apresentada no Quadro 6 deste Parecer. [19] O SMC é o serviço de telecomunicações móvel terrestre, aberto à correspondência pública, que utiliza sistema de radiocomunicações com técnica celular, interconectado à rede pública de telecomunicações, e acessado por meio de terminais portáteis, transportáveis ou veiculares, de uso individual. Excepcionalmente, por motivos históricos, o SMC, que é prestado em regime privado, foi objeto de contrato de concessão e não de autorização.

Atualmente, a Anatel já não emite outorgas para SMC e incentiva as operadoras detentoras das licenças a substituí-las por novas licenças de SMP. Fonte: Teleco. Disponível em: https://www.teleco.com.br/tutoriais/tutorialleg/pagina_4.asp [20] Conforme definido na Resolução Anatel nº 477, de 7 de agosto de 2007, o SMP é o serviço de telecomunicações móvel terrestre de interesse coletivo que possibilita a comunicação entre Estações Móveis e de Estações Móveis para outras estações. O SMP é caracterizado por possibilitar a comunicação entre estações de uma mesma Área de Registro do SMP ou acesso a redes de telecomunicações de interesse coletivo. O SMP é prestado em regime privado e sua exploração e o direito ao uso das radiofrequências necessárias dependem de prévia autorização da Anatel [21] Caso dos Atos de Concentração: nº 53500.001555/2001 (Requerentes: Global Telecom S/A, Daini do Brasil S/A, Inepar S/A e Motorola NMG Brasil Ltda.); nº 53500.001054/2001 (Requerentes: Telesp Celular Participações S.A. e Global Telecom S.A.); nº 53500.001673/2001 (Requerentes: Tim do Brasil Ltda. e Blucel S.A.); nº 53500.002055/2001 (Requerentes: Tim do Brasil Ltda. e Unicel S.A.); nº 53500.001368/2003 (Requerentes: BSE S.A. e Telecom Américas Ltda); nº 53500.022892/2007 (Requerentes: Vivo Participações S.A., Telpart Participações S.A. e Telemar Norte Leste S.A.); nº 08700.002013/2019-56 (Requerentes: Claro S.A. e Nextel Telecomunicações Ltda.).

Por sua vez, nos atos de concentração nº 53500.010407/2004 (Requerentes: Teléfonos de México S.A de CV, WorldCom Inc., MCI WorldCom) e nº 08700.009731/2014-49 (Requerentes: Telefonica S.A.; Assicurazioni Generali S.p.A.; Intesa Sanpaolo S.p.A.; Mediobanca -Banca di Credito Finanziario S.p.A.) foram analisados alguns mercados de atacado, embora caiba destacar que essas operações envolveram empresas que não atuavam com SMP – Embratel e GVT, respectivamente [22] A operação da radiofrequência em caráter primário significa que o titular da faixa de frequência tem prioridade de uso e proteção contra interferências por parte de outros usuários. [23] Um resumo da evolução histórica e legislativa do setor de telecomunicações no Brasil pode ser encontrada no documento “Histórico da Legislação de Telecomunicações no Brasil” (2017), de autoria do Consultor Legislativo da Câmara dos Deputados Bernardo Felipe Estellita Lins. Disponível em: https://bd.camara.leg.br/bd/handle/bdcamara/34499 [24] Ato de Concentração nº 08700.000219/2015-18 (Requerentes: American Tower e Tim). [25] Ato de Concentração nº 08700.007211/2015-82 (Requerentes: Highline e Algar). [26] Ato de Concentração nº 08700.005777/2019-01 (Requerentes: Telxius e Telefônica). [27] Ato de Concentração nº 08700.000295/2021-71 (Requerentes: Highline e Oi). [28] A Resolução Anatel nº 671, de 3 de novembro de 2016, que aprovou o Regulamento de Uso do Espectro de Radiofrequências, define a exploração industrial como:

“[...] situação na qual uma prestadora de serviços de telecomunicações de interesse coletivo contrata a utilização de recursos integrantes da rede de outra prestadora de serviços de telecomunicações para constituição de sua rede de serviço.” [29] A Winity que atua no mercado em atacado, chegou a desenhar negócios (que não foram implementados) para uma atuação envolvendo a construção de rede neutra, porém, decidiu renunciar a sua licença na faixa de 700 MHz, adquirida no leilão do 5G, em 2021. Disponível em: <https://valor.globo.com/empresas/noticia/2023/12/22/winity-do-fundo-ptria-renuncia-licena-de-700-megahertz-arrematada-no-leilo-5g.ghtml>. [30] Disponível em https://cdn.cade.gov.br/Portal/centrais-de-conteudo/publicacoes/estudos-economicos/cadernos-do-cade/Mercados-de-Telecomunicacoes_2023.pdf [31] O Serviço Móvel Especializado (SME), também conhecido como Trunking ou sistema troncalizado, é um serviço muito semelhante ao serviço celular sendo em muitos países enquadrado nesta categoria. As principais diferenças em relação ao Serviço Celular no Brasil são: (i) o SME é destinado a pessoas jurídicas ou grupos de pessoas caracterizados pela realização de atividade específica, não pode ser oferecido a pessoas físicas individualmente; e (ii) o SME oferece a possibilidade comunicação tipo despacho (push to talk) para um grupo. [32] Os Atos de Concentração nº 08700.006163/2019-39 (Requerentes: Telefônica e TIM) e nº 08700.006656/2020-11 (Requerentes:

Claro e Telefônica) são exemplos de outros casos em que tal metodologia foi empregada. [33] BEREC and RSPG joint report on Facilitating mobile connectivity in “challenge areas”. [34] Parecer nº 8/2020/ CGAA4/SGA1/SG (SEI 0745523). In: Ato de Concentração n° 08700.006163/2019-39 (Requerentes: Telefônica e Tim). [35] As Requerentes informam que comunicaram a ANATEL sobre esta Operação (SEI 1515651, p.6). [36] Disponível em https://informacoes.anatel.gov.br/legislacao/resolucoes/2016/911-resolu%C3%A7%C3%A3o-671 [37] Resolução Anatel nº 438, de 10 de julho de 2006 (Aprova o Regulamento de Remuneração pelo Uso de Redes de Prestadoras do Serviço Móvel Pessoal – SMP); Resolução Anatel nº 550, de 22 de novembro de 2010 (Aprova o Regulamento sobre Exploração de Serviço Móvel Pessoal – SMP por meio de Rede Virtual [RRV-SMP]); Resolução Anatel nº 600, de 8 de novembro de 2012 (Aprova o Plano Geral de Metas de Competição [PGMC]); Resolução Anatel nº 671, de 3 de novembro de 2016 (Aprova o Regulamento de Uso do Espectro de Radiofrequências e altera o Regulamento de Cobrança de Preço Público pelo Direito de Uso de Radiofrequências e o Regulamento de Aplicação de Sanções Administrativas); Resolução Anatel nº 683, de 05 de outubro de 2017 (Aprova o Regulamento de Compartilhamento de Infraestrutura de Suporte à Prestação de Serviço de Telecomunicações); Resolução Anatel nº 703, de 01 de novembro de 2018 (Estabelece Limites Máximos de Quantidade de Espectro de Radiofrequências);

entre outras [38] Os dados da ANATEL relativos aos códigos nacionais estão disponíveis em: https://informacoes.anatel.gov.br/paineis/areas-tarifarias/codigos-nacionais [39] Os dados da ANATEL relativos aos códigos nacionais estão disponíveis em: https://informacoes.anatel.gov.br/paineis/areas-tarifarias/codigos-nacionais [40] Para uma análise detalhada dos fatores que tornam maior a probabilidade de exercício de poder coordenado no contexto do mercado de SMP, vide o mencionado Parecer 11/2021 (SEI 0977216). [41] João Paulo de Resende. Voto no Ato de Concentração nº 08700.002276/2018-84 (Requerentes: Oi e Tim) (SEI 0545849) [42] Ato de Concentração nº 08700.002013/2019-56 (Requerentes: Claro e Nextel), Ato de Concentração n° 08700.006163/2019-39 (Requerentes: Telefônica e Tim) e Ato de Concentração n° 08700.007109/2022-14 (Telefônica e Tim) [43] Documentos apresentados no anexo SEI 1439093 [44] Ibidem [45] Ibidem [46] João Paulo de Resende. Voto no Ato de Concentração nº 08700.002276/2018-84 (Requerentes: Oi e Tim) (SEI 0545849) [47] Vide Parecer 1/2023 do ACs 08700.008322/2022-35 – Telefônica/Winity e Parecer 4/2023 08700.007109/2022-14 – Tim e Telefônica [48] Vide Parecer 1/2023 do ACs 08700.008322/2022-35 – Telefônica/Winity e Parecer 4/2023 08700.007109/2022-14 – Tim e Telefônica [49] Anatel. Painel de Dados de Portabilidade. Disponível em:<https://informacoes.anatel.gov.br/paineis/portabilidade>.

[50] Entendimento consagrado no citado voto do João Paulo de Resende - Ato de Concentração nº 08700.002276/2018-84 (Requerentes: Oi e Tim) (SEI 0545523)