Recurso Voluntário — Acórdão nº 8383/2008

286ª Sessão Recurso 7512-CS  Processo BCB 0101116906      RECURSO VOLUNTÁRIO     RECORRENTE: CIPASA ADMINISTRADORA DE CONSÓRCIOS S/C LTDA.     RECORRIDO BANCO CENTRAL DO BRASIL      EMENTA: RECURSO VOLUNTÁRIO – Consórcio – Apropriação, pela administradora, como receita própria, e transferência de recursos financeiros de grupos encerrados – Constituição de grupos após suspensão determinada por norma regulamentar - Quitação de parte do débito de consorciados mediante concessão de abonos em percentual do saldo devedor – Inexistência de Livros Diários de grupos para registro no órgão competente – Irregularidades caracterizadas – Adequação da dosimetria da pena aos padrões normativos vigentes à época da prática dos ilícitos - Apelo a que se dá provimento parcial.    PENALIDADE: Multa Pecuniária.

BASE LEGAL: Lei nº 5.768/71, art. 14 (com a redação dada pela Lei nº 7.691/88).

 ACÓRDÃO/CRSFN 8383/08:

R E L A T Ó R I O

1. Em 25/03/2002, a Recorrente foi regularmente intimada pelo Banco Central do Brasil (BACEN), a apresentar defesa, no prazo de trinta dias, ou efetuar o pagamento de multa pecuniária no valor de R$692.786,30 (seiscentos e noventa e dois mil, setecentos e oitenta e seis reais e trinta centavos), em razão do disposto no art. 14, inciso IV, da Lei nº 5.768, de 20 de dezembro de 1971, com a redação dada pelo art. 8º da Lei nº 7.691, de 15 de dezembro de 1988 (fls. 108 a 110), face às seguintes irregularidades: Apropriação, pela Recorrente, como receita própria, de recursos financeiros de grupos de consórcios encerrados, em infração aos arts. 27, 33 e 47, todos do Regulamento anexo à Circular BACEN nº 2.196, de 30 de junho de 1992; transferência de recursos financeiros de grupos encerrados para a Recorrente, sem amparo nas disposições do Regulamento anexo à Circular BACEN nº 2.196, de 1992, vigente na época dos fatos; constituição de grupos de consórcio na vigência de impedimento aplicado pelo BACEN para a realização de tal operação, infringindo o art. 7º da Circular BACEN nº 2.861, de 10 de fevereiro de 1999; quitação de parte do débito de consorciados mediante concessão de “abonos em percentual” do saldo devedor, em infração ao disposto no art. 25 do Regulamento anexo à Circular BACEN nº 2.196, de 1992 e inexistência de Livros Diários de grupos de consórcio, os quais deveriam ser emitidos e registrados no órgão competente, infringindo os arts. 21 e 24 da Circular BACEN nº 2.381, de 18 de novembro de 1993.

2. No dia 8/04/2002, a Recorrente protocolizou petição solicitando a prorrogação do prazo estabelecido, tendo o BACEN concedido o prazo adicional de 20 (vinte) dias (fls. 115 a 124).

3. Em suas razões de defesa (fls. 125 a 279), a Recorrente manifestou-se sustentando basicamente que: ocorreu a prescrição da ação punitiva da Autarquia Recorrida, no que tange às irregularidades apontadas nas letras “a” e “e” do item 1 deste Relatório, tendo em vista o lapso temporal decorrido entre a ocorrência delas e a intimação inicial, pois:

a.1) em relação à irregularidade consignada na letra “a” do item 1, a pretensão punitiva do BACEN prescreveu em 30/11/2000, conforme tabela explicativa:

Grupos Data da apropriação dos recursos  207 5/12/1994  209 6/02/1995  210 28/02/1995  213 24/01/1995  214 31/08/1995  215 30/04/1995  216 30/11/1995  224 30/11/1995   a.2) quanto à letra “e” do item 1, as irregularidades se referem aos Livros Diários correspondentes aos anos de 1993 a 1996;

sobre a não apresentação do Livro Diário referente ao ano de 1997, sustenta a ora Recorrente que tal fato ocorreu em razão da superveniência de problemas operacionais que impossibilitaram a leitura dos arquivos correspondentes; acerca da irregularidade mencionada na letra “b” do item 1, alega a ora Recorrente que, na época dos fatos, a norma vigente era a Circular BACEN nº 2.394, de 22 de dezembro de 1993, que determinava a prévia notificação dos consorciados desistentes ou excluídos para que a transferência de recursos fosse realizada, sendo que, em 5/12/2001 efetuou a notificação da titular das cotas dos grupos 218, 219, 220, 221, 222, 223, 225 e 228 (fls. 204 a 207), tratando-se apenas de mera irregularidade contábil que não causou qualquer tipo de prejuízo aos credores, uma vez que o valor transferido para o seu passivo sofreu a incidência dos encargos da aplicação financeira; em 31/05/1999, a Recorrente foi impedida de constituir e administrar novos grupos de consórcio a partir de fiscalização com base em janeiro de 1999, por, dentre outras, as mesmas irregularidades de que trata o presente processo, razão pela qual o BACEN pretende aplicar outra sanção pela prática dos mesmos atos já punidos, sendo inegável a ocorrência de preclusão administrativa, acarretando a impossibilidade de reapreciação da matéria; por entender que, de acordo com o art. 75 do Decreto nº 70.235, de 6 de março de 1972, o processo administrativo deveria permanecer suspenso até que a decisão judicial fosse proferida, a ora Recorrente obteve a concessão de liminar judicial suspendendo o impedimento imposto pelo BACEN, mas somente teve ciência da decisão que suspendeu a referida liminar em 30/05/2001, motivo pelo qual os grupos de consórcios 2001 e 2002, constituídos em 25/04/2001 e 26/04/2001, respectivamente, gozam de regularidade, pois, no período de abertura destes, a ora Recorrente estava amparada pela liminar concedida em seu favor; os grupos de consórcios 2003 e 2004, constituídos em 26/07/2001 e 27/07/2001, também gozam de regularidade, uma vez que a pena de impedimento atingiu o seu termo final em 31/05/2001, observado o prazo máximo de 2 (dois) anos de duração; no tocante à infração de que trata a letra “d” do item 1, afirma a ora Recorrente que os denominados “abonos” consistiram em erro de operação no sistema de processamento de dados, o qual foi regularizado depois de determinação do BACEN; se o BACEN optou por orientar, não pode agora, segundo a Recorrente, impor multa pela prática da irregularidade, ofendendo o princípio da razoabilidade.

4. Ato contínuo, a Recorrente apresentou suas alegações finais (fls. 284 a 296), repisando todos os argumentos sustentados em sua peça de defesa, acrescentando, posteriormente, por meio de petição protocolizada em 1º/11/2002, que a alegada apropriação de recursos já fora julgada pelo BACEN, amealhando, para tanto, escritura pública de declaração prestada por antigo servidor do BACEN que participou de fiscalização ocorrida nas dependências da ora Recorrente, Sr. Antônio Aldemir Toledo da Silva, no sentido de que, depois da realização de todas as diligências necessárias e cabíveis, o então Supervisor de Fiscalização, Sr. Camilo Calliman concluiu que “a conduta da empresa não tinha sido lesiva aos consorciados em questão e, dessa forma, entendeu ser desnecessário punir esta empresa. Sendo assim, este opinou pelo arquivamento do processo, o que foi por mim determinado.”.

5. Sustentou, no mesmo ensejo, a Recorrente, que a decisão recorrida desconsiderou todas as ponderações da ora Recorrente, como também, o fato de que, na época, tal conduta era prática de mercado, não existindo norma proibitiva (fls. 297 a 301)

6. Em 26/11/2003, o BACEN, por meio do PARECER DECIF/GTPAL/Copad-2003/467 (fls. 303 a 308), sustentou que caberia afastar a ocorrência de prescrição da pretensão punitiva, tendo em vista o art. 2º da Lei nº 9.873, de 23 de novembro de 1999, que dispõe acerca das hipóteses de interrupção do prazo prescricional, dentre elas, a existência de ato inequívoco que importe apuração dos fatos, verificado, na hipótese dos autos, por meio da troca de correspondências entre a Recorrente e a Autarquia Recorrida antes e durante o ano de 1999.

7. Sustentou, ainda, o BACEN, que o impedimento por ele aplicado quanto à formação de novos grupos de consórcio não pode ser confundido com a penalidade prevista na Lei nº 5.768, de 1971, isto porque tal impedimento, apesar de decorrer dos fatos objeto deste processo, teve o propósito de evitar a ocorrência de novas irregularidades. Por outro lado, registrou o BACEN que a penalidade de suspensão para a formação de novos grupos de consórcio pelo prazo de até 2 (dois) anos dependia da instrução do competente processo administrativo, com direito à ampla defesa e ao contraditório, o que se verifica claramente nos presentes autos.

8. No que tange à alegação da suspensão do processo administrativo em razão da discussão judicial, segundo o BACEN, tal não deve prosperar, pois, no Poder Judiciário, a discussão gira em torno da proibição de formação de novos grupos de consórcio, cujo caráter é preventivo, não se confundindo com o objeto dos autos, de caráter punitivo. Além disso, mencionou que a validade do impedimento poderia ser discutida, caso a Recorrente demonstrasse a regularização dos fatos que ocasionaram a proibição.

9. Concluiu, assim, pela caracterização das irregularidades apontadas no item 1 deste Relatório, propondo, todavia, a redução do valor da multa para R$348.308,49 (trezentos e quarenta e oito mil, trezentos e oito reais e quarenta e nove centavos), com base no art. 14 da Lei nº 5.768, de 1971.

10. Em 7/05/2004, conforme DECISÃO DECIF/GABIN-2004/025 (fls. 316 a 323), o BACEN, adotando os termos do Parecer supracitado, decidiu aplicar à Recorrente a pena de multa pecuniária no valor de R$348.308,49 (trezentos e quarenta e oito mil, trezentos e oito reais e quarenta e nove centavos), pelas irregularidades apontadas nas letras “a” a “e” do item 1 deste Relatório, com fulcro no art. 14, inciso IV, e art. 16, ambos da Lei nº 5.768, de 1971, com redação dada pelo art. 8º da Lei nº 7.691, de 1988. Determinou, ainda, a comunicação da decisão à Recorrente, intimando-a ao pagamento devido no prazo de trinta dias, ressalvado o direito de recurso.

11. Regularmente intimada em 25/05/2004 acerca do teor da decisão prolatada pelo BACEN (fl. 329), com prazo recursal de trinta dias, a Recorrente protocolizou Recurso em 24/06/2004 (fls. 331 a 361, acompanhadas dos documentos de fls. 362 a 423), dirigido ao Segundo Conselho de Contribuintes do Ministério da Fazenda, repisando as alegações esposadas em sua peça de defesa e demais manifestações ofertadas, requerendo, em suma, a reforma da decisão proferida pelo BACEN.

12. Conforme despacho de fl. 429, os autos do processo foram encaminhados ao Decif/Dipad para submissão do processo ao julgamento do Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional - CRSFN (CRSFN), à vista da superveniência do Decreto nº 5.363, de 31 de janeiro de 2005, que alterou a competência do CRSFN para abarcar, também, a matéria afeta a estes autos.

13. Em 3/03/20005, os autos foram encaminhados ao CRSFN (fl. 433), juntamente com os autos de diversos outros processos da mesma natureza. Recebido o processo pela Secretaria-Executiva do CRSFN, e depois de devidamente autuado, sob o nº 7512, em 17/06/2005, ele foi submetido, na forma regimental, à Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional.

14. O Douto representante da Procuradoria da Fazenda Nacional então atuante neste Conselho, Dr. Sérgio Augusto G. Pereira de Souza, exarou seu competente parecer (PGFN/CAF/CRSFN/SAGPS Nº 0101/2007, de 7/05/2007), opinando pelo improvimento do Recurso Voluntário e conseqüente manutenção da decisão do BACEN, por seus próprios e jurídicos fundamentos, na medida em que (a) a preliminar de prescrição argüida pela Recorrente restou descabida em face do disposto no art. 2º, inciso II, da Lei nº 9.873, de 1999, e (b) restaram comprovadas a materialidade e a autoria das infrações, tanto que a Recorrente sequer chega a contestar os fatos apresentados, restringindo-se a discordar da interpretação dada a eles pelo BACEN. No mesmo ensejo, sustentou que a multa aplicada foi devidamente fundamentada e insere-se dentre as cominadas pela legislação, sendo certo que o BACEN, por força da Lei nº 8.177, de 1991, foi dotado da competência necessária à fiscalização das atividades em comento e imposição da multa em questão.

É o Relatório. Rio de Janeiro, 16 de janeiro de 2008. Rita Maria Scarponi - Conselheira-Relatora.

Despacho do Revisor

Consoante o entendimento firmado durante a 282ª Sessão deste Egrégio Conselho, gostaria de aditar o brilhante relatório elaborado pela Ilustre Conselheira Relatora apenas para acrescentar o “quantum” de multa aplicado pelo Banco Central do Brasil, bem como a respectiva fundamentação, a cada uma das condutas punidas e ora analisadas em sede de Recurso Voluntário. Nos termos da decisão do BACEN (fls. 316 a 322),foi aplicada multa no valor de R$ 348.196,84 (trezentos e quarenta e oito mil, cento e noventa e seis reais e oitenta e quatro centavos) por apropriação de recursos de grupos de consórcio, transferência de recursos de grupos encerrados, constituição de grupos durante a vigência de impedimento, quitação de débitos de consorciados mediante abonos em percentual e inexistência de Livros Diários de grupos de consórcio, com fulcro nos arts. 14, IV, e 16, da Lei nº 5.768/71, com redação dada pelo art. 8º da Lei nº 7.691/88.

Vale destacar que, nos termos da intimação feita à ora Recorrente para apresentação de defesa (fls. 108 a 110), o cálculo (fls. 106) do valor global da multa atingiu o patamar de R$ 692.786,30 (seiscentos e noventa e dois mil, setecentos e oitenta e seis reais e trinta centavos).

Entretanto, observando que as irregularidades foram integralmente cometidas anteriormente à edição da Medida Provisória nº 2.224/01, pelo que o limite das multas aplicadas ainda deveria respeitar o teto de R$ 100.000,00 (cem mil reais), o valor global da multa foi reduzido para aplicar a pena de multa, individualmente, da seguinte forma: - Irregularidade “a” – R$ 92.148,55 (noventa e dois mil, cento e quarenta e oito reais e cinqüenta e cinco centavos), mantendo-se os cálculos apresentados; - Irregularidade “b” – R$ 52.246,64 (cinqüenta e dois mil, duzentos e quarenta e seis reais e sessenta e quatro centavos), mantendo-se os cálculos apresentados; - Irregularidade “c” – R$ 100.000,00 (cem mil reais), reduzindo-se a multa em face à limitação legal do art. 67 da Lei nº 9.069/95 anterior à Medida Provisória nº 2.224/01. - Irregularidade “d” – R$ 100.000,00 (cem mil reais), reduzindo-se a multa em face à limitação legal do art. 67 da Lei nº 9.069/95 anterior à Medida Provisória nº 2.224/01. - Irregularidade “e” – R$ 3.801,65 (três mil, oitocentos e um reais e sessenta e cinco centavos), reduzindo-se a multa em razão de alteração da capitulação legal para o art. 16 da Lei nº 5.768/71.

Nada mais a acrescentar.

São Paulo, 13 de maio de 2008. Marco Antônio Martins de Araújo Filho - Conselheiro Revisor.

V O T O

I - TEMPESTIVIDADE

O Recurso Voluntário interposto por Cipasa Administradora de Consórcios Ltda. S/C [CIPASA/ora Recorrente] é tempestivo, pois, regularmente intimada em 25/05/2004, acerca do teor da decisão prolatada pelo BACEN [fl. 329], com prazo para manifestação de 30 [trinta] dias, a ora Recorrente protocolizou sua peça recursal em 24/06/2004 [fls. 331 a 361, acompanhada dos documentos de fls. 362 a 423].

II - PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO PUNITIVA

No que toca à sustentada ocorrência da prescrição da pretensão punitiva, ressalte-se que, conforme se extrai dos autos, o Banco Central do Brasil [BACEN/Autarquia Recorrida] e a ora Recorrente trocaram correspondências antes e durante o ano de 1999, período antecedente à intimação inicial ocorrida em 25/03/2002 [fls. 108 a 110], tratando de fatos diretamente relacionados ao objeto do presente processo, restando, por conseguinte, afastada a ocorrência da prescrição, tendo em vista o art. 2º da Lei nº 9.873, de 23 de novembro de 1999, que dispõe acerca das hipóteses de interrupção do prazo prescricional, dentre elas a existência de ato inequívoco que importe apuração dos fatos.

III - MÉRITO

Os fatos relacionados ao mérito do presente procedimento foram corretamente descritos na intimação inicial e explicitados na decisão recorrida, e não são rechaçados pela ora Recorrente quanto à sua ocorrência ou quanto à sua autoria, mas apenas rebatidos, na mesma linha outrora feita em sua peça de defesa [fls. fls. 125 a 279] quanto à antijuridicidade de sua conduta.

Com efeito, é inconteste a ocorrência das cinco irregularidades adiante resumidas, e apontados desde o início deste procedimento, praticadas pela ora Recorrente e devidamente comprovadas pelo BACEN nestes autos: apropriação, como receita própria, de recursos financeiros de grupos de consórcios encerrados, em infração aos arts. 27, 33 e 47, todos do Regulamento anexo à Circular BACEN nº 2.196, de 30 de junho de 1992, vigente na época dos fatos; transferência de recursos financeiros de grupos encerrados para a Recorrente, sem amparo nas disposições do Regulamento anexo à Circular BACEN nº 2.196, de 1992; constituição de grupos de consórcio na vigência de impedimento aplicado pelo BACEN para a realização de tal operação, infringindo o art. 7º da Circular BACEN nº 2.861, de 10 de fevereiro de 1999; quitação de parte do débito de consorciados mediante concessão de “abonos em percentual” do saldo devedor, em infração ao disposto no art. 25 do Regulamento anexo à Circular BACEN nº 2.196, de 1992; e inexistência de Livros Diários de grupos de consórcio, os quais deveriam ser emitidos e registrados no órgão competente, infringindo os arts. 21 e 24 da Circular BACEN nº 2.381, de 18 de novembro de 1993.

Pelas irregularidades acima descritas, o BACEN decidiu aplicar à Recorrente a pena de multa pecuniária no valor de R$348.308,49 [trezentos e quarenta e oito mil, trezentos e oito reais e quarenta e nove centavos], com fundamento no art. 14, inciso IV, e art. 16, ambos da Lei nº 5.768, de 1971, com redação dada pelo art. 8º da Lei nº 7.691, de 1988 [fls. 316 a 323].

Entretanto, mesmo caracterizadas materialidade e autoria, o presente caso, como outros da espécie, demanda a adequação da sanção aos limites impostos pela legislação regente sobre a matéria, tal como ocorreu no âmbito do Recurso CRSFN nº 7520, julgado na 284ª Sessão deste Conselho, com base no pronunciamento do I. representante da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, Dr. Euler Barros Ferreira Lopes, nos termos do parecer de sua lavra, sob a forma de DESPACHO, PGFN CAF/CRSFN/EBFL/N° 008/2008, do qual destaco os esclarecedores e esclarecedores tópicos: “72. ... considerando-se que [i] delimitação do teto da multa a ser aplicada é aquela descrita por “cada tipo de irregularidade praticada”, ou seja, por cada base legal que fundamenta a capitulação de cada uma das espécies de infração imputadas às administradoras de consórcios; e [ii] que tais penalidades devem respeitar a limitação, em valores absolutos, determinada no art. 67 da Lei nº 9.069/95 [e posteriores alterações], inclusive no que concerne à gradação editada pelo Conselho Monetário Nacional, por força do §2º do referido art. 67 da Lei nº 9.069/95 [o qual deve ser observado desde 26/09/95, data da edição da Lei nº 9.069/95, e não somente a partir de 31/01/2005, data de edição do Decreto nº 5.363/05], pode-se, agora, retomar as conclusões preliminares, para assentar que as multas decorrentes da atividade fiscalizatória do Banco Central do Brasil sobre as atividades das administradoras de consórcios, tinham o limite máximo de: a] 100% da taxa de administração, a recebida ou a receber, no período compreendido de 01/05/1991 [quanto foi atribuída tal competência ao Banco Central por determinação do art. 33 da Lei nº 8.177/91] até 29/06/1995 [data da edição da Lei nº 9.069/95]; b] 100% da taxa de administração, a recebida ou a receber, com o sub-limite de R$ 25.000,00, no período compreendido entre 29/06/1995 [data da edição da Lei nº 9.069/95] e 04/09/2001 [data da edição da MP nº 2.224/2001], pela incidência da Resolução CMN nº 2.228/95 [MNI-5-4-2-1-a-V]; c] 100% da taxa de administração, a recebida ou a receber, com o sub-limite de R$ 25.000,00, no período compreendido entre 04/09/2001 [data da edição da MP nº 2.224/2001] e 30/04/2004 [data da edição da Resolução CMN nº 3.192/04], pela incidência da Resolução CMN nº 2.228/95 [MNI-5-4-2-1-a-V]; e, d] 100% da taxa de administração, a recebida ou a receber, com o sub-limite de R$ 100.000,00, a partir de 30/04/2004 [data da edição da Resolução CMN nº 3.192/04], pela incidência da Resolução CMN nº 3.192/04 [MNI-5-4-2-1-a-V].”

IV - CONCLUSÃO

Diante do exposto, conheço do Recurso Voluntário interposto, pela sua tempestividade [Tópico I, supra], e, quanto ao mérito, caracterizadas a autoria e a materialidade, adoto o novel posicionamento da PGFN refletido na manifestação oral há pouco efetuada pelo I. representante da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, Dr. Euler Barros Ferreira Lopes, quanto à necessidade de adequação da multa pecuniária, cujas passagens que interessam a fundamentar o presente voto foram transcritos no tópico antecedente.

Por conseguinte, VOTO pelo provimento parcial do Recurso Voluntário, a fim de que seja adequada a multa pecuniária aplicada a ora Recorrente, de R$348.308,49 [trezentos e quarenta e oito mil, trezentos e oito reais e quarenta e nove centavos], ao somatório das multas correspondentes a cada uma das irregularidades cometidas pela CIPASA, que deve ostentar o valor de R$25.000,00 [vinte e cinco mil reais] – máximo permitido pela legislação regente na época dos fatos -, com exceção daquela em que o valor estabelecido na decisão recorrida, de R$3.801,00 [três mil, oitocentos e um reais], já se configura inferior ao mínimo legal, perfazendo, assim, em face das cinco espécies de infração, um total de R$103.801,65 [cento e três mil oitocentos e um reais e sessenta e cinco centavos].

Por fim, considerando a existência do procedimento Pt. 0201132765 [fl. 103], recomenda-se que o BACEN providencie o encaminhamento de cópia do acórdão do julgamento deste processo ao Ministério Público Federal [MPF].

Brasília, 24 de junho de 2008. Rita Maria Scarponi - Conselheira Relatora. RECURSO CRSFN Nº 7512-CS.

Vistos, relatados e discutidos os presentes autos, decidem os membros do Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional, por maioria e com base no voto da Conselheira-Relatora, dar provimento parcial ao recurso interposto, mantida a decisão do órgão de primeiro grau no sentido de aplicar a CIPASA ADMINISTRADORA DE CONSÓRCIOS LTDA. S/C pena de multa pecuniária, reduzindo-se o valor (R$ 348.196,84 – trezentos e quarenta e oito mil, cento e noventa e seis reais e oitenta e quatro centavos) arbitrado na origem para R$ 103.801,65 (cento e três mil, oitocentos e um reais e sessenta e cinco centavos), vencido o Conselheiro Johan Albino Ribeiro ao votar pela fixação do valor total em R$ 75.000,00 (setenta e cinco mil reais).

Participaram do julgamento os seguintes Conselheiros: Drs. Daniel Augusto Borges da Costa, Darwin Corrêa, Felisberto Bonfim Pereira, Johan Albino Ribeiro, Marcos Galileu Lorena Dutra, Raul Jorge de Pinho Curro e Rita Maria Scarponi. Presentes o Dr. Dr. Euler Barros Ferreira Lopes Procurador da Fazenda Nacional, e Marcos Martins de Souza, Secretário-Executivo do CRSFN.

Brasília, 25 de junho de 2008.

DANIEL AUGUSTO BORGES DA COSTA Presidente

RITA MARIA SCARPONI Relatora

EULER BARROS FERREIRA LOPES Procurador da Fazenda Nacional