Recurso Voluntário — Acórdão nº 8255/2007

278ª Sessão Recurso 7501-CS  Processo BCB 9600664476      RECURSO VOLUNTÁRIO     RECORRENTE: STAFF – TRABALHO, COMÉRCIO E REPRESENTAÇÕES LTDA.     RECORRIDO BANCO CENTRAL DO BRASIL      EMENTA: RECURSO VOLUNTÁRIO – Consórcio – Exercício típico de atividade consortil sem a devida autorização oficial – Formação de grupos – Não vulneração da liberdade associação dada a ilicitude – Ausência de fins lucrativos da entidade não desnatura a prática empresarial em questão – Irregularidade caracterizada – Apelo a que se nega provimento.   

PENALIDADE: Multa Pecuniária.

BASE LEGAL: Lei nº 5768/71, art. 12, inciso II, alínea “a” (com a redação dada pela Lei nº 7.691/88).

 ACÓRDÃO/CRSFN 8255/07:

R E L A T Ó R I O

A Staff – Trabalho, Comércio e Representações Ltda. foi intimida em ofício de 23 de abril de 1997, pelo Núcleo de Apoio à Fiscalização da Delegacia Regional em Fortaleza do Banco Central do Brasil (BACEN), a recolher, no prazo de 30 (trinta) dias contados a partir do recebimento da intimação (7 de maio de 1997), multa pecuniária no valor de R$ 28.148,35 (vinte e oito mil e cento e quarenta e oito reais e trinta e cinco centavos), em face de irregularidade consistente na contratação de operações de consórcio sem a devida autorização da referida Autarquia.

2. Ficou ressalvado, na intimação, o direito de recurso ao Conselho de Contribuintes, no mesmo prazo estabelecido para o pagamento da multa.

3. A penalidade foi aplicada com base no art. 12, inciso II, alínea “a” da Lei nº 5.768, de 20 de dezembro de 1971, com a redação dada pelo art. 8º da Lei nº 7.691, de 15 de dezembro de 1988.

4. O Banco Central do Brasil, após apreciação da defesa inicial da Recorrente, justificou sua Decisão com os seguintes argumentos: a atividade desenvolvida pela Staff, por caracterizar-se como consórcio, dependia de autorização do Banco Central, consoante previsão legal; o encerramento das atividades consorciativas não elide as irregularidades anteriormente praticadas; as diferenças elencadas na defesa, entre a forma praticada pela indiciada e outras congêneres não são essenciais, nem deixam de atender à conceituação legal, pois, nos termos da lei, qualquer forma associativa que objetive a aquisição de bens de qualquer natureza mediante a captação antecipada de recursos de seus membros é considerada consórcio; desde o início da prática de irregularidade (5 de abril de 1993) era vigente a obrigatoriedade de autorização do Banco Central para um consórcio funcionar, uma vez que essa atribuição, até então pertencente à Secretaria da Receita Federal, foi transferida para a Autarquia por meio da Lei nº 7.691, de 1988; o cumprimento das condições pactuadas entre administradora e consorciados não interfere na caracterização das irregularidades.

5. Em expediente de 30 de maio de 1997 (recebido pelo BACEN em 5 de junho do mesmo ano), a Staff apresentou ao Conselho de Contribuintes recurso administrativo contra a decisão proferida pela Autarquia, com as alegações a seguir mencionadas:

a Secretaria da Receita Federal, ao deferir requerimento da Recorrente visando à inscrição no CGF-MF (Cadastro Geral da Fazenda, posteriormente Cadastro Geral de Contribuintes do Ministério da Fazenda – CGC/MF), logo após o início de suas atividades, reconheceu expressamente a regularidade e idoneidade de seu contrato social, autorizando-a a desenvolver as atividades nele previstas;

a norma prevista no art. 134, inciso VII, do Código Tributário Nacional – CTN não pode ser utilizada para responsabilizar os sócios de uma sociedade limitada, como é o caso;

os objetivos da Staff – intermediação de compra, venda, aluguel e financiamento de telefones – não foram violados, compreendendo atividade econômica lícita, assegurada pelo art. 170, parágrafo único, da Constituição Federal, que garante a todos o seu livre exercício independentemente de autorização de órgãos públicos, salvo os casos previstos em lei;

a Recorrente não realizava contrato típico de consórcio, mas apenas contrato de compra e venda para entrega futura programada, ademais, foi autorizada regularmente pelo Ministério da Fazenda para o exercício de tal atividade;

o Ministério Público do Estado do Ceará, por intermédio de seu órgão de defesa do consumidor (DECON-CE), atestou que as atividades desenvolvidas pela Recorrente eram regulares;

a transferência de atribuições da Secretaria da Receita Federal para o Banco Central não tem o condão de desfazer ou invalidar atos regulares anteriormente praticados pelo Ministério da Fazenda;

a Carta-Circular nº 002660, de 24 de junho de 1996, do Banco Central do Brasil, determinou às empresas em geral que estivessem praticando operações de consórcio a sustação imediata de tal conduta;entende-se que tal documento teve o intuito de estabelecer o termo inicial a partir do qual, as empresas que não regularizassem, junto à Autarquia, o exercício de determinadas atividades que estivessem desenvolvendo, seriam devidamente sancionadas, não cabendo sanção retroativa, como ocorreu no caso sob exame;

assim, a finalidade da Carta-Circular foi esclarecer, dentre outras questões, que a atividade praticada na forma desenvolvida pela Staff era considerada consórcio, o que importa dizer que o próprio BACEN julgou necessário melhor esclarecer a matéria diante de dúvidas existentes, não cabendo a posição de penalizar a Staff e não conceder autorização para a sua constituição como consórcio;

outrossim, foi aplicada penalidade sem previsão em lei, contrariando o Princípio da Tipicidade, assim como o da Legalidade;

segundo a Portaria nº 190, de 27 de outubro de 1989, do Ministério da Fazenda, consórcio “é a união de diversas pessoas físicas ou jurídicas com o objetivo de formar poupança, mediante esforço comum, com a finalidade exclusiva de adquirir bens móveis duráveis, por meio de autofinanciamento;

no caso, os contratos de compra e venda celebrados pela Recorrente com seus clientes eram feitos individualmente, sem que houvesse qualquer solidariedade entre eles, inexistindo o esforço comum previsto na definição acima: ademais, bens móveis, segundo a art. 47 do Código Civil, são aqueles suscetíveis de movimento próprio ou de remoção por força alheia, o que exclui, induvidosamente, o direito de uso de linha telefônica, que, aliás, pertencia aa empresa de telecomunicação.

6. O Decreto nº 5.363, de 31 de janeiro de 2005, estabeleceu, em seu art. 3º, inciso III, alínea “b”, que caberia ao Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional o julgamento, em segunda instância, das decisões do Banco Central proferidas com base no art. 33 da Lei nº 8.177, de 1º de março de 1991, relativas à aplicação de penalidades por infração à legislação de consórcios. Em função disso os autos foram remetidos a este Colegiado, por meio do Ofício Difis-2005/0222, de 1º de março de 2005, da Autarquia.

7. Ouvida a Procuradoria da Fazenda Nacional, aquele Órgão, por intermédio do Parecer PGFN/CAF/CRSFN/RPW/Nº 819, de 29 de janeiro de 2007, assim se manifestou sobre o recurso voluntário: a decisão recorrida merece ser mantida, pois a multa está bem fundamentada, com exame de todos os argumentos de defesa, encontrando-se livre de vícios de legalidade; a pena aplicada insere-se dentre as cominadas e o processo obedeceu aos princípios do contraditório e da ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes; as razões para o pedido de nova decisão, por sua vez, carecem de amparo legal e revolvem matéria suficientemente enfrentada pela decisão recorrida; a competência do Banco Central do Brasil está prevista na Lei nº 8.177, de 1991, e a impugnação recursal não abala as firmes conclusões da instância inferior; destarte, a manifestação, da PGFN é pelo improvimento do recurso voluntário, mantendo-se a decisão recorrida em seus próprios e jurídicos fundamentos.

É o relatório. Rio de Janeiro, 21 de setembro de 2007. Pedro Wilson Carrano Albuquerque - Conselheiro Relator.

Despacho do Revisor: Nada a acrescentar ao relatório apresentado pelo ilustre Conselheiro Pedro Wilson Carrano Albuquerque. Felisberto Bonfim Pereira - Conselheiro-Revisor.

Adoto integralmente os termos do bem elaborado relatório do Ex-Conselheiro Pedro Wilson Carrano Albuquerque. Retornem os autos em devolução à Secretaria Executiva do CRSFN para as providências regimentais. Brasília, 25 de outubro de 2007. Daniel Augusto Borges da Costa – Conselheiro-Relator.

V O T O

O julgamento ora sob apreciação deste CRSFN versa sobre a prática pela STAFF – TRABALHO, COMÉRCIO E REPRESENTAÇÕES LTDA. da seguinte irregularidade: realização de atividades de consórcio sem a devida autorização da autoridade monetária.

Tal conduta do Recorrente afronta o disposto no art. 7º, I, da Lei nº 5.768, de 1971, que prescreve: Art 7º Dependerão, igualmente, de prévia autorização do Ministério da Fazenda, na forma desta lei, e nos termos e condições gerais que forem fixados em regulamento, quando não sujeitas à de outra autoridade ou órgãos públicos federais: I - as operações conhecidas como Consórcio, Fundo Mútuo e outras formas associativas assemelhadas, que objetivem a aquisição de bens de qualquer natureza; ....................................................”

Dita autorização, como também sua fiscalização e aplicação de penalidades foram transferidas ao Banco Central do Brasil por meio do art. 33 da Lei nº 8.177, de 1º de março de 1991: Art. 33. A partir de 1° de maio de 1991, são transferidas ao Banco Central do Brasil as atribuições previstas nos arts. 7° e 8° da Lei n° 5.768, de 20 de dezembro de 1971, no que se refere às operações conhecidas como consórcio, fundo mútuo e outras formas associativas assemelhadas, que objetivem a aquisição de bens de qualquer natureza. Parágrafo único. A fiscalização das operações mencionadas neste artigo, inclusive a aplicação de penalidades, será exercida pelo Banco Central do Brasil.

E por isso, a Recorrente foi condenada pelo Banco Central do Brasil (fls. 359/361), nos termos do art. 12, inciso II, alíneas “a” e “b” da Lei nº 5.768, de 20.12.1971, com redação dada pelo art. 8º, da Lei nº 7.691, de 15.12.1988, a pagar a multa pecuniária no valor de R$ 28.148,35 (vinte e oito mil, cento e quarenta e oito reais e trinta e cinco centavos) e a suspender imediatamente as referidas atividades, in verbis: Art. 12. A realização de operações regidas por esta Lei, sem prévia autorização, sujeita os infratores às seguintes sanções, aplicáveis separada ou cumulativamente: .................................................... II - nos casos a que se refere o art. 7º: a) multa de até cem por cento das importâncias previstas em contrato, recebidas ou a receber, a título de taxa ou despesa de administração; b) proibição de realizar tais operações durante o prazo de até dois anos.

Faz-se oportuno lembrar que o art. 7º da Lei nº 5.768, de 20.12.1971, refere-se, dentre outras, às operações conhecidas como Consórcio.

Consórcio, em termos gerais, e com fundamento na legislação vigente, pode ser conceituado como qualquer forma associativa que tenha por escopo à aquisição de bens de qualquer natureza mediante a captação antecipada de recursos de seus membros.

Ademais, necessário trazer à baila manifestação da Procuradoria Geral da Fazenda Nacional que, quando da análise de outro processo em que se discutia a caracterização da constituição irregular de consórcio, asseverou (trecho do Parecer PGFN/CRJN/Nº 069/95): 27. Havendo, portanto, a utilização de recursos de um contratante para adquirir o bem a ser entregue a outro participante, independentemente da maneira como foi determinada a contemplação, se por sorteio, lance ou previamente programada, está caracterizada a utilização comum ou mútua dos recursos. 28. Essa utilização comum ou mútua dos recursos captados é que define a modalidade de captação de poupança como sendo de consórcio, fundo mútuo ou outra forma associativa assemelhada, de que trata a Lei nº 5768/71, art. 7º, inc. I, cuja competência para autorizar e fiscalizar é do Banco central do Brasil (Lei nº 8.177/91, art. 33).

Portanto, a despeito das razões aduzidas pela Recorrente em sua defesa, as diferenças entre a forma por ela praticada e a conceituação legal desse instituto, não são suficientes para descaracterizar a formação de grupos de consórcio.

Assim, conforme apurado em fiscalização por parte do Banco Central do Brasil - BACEN, verificou-se a prática, pela Recorrente, da constituição de grupos de consórcio sem a expressa autorização da autoridade monetária, em irrefutável desobediência às normas vigentes. Esta afirmação baseia-se em ampla documentação acostada aos autos (docs. de fls. 68/225v), não desconstituída pelo interessado nos termos do que prescrevem os arts. 36 e 38 da Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999.

Em expediente de 30.05.1997, a ora Recorrente apresentou, tempestivamente, recurso ao 2º Conselho de Contribuintes do Ministério da Fazenda alegando, em síntese, que nunca operou consórcio, e que a Constituição Federal garante a liberdade de associação e das atividades sociais sem a necessidade de autorização nem intervenção do poder público, argumentos estes insubsistentes para descaracterizar a infringência às disposições contidas nos normativos que disciplinam a constituição e o funcionamento dos grupos de consórcios, já que não está o Recorrente dispensado de obter autorização para operar com grupos de consórcio.

Também não se verifica qualquer mácula a dispositivo constitucional, pois, a “liberdade de associação” a que se refere em seu recurso é apenas a lícita; quando ilícita, deve ser combatida e rechaçada pelo Poder Público, para que seja garantida a higidez no sistema de consórcios, a bem do público usuário de tal forma de associação, escopo principal da Administração Pública – garantia dos bens e direitos públicos, e dos administrados – especialmente por que o objetivo da norma é zelar pela poupança privada, mediante fiscalização por parte do Poder Público, não se restringindo esta fiscalização àquelas empresas ou associações que formalmente se caracterizarem como “consórcios”.

Não podemos nos esquecer, inclusive, que essa atividade pode, dependendo do caso, ser equiparada à de instituição financeira, e que, nos termos da legislação pátria, depende de prévia autorização da Autoridade Monetária para sua prática, sob pena de poder ser caracterizado, além de ilícito administrativo, crime contra o sistema financeiro nacional – Lei nº 7.492, de 1986.

Cabe ressaltar, ainda, que a jurisprudência pátria é assente nos sentido de punir os administradores dessas empresas ou associações que exercem atividades típicas de instituições financeiras (ou assemelhadas) sem a autorização do Banco Central, em decorrência da sua atividade. Vejamos: “HABEAS CORPUS. DIREITO PENAL E DIREITO PROCESSUAL PENAL. CRIMES CONTRA O SISTEMA FINANCEIRO NACIONAL. TRANCAMENTO DA AÇÃO PENAL. INÉPCIA DA DENÚNCIA. INOCORRÊNCIA. 1. Instituição financeira, para os fins da Lei nº 7.492/86, é toda e qualquer pessoa jurídica de direito público ou privado, que, como atividade principal ou acessória, custodie, emita, distribua, negocie, intermedeie, ou administre valores mobiliários, ou capte, intermedeie, ou aplique recursos financeiros de terceiros, a ela se equiparando a pessoa jurídica que capte ou administre seguros, câmbio, consórcio, capitalização ou qualquer tipo de poupança ou recursos de terceiros, e a pessoa natural que exerça quaisquer das atividades referidas, ainda que de forma eventual. 2. A natureza do objeto de atividade, principal ou acessória, é que funda a caracterização, para os fins da Lei nº 7.492/86, da instituição financeira, que deve ser afirmada sempre que se vise à captação ou administração, sensu lato, de valores mobiliários ou recursos financeiros. 3. Ajustada ao artigo 41 do Código de Processo Penal, enquanto descreve, de forma circunstanciada, as condutas típicas atribuídas aos pacientes, de forma a permitir-lhes o exercício da ampla defesa, não há falar em inépcia da denúncia. 4. Não se podendo afirmar a irrelevância penal, por inteiro e à evidência, dos fatos imputados, que, além, se insulam em um contexto de acontecimentos que permite vê-los como uma unidade complexa, não há falar em declaração de inépcia da denúncia, eis que a classificação jurídica atribuída pelo Ministério Público aos fatos, na acusatória inicial, não vincula o Juiz, que pode dar-lhe definição jurídica diversa, no tempo e sede processuais próprios. 5. Ordem denegada.” (STJ – HC 41498/PR HABEAS CORPUS 2005/0017024-7; Relator Ministro HAMILTON CARVALHIDO; T6 - SEXTA TURMA; data do Julgamento 21/02/2006; Publicação DJ 18.09.2006 p. 370) grifo nosso.

“PENAL. CRIME CONTRA O SISTEMA FINANCEIRO NACIONAL. ART. 16 DA LEI 7492/86. PARTICIPAÇÃO DE MENOR IMPORTÂNCIA E AUTORIA COMPROVADAS. DOSIMETRIA DAS PENAS. MANUTENÇÃO. RESPONSABILIDADE CRIMINAL DOS AGIOTAS. APURAÇÃO. DESCABIMENTO. 1- O juiz "a quo" acertadamente concluiu ser a ré partícipe do crime em tela, já que ela também atendia as pessoas (tanto as que emprestavam dinheiro, como as que faziam empréstimo), além de emitir cheques de sua conta em garantia das dívidas, reduzindo a sua pena com base no art. 29, § 1º, do CP (participação de menor importância). 2- O que restou cabalmente comprovado nos autos é que o réu, através de sua empresa, praticou atos de operação financeira, captando recursos de terceiros, remunerando-os com juros e repassando-os a outras pessoas, com juros mais elevados. Estes atos são típicos de instituição financeira, e o réu somente poderia praticá-los com a autorização do Banco Central que, como afirmado, inclusive, por ele, inexistiu. 3- A Lei 7492/86 em seu art. 1º, § único, I, prevê a equiparação à instituição financeira da pessoa jurídica que capte ou administre seguros, câmbio, consórcio, capitalização ou qualquer tipo de poupança, ou recursos de terceiros. 4- Correta a fixação da pena-base em 2 anos de reclusão para o apelante Rudinei, pois a culpabilidade, as circunstâncias e as conseqüências do crime lhe foram desfavoráveis, não havendo que se falar em rigorismo. Também, em relação à apelante Adriana, também decidiu com acerto o juiz "a quo" ao considerar como desfavorável a ela apenas as conseqüências do delito, fixando a pena-base em 1 ano e 4 meses de reclusão. 5- Não cabe a este juízo determinar a apuração da responsabilidade criminal dos agiotas, uma vez que o Ministério Público (tanto o que atua na 1ª instância quanto o que atua nesta), durante o curso do processo já tiveram ciência desse fato, cabendo a ele, que é o "dominus litis", manifestar-se ou não a seu respeito. 6- Apelação improvida.” (TRF4 - ACR - APELAÇÃO CRIMINAL; Processo: 2000.71.13.000264-5; DJU DATA:04/12/2002 PÁGINA: 711; Relator: FÁBIO ROSA) grifo nosso.

Portanto, restam insofismavelmente comprovadas a materialidade e a autoria das infrações elencadas na Decisão DEFOR-97/004 (fls. 359/361).

No que se refere à dosimetria da sanção, entendo haver acertado a autarquia ora Recorrida, não havendo qualquer excesso no valor da multa aplicada, vez que o próprio art. 12, inciso II, da Lei nº 5.768, de 20.12.1971, com redação dada pelo art. 8º, da Lei nº 7.691, de 15.12.1988, estabelece como valor máximo 100% (cem por cento) das importâncias, recebidas ou a receber, previstas em contrato, a título de despesa ou taxa de administração, limitado, conforme estabelece o art. 67 da Lei nº 9.069, de 1995, alterado pela Medida Provisória nº 2.224, de 2001, ao valor de R$ 250.000,00 (duzentos e cinqüenta mil reais),, sendo que, neste caso, o valor efetivamente aplicado foi de R$ 28.148,35 (vinte e oito mil, cento e quarenta e oito reais e trinta e cinco centavos) , nos termos, portanto, dos citados dispositivos legais (planilha de fls. 297/353).

Pelo exposto, conheço do presente recurso voluntário tendo em vista sua tempestividade e preenchimento dos demais requisitos intrínsecos e extrínsecos, e, no mérito, nego-lhe provimento, mantendo-se, assim, a decisão “a quo” em seus termos integrais.

É como voto. Brasília, 22 de novembro de 2007. DANIEL AUGUSTO BORGES DA COSTA - Conselheiro-Relator.

Vistos, relatados e discutidos os presentes autos, decidem os membros do Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional, por unanimidade e nos termos das conclusões do voto do Conselheiro-Relator, negar provimento ao recurso voluntário, mantida a decisão do órgão de primeiro grau no sentido a aplicar a STAFF TRABALHO COMÉRCIO E REPRESENTAÇÕES LTDA. pena de multa pecuniária no valor de RS 28.148,35 (vinte e oito mil, cento e quarenta e oito reais e trinta e cinco centavos).

Participaram do julgamento os seguintes Conselheiros: Drs. Daniel Augusto Borges da Costa, Felisberto Bonfim Pereira, Leonardo Brunet Mendes de Moraes, Marco Antonio Martins de Araújo Filho, Marcos Galileu Lorena Dutra, Raul Jorge de Pinho Curro e Rita Maria Scarponi. Presentes o Dr. Luiz Dias Martins Filho, Procurador da Fazenda Nacional, e Marcos Martins de Souza, Secretário-Executivo do CRSFN.

Brasília, 22 de novembro 2007.

DANIEL AUGUSTO BORGES DA COSTA Presidente

DANIEL AUGUSTO BORGES DA COSTA Relator

LUIZ DIAS MARTINS FILHO Procurador da Fazenda Nacional

Ata publicada no DOU de 19/12/2007, seção 1, pág.15.