Recurso Voluntário — Acórdão nº 21/2018

MINISTÉRIO DA FAZENDA CONSELHO DE RECURSOS DO SISTEMA FINANCEIRO NACIONAL

409ª Sessão Recurso 13.584 Processo 10372.000048/2016-19 Processo na primeira instância BACEN 0701390603

RECURSO VOLUNTÁRIO RECORRENTE: BRB-BANCO DE BRASÍLIA S.A. RECORRIDO: BANCO CENTRAL DO BRASIL

RELATOR: ALEXANDRE HENRIQUE GRAZIANO

EMENTA: RECURSO VOLUNTÁRIO. Contingenciamento de crédito ao Setor Público. Recolhimento de valores ao Banco Central. Ausência de competência do CRSFN para julgamento do recurso. Recurso não conhecido.

ACÓRDÃO CRSFN 21/2018 Vistos, relatados e discutidos os presentes autos, os membros do Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional decidem, por maioria, com base no voto do Relator, não conhecer do recurso de BRB - BANCO DE BRASÍLIA S/A em razão da ausência de competência desse Conselho, dada a inexistência de previsão legal ou regimental para o exame da matéria. Vencido o Conselheiro Carlos Portugal Gouvêa, que votou pela admissibilidade do recurso. Participaram do julgamento os Conselheiros Carlos Portugal Gouvêa, Adriana Cristina Dullius, Francisco Papellás Filho, Sérgio Cipriano dos Santos, Alexandre Henrique Graziano, Antonio Augusto de Sá Freire Filho, João Batista de Moraes (art. 19, §3º do RICRSFN) e Ana Maria Melo Netto Oliveira. Declararam-se impedidos os Conselheiros Otto Eduardo Fonseca de Albuquerque Lobo e Ana Paula Zanetti de Barros Moreira. Presente o Senhor Representante da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional Dr. Euler Barros Ferreira Lopes, que reiterou o parecer escrito que consta nos autos para opinar pelo não conhecimento do recurso por ausência de competência do CRSFN.

Brasília, 12 de dezembro de 2017.

Documento assinado eletronicamente por Ana Maria Melo Netto Oliveira, Conselheiro(a) Presidente, em 23/03/2018, às 12:34, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 6º, § 1º, do Decreto nº 8.539, de 8 de outubro de 2015. A autenticidade deste documento pode ser conferida no site http://sei.fazenda.gov.br/sei/controlador_externo.php? acao=documento_conferir&id_orgao_acesso_externo=0, informando o código verificador 0443223 e o código CRC 45BD8CAA. Boletim de Serviço Eletrônico em 27/03/2018 CRSFN - Acórdão Inteiro Teor CRSFN-SE-PÓS-JULGAMENTO 0478162 SEI 10372.000048/2016-19 / pg. 1

MINISTÉRIO DA FAZENDA CONSELHO DE RECURSOS DO SISTEMA FINANCEIRO NACIONAL

Recurso 13584 Processo 10372.000048/2016-19 Processo na primeira instância BACEN 0701390603

RECURSO VOLUNTÁRIO RECORRENTES: BRB-BANCO DE BRASÍLIA S.A. RECORRIDO: BANCO CENTRAL DO BRASIL

RELATOR: ALEXANDRE HENRIQUE GRAZIANO

RELATÓRIO I. Objeto O presente processo administrativo teve início com a notificação feita pelo Banco Central ao BRB – Banco de Brasília S.A. (BRB), em 29.10.2007, em razão da realização de operação de crédito sem observância ao limite estabelecido no art. 9º[i] da Resolução 2.827 de 30 de março de 2001, contratada com a Companhia Energética de Goiás (CELG) no valor de R$ 7.000.000,00, tendo como garantia penhor em 2º grau, sem concorrência de terceiros, do produto dos recebimentos de contas relativas a nota fiscal/conta de energia elétrica e recebimentos diversos por intermédio do BRB, em razão do contrato de prestação de serviços de arrecadação. De acordo com a Autarquia, não havia limite disponível no momento em que o crédito foi concedido e a operação não se enquadrava nas exceções trazidas pelo parágrafo 1º do mesmo art. 9º. II. Defesa

Ao receber a notificação, o BRB apresentou defesa em 29.11.2007, alegando em síntese que:

a) A operação realizada com a CELG se enquadrava na exceção contida no art. 9º, §1º, inciso I, alínea “a”[ii], da Resolução 2.827 de 2001 e que, dessa forma, não haveria que se falar na inobservância do limite global de contingenciamento de crédito ao setor público. b) A operação estava garantida por penhor em 2º grau, sem concorrência de terceiros, do produto dos recebimentos de contas relativas ao fornecimento de energia elétrica e recebimentos diversos e não por duplicatas, conforme interpretação literal do Banco Central, considerando que a CELG não emite duplicatas, nos termos da Resolução ANEEL nº 456/2000. c) A duplicata é um título que representa um crédito originado de contrato de compra e venda mercantil. Ela é emitida apenas para circulação, já que o crédito não está na duplicata, mas no negócio jurídico celebrado entre o vendedor e o comprador da mercadoria ou serviço. CRSFN - Acórdão Inteiro Teor CRSFN-SE-PÓS-JULGAMENTO 0478162 SEI 10372.000048/2016-19 / pg. 2

d) A operação se enquadraria na exceção porque, embora a norma se referisse textualmente à garantia por duplicatas, a preocupação do editor da norma seria com a garantia substancial e não com a garantia formal da operação.

III. Decisão

Em decisão proferida em 18.10.2010, o Banco Central decidiu que estava caracterizada a inobservância ao art.

9º da Resolução 2.827 de 2001, pela contratação de operação de crédito no valor de R$ 7.000.000,00,

realizada entre o BRB e a CELG, que teve como garantia penhor de 2º grau, e sem concorrência de terceiros, do

produto dos recebimentos de contas relativas a Nota Fiscal/Conta de energia elétrica e recebimentos diversos,

em razão do contrato de prestação de serviços de arrecadação. Com isso, determinou o recolhimento pelo BRB

do valor de R$ 7.000.000,00 à conta de Reservas Bancárias, pelo prazo de 378 dias. O valor recolhido deveria

corresponder ao valor da operação, corrigido pelas taxas contratuais do mês em que a irregularidade teria

acontecido até a data do efetivo recolhimento e não seria passível de remuneração.

Considerou o Banco Central que o penhor e a duplicata possuíam naturezas diversas e que não poderiam ser

equiparados: o penhor, regulado pelo Código Civil, é direito real do credor sobre coisa móvel que lhe foi

entregue pelo devedor ou por terceiro para segurança do crédito, podendo o credor retê-la até que se verifique o

pagamento ou aliená-la na falta desse. A duplicata mercantil, por outro lado, é título formal, com requisitos

previstos no art. 2º, §2º da Lei 5.474 de 1968.

Destacou que o BRB não negou em sua defesa a materialidade da conduta, mas tentou enquadrá-la na exceção

prevista no §1º, inciso I, alínea “a” do art. 9º da Resolução 2.827 de 2001, o que não encontraria respaldo na

norma, que menciona que a exceção se refere às operações “garantidas formal e exclusivamente por duplicatas

de venda mercantil ou de prestação de serviços”. Não seria possível, no entender da Autarquia, interpretação

extensiva da norma.

Ainda de acordo com o Banco Central, a Resolução da ANEEL nº 456 de 29.11.2000, no capítulo “Da Fatura

e seu Pagamento” (arts. 83 a 88) não vedaria a emissão de duplicatas mercantis e, assim, a CELG poderia emiti-

las.

IV. Recurso ao Diretor de Fiscalização do Banco Central do Brasil

O BRB foi intimado em 20.10.2010 sobre a decisão proferida pelo Banco Central para que fizesse o

recolhimento no prazo de dez dias do valor de R$ 23.726.334,39, correspondentes aos R$ 7.000.000,00 da

operação celebrada com a CELG, atualizados até aquele momento, ou apresentasse recurso ao Diretor de

Fiscalização do Banco Central.

O BRB apresentou recurso em 01.11.2010, no qual alegou:

a. A Lei 5.574 de 1968 dispõe em seu art. 1º que o vendedor extrairá fatura para apresentação

ao vendedor em todo o contrato de compra e venda mercantil com prazo não inferior a 30

dias, contados da data da entrega ou despacho de mercadorias, e em seu art. 2º prevê que

no ato da emissão da fatura poderá ser extraída duplicata para circulação com efeito

comercial. Assim, (i) para todo o contrato de compra e venda com prazo superior a 30 dias

deverá ser emitida fatura, obrigatoriamente, (ii) o vendedor poderá a seu critério documentar

o crédito da compra e venda mercantil em uma duplicata, que (iii) se origina,

necessariamente, da fatura da compra e venda mercantil ou prestação de serviços.

b. A duplicata nada mais é do que a cópia da fatura, tanto assim que é chamada de duplicata,

sendo condição essencial para sua emissão a existência da fatura.

c. A única diferença entre fatura e duplicata é que a fatura somente pode circular por meio de

cessão civil de direitos, enquanto o crédito inscrito numa duplicata, além de circular por meio

de cessão, também pode circular por endosso.

d. O crédito não está na duplicata, mas no negócio jurídico celebrado entre vendedor e

comprador da mercadoria ou serviço. O mais importante é que haja fatura, que é a origem

da duplicata, também circulável por cessão civil e passível de dação em garantia.

e. O BRB não apenas teria exigido a garantia por duplicatas e recebíveis, como também, em

caráter irretratável e irrevogável, o poder de disposição dos valores decorrentes da

conversão das duplicatas em dinheiro, conforme cláusula de constituição da garantia

prevista na Cédula de Crédito Comercial emitida pela CELG[iii].

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f. Pelo instrumento de crédito, o BRB teria ficado expressamente autorizado a dispor, para

pagamento das parcelas do empréstimo, da totalidade dos valores oriundos da liquidação

das faturas e das duplicatas colhidas em garantia, o que tornaria a garantia exigida mais

consistente e efetiva do que a prevista na norma.

g. A determinação de recolhimento compulsório de R$ 23.726.334,39 violaria o princípio da

razoabilidade, já que o valor é superior em três vezes o total concedido à CELG.

h. O processo permaneceu arquivado por dois anos e dois meses por decisão do Banco

Central, porque a Autarquia pretendia rever as normas internas. Depois desse lapso

temporal o processo foi desarquivado e sobre o montante original foram acrescidos juros e

correção, sem que o Recorrente tivesse dado causa ao arquivamento.

i. Outras instituições financeiras teriam celebrado com concessionárias de serviços públicos

operações com garantias semelhantes a que foi celebrada pelo BRB.

O BRB renunciou ao efeito suspensivo do recurso e efetuou o recolhimento compulsório para evitar a correção

sobre o montante, que considerava ilegal. O valor atualizado de R$ 24.031.860,47 foi recolhido e, após 378

dias, foi liberado em 23.11.2011.

Em 28.12.2010, o BRB apresentou alegações finais, reiterando os termos do recurso, requerendo a reforma da

decisão ou que fosse aplicada às outras instituições financeiras, que celebraram operações semelhantes, a mesma

penalidade aplicada ao BRB, em atendimento ao princípio da isonomia.

Requereu também que, caso não houvesse a reforma da decisão, fossem afastados os juros e a correção

monetária referentes ao período em que o processo administrativo ficou arquivado por determinação do Banco

Central. Considerando que o depósito havia sido realizado após a renúncia ao efeito suspensivo, requereu que o

valor recolhido fosse remunerado da mesma forma como determinou o Banco Central, atendendo também ao

princípio da isonomia.

V. Decisão do Diretor de Fiscalização

Em 25.02.2011, o Diretor de Fiscalização do Banco Central negou provimento ao recurso do BRB, mantendo a

decisão proferida inicialmente pela Autarquia. De acordo com a decisão do Diretor, não caberia a análise dos

casos envolvendo outras instituições financeiras, porque não eram objeto do presente processo, ressaltando que

o Banco Central confere a todas as instituições financeiras tratamento equânime.

Entendeu também que a existência de garantias diversas das previstas na Resolução 2.827 de 2001 não se

enquadram na exceção prevista na norma, independentemente da maior ou menor certeza que conferem ao

cumprimento da obrigação principal pelo devedor.

VI. Recurso à Diretoria Colegiada do Banco Central

Em 23.03.2011, o BRB foi intimado da decisão do Diretor de Fiscalização, para que, caso desejasse,

apresentasse recurso à Diretoria Colegiada do Banco Central do Brasil no prazo de dez dias. Em 04.04.2011, o

BRB interpôs recurso à Diretoria Colegiada, reiterando os termos da defesa e do recurso apresentado ao Diretor

de Fiscalização, requerendo a anulação da penalidade aplicada ou, alternativamente, que o valor de R$

7.000.000,00 fosse corrigido somente pelo INPC, índice que mede a inflação, afastados os juros e correção

relativos ao período em que o processo permaneceu arquivado. Requereu ainda que, caso reformada a decisão,

em qualquer caso, fosse o valor, total ou parcialmente, remunerado pelo Banco Central com as mesmas taxas

praticadas pelo mercado bancário, equivalentes ao CDI.

Considerando que, antes da análise do recurso pela Diretoria Colegiada do Banco Central do Brasil, sobreveio a

alteração trazida pela Portaria nº 67.022 de 06.09.2011, que passou a dispor que caberia à Diretoria Colegiada

decidir em última instância, ressalvada a competência do CMN e do CRSFN, os recursos contra atos de

competência originária do Presidente e seus Diretores, o processo foi submetido à Procuradoria-Geral do Banco

Central do Brasil (PGBC) para que se manifestasse a respeito dos casos em que ainda estava pendente o

julgamento de recurso pela Diretoria Colegiada.

A PGBC emitiu o Parecer 206/2012 de 15.08.2012 de acordo com o qual a análise e julgamento do recurso

caberia à Diretoria Colegiada.

Em 26.12.2012, o Diretor de Fiscalização submeteu à apreciação do Colegiado do Banco Central o Voto

283/2012, propondo a manutenção da decisão recorrida, por entender que a Resolução 2.827 de 2001

menciona expressamente a garantia de duplicatas, não cabendo ao intérprete ampliar o conteúdo semântico da

norma. Negou pedido para que na correção do valor a ser recolhido fosse aplicado o INPC, por falta de amparo

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normativo, já que a Resolução 2.827 de 2001 dispõe que o valor seja atualizado pela respectiva taxa contratual

até o recolhimento.

VII. Recurso ao CRSFN

Da decisão proferida, o BRB foi intimado em 24.01.2013. Em 08.02.2013, o BRB apresentou recurso a este

Conselho, reiterando os termos do recurso interposto para a Diretoria Colegiada do Banco Central.

Recebidos os autos neste Conselho, foram encaminhados à Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN)

nos termos do Regimento Interno então vigente.

Em análise, a PGFN destacou a alteração do Regimento Interno do CRSFN trazida pelo Decreto 7.277 de

26.08.2010, que dispôs sobre a competência do CRSFN para julgamento dos processos administrativos

relacionados à retificação de informações, aplicação de multas e custos financeiros associados a recolhimentos

compulsórios, encaixe obrigatório e direcionamento obrigatório de recursos. Considerando que o Parecer PGBC

206/2012, mesmo após a alteração do Regimento Interno do CRSFN, concluía pela desnecessidade de recurso

ao CRSFN e que o mencionado parecer não havia sido juntado aos autos, entendeu o D. Procurador pela

realização de diligência para que fosse trazido aos autos o citado Parecer, além de requerer esclarecimentos a

respeito de eventual comunicação feita pelo Banco Central ao Ministério Público Federal, conforme art. 9º da Lei

Complementar 105/2001, informação relevante para fins de contagem de prazo prescricional.

Após o pedido de diligência feito pela PGFN, os autos foram sorteados na 386ª Sessão de Julgamento para a

relatoria do então Conselheiro Arnaldo Penteado Laudísio, que não se opôs ao encaminhamento dos autos ao

Banco Central para atendimento ao pedido de diligência.

VIII. Atendimento ao Pedido de Diligência

Recebidos os autos pelo Banco Central, foi solicitada à PGBC que avaliasse a possibilidade de disponibilização

do Parecer PGBC 206/2012 para juntada ao processo administrativo, bem como analisasse se, para fins de

eventual contagem de prazo prescricional, o Banco Central deveria ter realizado a comunicação dos fatos ao

Ministério Público Federal.

Em 08.04.2016, a PGBC se manifestou por meio do Parecer 154/2016, concluindo não haver óbice à juntada

do Parecer PGBC 206/2012, uma vez que nele não havia a revelação de dados estratégicos da Autarquia ou

informações sigilosas de terceiros. Destacou que o citado parecer considerou que a matéria não se enquadrava

na competência do CRSFN, mesmo após a alteração de seu Regimento Interno pelo Decreto 7.277 de

26.08.2010, entendimento ainda mantido pela PGBC.

Quanto ao questionamento relacionado à comunicação ao Ministério Público Federal, a PGBC sugeriu que fosse

ouvida a Coordenação-Geral de Processos de Consultoria e Representação Penal (COPEN), a quem caberia a

análise.

A COPEN, em manifestação datada de 28.06.2016, concluiu que não haveria indícios de prática de crime e,

assim, não existiriam fundamentos para o encaminhamento de comunicação dos fatos ao Ministério Público.

IX. Parecer da PGFN

Com a cópia do Parecer PGBC 206/2012 e os esclarecimentos a respeito da não comunicação dos fatos ao

Ministério Público Federal, retornaram os autos a este Conselho, quando foram encaminhados ao representante

da PGFN.

Em 15.08.2017, a PGFN apresentou parecer no qual opinou pelo reconhecimento da ausência de competência

do CRSFN para o julgamento do recurso.

De acordo com o entendimento da D. Procuradoria, tanto pelo Decreto 1.935/96, art. 3º, II, alínea f, com a

redação dada pelo Decreto 7.277/2010, como pelo Decreto 8.652/2016, art. 1º, II, alínea d, a competência do

CRSFN se refere à retificação de informações, aplicação de multa e custos financeiros associados a recolhimento

compulsório, encaixe obrigatório e direcionamento obrigatório de recursos. O contingenciamento de crédito ao

setor público teria, entretanto, base normativa e natureza diferenciada.

Enquanto o descumprimento de normas relativas ao recolhimento compulsório, encaixe obrigatório e

direcionamento obrigatório ensejaria a retificação de informações e, eventualmente, a aplicação de multas e

recolhimentos relativos a custos financeiros, o descumprimento de normas relativas ao contingenciamento de

crédito ao setor público ensejaria o recolhimento ao Banco Central do valor contratado irregularmente, que

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deveria permanecer sem remuneração por período equivalente ao das operações tidas por irregulares, exatamente o que teria acontecido nos autos. Por essa razão, a matéria em discussão no processo administrativo não se enquadraria na competência deste Conselho no entender da D. Procuradoria. Após a emissão do parecer da PGFN e da intimação do BRB a respeito do resultado da diligência, sem que houve manifestação a respeito, foram os autos encaminhados a mim, diante da saída do Conselheiro Arnaldo Penteado Laudísio. É o relatório. Alexandre Henrique Graziano – Conselheiro Relator

[i] Art. 9º O valor global das novas operações de crédito efetuadas ao amparo desta Resolução será de até R$1.000.000.000,00 (um bilhão de reais). [ii] § 1º Não se incluem no valor global as seguintes operações de crédito das instituições financeiras e demais instituições autorizadas a funcionar pelo Banco Central do Brasil: I - contratadas com as entidades mencionadas na alínea "c" do inciso I do § 1º do art. 1º desta Resolução: a) garantidas formal e exclusivamente por duplicatas de venda mercantil ou de prestação de serviços, de emissão da própria beneficiária do crédito; [iii] CLÁUSULA DÉCIMA SEXTA – GARANTIA (...) Parágrafo Segundo: Em caso de não pagamento das parcelas mensais e outras obrigações decorrentes desta CCC, fica o BANCO autorizado, em caráter irrevogável e irretratável, diante da garantia ora ofertada, a utilizar o produto da arrecadação até o limite dos valores inadimplidos, para a liquidação de parcelas vencidas, e/ou até mesmo da presente Cédula de Crédito Comercial, independentemente de qualquer interpelação judicial ou extrajudicial (...). Parágrafo Terceiro: A CELG fica ainda expressamente proibida de dar em garantia em favor de terceiros, a arrecadação efetivada pelo BRB, especialmente em favor de qualquer outra instituição, sem prévia anuência por escrito do BANCO, enquanto a presente operação não for integralmente liquidada, por ser condição essencial à realização do negócio jurídico.” Documento assinado eletronicamente por Alexandre Henrique Graziano, Conselheiro(a), em 26/11/2017, às 21:18, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 6º, § 1º, do Decreto nº 8.539, de 8 de outubro de 2015. A autenticidade deste documento pode ser conferida no site http://sei.fazenda.gov.br/sei/controlador_externo.php? acao=documento_conferir&id_orgao_acesso_externo=0, informando o código verificador 0188098 e o código CRC 657ADD6C. MINISTÉRIO DA FAZENDA CONSELHO DE RECURSOS DO SISTEMA FINANCEIRO NACIONAL

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RECURSO VOLUNTÁRIO RECORRENTE: BRB-BANCO DE BRASÍLIA S.A. RECORRIDO: BANCO CENTRAL DO BRASIL RELATOR: ALEXANDRE HENRIQUE GRAZIANO

EMENTA: RECURSO VOLUNTÁRIO. Contingenciamento de crédito ao Setor Público. Recolhimento de valores ao Banco Central. Ausência de competência do CRSFN para julgamento do recurso. Recurso não conhecido.

VOTO DO RELATOR

A análise da competência deste Conselho para conhecer e julgar os recursos interpostos contra decisão proferida

pelo Banco Central sobre a inobservância de norma relativa ao contingenciamento de crédito ao setor público é

questão que precede a análise sobre os fatos concretos que ensejaram o presente processo administrativo, bem

como a análise sobre os aspectos formais e as razões recursais apresentadas pelo Recorrente.

Inicialmente, é relevante esclarecer que este caso não se refere exatamente a um processo administrativo

sancionador, mas sim a uma decisão administrativa. O que deu origem a esse procedimento foi uma notificação

de recolhimento de valores enviada pelo Banco Central ao BRB. Instado a recolher tais valores, o BRB recorreu

a diversas instâncias internas daquela autarquia. Embora tenha havido mais de uma instância decisória, destaco

que todas ocorreram dentro do Banco Central e seria importante haver a revisão de uma decisão como essa por

outro órgão administrativo.

As questões relacionadas ao contingenciamento de crédito ao setor público de fato demandam detida análise

pelas instituições financeiras. A Resolução CMN 2827/2001, que trata da matéria, é constantemente alterada,

assim como o limite global de contingenciamento nela indicado. Pela relevância e dificuldade de lidar com a

norma e suas alterações, seria bom que houvesse uma instância revisora para análise das decisões proferidas pelo

Banco Central a esse respeito, razão pela qual minha opinião seria de que a reforma do estatuto jurídico do

CRSFN para incluir mais essa competência revisora do Conselho viria em boa hora.

Entretanto, apesar de discordar da PGFN quanto à natureza de sanção da determinação de recolhimento de

valores ao Banco Central, entendo que o recurso contra a decisão administrativa do Banco Central segue trâmite

diverso de um processo administrativo sancionador e em face dela não caberia recurso a este Conselho.

Gostaria apenas de fazer uma ressalva, porque como mencionei a matéria é relevante para as instituições

financeiras. A Resolução 2.827/2001 excetuou do limite de contingenciamento do crédito ao setor público as

operações garantidas formal e exclusivamente por duplicatas de venda mercantil ou de prestação de serviços de

emissão da própria tomadora do crédito. Com isso tem-se claro que o crédito utilizado como garantia deveria

estar formalizado por meio de duplicata.

É certo que a duplicata representa o negócio jurídico que está expresso na nota fiscal/fatura, como argumentou o

Recorrente, mas não é possível atribuir a elas os mesmos efeitos. A duplicata é título de crédito se preenchidos os

requisitos legais, mas a fatura não é. Ao incluir entre as exceções as operações garantidas por duplicatas, quis o

regulador que o bem dado em garantia estivesse formalizado por meio de um título de crédito, no caso, a

duplicata.

Não obstante o entendimento acima, não me parece razoável tal exigência de formalidade na atual dinâmica dos

negócios, em que a formalização do crédito por meio da emissão de duplicatas é cada vez mais rara,

especialmente naqueles casos em que a garantia – constituída por meio de cessão fiduciária sobre direitos

creditórios decorrentes de faturas de energia elétrica pagos em conta corrente centralizadora - parece ser

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suficientemente sólida para endereçar as preocupações do Banco Central. Nesse sentido, tenho a impressão de que seria importante essa douta autarquia esclarecer o mercado qual a fundamentação da exigência dessa formalidade, em especial quais as preocupações de caráter prudencial a impulsionar essa exigência. Entretanto, conforme destacado anteriormente, entendo que o recurso contra decisão administrativa segue trâmite diverso do processo administrativo sancionador e em razão disso não haveria competência deste Conselho para o julgamento do recurso interposto. Pelo exposto, NÃO CONHEÇO do recurso voluntário interposto, diante da ausência de competência deste Conselho para seu julgamento. É o voto. Alexandre Henrique Graziano – Conselheiro Relator

Documento assinado eletronicamente por Alexandre Henrique Graziano, Conselheiro(a), em 17/01/2018, às 11:48, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 6º, § 1º, do Decreto nº 8.539, de 8 de outubro de 2015. A autenticidade deste documento pode ser conferida no site http://sei.fazenda.gov.br/sei/controlador_externo.php? acao=documento_conferir&id_orgao_acesso_externo=0, informando o código verificador 0188099 e o código CRC F64F226D. MINISTÉRIO DA FAZENDA CONSELHO DE RECURSOS DO SISTEMA FINANCEIRO NACIONAL

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RECURSOS VOLUNTÁRIOS RECORRENTES: BRB-BANCO DE BRASÍLIA S.A. RECORRIDO: BANCO CENTRAL DO BRASIL

RELATOR: Alexandre Henrique Graziano

DECLARAÇÃO DE VOTO CONSELHEIRO CARLOS PORTUGAL GOUVÊA

1. Trata o presente processo de recurso voluntário do BRB a respeito da decisão do BCB, proferida em 18 de outubro de 2010 e mantida pela decisão da Diretoria Colegiada do BCB de 23 de março de 2011, que determinou o recolhimento pelo BRB do valor de R$ 7.000.000,00 (sete milhões de reais) à conta de reservas bancárias, pelo prazo de 378 CRSFN - Acórdão Inteiro Teor CRSFN-SE-PÓS-JULGAMENTO 0478162 SEI 10372.000048/2016-19 / pg. 8

(trezentos e setenta e oito) dias.

2. Inicialmente, discordo do entendimento da Procuradoria Geral da Fazenda Nacional, no

sentido de que presente recurso não deve ser conhecido em razão de entender que seu

objeto não é de competência deste CRSFN, por não estar previsto no Decreto nº

8.652/2016, nem no decreto anterior, Decreto nº 1.935/1996.

3. O Decreto nº 8.652/2016 prevê como competência do CRSFN o julgamento de recursos de

decisões do BCB relacionadas a processos administrativo sancionador:

Art. 1º. II - de decisões do Banco Central do Brasil:

a) que aplicarem penalidades em sede de processo administrativo

sancionador instaurado em razão do descumprimento de normas legais e

regulamentares que lhe caiba fiscalizar;

4. A presente discussão deve ser dividida, então, em dois blocos. O primeiro diz respeito ao

entendimento de se o presente recurso diz respeito a um processo administrativo. O

segundo bloco diz respeito ao entendimento de se o presente recurso tem por objeto uma

ação de natureza sancionatória por parte do BCB ou não. Presentes tais elementos, é

inegável a competência do CRSFN para julgar o recurso.

5. Quanto ao primeiro ponto, a definição do que é ou não um processo administrativo não cabe

a qualquer órgão da administração. A definição é legal e está claramente estampada no Art.

1º da Lei nº 9.784/1999, o qual cabe aqui transcrever:

Art. 1º. Esta Lei estabelece normas básicas sobre o processo

administrativo no âmbito da Administração Federal direta e indireta,

visando, em especial, à proteção dos direitos dos administrados e ao

melhor cumprimento dos fins da Administração.

6. O que define a existência do processo administrativo não é o seu nome, a cor da capa na

qual documentos são organizados, a numeração ou a adoção de algum tipo de sistema

eletrônico. O que define o início do processo administrativo é o surgimento do exercício do

poder de polícia com relação a uma pessoa, ou seja, o surgimento da necessidade de

proteger tal administrado com relação a potenciais abusos da administração. Fica então

evidente que o processo administrativo surge quando existe risco de violação de direitos

dos administrados. De tal forma, não cabe à administração definir quando surge o processo

administrativo, pois, caso isso fosse possível, teria sido criado um espaço de

discricionariedade para a administração que não é admitido em uma sociedade

democrática marcada pelo império da lei.

7. Todas as ações promovidas pela Administração Pública que envolvam um indivíduo são

processos administrativos, não havendo espaço para discricionariedade nesta definição. A

Lei nº 9.784/1999 é muito clara ao abandonar qualquer tipo de formalismo. Seu Art. 5º, a

referida lei deixa claro que não existe qualquer formalidade necessária para a instauração

de processo administrativo, podendo ser feito de ofício ou por a pedido de interessado,

sendo que tal início pode se dar tanto por forma escrita como oral, tanto de parte da

administração quando dos interessados. Apenas no caso de processo administrativo

iniciado por requisição de interessados, quando não for admitida representação oral, o Art.

6º apresenta requisitos formais apenas para representações escritas. A Lei nº 9.784/1999

não faz qualquer exigência similar quanto aos processos administrativos iniciados pela

Administração Pública, ficando evidente que não é necessária qualquer formalidade neste

sentido.

8. Além disso, outra consequência da conclusão de que o processo administrativo instaura-se

independentemente de qualquer formalidade é a própria inexistência de previsão legal a

respeito de qual rito deve ser seguido pela Administração Pública nesses casos, o que não

garantiria aos cidadãos direitos inerentes ao Estado Democrático de Direito e previstos na

constituição, tais como o direito ao contraditório, à ampla defesa e ao devido processo

legal:

CRSFN - Acórdão Inteiro Teor CRSFN-SE-PÓS-JULGAMENTO 0478162 SEI 10372.000048/2016-19 / pg. 9

Constituição Federal, Art. 5º, LV - aos litigantes, em processo judicial ou

administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o contraditório

e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes;

9. Ou seja, bastaria ao administrador dar outro nome a qualquer ato interno, evitando usar as

palavras “processo administrativo”, para então negar aplicação ao Art. 5º, LV, da

Constituição Federal. Basta chamar qualquer interpelação de um administrado de “carta”,

“notificação”, “telefonema”, “visita”, que nesses casos não existiria mais direito ao

contraditório e ao devido processo legal, pois não se tratariam de “processos

administrativos”. Por óbvio, a Lei nº 9.784/1999 foi editada com o objetivo de garantir os

direitos previstos na Constituição Federal, como seu próprio Art. 1º, acima transcrito, deixa

abundantemente claro.

10. Superado o primeiro tema, passamos à análise do segundo critério para definição da

competência, que seria a de entender se o objeto do presente processo administrativo teria

ou não caráter sancionador, e, por consequência, se estaria ou não abarcado pelo Decreto

nº 8.652/2016, nem mesmo pelo Decreto nº 1.935/1996.

11. A meu ver, a determinação do recolhimento do valor de R$ 7.000.000,00 (sete milhões de

reais) à conta de Reservas Bancárias, devidamente atualizado de acordo com a taxa

contratual, pelo prazo de 378 (trezentos e setenta e oito) dias tem evidente natureza de

penalidade, e configura o exercício do poder de polícia por parte da administração,

conforme reconhecido pela própria Resolução CMN nº 2.827/2001 que fundamentou o ato

de coerção.

12. A Resolução CMN nº 2.827/2001, prevê em seu Art. 10º que as instituições financeiras que

“contratarem operações de crédito em desacordo com o disposto nesta Resolução devem

recolher ao Banco Central do Brasil, até o quinto dia útil posterior à notificação da

irregularidade, o valor correspondente ao crédito contratado irregularmente, atualizado

pela respectiva taxa contratual até a data do recolhimento, independentemente de outras

medidas de natureza administrativa”.

13. O próprio Art. 8º da Resolução faz referência expressa à natureza sancionatória do Art. 10:

“Art. 8º Parágrafo Único. As instituições financeiras e demais instituições autorizadas a

funcionar pelo Banco Central do Brasil que descumprirem o disposto neste artigo ficam

sujeitas às penalidades previstas no art. 10” (Grifo nosso).

14. Seria necessário muito esforço retórico para fazer crer que quando o Conselho Monetário

Nacional editou tal resolução e qualificou o quanto previsto em seu Art. 10º como penalidade

na verdade queria dizer outra coisa. Não faria sentido pois a própria estrutura do texto deixa

claro que não se trata simplesmente de um ajuste de conduta, a qual seria simplesmente

remediar a contratação de créditos irregulares, mas sim de uma penalidade que se acresce

à obrigação de regularizar os créditos irregulares.

15. Dessa forma, entendo que o presente recurso se trata de revisão de decisão do BCB que

aplicou penalidade ao Recorrente em razão do descumprimento da regulamentação do

BCB, de modo que deve ser apreciado pelo CRSFN e, portanto, voto pelo conhecimento do

recurso, em razão do caráter indubitavelmente sancionatório do processo administrativo em

questão. Pouco importa que a penalidade aplicada pelo BCB seja de recolhimento do valor

correspondente ao crédito contratado irregularmente sem remuneração e não aquelas

previstas no Art. 44 da Lei nº 4.595/1964, uma vez que o Decreto nº 8.652/2016 é genérico

ao tratar apenas de “penalidades”.

16. Ainda em sede de preliminar, não vislumbro a incidência da prescrição, seja ordinária, seja

intercorrente, a partir da análise das datas dos atos praticados neste processo.

17. Quanto ao mérito deste Recurso não vejo razões para reforma da decisão do BCB. Como

bem apurou a Autarquia, restou provado que o BRB contratou operação de crédito com a

CELG em descumprimento à Resolução CMN nº 2.827/2001, pelas operações estarem

garantidas por penhores de 2º grau e não duplicatas. O próprio BRB em suas

manifestações não nega a utilização de garantia diversa daquela prevista na Resolução

CMN nº 2.827/2001, mas busca justificar que a leitura do disposto regulamentar deveria ser

CRSFN - Acórdão Inteiro Teor CRSFN-SE-PÓS-JULGAMENTO 0478162 SEI 10372.000048/2016-19 / pg. 10

feita de forma abrangente. 18. No entanto, o §1º do Art. 7º da Resolução CMN nº 2.827/2001 não parece deixar dúvidas quanto à restrição da exceção ali prevista apenas às duplicatas: § 1º A vedação prevista no inciso III não se aplica às operações contratadas pelas empresas públicas ou pelas sociedades de economia mista controladas direta ou indiretamente pela União, pelos estados, pelo Distrito Federal e pelos municípios, nem às operações garantidas formal e exclusivamente por duplicatas de venda mercantil ou de prestação de serviços sacadas contra as entidades definidas na alínea c do inciso I do § 1º do art. 1º desta Resolução. 19. Aliás, não é aceitável no presente caso a aproximação que o Recorrente busca construir entre a garantia constituída por penhor e a constituída por duplicata. Esses são instrumentos de natureza completamente diferente e, por isso, geram efeitos jurídicos bastante distintos para o credor que os recebe como garantias. Enquanto o penhor é garantia real, prevista nos Art. 1.431 e seguintes do Código Civil, a duplicata, disciplinada pela Lei nº 5.474/1968, é título de crédito, de livre circulação. Dentre as inúmeras distinções possíveis de serem traçadas entre os dois instrumentos, vale destacar a diferença de velocidade de recuperação do valor emprestado no caso de cada uma dessas garantias. O credor que tem em sua posse duplicatas não depende de maiores trâmites burocráticos para vende-las a terceiros e reaver o valor emprestado, ao passo que o credor pignoratício, para ter acesso ao valor da garantia, precisa vender o bem penhorado, procedimento bem mais alongado. 20. Portanto, tento tudo isso em consideração, voto pelo conhecimento do presente recurso voluntário e pelo seu não provimento, conservando a decisão do BCB que determinou o recolhimento pelo Recorrente do valor da operação de crédito contratada irregularmente, corrigido pelas taxas contratuais do mês em que a irregularidade teria acontecido até a data do efetivo recolhimento, sem remuneração.

É o voto. Conselheiro Carlos Portugal Gouvêa - Conselheiro.

Documento assinado eletronicamente por Carlos Pagano Botana Portugal Gouvêa, Conselheiro(a) Relator(a), em 13/02/2018, às 20:15, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 6º, § 1º, do Decreto nº 8.539, de 8 de outubro de 2015. A autenticidade deste documento pode ser conferida no site http://sei.fazenda.gov.br/sei/controlador_externo.php? acao=documento_conferir&id_orgao_acesso_externo=0, informando o código verificador 0255996 e o código CRC 352D6F4B. Documento assinado eletronicamente por Fernando Lima Pereira Dutra, Secretário(a) Executivo(a), em 26/03/2018, às 15:45, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 6º, § 1º, do Decreto nº 8.539, de 8 de outubro de 2015. A autenticidade deste documento pode ser conferida no site http://sei.fazenda.gov.br/sei/controlador_externo.php? acao=documento_conferir&id_orgao_acesso_externo=0, informando o código verificador 0478162 e o código CRC D92B6254. CRSFN - Acórdão Inteiro Teor CRSFN-SE-PÓS-JULGAMENTO 0478162 SEI 10372.000048/2016-19 / pg. 11