Recurso de Ofício — Acórdão nº 8752/2009

300ª Sessão

Recurso 09211  Processo BCB 0101075924      I - RECURSOS VOLUNTÁRIOS     RECORRENTE: BANFORT – BANCO FORTALEZA S.A. – EM FALÊNCIA FRANCISCO GOMES COELHO JOSÉ AFONSO SANCHO VICENTE ALDEMUNDO PEREIRA     RECORRIDO: BANCO CENTRAL DO BRASIL      II - RECURSO DE OFÍCIO     RECORRENTE: BANCO CENTRAL DO BRASIL     RECORRIDOS: JOSÉ AFONSO SANCHO JÚNIOR JOSÉ RIBAMAR FERNANDES BRANDÃO MARIA TÂNIA SANCHO DO NASCIMENTO      EMENTA: RECURSOS VOLUNTÁRIOS E DE OFÍCIO - Participação em negociação com títulos públicos vinculados a pagamento de precatórios judiciais – Operações fora dos padrões usuais do mercado e com impertinente aumento do endividamento público, desvio de recursos oficiais e má formação de preços, fatores de indisciplina e anormalidade no sistema financeiro nacional – Aferição de ganhos indevidos e em detrimento de estados e municípios - Infração de natureza grave caracterizada – Razões de defesa desacolhidas – Decretação de liquidação extrajudicial (Lei nº 6.024/74) não reveste caráter punitivo - Apelos a que se nega provimento.    PENALIDADE: Multa Pecuniária e Inabilitação temporária.

BASE LEGAL: Lei nº 4.595/64, art. 44, §§ 2º e 4º.

 ACÓRDÃO/CRSFN 8752/09:

R E L A T Ó R I O

Os indiciados abaixo foram intimados, pelo Banco Central do Brasil, para apresentar defesa com o prazo máximo de 30 dias a contar do recebimento das intimações, pelas seguintes irregularidades: “Cometer infração grave ao participar de sistemática operacional idealizada com o propósito de propiciar a emissão, a colocação e as negociações irregulares de títulos públicos atrelados a precatórios judiciais, com vistas a auferição de ganhos ilícitos, em detrimento de Estados e Municípios da Federação.”; Banfort - Banco Fortaleza S/A – em Liquidação Extrajudicial, intimado em 12/12/01; (fls. 1.848-1.858) “Cometer infração grave na gestão do BANFORT - BANCO FORTALEZA S/A, ao [levá-lo] a participar de sistemática operacional idealizada com o propósito de propiciar a emissão, a colocação e as negociações irregulares de títulos públicos atrelados a precatórios judiciais, com vistas à auferição de ganhos ilícitos, em detrimento de Estados e Municípios da Federação (parágrafo 4º do art. 44 da Lei nº 4595/64).”. Francisco Gomes Coelho, intimado em 17/04/02; (fls. 1.977-1.992) José Afonso Sancho, intimado em 15/04/02; (fls. 1.964 -1.974) José Afonso Sancho Júnior, intimado em 11/04/02; (fls. 1.867 -1.877) José Ribamar Fernandes Brandão, intimado em 15/04/02; (fls. 1.951-1.961) Maria Tânia Sancho do Nascimento, intimada em 02/05/02; (fls. 1.993-2.003) Vicente Aldemundo Pereira, intimado em 16/04/02; (fls. 1.880-1.890)

2. Em 11/01/02, o Banfort - Banco Fortaleza S/A - em Liquidação Extrajudicial requereu prazo suplementar de 30 dias, ao Banco Central do Brasil, para apresentar defesa, tendo em vista que o regime especial ora vigente nesta Instituição Financeira trazia dificuldades no levantamento dos fatos e reunião dos documentos comprobatórios. (fl. 1.861)

3. Em 02/04/02, o Banfort - Banco Fortaleza S.A. - em Liquidação Extrajudicial, representado por seu liquidante nomeado, Pedro Ulisses Siqueira, apresentou suas razões de defesa, alegando em síntese que: (fls. 1.861-1.866) a instalação do regime especial de liquidação extrajudicial, provocou a perda do objeto do presente processo, que deve ser extinto com relação ao Banco; (fls.1862-1863) a Lei 6.404/74 dispõe em seu art. 18 “caput”, alínea “f”: “A decretação de liquidação extrajudicial produzirá de imediato os seguintes efeitos: f) não reclamação de correção monetária de quaisquer dividas passivas, nem de penas pecuniárias por infração de leis penais ou administrativas (...).” O Banco Central do Brasil, assim como a Administração Pública, tem seguido a orientação do citado artigo, suspendendo as penas pecuniárias por eventuais infrações. Dessa forma, não poderia ser imputada à Massa Liquidanda qualquer cobrança de multa ou juros, por absoluta vedação legal, motivo pelo qual, também nesse sentido, perdeu o processo administrativo em questão o seu objeto; (fl. 1.864) “(...), um ordinário exame das irregularidades apontadas pelo processo administrativo revela que o BANFORT em nenhum momento foi apontado como o mentor ou mesmo articulador das operações tidas como ilegais. (...) Em síntese, as operações realizadas pelo BANFORT, por si só, não desrespeitaram qualquer dispositivo legal, até porque estavam dentro do seu ramo de atividade.”; (fls. 1.865 -1.866) a Instituição intimada requer o total acolhimento para excluí-la do presente processo administrativo, que deve ser extinto ou julgado improcedente com relação ao Banco Banfort S/A- em Liquidação Extrajudicial. (fl. 1.866)

4. Em 23/04/02, Francisco Gomes Coelho e José Ribamar Fernandes Brandão, apresentaram defesa, separadamente, e de igual teor, alegando em síntese: (fls. 1.893-1.921 e 1.922-1.950)

os intimados não acompanharam a mudança da Diretoria do BANFORT para São Paulo, permanecendo em Fortaleza, onde ambos têm residência, aguardando o seu desligamento formal da instituição. Por esse motivo, não tiveram conhecimento das operações que se desenvolveram após a transferência da Administração do Banfort para São Paulo, e não dispõem de dados e informações que lhes permitam avaliar as imputações anunciadas na intimação recebida, sendo materialmente impossível, exercitar seus direitos de defesa; (fls. 1.893-1894 e 1.922-1923)

relata-se na intimação que as três operações praticadas pelo Banfort aconteceram em 21 e 22/12/1995 e 31/07/1996. Dessa forma é verificada preliminarmente a prescrição administrativa, havida como sendo de cinco anos. Os imputados foram intimados no mês de abril de 2002, perfazendo seis anos do fato. Hoje a prescrição administrativa é induvidosa, pois se encontra expressamente estabelecida no art. 54 da Lei nº 9.784/99, que dispõe sobre o Processo Administrativo Federal; (fls. 1.894-1.895 e 1.923-1924)

a intimação invoca o art. 44, §4º, da Lei 4.595/64, como fundamento para a imputação. Verificou-se na intimação que não há nenhum documento referenciando a participação dos intimados nas decisões, ou nos atos que resultaram nas operações questionadas quanto à legalidade, nenhuma demonstração de prejuízo causado a instituição ou a terceiro decorrente de suas condutas pessoais, também não foram feitas apurações concretas que permitam a atribuição de responsabilidades, ou seja, não há base material concreta para a imputação feita aos signatários; (fls. 1.896-1.897 e 1.925-1.926)

a imputação de dano ao endividamento público, desvio de recursos públicos e má formação de preços, é intempestiva em duas faces: a primeira é que as duas operações realizadas pelo Banfort ocorreram em 1995, e se tem, então, a prescrição extintiva de qualquer pretensão administrativa. A segunda é que colocada antes do tempo é inadequada, por não conter a especificação dos danos causados pelo intimado; (fls. 1.903-1.906 e 1.932-1.935)

“Conquanto sejam o CMN - Conselho Monetário Nacional e o BACEN - Banco Central do Brasil, agentes da ação governamental exercida sobre as instituições integrantes do sistema financeiro nacional, porque pré-existentes à CF/88, não tem suporte legal à aplicação de penalidades por parte do BACEN, para as ocorrências verificadas após abril de 1989. De fato, a CF/88 atribuiu ao Congresso Nacional a competência exclusiva para legislar sobre ‘matéria financeira, cambial e monetária, instituições financeiras e suas operações’ (art.48, inciso XIII).”; (fls. 1.918 e 1.947)

os intimados pedem o arquivamento das intimações expedidas, ou se assim não for entendido, pede-se que seja extraída cópia de todo o processo, para lhes sejam entregues, com prazo para defesa de mérito. (fls. 1.921 e 1.950)

5. Em 10/06/02, Maria Tânia Sancho do Nascimento, apresentou defesa, nos seguintes termos, em síntese: (fl. 2.006) afirmou, com base na Lei nº 9.873/99, que há prescrição da punibilidade resultante dos atos (irregularidades) que estão genericamente descritos e imputados a toda a diretoria do Banfor - Banco Fortaleza S/A; com base no direito constitucional que lhe garante a ampla defesa, informa que do modo como a intimação está formulada, não encontra, com a necessária clareza, quais as irregularidades que possam ser imputadas especificamente à sua pessoa, pois na qualidade de Vice-Presidente, à época, daquela organização bancária, não tinha ingerência pessoal naqueles tipos de negociações referidas na Intimação; diante disso a intimada requer: “que seja declarada a prescrição para o exercício de ação punitiva para os fatos que estão sendo objeto desse processo administrativo.”; que sejam, se for o caso de continuidade do processo, descritas e individualizadas, com clareza, as irregularidades cometidas pessoalmente pela postulante, para que possa exercer a ampla defesa, uma vez que não há responsabilidade penal objetiva para a pessoa física no sistema jurídico brasileiro.

6. Em 20/04/04, foi deferida a solicitação apresentada de Francisco Coelho e José Ribamar Brandão, sendo concedido prazo de 30 dias para apresentação das defesas. (fls. 2.008-2.009)

7. Em 07/06/04, os indiciados acima apresentaram defesa conjunta, conforme segue: (fl. 2.016) os indiciados apresentaram suas alegações com o mesmo teor da defesa anterior, pelo que se transcreve, a seguir, apenas o estritamente necessário; com a vista ao conteúdo do processo, verificaram os intimados que os fatos aos quais se atribui suposta participação dos signatários são de conhecimento oficial desde 1996. Sendo assim, tem-se consumado o lapso temporal extintivo do direito ou poder/dever de punir, desde 04/11/2001, nos termos do art. 1º, da Lei nº 9.873/99; (fls. 2.016-2.017) no caso presente, também se verifica a prescrição intercorrente, dado que entre o ato inicial do presente processo, formalizado em 16/03/2001 (fl. 01), e a data do oficio Decif/GTSPA-2004, destinado à intimação da abertura de vista dos autos, 20/03/2004, decorreram mais de três anos, incidindo a norma do §1º do art 1º da Lei 9.873/99; (fl. 2.017) as sanções que o Banco Central do Brasil pode aplicar aos administrados, decorrem de seu poder de polícia, significando que alcançam somente as pessoas físicas ou jurídicas que estejam desenvolvendo atividade bancária, nos termos da Lei 4.595. Nesta lei, portanto, não se menciona ex-administradores como sujeitos à sua ação administrativa. O Banco Central do Brasil deve executar seus atos de polícia administrativa dentro dos limites fixados em lei; (fls. 2.020-2.021) “Diante de todo o exposto, pedem e esperam os signatários que seja arquivada a autuação formulada contra eles, como medida de elementar direito e indeclinável justiça”. (fl. 2.049)

8. Por meio da Decisão Difis-2005/33 (fls. 2.078-2.091), o Banco Central do Brasil, em 11/05/05, com autos em boa ordem, enfrentou os argumentos da defesa, em resumo, conforme segue: “(...) foram intimados os diretores cujas atribuições estatutárias os obrigavam a conhecer as operações em tela, embora não haja, nos autos, elementos comprobatórios de sua ação direta nas mesmas. Ou seja, foram indiciados por terem cometido, no mínimo, omissão, sendo de se observar que: o Sr. José Afonso Sancho ocupava o cargo de Diretor–Presidente, estando dentre suas funções a de “assinar, isoladamente ou em conjunto com outro diretor ou procurador da sociedade, os papéis que envolviam movimentação, compromissos e negócios (...)” (art.16, §2º, “d”, do estatuto social); o Sr. Francisco Gomes Coelho, além de diretor-superintendente, a quem cabia supervisionar as atividades do banco (art.16, §4º, “a”, do estatuto social) era o responsável por sua carteira de investimentos; o Sr. Vicente Aldemundo Pereira era Diretor-Executivo e, como tal, responsável pela tesouraria, ou seja, pela aplicação dos recursos à disposição do banco (art.16, §5º, “c”, do estatuto social).”; assim sendo, e considerando ainda o vulto das operações sob análise, conclui-se que os Srs. José Afonso Sancho, Francisco Gomes Coelho e Vicente Aldemundo Pereira não poderiam alegar o desconhecimento dessas operações.”; (fl. 2.090) “Quanto à Sra. Maria Tânia Sancho do Nascimento e Srs. José Ribamar Fernandes e José Afonso Sancho Júnior, não há, nos autos, comprovação da participação dos mesmos nas operações apontadas.”. (fl. 2.090)

9. Ante o acima exposto, decidiu: (fl. 2.091) a)aplicar as seguintes penalidades: a.1. MULTA no valor de R$ 25.000,00 (vinte e cinco mil reais), ao Banfort - Banco Fortaleza S.A. - em Falência, com base no art.44, §2º, letra “b”, da Lei 4.595/64; a.2. INABILITAÇÃO para o exercício de cargos de direção na administração ou gerência em instituições na área de fiscalização do Banco Central do Brasil, pelo prazo de 10 (dez) anos aos Srs. José Afonso Sancho, Francisco Gomes Coelho e Vicente Aldemundo Pereira, com base no art.44, §4º, da Lei 4.595/64; e b)ARQUIVAR o processo com relação à Sra. Maria Tânia Sancho do Nascimento e aos Srs. José Ribamar Fernandes e José Afonso Sancho Júnior, em virtude da falta de comprovação da participação dos mesmos nas operações apontadas, recorrendo de ofício ao Conselho de Recurso do Sistema Financeiro Nacional.”.

10. Foram intimados da decisão do Banco Central do Brasil, com prazo de 15 (quinze) dias para interposição de Recurso Voluntário: em 08/07/05, Francisco Gomes Coelho; (fl. 2.100) em 24/06/05, José Afonso Sancho Júnior; (fl. 2.098) em 08/08/05, José Ribamar Fernandes Brandão; (fl. 2.103) em 08/07/ 05, Maria Tânia Sancho do Nascimento; (fl. 2.102) em 24/05/05, Vicente Aldemundo Pereira; (fl. 2.095)

com exceção do Sr. José Afonso Sancho, à luz de certidão, cujo óbito se deu em 07/06/05. (fl. 2.099)

11. O Banfort - Banco Fortaleza S.A. - em Falência foi intimado no dia 30/06/05 esclarecendo que “tendo em vista o regime especial em que se encontra essa empresa, a cobrança de multa, na forma da legislação vigente, ficará suspensa enquanto perdurar o regime.”. (fl. 2.104)

12. Em 25/07/05, Francisco Gomes Coelho, apresentou recurso voluntário, alegando o seguinte: (fls. 2.113-2.129) o recorrente repisou as alegações de defesa, transcrevendo-se, deste modo, apenas o estritamente necessário abaixo; toda a possibilidade jurídica somente poderia permitir a penalidade de um Diretor Superintendente, como era o recorrente, se esse tivesse participado direta ou indiretamente e concretamente das negociações feitas; (fl. 2.116) não existe, no estatuto, uma palavra sequer que as operações praticadas com os títulos públicos seriam de obrigatório conhecimento do Diretor Presidente. E ainda que soubesse da operação, não poderia ter dolo do Diretor-Superintendente, pois o título era viciado por circunstância que não era de conhecimento do Diretor ou de quem quer que seja que os negociaram, exceto, evidente, da autoridade pública que permitiu a emissão do título de forma viciada; (fls. 2.117-2.118) na ação penal, as testemunhas de defesa afirmaram que as operações eram feitas em São Paulo, por um Comitê que tinha evidentes poderes para comandar os negócios do banco junto à mesa de mercado e demais operações, e o recorrente não poderia participar, pois o mesmo se encontrava em Fortaleza; (fls. 2.120-2.121) requer que seja decretada a nulidade do processo e determinado que todas as provas que foram base para as afirmações dos relatórios conclusivos de CPI e do BACEN sejam motivo de vista do recorrente e, posteriormente, produzida prova ou contra-prova que este requerer para, então, poder se cogitar defesa e julgamento; (fls. 2.123-2.124) requer também, que seja reformada a sentença, com o provimento do presente recurso para afastar a pena aplicada e arquivar o processo administrativo. (fl. 2.129)

13. Em 26/07/05, a Massa Falida de Banfort - Banco Fortaleza S.A. apresentou recurso voluntário, alegando em síntese que: (fls. 2.145-2.159) a decisão recorrida não tem como prosperar, pois que a pretensão punitiva do órgão fiscalizador já está prescrita, além do que, se passível de punição, a mesma não produzirá qualquer efeito, uma vez que, se tratando a recorrente de massa falida, é inviável a aplicação de multa, e não foram, também, demonstradas a efetiva participação do Recorrente e a ilegalidade de qualquer conduta adotada que fosse passível de punição; (fls. 2.146-2.147) “(...) as condutas supostamente ‘criminosas’ não podem ser aplicadas ao Recorrente, pessoa jurídica, justamente porque não há tipo penal dentre as normas do sistema financeiro penal que preveja a responsabilidade penal da pessoa jurídica”; (fl. 2.148) encontrando-se o Recorrente com falência já decretada, a jurisprudência é cristalina no sentido de que tais penalidades não podem ser reclamadas da massa falida por força de lei, e nem lhe podem ser atribuídas com maior razão; (fl. 2.152) “(...) o Recorrente foi punido por ter obtido lucro em uma operação (compra e venda de titulo público) realizada em determinado dia e prejuízo em outra (operação de opção de dólar) realizada no dia seguinte. Ou seja, as condutas [estão] absolutamente dentro da normalidade de uma Instituição Financeira. (...) Não tinha o recorrente, condições para saber se as operações estavam sendo propostas por pessoas (físicas ou jurídicas) capazes de honrar com os compromissos assumidos ou se estavam fazendo algum tipo de procedimento previamente combinado, como conclui a decisão recorrida, sem qualquer embasamento fático senão considerações e suposições.”; (fls. 2.154-2.155) o Recorrente não participou da emissão dos títulos e nem da fixação do preço. Os títulos haviam sido emitidos e quando o Recorrente comprou e vendeu os títulos pagou o “preço de mercado”. (fls. 2.157- 2.158) diante de todo o exposto requer que se “julgue extinto o processo administrativo reconhecendo a prescrição da pretensão punitiva ou, se esse não for o entendimento, o que se admite por amor ao debate, que o processo administrativo seja extinto em face de punição, ou quanto ao mérito julgado improcedente o pedido já que não comprovada a participação do Recorrente em qualquer conduta destinada a desestabilizar o mercado.”. (fls. 2.158-2.159)

14. Em 08/08/05, Vicente Aldemundo Pereira, apresentou recurso voluntário, alegando e requerendo nos seguintes termos: (fls. 2.160-2.170) a própria autarquia considera a completa ausência de participação do Recorrente, além da ausência de provas de sua participação. Apesar disso “encontrou o Banco Central do Brasil a omissão do Recorrente, por entender que as atribuições estatutárias de tesouraria obrigam o mesmo a conhecer, previamente, as negociações de referidos títulos.” ; (fls. 2.161-2.162) “(...) o ora Recorrente tinha atribuições de serviços administrativos, autorização para concessão de crédito comercial ou pessoal, cadastros, cobranças e a tesouraria. Não há qualquer atribuição estatutária pela celebração, negociação ou movimentação de títulos, ou referente às transferências de valores.” Não estava o recorrente obrigado a conhecer as operações que seriam realizadas. Portanto, não pode ser o mesmo condenado por conivência, negligência ou desconhecimento; (fls. 2.163 e 2.166) em razão de todo o exposto, requer que seja reformada a decisão, para afastar a condenação administrativa. (fl. 2.170)

15. Os recorrentes Francisco Gomes Coelho, em 15/08/06 e Vicente Aldemundo Pereira, em 31/03/08, protocolizaram, respectivamente, certidão do Ministério Público Federal e sentença, relativas à absolvição dos mesmos na esfera penal.

16. Na forma do Regimento Interno do CRSFN distribuíram-se os autos à i. representante da PGFN, que, por meio do PARECER/CAF/CRSFN/LMG/Nº 9211/2008 de 02/05/08, se manifestou conforme segue, em suma:

“Não merece guarida a alegação delineada nas peças recursais segundo a qual a infração imputada aos defendentes estaria prescrita, ante o decurso de lapso temporal superior aos cinco anos referidos na Lei nº 9.873/99. De fato, não obstante o prazo qüinqüenal esteja expressamente referido no caput do art. 1º daquele diploma normativo, o certo é que o §[2º] do mesmo dispositivo reza:”

“§2º Quando o fato objeto da ação punitiva da Administração também constituir crime, a prescrição reger-se á pelo prazo previsto na lei penal.”;

“Os fatos ensejadores deste processo administrativo ocorreram a partir de dezembro de 1995, e a intimação deu-se em abril de 2002, antes, portanto, de esgotado o lapso temporal da pretensão punitiva, conforme os parâmetros estabelecidos em observância da regra penal. Por outro lado, o feito jamais ficou paralisado por período superior a três anos (confira-se a movimentação processual dos autos), donde o descabimento, em mesma medida, da invocação de ocorrência da prescrição intercorrente.”;

“Não há falar-se tampouco em suposto defeito na capitulação da infração imputada à instituição financeira recorrente, uma vez que enquadramento legal levado a efeito pela Autarquia encontra-se em consonância com os entendimentos já consagrados por este E. CRSFN. (...) a conduta imputada foi minuciosamente descrita nas intimações, possibilitando o pleno conhecimento dos Recorrentes acerca da infração grave cominada e, conseqüentemente, observando as garantias constitucionais da ampla defesa e do contraditório.”;

não merece guarida a argumentação de perda de objeto da punição aplicada ao BANFORT, em razão de se encontrar em regime de liquidação extrajudicial. A intervenção e a liquidação extrajudicial são medidas administrativas previstas na Lei nº 6.024/74, e não constituem penalidade sancionadora como a de que ora se trata;

os argumentos não se mostram suficientes à reforma da decisão recorrida, que se baseou na artificialidade das negociações, levadas a efeito de modo a preservar a aparência de legitimidade e legalidade. A conduta supostamente praticada pelos defendentes foi claramente especificada e apurada, tendo sido considerados robustos os indícios do cometimento da infração;

no que pertine à responsabilização dos ex-diretores da instituição financeira, os recursos trazem argumentos de que estes desconheciam as operações em exame, entretanto, houve o cuidado da autarquia de verificar a participação de cada um dos indiciados tomando em consideração a medida de suas atribuições legais e estatutárias, tendo inclusive arquivado o feito em relação a três ex-diretores, por falta de comprovação do seu envolvimento nas operações. Por outro lado, a prolação de sentença judicial favorável a alguns ex-administradores, no âmbito penal, não informa a absolvição em sede administrativa, pois naquela seara, alguns dos réus foram absolvidos por ausência de provas (naquele processo) acerca da autoria. Não se desconstitui a autoria ou a materialidade, apenas entendeu-se insuficiente o conjunto probatório produzido na esfera penal. Não há comunicação dessa conclusão à esfera administrativa;

e opinou por negar provimento aos recursos voluntários e de ofício, mantendo-se as respectivas condenações em multa e inabilitação, conforme determinadas na decisão recorrida.

É o RELATÓRIO.

Brasília, 22 de agosto de 2008. RAUL JORGE DE PINHO CURRO - Conselheiro Relator.

V O T O

Trata-se de Recursos Voluntários e de Ofício, em face de decisão do Banco Central do Brasil que resolveu: a) aplicar as seguintes penalidades: a.1. MULTA no valor de R$ 25.000,00 (vinte e cinco mil reais), ao Banfort - Banco Fortaleza S.A. - em Falência, com base no art.44, §2º, letra “b”, da Lei 4.595/64; a.2. INABILITAÇÃO para o exercício de cargos de direção na administração ou gerência em instituições na área de fiscalização do Banco Central do Brasil, pelo prazo de 10 (dez) anos aos Srs. José Afonso Sancho, Francisco Gomes Coelho e Vicente Aldemundo Pereira, com base no art.44, §4º, da Lei 4.595/64; e b)ARQUIVAR o processo com relação à Sra. Maria Tânia Sancho do Nascimento e aos Srs. José Ribamar Fernandes e José Afonso Sancho Júnior, em virtude da falta de comprovação da participação dos mesmos nas operações apontadas, recorrendo de ofício ao Conselho de Recurso do Sistema Financeiro Nacional.”.

PRELIMINARES

Quanto à alegação de prescrição, nego-lhe provimento adotando, na íntegra, as fundamentações invocadas pela PGFN, tendo em vista que, dada a existência de processo criminal, o prazo prescricional há de se pautar pela respectiva lei penal (7.492/86). Da mesma forma, inaplicável a prescrição intercorrente haja vista que o feito jamais ficou paralisado por período superior a três anos, conforme se depreende da movimentação processual.

Outrossim, cabe enfrentar, também, a preliminar prejudicial de mérito, em relação ao Sr. José Afonso Sancho, tendo em vista seu falecimento, conf. certidão de óbito juntada aos autos à fl. 2.099, o que, de acordo com o art. 107, inciso I, extingue a sua punibilidade. Destaco que o mérito até poderia ser objeto de julgamento caso houvesse requerimento de seus sucessores legítimos nesse sentido, como, aliás, já aconteceu em julgamentos anteriores deste CRSFN, quando os herdeiros do então “de cujus” buscavam, se inocentado pelo CRSFN, resgatar a sua honra, embora houvesse o risco de suceder justamente o contrário. É de supor, entretanto, que, no presente caso e nas circunstâncias, os herdeiros preferiram evitar correr tal risco.

Ainda em sede de preliminares, cabe analisar se a liquidação extrajudicial daria guarida à argumentação dos recorrentes em torno da perda de objeto da punição aplicada, por força de processo de liquidação extrajudicial imposto ao BANFORT. Entendemos que não, considerando que inexiste identidade entre os dois procedimentos: a multa pecuniária aplicada ao BANFORT por infração grave, capitulada no art. 441, da Lei 4.595/64, objeto deste recurso, nada tem a ver com as multas objeto da incidência da alínea “f” do art. 18 da Lei 6.024/762.

MÉRITO

Adentrando, agora, o mérito, e como bem asseverou a PGFN, em seu r. Parecer, a prolação de sentença judicial favorável a alguns ex-administradores, no âmbito penal, longe está de implicar absolvição em sede administrativa, haja vista que, naquela seara, alguns dos réus fora absolvidos por ausência de provas com relação à autoria. Ou seja, longe esteve aquela decisão de desconstituir a autoria e a materialidade, tendo apenas entendido insuficiente o conjunto probatório produzido na esfera penal. Assim, inexiste comunicação daquela conclusão para a esfera administrativa.

Restaram, de outra parte, conforme se depreende da análise dos autos, cabalmente demonstrados pela Autarquia, a materialidade e autoria dos ilícitos cometidos, sendo que os argumentos apresentados pelos recorrentes, apesar do esforço, deixaram de apresentar as contraprovas que os pudessem socorrer.

Diante disso e de tudo o mais que nos autos consta, voto por negar provimento tanto aos recursos voluntários como ao de ofício no sentido de manter inalterada a correta decisão de primeira instância.

É o VOTO.

Brasília (DF), 21 de maio de 2009. Raul Jorge de Pinho Curro – Conselheiro–Relator.

D E C L A R A Ç Ã O D E V O T O

Inicialmente, voto acolhendo a tese da prescrição. O processo foi aberto somente depois de transcorrido o quinquênio prescricional, de modo que reitero a posição já manifestada em vários outros julgamentos a favor desta tese.

Outra questão preliminar trazida no recurso diz respeito à perda de objeto do processo, em relação à pessoa jurídica, tendo em vista a decretação da Liquidação Extrajudicial do Banfort – Banco de Fortaleza S.A., em 15 de maio de 1997, processo convertido em falência em 05 de março de 2.003.

O Banco Central do Brasil e este Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional, historicamente, admitem a imposição de penas pecuniárias às empresas liquidadas, ou com falência decretada, sob o argumento de que a Lei Falimentar não impede a aplicação de multas. Segundo essa interpretação, o que não se pode fazer é a inclusão do valor da multa no rol dos créditos da massa, como determina o art. 23, inciso III, do Decreto-lei Nº 7.661, de 21 de junho de 1945, antiga Lei de Falências, que assim estabelecia: Art. 23. Ao juízo da falência devem concorrer todos os credores do devedor comum, comerciais ou civis, alegando e provando os seus direitos. Parágrafo único. Não podem ser reclamados na falência: I - as obrigações a título gratuito e as prestações alimentícias; II - as despesas que os credores individualmente fizerem para tomar parte na falência, salvo custas judiciais em litígio com a massa; III - as penas pecuniárias por infração das leis penais e administrativas.

Segundo a tese predominante neste Conselho, sob o patrocínio da Procuradoria Geral da Fazenda Nacional, pagos todos os credores habilitados, a multa poderia ser cobrada se remanescesse ainda algum saldo na massa. No Decreto-Lei de 1945 nada se dizia a esse respeito, de modo que, do ponto de vista da aplicabilidade dessa possibilidade, o Juiz da quebra teria que abrir uma última linha na classificação de créditos, para esse fim. Em toda a jurisprudência que pesquisei no Supremo Tribunal Federal e no Superior Tribunal de Justiça, não vi qualquer referência à criativa solução que vem sendo dada por este Conselho. A hipótese de a massa ainda ter alguma liquidez, depois de satisfeitos todos os credores, é tão remota que, à época, o Decreto citado não estabeleceu esse procedimento.

O tema foi largamente discutido no Judiciário, tanto que é objeto das Súmulas 191, 192 e 565 do Supremo Tribunal Federal e, para ilustrar o debate, peço licença para transcrever parte do Voto do Ministro Cordeiro Guerra (Relator) no RE 79.625-SP: “Não há dúvida, e o consagra a Súmula 192, que não se inclui na no crédito habilitado em falência a multa fiscal com efeito de pena administrativa, por força do art. 23, § único, III da Lei de Falências. Essa proibição, como esclarece MIRANDA VALVERDE, “figura no nosso direito falimentar desde a Lei 2.024, de 1908, e provém da lei alemã sobre falências, que no § 63, n.3 ordena a exclusão, do concurso, dos créditos por penas pecuniárias, porquanto se eles pudessem ser incluídos na falência, feririam não tanto o devedor, quanto os credores dela, contrariando, ainda hoje, o princípio, que não necessita estar mais nos códigos, de que a responsabilidade penal é absolutamente pessoal”.

Como lembra o Ministro Cordeiro Guerra e ensina Miranda Valverde, não se tratava simplesmente de um exercício axiológico sobre os créditos contra a massa, mas da aplicação do principio de que a pena não deve passar da pessoa do criminoso, - Constituição Federal, no art. 5º. Inciso XLV “nenhuma pena passará da pessoa do condenado, podendo a obrigação de reparar o dano e a decretação do perdimento de bens ser, nos termos da lei, estendidas aos sucessores e contra eles executadas, até o limite do valor do patrimônio transferido;”

Assim, mesmo que se considere que a sistemática adotada nos julgamentos deste Conselho preserva os credores da massa, inclusive quirografários, ela esbarra no princípio da intransferibilidade da pena que, em última hipótese, recairia sobre os acionistas, teoricamente os detentores do que restar, depois de pagos todos os credores (Antiga Lei de Falências Art. 129: “Se a massa comportar o pagamento do principal e dos juros, será restituída ao falido a sobra que houver” - Lei atual Art. 153: ”Pagos todos os credores, o saldo, se houver, será entregue ao falido.”).

A atual lei de falências, Lei nº. 11.101, de 9 de fevereiro de 2005, que não se aplica a este processo, uma vez que entrou em vigor depois da conversão de liquidação extrajudicial do Banfort em falência, prevê na classificação de créditos as multas administrativas3. Pode ser que leve ainda algum tempo para que uma questão prática chegue ao Supremo Tribunal Federal mas, desde já, se pode antever que, transferir aos sócios a pena imputada à pessoa jurídica, inclusive acionistas minoritários, arranha o dispositivo Constitucional citado.

Assim, a hipótese de se prosseguir com o processo contra a pessoa jurídica, depois de decretada sua falência, não me parece de qualquer utilidade.

Nos processos administrativos promovidos pelo Banco Central do Brasil, contra entidades integrantes do Sistema Financeiro Nacional, submetidas a processo de liquidação extrajudicial, a antijuridicidade na imputação de multas é ainda mais flagrante.

A Lei nº 6.024, de 13 de março de 1974, art. 15, autoriza a decretação da liquidação extrajudicial da instituição financeira, nas seguintes hipóteses: a) em razão de ocorrências que comprometam sua situação econômica ou financeira especialmente quando deixar de satisfazer, com pontualidade, seus compromissos ou quando se caracterizar qualquer dos motivos que autorizem a declararão de falência; b) quando a administração violar gravemente as normas legais e estatutárias que disciplinam a atividade da instituição bem como as determinações do Conselho Monetário Nacional ou do Banco Central do Brasil, no uso de suas atribuições legais;

O item “b” acima deixa claro que a liquidação extrajudicial integra o sistema disciplinar colocado a disposição do Banco Central do Brasil, completando e atualizando a Lei nº. 4.595, de 31 de dezembro de 1.964. O artigo 44, da Lei Bancária, fixa um sistema correicional pedagógico, orientado, assim, mais para o regular funcionamento do mercado financeiro e menos para a repressão, mediante a aplicação de multas, que iriam solapar o patrimônio da instituição, ou de seus controladores.

Comprova essa inclinação, o caráter apenas moral da pena de advertência e o valor quase simbólico das multas ali estabelecidas. Embora pareça um contrassenso, o baixo teor lesivo dessas penas, cumpre a função de defender a economia popular, o que não ocorreria com multas de valores mais acentuados, em face do risco à solvabilidade da instituição e, em decorrência, aos créditos dos depositantes da entidade punida.

Assim, no âmbito da pessoa jurídica, as penas possíveis de aplicação são as de advertência, multa e cassação da autorização de funcionamento, previstas no art. 44, I, II e V, da Lei 4.595/64. A punição mais grave para a pessoa jurídica, sem dúvida, é a cassação de licença de funcionamento, em outras palavras, a liquidação extrajudicial, decidida pela Autarquia Bancária, como previsto na Lei 6.024 que, na prática, derrogou o inciso V, do art. 44, da Lei nº 4.595/64.

Cabe aqui um registro, a obsolescência do regime de cassação da licença foi ficando caracterizada com a adoção de outras formas de intervenção; primeiro a liquidação extrajudicial - Lei 6.024/74, depois o Regime de Administração Especial Temporária, no forma do Decreto-Lei nº 2.321, de 25 de fevereiro de 1987 e, mais adiante, a Medida Provisória nº. 1.182, de 17 de novembro de 1995, depois convertida na Lei nº 9.447, de 14 de março de 1997, que admitiu, mais do que a intervenção e a administração especial, a separação do “bad bank” e do “good bank”, para que a parte boa dos negócios pudesse ser alienada em bloco, preservando parcialmente o valor da empresa, no interesse dos próprios depositantes e credores.

Em todos esses marcos legais, o ponto de partida para a aplicação dos regimes excepcionais é sempre a administração defeituosa, ou seja, fora dos padrões legais, a gestão fraudulenta e a existência de passivo a descoberto.

Desse modo, a continuidade de um processo para se punir a pessoa jurídica submetida a um dos regimes acima mencionados, por irregularidades praticadas em data anterior à intervenção estatal, é na verdade uma dupla penalização.

O outro ponto que deve ser observado é o da utilidade, ou o princípio da finalidade, como expresso em diversos incisos do parágrafo único do art. 2º. da Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999 (Lei do Processo Administrativo). Nesse dispositivo legal, temos que nos processos administrativos observar-se-ão os critérios de atendimento a fins de interesse geral (inciso II), objetividade no atendimento do interesse público (inciso III), adequação entre meios e fins (inciso IV) e interpretação da norma administrativa da forma que melhor garanta o atendimento do fim público a que se dirige (inciso XIII). Todos esses preceitos nos remetem ao fato de que o Estado, na sua função administrativa, deve procurar atender aos seus fins de forma objetiva, direta e menos custosa. Não se pode questionar que a preservação do Sistema Financeiro, seu regular funcionamento e higidez foram atendidos, quando da intervenção na Instituição Financeira. A aplicação de qualquer punição, depois de decretada a liquidação, não atende a qualquer fim, ou seja, já não tem qualquer finalidade; é, portanto, ilegal.

Poder-se-ia argumentar que o processo, com a condenação da antiga instituição, cumpriria uma finalidade pedagógica ao mercado. Ora o que pode ser uma demonstração maior de força e de presença da fiscalização do que a intervenção e a liquidação? Nada.

Como mencionei durante a Sessão de Julgamento deste processo, é como se, depois de executada a pena de morte, ainda prosseguissem os processos criminais por infrações menores, com o fim de restringir a liberdade do sentenciado.

Por essas razões entendo que o presente processo perdeu o objeto em relação à pessoa jurídica e, assim, deve ser extinto.

Quanto às pessoas físicas, entendo que o processo não mereça melhor sorte.

Nos mapas apresentados pelo Banco Central nota-se que o Banfort participou de três operações com os títulos públicos emitidos para pagamento dos precatórios. A quantidade de negócios é muito pequena para deixar “digitais”, de modo que a caracterização da participação das pessoas físicas, dirigentes do Banco, nas ações supostamente irregulares, deixou muito a desejar. Não houve sequer a indicação de qual dos diretores era o responsável pela mesa de operações, tanto que Francisco Gomes Coelho foi condenado em razão do nome do seu cargo – Diretor Superintendente de Investimentos – e Vicente Aldemundo Pereira, por ser Diretor de Tesouraria.

Reforça a caracterização da inocência das pessoas físicas a absolvição no processo penal correspondente, com base no art. 386, IV, do CPP, cuja redação mais recente, dada pela Lei nº 11.690, de 09 de junho de 2008, remete à prova da não participação do acusado nas ilicitudes - IV- estar provado que o réu não concorreu para a infração penal –. A inexistência de provas a justificar a condenação foi, pela lei citada, deslocada, para o inciso VII, do mesmo artigo do Código de Processo Penal.

Inconcebível, portanto, a manutenção de tão grave imputação - inabilitação por dez anos -, já havendo decisão judicial em outro sentido.

Por essas razões, voto pelo provimento integral dos recursos voluntários, com o conseqüente arquivamento do processo.

São Paulo 27 de maio de 2.009. JOHAN ALBINO RIBEIRO.

Vistos, relatados e discutidos os presentes autos, decidem os membros do Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional, após a) declarar extinção de punibilidade de a.1) JOSÉ AFONSO SANCHO por decorrência de seu falecimento, b) negar provimento aos recursos interpostos, mantida a decisão do órgão de primeiro grau no sentido de aplicar individualmente penas de multa pecuniária no valor de R$ 25.000,00 (vinte e cinco mil reais) a b.1) BANFORT - BANCO DE FORTALEZA S/A – em falência e de inabilitação temporária, pelo período de 10 (dez) anos, para o exercício de cargo de direção na administração ou gerência em instituições na área de fiscalização do Banco Central do Brasil a b.2) FRANCISCO GOMES COELHO e b.3) VICENTE ALDEMUNDO PEREIRA; bem assim ao recurso de ofício formulado, confirmando-se o arquivamento do processo em relação aos recorridos, b.4) MARIA TÂNIA SANCHO DO NASCIMENTO, b.5) JOSÉ AFONSO SANCHO JÚNIOR e b.6) JOSÉ RIBAMAR FERNANDES BRANDÃO. No ensejo, restaram anotados os seguintes itens: 1) decisão do CRSFN proferida nos termos das conclusões do voto do Conselheiro-Relator; 2) unanimidade na subida compulsória; 3) votos vencidos (arquivamento) dos Conselheiros Johan Albino Ribeiro e Luiz Eduardo Martins Ferreira em b.1 e do mesmo Conselheiro Johan Albino Ribeiro e do Conselheiro Darwin Corrêa em b.2 e b.3; 4) o Conselheiro Marco Antonio Martins de Araújo Filho, em sessão, declarou-se suspeito (art. 15 do Regimento Interno aprovado pelo Decreto 1.935/96) e 5) defesa oral feita pelo advogado Dr. Robinson Neves Filho em prol de b.2.

Participaram do julgamento os seguintes Conselheiros: Drs. Daniel Augusto Borges da Costa, Darwin Corrêa, Felisberto Bonfim Pereira, Johan Albino Ribeiro, Luiz Eduardo Martins Ferreira, Margareth Noda e Raul Jorge de Pinho Curro. Presentes a Dra. Luciana Moreira Gomes, Procuradora da Fazenda Nacional, e Marcos Martins de Souza, Secretário-Executivo do CRSFN.

Brasília, 21 de maio de 2009.

DANIEL AUGUSTO BORGES DA COSTA Presidente

RAUL JORGE DE PINHO CURRO Relator

LUCIANA MOREIRA GOMES Procuradora da Fazenda Nacional

Ata publicada no DOU de 03.07.2009 - Seção 1 - pags. 19 e 20.