Julgado — Acórdão nº 8481/2008

293ª Sessão Recurso 6249  Processo BCB 0201173579      RECURSOS VOLUNTÁRIOS    RECORRENTES: BANCO DO BRASIL S.A. RICARDO SÉRGIO DE OLIVEIRA     RECORRIDO: BANCO CENTRAL DO BRASIL      EMENTA: RECURSOS VOLUNTÁRIOS – Câmbio – Falta de vinculação de Declarações de Importação (DIs) a contratos – Não acompanhamento das operações para garantia de regular liquidação – Ilícitos caracterizados – Responsabilização da pessoa jurídica – Ausência de suficientes elementos para inculpação do administrador (apelo provido).

  PENALIDADE: Advertência.

BASE LEGAL: Lei nº 4.595/64, art. 44, § 1º.

 ACÓRDÃO/CRSFN 8481/08:

R E L A T Ó R I O

1. Intimações

Em 22.11.2002 e 05.12.2002, respectivamente, foram intimados o Banco do Brasil S.A. (“BB”) e o Sr. Ricardo Sérgio de Oliveira (fls. 414 e 423) por conta da “não vinculação de contratos de câmbio a Declarações de Importações, além de persistir com o fechamento de câmbio com a empresa, não obstante decorrido o prazo regulamentar para vinculação dos contratos anteriores, deixando de revestir as operações da necessária cautela e não as mantendo sob permanente acompanhamento, de forma a assegurar sua regular liquidação”, sujeitando os Recorrentes às sanções previstas no art. 44 da Lei nº 4.595/64.

Ambas intimações informam que a capitulação das irregularidades referem-se ao item 6-c do Título 5 do Capítulo 6 do Regulamento anexo à Circular 2.753/97, e item 1-c do Título 12 do Capítulo 6 do Regulamento anexo à Circular 2.730/96, combinado com o item III da Resolução 1.620/89.

Na descrição das irregularidades, as intimações enunciam que (i) de 27.05.1997 a 27.08.1997, foram celebrados 25 (vinte e cinco) contratos de câmbio de importação com determinada empresa sob a rubrica de “Grupo 89”, isto é, com pagamento a prazo em até 60 (sessenta) dias e apresentação de DI a posteriori; (ii) em tais contratos, cabe ao banco vendedor a responsabilidade pela vinculação da DI ao contrato no prazo regulamentar, providência essa que não teria sido adotada pelo BB; (iii) apesar de o banco ter enviado correspondência à empresa importadora solicitando a regularização dos contratos, essa conduta não o exime da obrigação de efetuar a vinculação das DIs; (iv) mesmo não recebendo resposta da referida empresa, o BB continuou a realizar operações em valores expressivos até 02.10.1997.

2. Defesas

Em suas razões de defesa, o BB alegou o quanto se segue (fls. 428 a 451): (i) preliminarmente, sustenta a nulidade da intimação por violação aos princípios do devido processo legal e da ampla defesa, uma vez que não foi descrita qualquer violação ao art. 44 da Lei nº 4.595/64, dispositivo citado na intimação, não sendo possível aplicar penalidade prevista na referida legislação com base em suposta infração a outros normativos, tais como circulares e resoluções; (ii) não se pode responsabilizar uma instituição financeira por eventual descumprimento de procedimentos que foram, interna e regularmente, normatizados pela própria instituição, razão pela qual se requer o reconhecimento da ilegitimidade passiva do BB, com a conseqüente extinção do processo na forma do art. 295, II, do Código de Processo Civil, aplicável subsidiariamente ao presente feito; (iii) dos princípios da razoabilidade e da responsabilidade subjetiva decorre a impossibilidade de que uma pessoa jurídica, de caráter fictício e criada pelo Direito, seja responsabilizada penal ou administrativamente, ficando sua responsabilidade restrita à órbita civil ou aquiliana; (iv) no mérito, destaca o conflito existente entre as normas da Consolidação das Normas Cambiais (“CNC”) e do Sistema Integrado de Comércio Exterior (“SISCOMEX”), situação que obrigou o BB a utilizar o código do “Grupo 89” para que fosse viabilizada a liberação das mercadorias no âmbito da Secretaria da Receita Federal (“SRF”);

(v) essa prática adotada pelos bancos fez, inclusive, com que o BACEN divulgasse o Correio 97171237, em 12.09.1997, autorizando o uso do código do “Grupo 53” em caso de pagamento de importação efetuado anteriormente ao desembaraço aduaneiro da mercadoria, cujos documentos sejam remetidos diretamente ao importador; (vi) ao contrário do informado na intimação, o BB vem acompanhando de modo permanente as operações dessa natureza “através de planilha fornecida extra-oficialmente pelo BACEN/DECEC, pois o SISBACEN não estende aos bancos opção de consulta a contratos de importação não aplicados”; (vii) com relação às operações citadas na intimação, o BB enviou diversas correspondências para a empresa com a qual celebrou os contratos de câmbio; (viii) as pendências de vinculação ocorreram porque essa empresa, “ao registrar no SISCOMEX as Declarações de Importação referentes a contratação do câmbio, informou tratarem-se de operações com esquema de pagamento acima de 360 dias, apesar do pagamento já haver sido efetuado, conforme se demonstra no Anexo I”; (ix) ademais, os contratos pendentes estão nessa situação apenas pelo fato de que dependem da retificação, pelo importador, das DIs junto à SRF; (x) a CNC não estabelece procedimentos a serem adotados pelos bancos em caso de descumprimento de obrigações por parte do importador, não sendo as instituições financeiras dotadas de poder de polícia para obrigar os importadores a tomar as providências de regularização das pendências;

(xi) o BB sempre pautou suas instruções internas de acordo com as regras emanadas do BACEN, estando em permanente alerta no que tange à criação e evolução de mecanismos que assegurem uma rígida normatização de procedimentos e uma garantia de controle interno de suas operações, contando com larga atuação da área de auditoria interna.

O Sr. Ricardo Sérgio de Oliveira, em sua defesa (fls. 481 a 517), sustentou que (i) preliminarmente, deve ser reconhecida sua ilegitimidade passiva, tendo em vista a inviabilidade da responsabilização do então diretor da área internacional por ato típico da gerência local, em deferência aos princípios da pessoalidade, da incomunicabilidade da culpa e da responsabilidade subjetiva; (ii) ainda, alega a nulidade da intimação, pelos mesmos motivos trazidos pelo BB; (iii) em reforço ao argumento da responsabilidade subjetiva, informa que a discussão já foi levada à esfera judicial com sucesso em diversos casos, como, por exemplo, no processo nº 2000.34.00.041715-6, em que a 20ª Vara Federal da Seção Judiciária do Distrito Federal prolatou decisão de mérito, ainda não transitada em julgado, afastando condenação objetiva aplicada pelo Conselho de Recursos do Sistema Financeiro (“CRSFN”); (iv) enuncia a citada decisão judicial que “não é admissível que, à título de uma abstrata ‘responsabilidade por omissão’, seja um diretor ou presidente de uma instituição financeira objetivamente responsabilizado por qualquer irregularidade cometida por um gerente, mesmo sem ter sequer tido conhecimento da prática da irregularidade”; (v) por fim, alega, assim como o BB, o conflito existente entre as normas da CNC e as do SISCOMEX, a existência de normas internas em linha com as normas do BACEN e a implantação de mecanismos internos de controle e de auditoria.

3. Decisão BACEN

Em 15.12.2004, o BACEN exarou decisão condenatória em face dos Recorrentes (fls. 615 a 623), aplicando-lhes a pena de advertência com base nos seguintes motivos: (i) preliminarmente, sobre a inépcia da intimação, o art. 44, parágrafo 2º, da Lei nº 4.595/64, cuja regulamentação foi delegada ao Conselho Monetário Nacional (“CMN”) pelos incisos V, VIII e XXXI do art. 4º do mesmo diploma legal, “prevê a aplicação de penalidades por este Banco Central pela infringência às disposições referentes a operações do tipo, aos que exercem atividades subordinadas à referida lei”; (ii) tendo em vista que a Lei nº 4.595/64 (arts. 9º e 10) atribui ao BACEN competência para cumprir e fazer cumprir as normas expedidas pelo CMN, bem como para exercer a fiscalização das instituições financeiras e aplicar as penalidades cabíveis, conclui-se que os normativos baixados com base na mencionada lei a ela se integram; (iii) por esse motivo, “o fato de algumas das normas infringidas serem distintas da Lei nº 4.595/64 não invalida o processo”; (iv) o comando da Lei nº 4.595/64 é dirigido, dentre outros, às instituições financeiras e seus diretores, de modo que encontra pleno amparo legal o chamamento da pessoa jurídica ao processo e a eventual aplicação de penalidade;

(v) apesar de o princípio da responsabilidade individual e subjetiva ser o orientador dos processos administrativos instaurados no âmbito do BACEN, “cabe ressaltar que os entes jurídicos não agem por vontade própria, mas por meio de seus representantes legais ou estatutários”; (vi) não procede a alegação de ilegitimidade passiva do Sr. Ricardo Sérgio de Oliveira, posto que permanece sua responsabilidade como gestor e maior encarregado pelo controle de todas as operações praticadas por seus prepostos; (vii) as citadas decisões judiciais proferidas em desfavor do BACEN possuem caráter liminar, além de não ser possível estender os efeitos dessas decisões a outros casos; (viii) o nexo de causalidade que une as operações irregulares à conduta dos Recorrentes está consubstanciado na culpa in vigilando e in eligendo, pois mal escolheram e mal vigiaram seus prepostos, advindo disso a responsabilidade quanto aos feitos pelos quais respondem; (ix) além de manter atualizados seus manuais de instruções internas, a instituição deve implementar mecanismos eficazes de controle e fiscalização quanto ao cumprimento das normas expedidas pela autoridade monetária; (x) muito embora motivado pelo conflito existente entre SISCOMEX e CNC, ao classificar as operações de câmbio sob o “Grupo 89”, o banco assumiu a responsabilidade pela vinculação das DIs e o risco de incorrer em penalidades caso os importadores não as fornecessem;

(xi) o próprio banco registrou essa responsabilidade em seus normativos internos, além de ter realizado tal vinculação em casos semelhantes; (xii) de fato, o correio indicado pelos Recorrentes acabou com o referido conflito de normas, autorizando a utilização do “Grupo 53” em casos similares; (xiii) contudo, para que o BB se desincumbisse de sua responsabilidade pela vinculação, seria necessária a alteração do grupo utilizado, o que não ocorreu; (xiv) não prospera o argumento de que, com base na Resolução 2.901/01, seria aplicável uma multa caso fizessem a alteração de grupo, pois o BACEN autorizou a reclassificação das operações de câmbio do “Grupo 89” para o “Grupo 53” desde 12.09.1997, com a emissão do Correio 97171237; (xv) sobre o cuidado do banco com o acompanhamento das operações, destaque-se que a empresa com a qual foram contratadas as operações de câmbio não possuía tradição nesse ramo e que todas as operações em seu nome foram contratadas junto ao BB; (xvi) apesar de o banco alegar que tentou diversos contatos com a empresa para tentar obter os documentos devidos, não houve a suspensão da contratação de câmbio, mesmo depois de vencidos os primeiros prazos para apresentação dos documentos relativos às primeiras operações, que já totalizam elevado montante; (xvii) pesquisa no SISBACEN indica que os contratos de câmbio em questão continuam desvinculados das correspondentes DIs;

(xviii) nos últimos 5 (cinco) anos constam diversos processos administrativos contra os Recorrentes; e (xix) pelo exposto, decidiu o BACEN aplicar a pena de ADVERTÊNCIA ao BB e ao Sr. Ricardo Sérgio de Oliveira, pela não vinculação dos contratos de câmbio às DIs correspondentes, com fulcro no art. 44, parágrafo 1º, da Lei nº 4.595/64.

O BB recebeu a intimação da decisão de primeira instância do BACEN em 06.01.2005 (fl. 627) e o Sr. Ricardo Sérgio de Oliveira em 11.01.2005 (fl. 636).

4. Recursos Voluntários

Em 21.01.2005, o BB apresentou recurso voluntário ao CRSFN (fls. 638 a 654), requerendo a reforma da decisão condenatória do BACEN com base no quanto se segue: (i) repisa os argumentos sobre a inimputabilidade de pessoa jurídica, responsabilidade subjetiva, conflito entre normas da CNC e SISCOMEX e existência de normas internas de controle e auditoria em linha com as definidas pelo BACEN; (ii) levanta a tese da prescrição, sustentando que a ação punitiva do BACEN está sujeita a um prazo prescricional, e que antes da Medida Provisória nº 1.708/98 (posteriormente convertida na Lei nº 9.873/99) inexistia regramento específico sobre a prescritibilidade do poder de polícia do Estado; (iii) a totalidade das operações de câmbio, realizadas entre 27.05.1997 e 27.08.1997, estão prescritas, posto que o presente caso não respeitou o prazo qüinqüenal estabelecido pela legislação acima mencionada; (iv) deve ser reconhecida a prescrição pois as intimações ocorreram posteriormente ao dia 26.08.2002, 5 (cinco) anos após a última operação objeto do presente processo; (v) no mérito, foi observado o dever de cautela da instituição financeira, inclusive aqueles previstos no item III da Resolução 1.620/89, não havendo qualquer prejuízo à política monetária nacional; (vi) considerando a movimentação média da carteira de câmbio do BB, a irregularidade identificada mostra-se ínfima e incapaz de afetar o mercado.

O Sr. Ricardo Sérgio de Oliveira, em 25.01.2005, apresentou recurso voluntário ao CRSFN (fls. 655 a 673) nos seguintes termos: (i) repisou os mesmos argumentos trazidos em sua defesa em sede de primeira instância; (ii) sobre o conflito de normas da CNC e SISCOMEX, salienta que a autorização excepcional concedida pelo BACEN, por meio do Correio 97171237, se deu em 12.09.1997, portanto, em data posterior à última operação tratada no presente caso, não sendo possível à época dos fatos qualquer tipo de reclassificação, que só veio a ser permitida posteriormente; (iii) de todos os processos envolvendo os Recorrentes citados na decisão do BACEN, nenhum possui irregularidade semelhante à do presente caso.

Foram os autos recebidos pelo CRSFN em 03.02.2005 (fl. 676) e enviados à Procuradoria Geral da Fazenda Nacional (“PGFN”) em 12.08.2005.

5. Parecer PGFN

A PGFN, em 01.08.2007, exarou parecer opinando pelo improvimento dos recursos voluntários (fls. 683 a 686) por entender que (i) estão comprovadas a autoria e materialidade das irregularidades, com lastro em vasta prova acostadas aos autos; (ii) as provas acusatórias não foram rebatidas pelos Recorrentes, cujos recursos reproduziram as razões aduzidas nas defesas; (iii) os Recorrentes possuem legitimidade passiva, estando preenchidas as condições de validade e eficácia do processo, como a competência, finalidade e forma, respeitado o devido processo legal; (iv) as intimações descrevem os ilícitos e indicam a legislação aplicável ao caso; (v) no tocante à pessoa física, não há que se falar em violação ao princípio da responsabilidade subjetiva, pois o diretor de câmbio “responde inquestionavelmente pelas irregularidades praticadas em sua área de atuação”; (vi) a responsabilidade individual do diretor de câmbio ocorreu de acordo com o princípio constitucional da culpabilidade, que pressupõe a noção de evitabilidade do ilícito, determinando-se a responsabilização com base em culpa, na modalidade de negligência, em razão de sua conduta omissiva na adoção de padrões de controle e diligência na área sob sua supervisão.

É o relatório. Brasília/DF, 06 de outubro de 2008. Darwin Corrêa - Conselheiro Relator.

Despacho da Revisora: Nada tenho a por e tampouco a acrescentar aos termos do bem elaborado Relatório, datado de 6/10/2008, da lavra do Conselheiro-Relator, Dr. Darwin Corrêa, de fls. 689 a 696. Rio de Janeiro, 29 de outubro de 2008. Rita Maria Scarponi – Conselheira-Revisora.

V O T O

Com base no permissivo do art. 50, §1º, da Lei nº 9.784/99, acolho os termos da decisão recorrida e do parecer da PGFN e afasto as preliminares a seguir: a intimação descreve os fatos e demais elementos essenciais para permitir o exercício do direito de defesa, o que foi feito à exaustão pelos recorrentes, não procedendo a alegação de nulidade da intimação. A Lei nº 4.595/64 (arts. 9º e 10) atribui ao BACEN competência para cumprir e fazer cumprir as normas expedidas pelo CMN, bem como para exercer a fiscalização das instituições financeiras e aplicar as penalidades cabíveis, o que abrange os normativos baixados com base na mencionada lei.

Acolho, contudo, a preliminar de prescrição, pois as intimações ocorreram posteriormente ao dia 26.08.2002, ou seja, 05 (cinco) anos após a última operação objeto do presente processo.

Quanto aos demais temas aduzidos em preliminar nos recursos voluntários, relacionados à legitimidade passiva e à responsabilidade subjetiva dos imputados, estes confundem-se com o mérito e serão enfrentados adiante.

Vencida a preliminar, não merece prosperar o recurso do Banco do Brasil. A autoria e a materialidade das infrações estão caracterizadas. Foram constatadas irregularidades em 25 contratos de câmbio, o que o recorrente não nega.

As pessoas jurídicas são passíveis de responsabilidade administrativa pela conduta de seus representantes legais e/ou prepostos no exercício de atribuições sujeitas a autorização do Poder Público, in casu, do BACEN, para o exercício da atividade de instituição financeira.

Além de observar as leis e regulamentos bancários, manter regulamentos internos e treinar seus representantes e prepostos, as instituições financeiras devem fiscalizar o exercício das atividades objeto desses normativos por tais pessoas. Na hipótese dos autos, o recorrente falhou nessa fiscalização interna, e não obstante seus esforços para regularizar a situação, manteve as contratações de câmbio com a empresa envolvida nas irregularidades.

O BACEN agiu corretamente ao aplicar ao recorrente a penalidade mais branda, de advertência, tendo em conta o grau de lesividade das infrações apuradas.

Já com respeito ao recurso voluntário do então diretor de câmbio, Ricardo Sérgio de Oliveira, entendo que deva prosperar. Não me parece que o BACEN tenha demonstrado de forma satisfatória o liame causal entre uma ação ou omisso do diretor de câmbio e as infrações objeto deste processo.

Com efeito, a natureza das irregularidades constatadas e o reduzido lapso temporal em que se verificaram parecem-me insuficientes para responsabilizar o diretor estatutário da área afetada.

Ante o exposto, VOTO no sentido de negar provimento ao recurso do Banco do Brasil, mantendo-se a penalidade aplicada, e dar provimento ao recurso de Ricardo Sérgio de Oliveira, arquivando-se o processo em relação ao mesmo.

Brasília, 18 de novembro de 2008. Darwin Corrêa - Conselheiro Relator.

Vistos, relatados e discutidos os presentes autos, decidem os membros do Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional – após a) repelir as questões de preliminar arguidas [a.1) prescrição ordinária e a.2) cerceamento de defesa] – b) negar provimento ao recurso interposto por b.1) BANCO DO BRASIL S.A., mantida a decisão do órgão de primeiro grau no sentido de se lhe aplicar pena de advertência; e c) prover o outro apelo, convolando em arquivamento a pena de advertência sancionada na origem a c.1) RICARDO SÉRGIO DE OLIVEIRA, tendo sido efetuados os apontamentos a seguir: 1) decisão do CRSFN tomada com base no voto do Conselheiro-Relator, exclusive em a.1, em que S.Sa. restou vencido juntamente com o Conselheiro Johan Albino Ribeiro; 2) votos vencidos dos Conselheiros Marco Antonio Martins de Araújo Filho e Johan Albino Ribeiro (arquivamento) em b e dos Conselheiros Felisberto Pereira Bonfim e Raul Jorge de Pinho Curro (advertência) em c; e 3) defesa oral promovida pelo advogado Dr. Jefferson Luís Mathias Thomé em prol dos interesses dos apelantes.

Participaram do julgamento os seguintes Conselheiros: Drs. Daniel Augusto Borges da Costa, Darwin Corrêa, Felisberto Bonfim Pereira, Johan Albino Ribeiro, Marco Antônio Martins de Araújo Filho, Margareth Noda, Raul Jorge de Pinho Curro e Rita Maria Scarponi. Presentes a Dra. Wannine de Santana Lima, Procuradora da Fazenda Nacional, e Marcos Martins de Souza, Secretário-Executivo do CRSFN.

Brasília, 18 de novembro de 2008.

DANIEL AUGUSTO BORGES DA COSTA Presidente

DARWIN CORRÊA Relator

WANNINE DE SANTANA LIMA Procuradora da Fazenda Nacional Ata publicada no DOU de 17.12.08, seção 1, págs. 26 a 28