Julgado — Acórdão nº 264/2016

Boletim de Serviço Eletrônico em

10/10/2016

MINISTÉRIO DA FAZENDA

CONSELHO DE RECURSOS DO SISTEMA FINANCEIRO NACIONAL

391ª Sessão

Recurso 13308

Processo 10372.000571/2016-45

Processo na primeira instância BCB 0901461874

RECURSOS VOLUNTÁRIOS

RECORRENTES:COOPERATIVA DE ECONOMIA E CRÉDITO MÚTUO DOS MÉDICOS E DEMAIS

PROFISSIONAIS DA SAÚDE DO VALE DAS ANTAS LTDA. - UNICRED VALE DAS

ANTAS

ANDRÉA MOURA GOMES

ANTÔNIO CARLOS VENTURA DA SILVA

CELSO LUIZ PALUDO

DÉLCIO LUIZ DAL PRÁ

EDSON COLTRO ÉDIO FONTANA

JÚLIO ROMEU FERREIRA

MARCO ANTÔNIO OYARZABAL DALA RIVA

MIGUEL ÂNGELO TOMASETTO

ODOLI LOPES DE BARROS

OLCIMAR LUÍS PELLE

PAULO HÜFFNER

SELVINO COLTRO

RECORRIDO: BANCO CENTRAL DO BRASIL

RELATOR: ADRIANA CRISTINA DULLIUS BRITTO

BASE LEGAL DA IMPUTAÇÃO: Irregularidade “a”: artigos 4º, inciso I, 6º e 7º da Resolução

2.682, de 21.12.1999; e Circular 1.273, de 29.12.1987 – Plano Contábil das Instituições do Sistema

Financeiro Nacional – Cosif 1.2.2.4. Irregularidade “b”: artigos 4º, inciso VII, e 80, § único, inciso II,

da Lei 5.764, de 16.12.1971. Irregularidade “c”: artigo 21, inciso V, da Lei 5.764/1971; e artigo 32

do Estatuto Social da Cooperativa. Irregularidade ˜d˜: artigo 56, da Lei 5.764/1971; e artigo 41 do

Estatuto Social da Cooperativa.

EMENTA: RECURSOS VOLUNTÁRIOS - Cooperativa de Crédito – Geração e distribuição de

sobras em valor superior ao devido, mediante postergação de datas de vencimento de operações de

crédito no sistema de controle, sem base em documentação hábil – Distribuição de sobras de forma

diversa da decidida pela assembleia geral ordinária – Descumprimento do dever legal e estatutário

do Conselho de Administração de verificar o estado econômico-financeiro da sociedade e o

desenvolvimento das operações e atividades em geral – Descumprimento do dever legal e

estatutário do Conselho Fiscal de exercer assídua e minuciosa fiscalização sobre as operações,

atividades e serviços da cooperativa - Irregularidades caracterizadas, inclusive de natureza grave -

Razões de defesa acolhidas em parte – Negado provimento ao apelo da pessoa jurídica – Demais

recursos voluntários parcialmente providos.

Acórdão CRSFN 264 (0010126) SEI 10372.000571/2016-45 / pg. 1

ACÓRDÃO CRSFN 264/2016

Vistos, relatados e discutidos os presentes autos, decidem os membros do Conselho de Recursos do

Sistema Financeiro Nacional, por unanimidade e nos termos do voto da Conselheira Relatora:

1. com relação ao recorrente Cooperativa de Economia e Crédito Mútuo dos Médicos e Demais

Profissionais da Saúde do Vale das Antas Ltda. - Unicred Vale das Antas, pelo cometimento da infração

de gerar e distribuir sobras em valor superior ao devido, mediante postergação de datas de vencimento

de operações de crédito no sistema de controle, sem base em documentação hábil, irregularidade “a”,

negar provimento ao recurso, mantendo e penalidade de multa no valor de R$ 12.000,00 (doze mil

reais);

2. com relação à recorrente Andréa Moura Gomes, pelo cometimento da infração de descumprir os

deveres legais e estatutários do Conselho Fiscal, de exercer assídua e minuciosa fiscalização sobre as

operações, atividades e serviços da cooperativa, irregularidade “d”, dar provimento parcial ao recurso,

reduzindo a penalidade INABILITAÇÃO de 2 (dois) anos para 6 (seis) meses;

3. com relação ao recorrente Antônio Carlos Ventura da Silva, pelo cometimento da infração de, na

qualidade de Diretor Financeiro, gerar e distribuir sobras em valor superior ao devido, mediante

postergação de datas de vencimento de operações de crédito no sistema de controle, sem base em

documentação hábil, irregularidade “a”, e, pela infração de − distribuir sobras de forma diversa da

decidida pela Assembleia Geral Ordinária, irregularidade “b”, dar provimento parcial ao recurso,

reduzindo a penalidade de inabilitação de 5 (cinco) anos para 1 (um) ano.

4. com relação ao recorrente Celso Luiz Paludo, pelo cometimento da infração de descumprir os

deveres legais e estatutários do Conselho de Administração, de verificar o estado econômico-financeiro

da sociedade e o desenvolvimento das operações e atividades em geral, irregularidade “c”, dar

provimento parcial ao recurso, reduzindo a penalidade de INABILITAÇÃO de 2 (dois) anos para 6

(seis) meses;

5. com relação ao recorrente Délcio Luiz Dal Prá, pelo cometimento da infração de descumprir os

deveres legais e estatutários do Conselho Fiscal, de exercer assídua e minuciosa fiscalização sobre as

operações, atividades e serviços da cooperativa, irregularidade “d”, dar provimento parcial ao recurso,

reduzindo a penalidade INABILITAÇÃO de 2 (dois) anos para 6 (seis) meses;

6. com relação ao recorrente Edson Coltro, pelo cometimento da infração de descumprir os deveres

legais e estatutários do Conselho Fiscal, de exercer assídua e minuciosa fiscalização sobre as

operações, atividades e serviços da cooperativa, irregularidade “d”, dar provimento parcial ao

recurso, reduzindo a penalidade INABILITAÇÃO de 2 (dois) anos para 6 (seis) meses;

7. com relação ao recorrente Édio Fontana, pelo cometimento da infração de descumprir os deveres

legais e estatutários do Conselho de Administração, de verificar o estado econômico-financeiro da

sociedade e o desenvolvimento das operações e atividades em geral, irregularidade “c”, dar

provimento parcial ao recurso, reduzindo a penalidade de INABILITAÇÃO de 2 (dois) anos para 6

(seis) meses;

8. com relação ao recorrente Júlio Romeu Ferreira, pelo cometimento da infração de, na qualidade de

Diretor Administrativo, gerar e distribuir sobras em valor superior ao devido, mediante postergação de

datas de vencimento de operações de crédito no sistema de controle, sem base em documentação hábil,

irregularidade “a”, e, pela infração de − distribuir sobras de forma diversa da decidida pela Assembleia

Geral Ordinária, irregularidade “b”, dar provimento parcial ao recurso, reduzindo a penalidade de

inabilitação de 5 (cinco) anos para 1 (um) ano.

Acórdão CRSFN 264 (0010126) SEI 10372.000571/2016-45 / pg. 2

9. com relação ao recorrente Marco Antônio Oyarzabal Dala Riva, pelo cometimento da infração de

descumprir os deveres legais e estatutários do Conselho Fiscal, de exercer assídua e minuciosa

fiscalização sobre as operações, atividades e serviços da cooperativa, irregularidade “d”, dar

provimento parcial ao recurso, reduzindo a penalidade INABILITAÇÃO de 2 (dois) anos para 6 (seis)

meses;

10. com relação ao recorrente Miguel Ângelo Tomasetto, pelo cometimento da infração de descumprir

os deveres legais e estatutários do Conselho de Administração, de verificar o estado econômico-

financeiro da sociedade e o desenvolvimento das operações e atividades em geral, irregularidade “c”,

dar provimento parcial ao recurso, reduzindo a penalidade de INABILITAÇÃO de 2 (dois) anos para 6

(seis) meses;

11. com relação ao recorrente Odoli Lopes de Barros, pelo cometimento da infração de descumprir os

deveres legais e estatutários do Conselho Fiscal, de exercer assídua e minuciosa fiscalização sobre as

operações, atividades e serviços da cooperativa, irregularidade “d”, dar provimento parcial ao recurso,

reduzindo a penalidade INABILITAÇÃO de 2 (dois) anos para 6 (seis) meses;

12. com relação ao recorrente Olcimar Luís Pelle, pelo cometimento da infração de descumprir os

deveres legais e estatutários do Conselho Fiscal, de exercer assídua e minuciosa fiscalização sobre as

operações, atividades e serviços da cooperativa, irregularidade “d”, dar provimento parcial ao recurso,

reduzindo a penalidade INABILITAÇÃO de 2 (dois) anos para 6 (seis) meses;

13. com relação ao recorrente Paulo Hüffner, pelo cometimento da infração de, na qualidade de Diretor

Presidente, gerar e distribuir sobras em valor superior ao devido, mediante postergação de datas de

vencimento de operações de crédito no sistema de controle, sem base em documentação hábil,

irregularidade “a”, e, pela infração de − distribuir sobras de forma diversa da decidida pela Assembleia

Geral Ordinária, irregularidade “b”, dar provimento parcial ao recurso, reduzindo a penalidade de

inabilitação de 5 (cinco) anos para 1 (um) ano.

14. com relação ao recorrente Selvino Coltro, pelo cometimento da infração de descumprir os deveres

legais e estatutários do Conselho de Administração, de verificar o estado econômico-financeiro da

sociedade e o desenvolvimento das operações e atividades em geral, irregularidade “c”, dar provimento

parcial ao recurso, reduzindo a penalidade de INABILITAÇÃO de 2 (dois) anos para 6 (seis) meses;

Participaram do julgamento os conselheiros Adriana Cristina Dullius Britto, André Gustavo Borba

Assumpção Haui, Antonio Augusto de Sá Freire Filho, Arnaldo Penteado Laudísio, Otto Eduardo

Fonseca de Albuquerque Lobo, Carlos Pagano Botana Portugal Gouvêa, Flávio Maia Fernandes dos

Santos e Sérgio Cipriano dos Santos. Ausente, justificadamente, a Conselheira Ana Maria Melo Netto

Oliveira. Defesa oral realizada pela advogada Dra. Ana Luisa Ulmann Dick em nome de todos os

recorrentes. Presente o Senhor Representante da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, Dr. Euler

Barros Ferreira Lopes, que reiterou o parecer escrito que consta nos autos, para opinar pelo provimento

dos recursos voluntários.

Brasília, 31 de maio de 2016.

RELATÓRIO

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I. Acusação

1. Trata-se de processo administrativo sancionador instaurado contra a Cooperativa de

Economia e Crédito Mútuo dos Médicos e Demais Profissionais da Saúde do Vale das Antas Ltda. –

Unicred Vale das Antas – CNPJ nº 94.243.839/0001-02 (“Unicred Vale das Antas”), Paulo Hüffner,

Júlio Romeu Ferreira, Antônio Carlos Ventura da Silva, Celso Luiz Paludo, Miguel Ângelo Tomasetto,

Édio Fontana, Selvino Coltro, Andréa Moura Gomes, Marco Antônio Oyarzabal Dala Riva, Délcio Luiz

Dal Prá, Édson Coltro, Olcimar Luís Pelle e Odoli Lopes de Barros, em face da constatação de diversas

irregularidades na Unicred Vale das Antas.

2. No Parecer Desuc/GTPAL/Cosup-4-2009/9, de 06.11.2009 (fls. 1/8), o Banco Central

apontou a ocorrência das seguintes práticas:

a. Unicred Vale das Antas, Paulo Hüffner, Júlio Romeu Ferreira e Antônio Carlos

Ventura da Silva foram acusados de gerar e distribuir sobras em valor superior ao

devido, mediante postergação de datas de vencimento de operações de crédito no

sistema de controle, sem base em documentação hábil.

Constatou-se que, entre maio de 2005 e dezembro de 2007, foi alterado o sistema

informatizado de controle de operações de crédito, sem base em documentos hábeis,

das datas de vencimentos de parcelas devidas pelos 7 mutuários relacionados na tabela

juntada à fl. 1v do Parecer Desuc/GTPAL/Cosup-04-2009/6 (fls. 1-8v). Assim, a

Cooperativa, em 31.12.2007, constituiu provisão em montante insuficiente para fazer

face às perdas prováveis na realização de suas operações de crédito, da mesma forma

que o balanço da mesma data, em que a Cooperativa apurou sobra no valor de R$

1.205.500,00 não refletiu o resultado real do exercício de 2007.

Verificou-se, portanto, que: (i) não houve a revisão da classificação de risco das

operações, em descumprimento ao inciso I do art. 4º da Resolução n.º 2.682/99; (ii)

não foram reconhecidas despesas de provisão suficientes para fazer face ao risco de

crédito das operações, em descumprimento ao art. 6º da Resolução n.º 2.682/99, nem

foram baixadas para prejuízo das operações vencidas há mais de 360 dias, conforme

determinado no art. 7º da mesma norma; (iii) foram declaradas, no exercício encerrado

em 31.12.2007, sobras a mais no valor de R$ 786.600,00, das quais o principal

beneficiário foi o Diretor Presidente, além de membros da Diretoria, do Conselho de

Administração e do Conselho Fiscal[1]; (iv) foram divulgadas, na Central de Risco de

Crédito, ao longo do período das ocorrências, informações incorretas sobre a

classificação de risco dos tomadores de crédito e de suas operações; e (v) os

balancetes e balanços divulgados no período não refletiram a real situação econômico-

financeira da Cooperativa.

Em face disso, teria ocorrido infração ao disposto no art. 44 da Lei nº 4.595/64

(pessoa jurídica); art. 44, §4º, da Lei n.º 4.595/64 (pessoa física); arts. 4º, inciso I, 6º

e 7º da Resolução BACEN nº 2.682/99; e item 1.2.2.4 do Plano Contábil das

Instituições do Sistema Financeiro Nacional – COSIF (Circular 1.273/87);

b. distribuir as sobras do exercício social de 2007 (R$ 1.205.548,82) de forma diversa

da decidida pela assembleia geral ordinária realizada em 25.03.2008, uma vez que a

Assembleia Geral decidiu que tais sobras deveriam ser rateadas pelo critério da

proporcionalidade, nos moldes da Lei n.º 5.764/71 (art. 4º, inc. VII c.c. art. 80, inc. II);

os diretores da Cooperativa[2], contudo, procederam de forma distinta, pois

privilegiaram os titulares de depósitos à vista e os tomadores de empréstimo e

financiamento em detrimento dos titulares de depósitos a prazo.

Não é demais salientar que, entre os beneficiados por esse critério de distribuição das

sobras, se encontravam dois dos diretores responsáveis pela sua adoção e outros

administradores da Cooperativa[3].

Teria ocorrido, pois, infração ao disposto no art. 44, §4º, da Lei nº 4.595/64 e no art.

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4º, inciso VII, e 80, parágrafo único, inciso II, da Lei nº 5.764/71;

c. descumprir os deveres legais e estatutários[4] do Conselho de Administração de

verificar o estado econômico-financeiro da sociedade e o desenvolvimento das

operações e atividades em geral, omitindo-se de adotar medidas ou manifestações

contrárias aos atos irregulares praticados na Cooperativa no período de maio de 2005

a dezembro de 2007 (infrações ‘a’ e ‘b’, supra).

Celso Luiz Paludo, Miguel Ângelo Tomasetto, Édio Fontana, Selvino Coltro teriam

infringido, portanto, o art. 44, §4º, da Lei nº 4.595/64, o art. 21, V, da Lei nº 5.764/71

e o art. 32 do Estatuto Social da Cooperativa; e

d. descumprir os deveres legais e estatutários[5] do Conselho Fiscal de exercer

assídua e minuciosa vigilância sobre as operações, atividades e serviços da

cooperativa, omitindo-se de adotar medidas ou manifestações contrárias aos atos

irregulares praticados na Cooperativa no período de maio de 2005 a dezembro de

2007 (infrações ‘a’ e ‘b’, supra).

Assim sendo, Andréa Moura Gomes, Marco Antônio Oyarzabal Dala Riva, Délcio

Luiz Dal Prá, Édson Coltro, Olcimar Luís Pelle e Odoli Lopes de Barros teriam

ofendido o disposto no art. 44, §4º, da Lei nº 4.595/64, no art. 56, V, da Lei nº

5.764/71 e no art. 41 do Estatuto Social da Cooperativa.

3. A proposta de instauração do processo administrativo sancionador foi aprovada em

04.12.2009 (fl. 288).

II. Defesas

4. Intimada em 18.12.2009 (fls. 289-298), a Unicred Vale das Antas, de forma tempestiva (fl.

399), apresentou as defesas das fls. 400/402 e 606-628, alegando, em síntese, que:

1. as renegociações efetuadas com os cooperados, das quais decorreu a

adequação das novas datas de vencimento das operações de crédito

nos sistemas de controle, foram regulares;

2. a capitulação genérica no art 44, e parágrafo 4º, da Lei 4.595/64 não

merece prosperar, pois não consta, na intimação da cooperativa,

nenhuma violação à esta lei nem à qualquer outra lei que rege o Sistema

Financeiro Nacional;

3. não existe o item 1.2.2.4 do Plano Contábil das Instituições do Sistema

Financeiro Nacional – Cosif (Circular 1.273/87). Esta inexistência da

norma legal apontada fere o princípio da “impugnação específica dos

fatos” e o dispositivo constitucional da “ampla defesa” previsto no art. 5º

da CRFB/88;

4. não existe no COSIF a expressão “documentação hábil”, utilizada pelo

Bacen. O que existe é a expressão “comprovantes hábeis” que, de forma

ampla e irrestrita, acolhe qualquer tipo de prova admitida em direito, fato

que legitima o procedimento da cooperativa;

5. as sobras geradas por sua administração eficiente foram apuradas de

acordo com os parâmetros para renegociação definidos pela própria

regulamentação (art. 8º, caput e parágrafos 1º, 2º e 3º da Resolução

CMN nº 2.682/99);

6. Os arts. 4º, inc. I, 6º e 7º da Resolução CMN 2.682/99 foram atendidos,

pois houve respeito aos critérios para classificação de operações de

crédito e regras para a constituição de provisão para créditos e

liquidação duvidosa, tendo em vista a realização da renegociação das

dívidas;

7. O sistema cooperativo instituído pela Lei nº 5.764/71 e alterado pela Lei

Complementar nº 130/09 surgiu para preencher um nicho do mercado

financeiro existente nas regiões economicamente mais distantes e se

tornou uma alternativa importante em contraposição ao mega sistema

bancário;

8. caso os valores apontados na Tabela 2 da acusação tivessem sido

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deduzidos das sobras acumuladas no exercício de 2007, teriam de ser

contabilizados e distribuídos no exercício de 2008 como receita

extraordinária, pois os respectivos contratos foram quitados em sua

integralidade, fato que determinaria uma sobra maior no exercício de

2008;

9. havia tanta segurança de que esses valores seriam recebidos ou

renegociados em 2008 que não houve sua reclassificação como

situação de risco;

10. as cooperativas são sociedades de pessoas, com forma e natureza

jurídica próprias, de natureza civil. São regidas, portanto, pela Lei

5.764/71. pela regulamentação proveniente do Conselho Monetário

Nacional e pelo Código Civil de 2002;

11. as renegociações efetuadas com os associados é que deram a

consistência necessária aos registros contábeis efetuados no sistema

informatizado de controle das operações de crédito, sendo que, diante

destes fatos, a exigência de formalidades na forma de documentos,

além de ser dispensada pela regulamentação e legislação vigentes (arts.

104, inciso III, e 107 do Código Civil) em nada impactaram sua liquidez e

solidez. O importante, no caso, é a comprovação dos ajustes avençados

na forma da legislação vigente, mediante a boa-fé e o cumprimento das

obrigações assumidas pelos cooperados, segundo os usos do lugar de

sua celebração, seguindo os contornos do bom Direito, que sem

depender de forma especial, foram todos cumpridos de acordo com as

adequações efetuadas no sistema de controles e honrados nos

pagamentos dos exercícios seguintes;

5. Devidamente intimados[6], os administradores ofereceram, tempestivamente, suas

defesas[7], onde reproduziram, em essência, os argumentos da cooperativa quanto à ocorrência de

vícios na capitulação dos fatos pelo BACEN, da regularidade na renegociação das dívidas com os

associados e consequente regularidade da apuração das sobras do exercício de 2007 (certificada pela

Unicred Central – RS e pelo Relatório dos Auditores Independentes referente às demonstrações

financeiras de 31.12.2007) e da obediência aos critérios estabelecidos pela Assembleia Geral Ordinária

de 2008 para a distribuição de tais sobras.

6. A Unicred apresentou, ainda, as seguintes manifestações em complementação à defesa:

1. memoriais em 27.04.2010 (fls. 993/994), em que reiterou o pedido de

arquivamento do processo administrativo sancionador por entender que

os fatos em análise foram praticados em conformidade com a legislação

vigente;

2. foram acostados, em 23.07.2010 (fl. 995) e 26.01.2011, os documentos

das fls. 996/1030 e 1033/1049; e

3. foi juntada a cópia integral do Ofício n.º 33/2010/Desuc/Gabin (fls.

1050/1066), que encaminhou à Procuradoria da República no Estado do

Rio Grande do Sul a comunicação de indícios de crime contra o Sistema

Financeiro Nacional, insurgindo-se contra a descrição dos fatos

constante do Relato Sucinto de Ocorrência por entender que os fatos

em questão foram praticados em conformidade com a legislação vigente

III. Decisão

7. Encerrada a instrução, o Banco Central do Brasil emitiu o Parecer Decap/GTPAL –

2011/4, de 13.5.2011 (fls. 1067-1076v), e em sequência, prolatou a Decisão Diorf-2011/0403

(04.07.2011).

8. Tratando das questões preliminares à análise do mérito, colocou o BACEN que:

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a. sobre o argumento defensivo de ser genérica a capitulação no artigo 44, § 4º, da

Lei nº 4.595/64, a conceituação de infração grave, assim como a gradação de eventual

pena a ser imposta, sujeitam-se ao poder discricionário conferido à autoridade

julgadora, vez que o disposto na referida disposição normativa, ante a impossibilidade

de o legislador enumerar taxativamente as diversas hipóteses de verificação de falta

grave, apresenta a natureza de tipificação aberta, espécie assemelhada às normas

punitivas em branco, diferindo dessa classe de regras, todavia, por não buscar o

complemento em outra norma.

Assim, como a Lei nº 4.595/64 não define quais são as faltas de natureza grave, cabe

ao aplicador da sanção avaliar o grau de lesividade do procedimento censurado,

podendo ser tal lesão tanto efetiva quanto potencial, além de definir se, no caso

concreto, determinada conduta comporta ou não a conceituação de infração grave.

b. Quanto à menção, na capitulação, do item Cosif – 1.2.2.4, tal norma de fato não

existe. O item ao qual se queria fazer referência era o Cosif – 1.1.2.4. Contudo, tal

incorreção não trouxe prejuízo algum aos indiciados, uma vez que os intimados tiveram

oportunidade se defenderam dos fatos, devidamente descritos na intimação, e não da

simples capitulação legal;

c. Relativamente à manifestação da defesa de 26.1.2011 de que o Bacen, ao homologar

a Ata da Assembleia Ordinária de 25.3.2008, respeitou as deliberações soberanas da

Assembleia Geral Ordinária, dentre elas a aprovação da prestação de contas e o

demonstrativo das sobras apuradas, verificou-se que o próprio documento juntado (fl.

1033) é específico ao informar que a homologação restringe-se à eleição dos

membros para a Diretoria Executiva, Conselho de Administração e Conselho Fiscal,

não significando a aprovação do Bacen aos atos pretéritos de gestão da anterior

administração da cooperativa;

d. Sobre o expediente acostado pela defesa em 28.1.2011, na qual foram questionados

os termos em que foi formulada a comunicação de indícios de crime ao Ministério

Público Federal, esclarece que não possui competência para concluir se houve o

cometimento de ilícito penal, mas possui a obrigação legal de comunicar a existência

de indícios de crime, em atendimento ao previsto na Lei Complementar nº 105, de

10.1.2001, artigo 9º, caput, porquanto infringem regulamentação específica de sua

alçada;

e. Quanto à alegada demora na decisão do processo, foi atribuída pela administração

pública prioridade no seu exame (fl. 1031), sendo que, no período, a indiciada

compareceu aos autos, trazendo novos documentos e alegações, em 24.10.2010 (fls.

993-994), 23.7.2010 (fls. 995-1030), 26.1.2011 (fls. 1031-1049) e em 28.1.2011 (fls.

1050-1066). Portanto, não há fundamento na afirmação defensiva de que a instrução se

encontrava encerrada desde março de 2010 (fl. 1052), não sendo o caso, igualmente,

de prescrição intercorrente (artigo 1º, § 1º, da Lei nº 9.783/99);

f. Quanto às especificidades das cooperativas, em relação ao sistema bancário

tradicional, tais diferenciações não as afastam do alcance da atividade fiscalizadora do

Bacen e muito menos da observância das regras orientadoras da atividade bancária,

conforme o artigo 92 da Lei nº 5.764/71. Ainda sobre as normas contábeis, segundo o

Cosif, em seu item 1.1.1.1, os administradores de sociedades de crédito, se porventura

desrespeitarem o mencionado dispositivo, estarão sujeitos a responder por seus atos

comissivos e/ou omissivos associados às irregularidades no âmbito de seus cargos e

de suas respectivas competências, independentemente da existência de dolo. Desse

modo, caso ocorram irregularidades em suas áreas de atuação, são imputáveis quer

porque tenham contribuído diretamente para as ocorrências, quer porque tenham

deixado de diligenciar a fim de evitá-las;

9. No mérito, em relação à irregularidade ‘a’ (gerar e distribuir sobras em valor superior ao

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devido, mediante postergação de datas de vencimento de operações de crédito no sistema de controle,

sem base em documentação hábil, como pessoas jurídica e física), mencionou-se que:

a documentação contida nos autos demonstrou que houve alteração no

sistema informatizado da cooperativa, no vencimento das parcelas dos 9

contratos referidos na Tabela 1 (fl. 290), sem formalização por meio de termo

aditivo, no período de maio de 2005 a dezembro de 2007;

a análise do caso específico do contrato de mútuo de nº 2006000125,

firmado com Ênio Luís Massolini, utilizando-se, entre outros, os dados

contidos na Tabela da fl. 1084 (‘Tabela 2’), revelou que, pelas datas de

vencimento originais das parcelas devidas, a classificação da operação deveria

ter sido feita no nível de risco “H”, e não no nível de risco “C”, nos termos do

artigo 4º, inciso I, alínea “g”, e § 1º (remunerado pela Resolução nº 2.697/00)

da Resolução nº 2.682/99. Assim, observou-se, somente no caso analisado, a

deficiência de provisão no montante de R$ 380.224,50 (fl. 1084v.), pois a

provisão, de acordo com o artigo 6º, inciso VIII, da mesma resolução, deveria

ter sido de 100% do valor da operação;

situação similar ocorreu com outros 6 associados (Antonio Moacir de

Azevedo, Cedio Bergozza, Enio Luis Massolini, Paulo José Massolini, Rolf

Praetzel Schaurich, Serviço de Radiologia Lagoense e Thomas Schiemann),

observando-se, de acordo com as Tabelas 4 e 5 (fl. 1084v.), a deficiência de

provisão no montante de R$ 786.600,00, o que reduz de maneira relevante o

resultado real do exercício de 2007 e diminui o valor da sobras para R$

418.900,00 (inferior ao valor de sobras que foi distribuído – R$ 1.205.000,50;

a Cooperativa reconhece, expressamente, que realizou as prorrogações nas

datas de vencimento das parcelas sem elaboração de termo aditivo aos

contratos de concessão de mútuo em sua resposta à empresa Mog e Berleze

Auditores Independentes, datada de 14.7.2008. Limitou-se a afirmar, contudo,

que tal procedimento era aprovado pela Unicred Central, sem quaisquer

ressalvas (fl. 588).

na Nota 1.1 – Operações de Crédito das demonstrações contábeis de

31.12.2007, os auditores independentes fizeram constar a observação de que

a cooperativa alterava as datas de vencimento das parcelas de financiamento

sem a formalização de aditivo contratual (fl. 580);

a alegação de que a Tabela 1 da folha 1v contém erros materiais não procede,

pois, como pode ser observado na folha 2 do contrato de nº 2006000125,

firmado por Ênio Luís Massolini em 3.5.2006 (cópia às fls. 68-72), consta o

cronograma de pagamentos com as datas de vencimento das 48 parcelas (fl.

69). A data que a defesa utiliza, ao fazer as suas observações, é a do

vencimento da última parcela, esquecendo-se que cada parcela não paga e/ou

em atraso gera a necessidade de ser provisionada e altera a situação do

devedor na Central de Risco.

em 13.5.2009 (fls. 24-25), o Bacen requisitou cópia dos termos aditivos ao

supramencionado contrato para verificar se havia fundamento na alteração

das datas de vencimentos das parcelas informadas nas fichas gráficas, não

tendo sido fornecido, pela cooperativa, qualquer documento que

comprovasse ter a operação sido objeto de alguma repactuação. Assim, foi

afrontado o item Cosif 1.1.2.4, que estabelece que “o simples registro contábil

não constitui elemento suficientemente comprobatório, devendo ser

fundamentada em comprovantes hábeis para plena validade dos atos e fatos

administrativos”; e

em conclusão, o exame da documentação acostada aos autos demonstra a

ocorrência e a caracterização da irregularidade, que se consubstanciou na

geração e distribuição de sobras em valor superior ao devido, mediante

postergação de operações de crédito no sistema de controle da Cooperativa,

sem base em documentação hábil, no montante de R$ 786.600,00, que

alcançavam cerca de 25% da carteira de crédito na data-base de 31.12.2007.

Configurou-se, por conseguinte, infração grave na condução dos interesses

da cooperativa.

Acórdão CRSFN 264 (0010126) SEI 10372.000571/2016-45 / pg. 8

10. Pela prática de tal ilícito, foram responsabilizados a Cooperativa do Vale das Antas e os

membros da Diretoria Executiva, todos com mandato entre 27.01.2005 e 25.03.2008, que participaram

diretamente das ocorrências em função das atribuições estatutariamente previstas para os cargos que

exerciam (arts. 34[8], 36[9], 37[10] e 38[11] do Estatuto Social).

11. Relativamente à irregularidade ‘b’ (distribuir sobras de forma diversa da decidida pela

assembleia geral ordinária), afirmou-se que os indiciados se limitam a asseverar que a distribuição seguiu

os ditames legais e que a fiscalização deveria apresentar a relação completa e não apenas dados parciais

e indevidamente direcionados somente aos 9 associados, em razão dos valores por eles recebidos e dos

cargos exercidos. Esses argumentos, contudo, não foram acolhidos pela decisão recorrida, uma vez que:

quanto à juntada aos autos da listagem completa dos associados

recebedores das sobras, o conjunto da documentação mostrou que, de um

total de 151 associados que mantinham depósitos à vista, conforme refere a

defesa (fl. 624 e Doc. 18 – fls. 556-559), aos 9 maiores beneficiários foram

alocados R$ 684.400,00, correspondendo a aproximadamente 74% do total

distribuído (R$ 926.100,00) pela participação nesta rubrica (depósitos a vista),

o que demonstra a relevância da amostra considerada na acusação. E entre

os 9 maiores beneficiários figuram 5 associados/conselheiros que deveriam

zelar pelo fiel cumprimento da legislação e pela higidez da cooperativa; e

A Assembleia Geral definiu que as sobras seriam distribuídas

proporcionalmente às operações realizadas pelos cooperados com a

sociedade, em harmonia com o previsto na Lei nº 5.764/71, artigo 4º, inciso VII

(fl. 192). Contudo, a despeito de a Assembleia Geral decidir sobre a

distribuição das sobras de acordo com o previsto na referida disposição

normativa, houve redefinição por parte dos administradores da cooperativa

por índices não pactuados, sendo que 11,42% para depósitos a vista, 0%

para os depósitos a prazo e a remuneração de 9,92% sobre a conta capital

(os associados tomadores de empréstimos não foram considerados no rateio

das sobras).

12. Teria sido demonstrada, portanto, a distribuição de sobras em desacordo com o decidido

em assembleia, o que se configuraria, face aos montantes envolvidos, infração grave na condução dos

interesses da cooperativa.

13. Os responsáveis pela prática desta infração foram os membros da Diretoria Executiva,

todos com mandato entre 27.01.2005 e 25.03.2008, que administravam a Cooperativa em seus serviços e

operações e a quem eram atribuídas as funções previstas nos arts. 36, 37 e 38 do Estatuto Social.

14. No que tange à irregularidade ‘c’ (descumprir os deveres legais e estatutários do Conselho

de Administração de verificar o estado econômico-financeiro da sociedade e o desenvolvimento das

operações e atividades em geral), a recorrida aduziu que não há registro ou menção da adoção de

medidas ou manifestações contrárias aos atos irregulares praticados na cooperativa, descritos nas

irregularidades ‘a’ e ‘b’, nas cópias das atas de reunião do Conselho de Administração (fls. 205-227).

Mesmo diante da relevância dos fatos tratados nestas duas irregularidades e do disposto na alínea “e” do

artigo 32 do Estatuto Social da Cooperativa, não houve qualquer posicionamento dos membros do

Conselho de Administração.

15. De outra feita, colocou-se que a sustentação defensiva de que eram legítimas as alterações

nos vencimentos dos contratos sem formalização por meio de termo aditivo e a distribuição das sobras da

forma como foram realizadas não apenas corrobora a acusação como também demonstra a falta de

providências e a concordância e o consentimento dos conselheiros com as irregularidades. Dessa forma,

fica evidenciado que os conselheiros, com mandato entre 27.01.2005 a 23.03.2008, omitiram-se ante as

práticas indevidas, deixando de cumprir com os seus deveres legais e estatutários (art. 32, alínea ‘e’, do

Estatuto da Cooperativa), o que se constitui, face aos valores envolvidos e ao lapso de tempo em que os

fatos aconteceram, falta grave na condução dos interesses da cooperativa.

16. Sobre a irregularidade ‘d’ (descumprir os deveres legais e estatutários do Conselho Fiscal

de exercer assídua e minuciosa vigilância sobre as operações, atividades e serviços da cooperativa),

entendeu-se que não havia registros, nas atas das reuniões do Conselho Fiscal, de quaisquer providências

Acórdão CRSFN 264 (0010126) SEI 10372.000571/2016-45 / pg. 9

ou da adoção de medidas ou de manifestações contrárias aos atos irregulares praticados na Unicred Vale

das Antas. Nos Relatórios de Gestão referentes aos exercícios de 2005 (fl. 251), 2006 (fl. 265) e 2007

(fl. 277), apresentados pela Diretoria Executiva às Assembleias Gerais Ordinárias (fls. 239-277), ao

contrário, o Conselho Fiscal emitiu pareceres recomendando a aprovação das contas.

17. Concluiu o Bacen que os fatos acima narrados evidenciaram a omissão dos conselheiros

fiscais que emitiram os pareceres recomendando a aprovação dos Relatórios dos Exercícios de 2005,

2006 e 2007, contrariando assim o disposto no Estatuto da Cooperativa, artigo 41, alíneas “a” e “c” e,

por conseguinte, deixando de cumprir com seus deveres legais e estatutários. Ademais, face aos valores

envolvidos e o lapso de tempo em que os fatos aconteceram, entendeu-se que a irregularidade constitui

falta grave na condução dos interesses da cooperativa.

18. Decidiu-se, pois, pela aplicação das seguintes penalidades:

a. inabilitação para o exercício de cargos de direção na administração ou gerência em

instituições autorizadas a funcionar pelo Bacen pelos seguintes prazos:

2 (dois) anos para Andréa Moura Gomes, Marco Antônio Oyarzabal Dala Riva,

Délcio Luiz Dal Prá, Edson Coltro, Odoli Lopes de Barros e Olcimar Luís Pelle

pela irregularidade ‘d’.

2 (dois) anos para Celso Luiz Paludo, Miguel Ângelo Tomasetto, Édio Fontana

e Selvino Coltro, pela irregularidade ‘c’; e

5 (cinco) anos para Paulo Hüffner, Júlio Romeu Ferreira e Antônio Carlos

Ventura da Silva, pelas irregularidades ‘a’ e ‘b’;

b. multa, no valor de R$ 12.000,00 (doze mil reais), à Cooperativa de Economia e Crédito

Mútuo dos Médicos e Demais Profissionais da Saúde do Vale das Antas Ltda. – Unicred

Vale das Antas, pela prática da irregularidade ‘a’.

IV. Recurso Voluntário

19. Intimados da Decisão em julho de 2011 (fls. 1104/1114 e 1118/1119), os acusados

interpuseram, tempestivamente, recurso voluntário[12] (fls. 1122/1155), onde reiteraram os seguintes

argumentos defensivos:

possibilidade de renegociação de contratos sem a formalização de aditivos

por parte de cooperativas é admitida pelo direito privado (CCB, arts. 104 a

114) e pela Resolução 2.682/99 do CMN, razão pela qual nenhuma das

acusações se sustenta;

inexistência de vedação ao recebimento de sobras por administradores da

Cooperativa que nela mantenham depósitos à vista ou à manutenção desses

depósitos;

rateio das sobras se deu mediante regras de proporcionalidade aprovadas na

AGO de 25.03.2008;

comprovação da renegociação decorre do efetivo pagamento das obrigações

assim renegociadas;

existência de distinção entre o significado das expressões “documentação

hábil”, usada pelo BACEN, e “comprovantes hábeis”, mencionada pelo COSIF;

a ausência de documentação da renegociação não impactou a solidez e a

liquidez da Cooperativa;

houve as revisões da classificação de risco das operações renegociadas, que

se encontram comprovadas às fls. 27/40 dos autos, em integral cumprimento

ao inciso I do art. 4º da Resolução n.º 2.682/99;

foram reconhecidas as despesas de provisão suficiente para fazer face ao

risco remanescente das operações de crédito, em cumprimento aos arts. 6º e

7º da Resolução n.º 2.682/99, não havendo operação vencida há mais de 360

dias nem operação a ser classificada no nível ‘H’, depois dos ajustes

pactuados com os associados como se comprova à fl. 273 dos autos;

Acórdão CRSFN 264 (0010126) SEI 10372.000571/2016-45 / pg. 10

foi identificada, de forma clara e transparente, a real situação econômico-

financeira da cooperativa, classificando-se adequadamente os reais riscos de

crédito remanescentes e provisionados no valor de R$ 136.732,70, conforme

apontado no balanço patrimonial do exercício de 2007 (fl. 270), apurados

após o ajuste pactual dos vencimentos, devidamente avençados e registrados

com a acedência dos associados, razão pela qual as sobras foram reduzidas

ao valor de R$ 1.205.500,00 e refletiram o autêntico resultado do exercício de

2007;

as informações divulgadas na Central de Risco de Crédito foram fiéis às

ocorrências sobre a classificação e provisão dos riscos de crédito, em

cumprimento aos art. 6º e 7º da Resolução n.º 2.682/99, e da renegociação de

suas operações na forma do art. 8º, §§ 1º, 2º e 3º, in fine, da mesma

resolução do CMN; e

os balancetes e balanços, divulgados nos períodos de renegociação, foram

objeto de Auditoria Interna, realizada pela Entidade Supervisora UNICRED

CENTRAL – RS, onde foi registrado, nos “RELATÓRIOS CONCLUSIVOS DA

AUDITORIA SEMESTRAL” (itens “OPERAÇÕES DE CRÉDITO”), que: “Nossa

opinião sobre as operações de crédito demonstra um bom controle interno de

avaliação de crédito e de risco dos associados.

20. Asseveraram, em complemento, que:

houve equívoco do BACEN ao afirmar que as irregularidades teriam ocorrido

entre maio de 2005 e dezembro de 2007, uma vez que o período entre maio

de 2006 a dezembro de 2006 estaria recoberto pela prescrição e a

abrangência da acusação teria sido restringida, pela própria Autarquia, ao ano

de 2007;

Tabela 1, elaborada pelo BACEN, aventou informações equivocadas quanto

às datas de vencimentos de parcelas alteradas em relação às operações de

Antonio Moacyr de Azevedo, Cédio Bergozza (cuja negociação proativa teria

resultado em benefícios para a cooperativa, pois a dívida teria sido quitada

em data muito anterior ao vencimento final da dívida) e Ênio Luis Massolini. Em

face disso, não estaria caracterizada a deficiência de provisão apontada;

renegociações foram acompanhadas durante o ano pelas auditorias e

relatórios efetuados pela Central em junho e dezembro de 2007, sendo que as

parcelas remanescentes foram objeto do Cronograma de Recebimentos em

2009, homologado pelo Bacen em 17.06.2009 sem qualquer ressalva. Assim,

havendo alguma irregularidade, a Autarquia deveria, naquela ocasião,

questionar a Cooperativa;

a decisão recorrida não analisou os argumentos apresentados pelos

defendentes nem se manifestou sobre o acordo firmado entre a Unicred Vale

das Antas e a Central em 17.06.2009, ou seja, seis meses antes da

instauração do processo administrativo sancionador; e

se o BACEN entende que, para melhor proteção dos sistema financeiro, as

renegociações dos contratos sejam formalizadas mediante documentos, deve

encaminhar a matéria ao legislador competente, não podendo a Autarquia

ofender o disposto no art. 5º, inciso II, da Magna Carta.

V. Diligências complementares

20. Sob o nº 13.308, o Recurso Voluntário foi autuado em 27.09.2011 e seguiu, nos termos do

art. 11 do Regimento Interno do Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional, para exame e

manifestação da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional na mesma data (fl. 1169 e 1170),

respectivamente, que emitiu o PARECER PGFN/CAF/CRSFN/Nº 048/2014, de 04 de abril de 2014 (fls.

1185/1192), de lavra do Dr. Euler Barros Ferreira Lopes.

21. Na ocasião, opinou-se pela realização de diligência, com a solicitação de esclarecimentos

junto ao BACEN, com o que concordou o Conselheiro relator do presente feito, Marcos Davidovich, em

Acórdão CRSFN 264 (0010126) SEI 10372.000571/2016-45 / pg. 11

09.05.2014 (fl. 1196).

22. Em atendimento, o BACEN encaminhou o PARECER 26/2014-DECAP/GTPAL, de

24.06.2014 (fls. 1199/1200), onde teceu as seguintes considerações:

documentação considerada para a elaboração da Tabela 1 foi o contrato de

mútuo, o cronograma de pagamento e as fichas gráficas (item 21 da decisão

recorrida);

somente o termo Aditivo ao contrato de Mútuo é considerado para a perfeita

validade da renegociação, não sendo o simples registro no sistema da

Cooperativa elemento hábil para comprovar a renegociação;

quanto aos termos aditivos presentes nos autos: (i) o termo aditivo ao

contrato 2006000076 (fl. 48) alterou o vencimento de 20.07.2006 para

03.07.2007. No entanto, nova alteração do vencimento foi realizada, que

passou a ser 26.03.2008, sem a celebração de um segundo termo aditivo; (ii)

com relação ao contrato 2003000063, o termo aditivo citado na Tabela 1 da

decisão alterou o vencimento original de 05.04.2005 (fl. 77) para 05.12.2005.

No entanto, nova alteração também foi realizada, passando a ser 30.09.2008

a nova data de vencimento, igualmente sem a celebração de novo Termo

Aditivo; e (iii) o termo aditivo ao contrato 2005000003, apesar de nele constar

a data de 26.12.2007, o reconhecimento de formas ocorreu em 05.01.2008 e

07.01.2008 (fl. 150). A própria ficha gráfica elaborada pela indiciada aponta que

a operação foi aprovada em 07.01.2008 (fl. 151). Assim, em 31.12.2007, data

da apuração das sobras, essa operação ainda não havia sido renegociada, em

que pese tenham sido alterados os vencimentos da ficha gráfica, cuja

operação recebeu o número 20080000015, já que efetivada em 2008;

se considerada a Relação Provisão – Risco Analítico e de Correntistas

Provisionados (fls. 27/41), ainda assim seria constatada deficiência na

provisão das operações e a repercussão seria a deficiência na provisão em

montante de R$ 786.600,00 e consequente diminuição nas sobras;

sobre o questionamento “se a documentação constante dos presentes autos

efetivamente teria sido apta a sustentar a tese de que a distribuição das

sobras do ano de 2007 teria sido previamente submetida e aprovada, pela

AGO da Unicred Vale das Antas, para que fosse distribuída proporcionalmente

às operações que geraram sobras (como pretendido pela defesa)”, afirmou

que na Ata da AGO realizada em 25.03.2008 consta que foi aprovada a

distribuição das sobras rateadas proporcionalmente às operações realizadas

pelos cooperados de acordo com a Lei (fl. 192). A Lei n.º 5.764/71 esclarece

(art. 80) que o termo operações se refere aos produtos e serviços que a

cooperativa oferece e que tenham sido utilizados pelos cooperados. O critério

adotado pela Diretoria, destinando 11,42% aos depósitos à vista, 9,58 à

carteira de crédito, remuneração alguma para os depósitos à prazo e 9,92%

para as cotas de capital (fl. 125), evidencia desrespeito ao decidido em

assembleia e à legislação em vigor (itens 37 e 38 da decisão recorrida);

dos 151 cooperadores que detinham depósitos à vista, os 9 constantes da

tabela 6 da decisão recorrida receberam aproximadamente 74% dos valores

distribuídos a títulos de sobras, o que demonstra a relevância da amostra.

23. Em complemento, esclareceu-se, à fl. 1201, que:

os demais documentos referidos no item 2.b do PARECER 25/2014-

DECAP/GTPAL, de 24.06.2014 (fl. 1199) não comprovam a manifestação da

vontade do mutuário, razão pela qual não foram considerados hábeis a

suportar a postergação das datas de vencimento das operações de crédito;

a repercussão no resultado apurado no exercício de 2007 está tratado no

item 26 da decisão recorrida; e

o item 35 da decisão recorrida serviu tão-só para afastar ilações no sentido de

que houve distribuição de sobras para todos os associados, vez que para

caracterização da irregularidade objeto do presente processo basta o fato de

ter havido sobras diversamente do quanto deliberado em assembleia, o que se

Acórdão CRSFN 264 (0010126) SEI 10372.000571/2016-45 / pg. 12

verificou.

VI. Parecer da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional

24. Retornando o feito à Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, após intimação da defesa

acerca das informações prestadas pelo BACEN (fl. 1202), foi emitido o PARECER

PGFN/CAF/CRSFN/Nº 22/2016, de 16 de fevereiro de 2016 (fls. 1207/1218v.), de lavra do Dr. Euler

Barros Ferreira Lopes.

25. Afastou-se, preliminarmente, a ocorrência de prescrição ordinária ou intercorrente, tendo

em vista: a) a possibilidade de atração do prazo prescricional penal, tendo em vista a ocorrência de

comunicação ao MPF (fls. 1058/1066); b) a ocorrência de sucessivos atos interruptivos da prescrição

(art. 2º da Lei n.º 9.873/99); c) não houve paralisação do feito por período superior a três anos.

26. No mérito, colocou-se, em relação à infração ‘a’, que:

18. Desses elementos se pode, desde já, comprovar a relevância de uma melhor

definição sobre os chamados “comprovantes hábeis”, necessários não só para

documentar o próprio negócio jurídico em análise (contratos de mútuo), mas também

para fundamentar a sua consequente escrituração como referido no COSIF 1.2.4. Ou

seja, cumpriria se definir se as mudanças nos prazos de vencimentos das parcelas dos

contratos de empréstimo/financiamento, listados na acusação, poderiam ser realizadas

(e, justamente por isso, documentadas) por meio de anotações nas fichas gráficas dessas

operações (como feito pela cooperativa acusada) ou somente por meio de aditivos

contratuais (como pretendido pelo Banco Central).

19. De início, cumpre apontar a regra da forma livre para os negócios jurídicos em

geral, conforme previsto no CC, art. 104, III. Em respeito ao princípio do

consensualismo, de regra são as partes integrantes do negócio jurídico que vão

determinar a forma mais adequada para exteriorizar a sua vontade (negócios jurídicos

não solenes ou livres), como expressamente consagrado no CC art. 107. Como exceção

estão os negócios para os quais é exigida determinada formalidade legal (negócios

jurídicos solenes ou formais).

20. Aqui se impõe uma relevante distinção quanto à finalidade dessas formalidades: há

que se saber se essa formalidade exigida diz respeito à própria substância desse negócio

(formalidade ad solemnitatem ou ad substantiam) ou se ela diz respeito somente apenas

à fazer prova desse negócio (formalidade ad probationem).

21. Tal distinção é imprescindível para fins de esclarecimento dos efeitos de seu

descumprimento: enquanto o desrespeito de formalidades ad solemnitatem, por dizerem

respeito à própria existência desse negócio, são causas de sua nulidade (CC art. 166,

IV), já a inobservância de formalidades ad probationem não afetam a sua efetiva

existência, mas apenas prejudicam a sua eventual exigibilidade forçada, nada

impedindo, no entanto, que as partes espontaneamente cumpram esse negócio jurídico.

Essa diferença entre os efeitos do descumprimento dessas duas espécies de formalidades

é assim caracterizada por José Carlos Van Cleef de Almeida Santos e Luís de Carvalho

Cascaldi:

“Portanto, no negócio jurídico formal ad solemnitatem ou ad substantiam,

a formalidade exigida por lei diz respeito à própria existência do negócio

jurídico, sem o qual este não pode existir. Por outro lado, no negócio

jurídico ad probationem, a forma prescrita em lei está relacionada à prova

do negócio jurídico, que poderá até existir, mas que não poderá ser exigida

forçadamente (por meio de processo judicial competente) por nenhuma das

partes.”

22. Tais considerações sobre essas duas grandes categorias de negócios jurídicos

igualmente se aplicam a todas as modalidades contratuais. Especificamente quanto às

modalidades contratuais, além desses dois tipos contratuais (contratos solenes/formais e

não-solenes/livres), a doutrina tem acrescentado mais um (contratos reais).

Acórdão CRSFN 264 (0010126) SEI 10372.000571/2016-45 / pg. 13

23. Contrariamente aos contratos não-solenes (que se tornam perfeitos com o simples

acordo de vontades) e aos contratos solenes (que só existem se esse acordo de vontades

adotar determinada forma determinada em lei), os contratos reais só se tornam perfeitos

com a entrega de uma coisa.

24. Ou seja, além do consentimento de vontades, os contratos reais só se tornam

efetivamente existentes com a entrega do objeto contratado para o outro contratante.

Para os contratos reais, não basta o acordo de vontades entre as partes contratantes. A

entrega da coisa contratada é da essência dessa relação contratual.

25. Tais considerações são feitas não só para uma devida localização dos contratos de

mútuo bancário (empréstimo e financiamento, mas também para uma melhor definição

daquilo que pode ser considerado como “comprovante hábil” necessário para a sua

correspondente escrituração contábil (COSIF 1.2.4).

26. José Carlos Van Cleef de Almeida Santos e Luís de Carvalho Cascaldi dão, como

um dos exemplos dos contratos reais, justamente o contrato de mútuo (CC art. 586).

Especificamente quanto ao mútuo bancário, André Luiz Santa Cruz Ramos afirma que

“também se trata de um contrato real, uma vez que se aperfeiçoa com a efetiva entrega

da coisa emprestada a cliente”.

27. Ou seja, o contrato de mútuo bancário (empréstimo e financiamento ) se trata de

contrato real, isto é, que se torna perfeito a partir da disponibilização da quantia

contratada. Não se exigiria determinada forma jurídica para sua existência, como

ocorre nas formalidades ad solemnitatem ou ad substantiam dos contratos

solenes/formais. Tais exigências formais, nos contratos de mútuo bancário, teriam mais

natureza de formalidades ad probationem, isto é, necessárias somente para fins de prova

de seus termos, mas não para a existência de tais contratos.

28. No presente caso concreto, todos os contratos de empréstimo realizados pela

cooperativa foram inicialmente formulados mediante instrumentos formais. Só a

alteração dos vencimentos originais é que não foram feitas por aditamentos contratuais,

mas sim por anotações nas respectivas fichas gráficas dessas operações.

29. como se trata de contrato real já efetivamente formado, isso segundo os termos dos

respectivos instrumentos contratuais, não se poderia pretender que a mudança nos

prazos originais de vencimento dessas parcelas desse contratos de mútuo só pudesse ser

feita mediante aditamento contratual. Não se exigindo uma forma específica nem para a

formação desses contratos de mútuo (contrato não-solene e real), menos ainda será

exigível uma determinada forma jurídica (aditamento) para a mudança em cláusula

acessória sua (vencimento das parcelas).

30. Por isso, não sendo legalmente exigível que a alteração dos prazos de pagamento

originais desses contratos de mútuo se desse por uma certa forma jurídica legalmente

determinada, não há de ter, como “comprovante hábil” necessário para sua

escrituração contábil (COSIF 1.2.4), somente aditamentos contratuais.

31. Nesse mesmo sentido, indicando a ampla liberdade inerente ao princípio do

consensualismo, encontra-se a própria redação do art. 8º, § 3º, da Resolução 2.682/99,

que também considera renegociação “qualquer outro tipo de acordo que implique na

alteração nos prazos de vencimento ou nas condições de pagamento originalmente

pactuadas” (grifos nossos).

32. Para a defesa, essas mudanças contratuais teriam sido comprovadas mediante

anotações feitas nas respectivas fichas gráficas desses contratos. Além disso, argumenta

que tais renegociações foram recebidas conforme cronograma de pagamentos (fl. 536)

acordado pela cooperativa acusada e pela Unicred Central do Rio Grande do Sul (fl.

538). (...)

33. Tem-se, assim, que esse procedimento da cooperativa acusada (alteração dos prazos

originais de vencimento das parcelas mediante anotações nas respectivas fichas

gráficas) foi aparentemente realizado de modo público, tanto que foi detectado pelos

auditores independentes e imediatamente reconhecido pelos próprios administradores

Acórdão CRSFN 264 (0010126) SEI 10372.000571/2016-45 / pg. 14

da Unicred Vale das Antas.

34. Todos esses elementos levam a crer que as operações objeto do presente processo

sancionador tenham tido os seus vencimentos originalmente alterados a partir de uma

interpretação possível dos normativos de regência, bem assim que tais operações

tenham sido efetivamente recebidas pela Cooperativa mediante tais renegociações.

35. Tais elementos descaracterizam a acusação quando afirma que tais postergações

tenham sido maliciosamente construídas para, a partir de uma inadequada classificação

dos riscos de crédito e correspondente deficiência de provisionamento dessas operações

(isso feito a partir dos termos de sua contratação originária), tenha permitido uma

distribuição de sobras superiores ao que devido. Os elementos dos autos não permitem

que se conclua que os acusados tenham dolosamente ocultado a real situação

econômico-financeira da cooperativa.

27. Igualmente foi afastada a possibilidade de responsabilização pela suposta prática da

infração ‘b’, nos seguintes termos:

42. Nesse ponto, as razões recursais primeiramente que: “A tabela 4 constante das

intimações recebidas pelos associados a ela elencados, em ordem decrescente de

importância recebida. A ela, por justiça, devem ser acrescentados todos os demais

associados relacionados na tabela constante do Doc 18 – fls. 556 a 559 dos autos.

Nenhuma irregularidade pode ser apontada por serem alguns deles administradores e

membros do conselho fiscal.

43. Essas mesmas razões recursais reiteram que a distribuição dessas sobras do ano de

2007 efetivamente respeitou a deliberação da AGO de 25/03/08 (fls. 191/198) que, a

partir do permissivo contido no art. 4º, VII, “in fine”, da Lei n.º 5.764/61 (“retorno das

sobras líquidas do exercício, proporcionalmente às operações realizadas pelo associado,

salvo deliberação em contrário da Assembleia Geral” – grifos nossos),teria deliberado

não pela distribuição proporcional ao total das operações realizadas pelos cooperados

(como suposto pela acusação e pela decisão), mas pela distribuição proporcional às

operações que geraram sobras (fls. 1134-1135): (...)

44. Ressalte-se que, se AGO de 25/03/08 (fls. 191-198) teria deliberado que “as sobras

apuradas no exercício de 2007 foram rateadas proporcionalmente às operações

realizadas pelos cooperados com a sociedade, de acordo com a Lei 5.764/71” (fls. 192),

tem-se que essa referência aos termos da Lei 5.764/71 pode se dar a um rateio das

sobras líquidas (i) na proporcionalidade das operações realizadas pelo cooperado ou

(ii) na forma em que dispuser a Assembleia Geral, tudo isso conforme a redação do art.

4º, VII, da referida Lei 5.764/71.

45. Há que se reconhecer que ambas as possibilidades estão previstas na Lei 5.764/71.

Apesar da citada ata da AGO de 25/03/08 fazer expressa referência a que tais sobras

teriam sido “rateadas proporcionalmente às operações pelos cooperados com a

sociedade”, tem-se que a referência à que esse rateio isso teria sido “de acordo com a

lei 5.764/71”, juntamente com outros elementos dos autos – pode conduzir que tenha

sido outra a deliberação assemblear a respeito.

46. Aqui também há que se reconhecer que tal procedimento foi feito às claras, mediante

exposição e aprovação AGO de 25/03/08 (fls. 191/198). Ressalte-se que os respectivos

demonstrativos do rateio dessas sobras, segundo critérios aparentemente objetivos,

constam abertamente das fls. 556-563. E foi o próprio Diretor-Presidente da

cooperativa que, em resposta ao Banco Central, que esclareceu os critérios utilizados

para o referido rateio (fls. 125).

47. Tais elementos são conducentes à conclusão de ausência de dolo ou subterfúgio por

parte dos administradores da cooperativa, relativamente a essa operação.

48. A acusação ainda relata que essa distribuição de sobras, conforme deliberado da

Acórdão CRSFN 264 (0010126) SEI 10372.000571/2016-45 / pg. 15

AGO de 25/03/08 (fls. 191/198), teria violado o que determinado no art. 24, § 3º, da Lei

5.764/71, isso ao distribuir sobras ao capital e não para àquilo legalmente qualificado

como serviço usufruído da cooperativa (Lei 5.764/71, art. 80, parágrafo único, II). Em

se admitindo a tese da defesa de que essas sobras líquidas teriam sido distribuídas

conforme deliberação assemblear específica (distribuição proporcional às operações

que geraram sobras), afigura-se razoável a interpretação de que os 9,92% distribuídos

em razão da cota-parte de cada cooperado teriam respeitado o limite previsto no art. 24,

§ 3º, “in fine”, da Lei 5.764/71.

28. Finalmente, tendo em vista o entendimento de que não haveria irregularidade nas condutas

descritas na acusação “a”, opinou-se, igualmente, pelo provimento dos recursos voluntários interpostos

pelos conselheiros de administração e pelos conselheiros fiscais.

29. Foram os autos encaminhados a esta Conselheira em 18.02.2016.

É o relatório.

Rio de Janeiro, 26 de maio de 2016. Adriana Cristina Dullius Britto – Conselheira Relatora.

[1] Na tabela da fl. 3, apontou-se, entre os nove maiores beneficiários das sobras declaradas no exercício

de 2007: a) Paulo Hüffner (Diretor Presidente): R$ 314.008,71; b) Odoli Lopes de Barros (Conselheiro

Fiscal): R$ 64.058,97; c) Celso Luiz Paludo (Conselheiro de Administração): R$ 43.748,94; d) Júlio

Romeu Ferreira (Diretor Administrativo): R$ 27.718,32; e e) Miguel Ângelo Tomasetto (Conselheiro de

Administração): R$ 26.054,08.

[2] Paulo Hüffner, Júlio Romeu Ferreira e Antônio Carlos Ventura da Silva.

[3] Paulo Hüffner (Diretor Presidente), Odoli Lopes de Barros (Conselheiro Fiscal), Celso Luiz Paludo

(Conselheiro de Administração), Júlio Romeu Ferreira (Diretor Administrativo) e Miguel Ângelo

Tomasetto (Conselheiro de Administração), acima referidos.

[4] Art. 32 do Estatuto da Cooperativa.

[5] Art. 41 do Estatuto Social da Unicred.

[6] Paulo Hüffner foi intimado em 18.12.2009 (fls. 293/298); Júlio Romeu Ferreira, em 31.12.2009 (fls.

382); Antônio Carlos Ventura da Silva, em 28.12.2009 (fl. 380); Celso Luiz Paludo, em 24.12.2009 (fl.

381); Miguel Ângelo Tomasetto, em 29.01.2010 (fl. 396); Édio Fontana, em 29.12.2009 (fl. 381); Selvino

Coltro, em 24.12.2009 (fl. 378); Andréa Moura Gomes, em 30.12.2009 (fl. 383); Marco Antônio

Oyarzabal Dala Riva, em 28.12.2009 (fl. 379); Délcio Luiz Dal Prá, em 31.12.2009 (fl. 384); Édson

Coltro, em 07.01.2010 (fl. 386); Olcimar Luís Pelle, em 29.12.2009 (fl. 381); e Odoli Lopes de Barros,

em 06.01.2010 (fl. 385).

[7] Ofereceram defesa em 23.03.2010: Paulo Hüffner (fls. 630/655); Júlio Romeu Ferreira (fls. 657/682);

Antônio Carlos Ventura da Silva (fls. 684/709); Celso Luiz Paludo (fls. 711/737); Miguel Ângelo

Tomasetto (fls. 739/765); Édio Fontana (fls. 767/793); Selvino Coltro (fls. 795/821); Andréa Moura

Gomes (fls. 823/849); Marco Antônio Oyarzabal Dala Riva (fls. 851/877); Délcio Luiz Dal Prá (fls.

879/905); Édson Coltro (fls. 907/933); Olcimar Luís Pelle (fls. 935/961); e Odoli Lopes de Barros (fls.

963/989).

[8] Art. 34. Compete à Diretoria Executiva: a) administrar a Cooperativa em seus serviços e operações;

[9] Art. 36. Ao Diretor Presidente cabem, dentre outras, as seguintes atribuições: (...) d) em conjunto com

o Diretor Administrativo ou Diretor financeiro, assinar balanços e balancetes e demonstrativos de sobras

e perdas; e) supervisionar todos os atos de gestão da entidade;

[10] Art. 37. Ao Diretor Administrativo compete: (...) b) em conjunto com o Diretor Presidente, assinar

Acórdão CRSFN 264 (0010126) SEI 10372.000571/2016-45 / pg. 16

[10] Art. 37. Ao Diretor Administrativo compete: (...) b) em conjunto com o Diretor Presidente, assinar

balanços, balancetes e demonstrativos de sobras e perdas, contratos e demais documentos constitutivos

de obrigações; (...) e) ser o responsável pela implantação e o acompanhamento dos Controles Internos; f)

ser o responsável pelo setor de informática da Cooperativa, bem como pelo cumprimento das

disposições contidas na lei n.º 9.613/98;

[11] Art. 38. Ao Diretor Financeiro compete: (...) c) em conjunto com o Diretor Presidente, assinar

balanços, balancetes e demonstrativos de sobras e perdas, contratos e demais documentos constitutivos

de obrigações; d) examinar, verificar e conferir todos os documentos contábeis e bancários, zelando

pela contabilidade na qualidade de responsável direto pela mesma.

[12] Apesar de Selvino Coltro não ter sido localizado pelos Correios para realização da intimação, como

demonstra o documento da fl. 1120, seus advogados regularmente constituídos (que são, também,

advogados dos demais acusados) interpuseram Recurso Voluntário em nome de todos os administradores

da Cooperativa.

VOTO DO RELATOR

1. Inicio destacando a inocorrência de prescrição, ordinária ou intercorrente, tendo em vista

que os fatos apreciados ocorreram entre 2005 e 2007, o Parecer Desuc/GTPAL/Cosup-4-2009/9,

solicitando a instauração do processo administrativo, foi prolatado em 06.11.2009 (fls. 1/8), os

recorrentes foram intimados para apresentação da defesa em dezembro de 2009 e janeiro de 2010, o

Banco Central do Brasil emitiu o Parecer Decap/GTPAL – 2011/4 em 13.05.2011 (fls. 1067-1076v), e

em sequência, prolatou a Decisão Diorf-2011/0403 em 04.07.2011, os recorrentes foram intimados da

Decisão em julho de 2011 (fls. 1104/1114 e 1118/1119), o feito foi encaminhado à PGFN em 27.09.2011,

que emitiu o PARECER PGFN/CAF/CRSFN/Nº 048/2014, em 04.04.2014 (fls. 1185/1192). o BACEN

encaminhou o PARECER 26/2014-DECAP/GTPAL em 24.06.2014 (fls. 1199/1200), o PARECER

PGFN/CAF/CRSFN/Nº 22/2016 foi emitido em 16.02.2016 (fls. 1207/1218v.), e a pauta da presente

Sessão foi publicada em 19.05.2016.

2. Quanto às preliminares suscitadas, acolho como razões de decidir os fundamentos

constantes da Decisão Diorf-2011/0403, nos termos do art. 50, § 1º, da Lei n.º 9784/99.

3. Não posso me furtar de tratar, todavia, da possibilidade de enquadramento da conduta

como falta grave, como prevê o art. 44 da Lei n.º 4.595/64. Sobre o ponto, reitero entendimento

consolidado neste Conselho de que não há qualquer irregularidade no preenchimento da cláusula geral do

que vem a ser “infração grave”, por se tratar de norma de tipicidade aberta. Sobre o tema, trago excerto

do parecer proferido pelo R. Procurador da Fazenda Nacional Euler Barros Ferreira Lopes no Recurso

nº 11843 (Processo Administrativo 0501288484), com a qual concordo integralmente:

8. No mérito, há que restar ressaltado, ainda, no que tange ao princípio da legalidade

(e da tipicidade), relativamente ao exercício, pelo Poder Público, de seu poder

administrativo sancionador, que a melhor doutrina vem asseverando a possibilidade de

aplicação de pena administrativa com base na discricionariedade do administrador.

9. Com efeito, enquanto que no direito penal vigora o princípio da tipicidade cerrada –

que encontra expressa previsão tanto na Constituição Federal (art. 5º, XXIX) quanto no

Código Penal (CP art. 3º) – no direito administrativo sancionador vige o princípio da

atipicidade ou da tipicidade elástica, como ensina ODETE MEDAUAR (“Direito

Administrativo Moderno”, São Paulo: RT, 1996, p.132):

“As condutas consideradas infrações devem estar legalmente previstas, ainda que

indicadas por fórmulas amplas, sem a tipicidade rígida do Direito Penal, hão de ser

adotados parâmetros de objetividade no exercício do poder disciplinar para que não

enseje arbítrio e subjetividade”.

10. A Professora Titular de Direito Administrativo da Universidade de São Paulo,

Acórdão CRSFN 264 (0010126) SEI 10372.000571/2016-45 / pg. 17

MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO, chega inclusive a afirmar a existência de um

“princípio da atipicidade” em sede de Direito Administrativo (“Direito Administrativo”,

16ª ed., São Paulo: Atlas, 2003, p. 515, item 14.5.6):

“Ao contrário do direito penal, em que a tipicidade é um dos princípios fundamentais,

decorrentes do postulado segundo o qual não há crime sem lei que o preveja (nulum

crimem, nulla poena sine lege), no direito administrativo prevalece a atipicidade: são

muito poucas as infrações descritas em lei, como ocorre com o abandono de cargo. A

maior parte delas fica sujeita à discricionariedade administrativa diante de cada caso

concreto; é a autoridade julgadora que vai enquadrar o ilícito como ‘falta grave’,

‘procedimento irregular’, ‘ineficiência no serviço’, ‘incontinência pública’, ou outras

infrações previstas de modo indefinido na legislação estatutária. Para esse fim, deve ser

levada em consideração a gravidade do ilícito e as consequências para o serviço

público.

Por isso mesmo, na punição administrativa, a motivação do ato pela autoridade

julgadora assume fundamental relevância, pois é por esta forma que ficará demonstrado

o correto enquadramento da falta e a dosagem adequada da pena”.

11. Ademais, não se olvide que a alegada “lacuna” na Lei nº 4.595/64 teria sido

inequivocamente preenchida pelo Decreto-Lei nº 448/69, definindo “falta grave”, em

seu art. 1º, como o descumprimento de normas legais ou regulamentares que contribua

para gerar indisciplina ou para afetar a normalidade do mercado financeiro ou de

capitais.

12. Falta ou infração grave, assim, é a conduta irregular que tenha contribuído para

gerar indisciplina ou para afetar a normalidade do mercado.

13. O preenchimento da cláusula geral do que vem a ser “infração grave”, prevista no

art. 44, § 4º, da Lei nº 4.595/64, deve ser realizado por meio de um juízo motivado à

luz de cada caso concreto submetido à apreciação da Autoridade Administrativa. O

raciocínio para a natureza aberta do tipo infracional administrativo parte do pressuposto

de que não é possível exigir do legislador a formulação de tantas hipóteses legais

quantas possíveis diante da multiplicidade dos negócios empresariais.

14. Não há reprovação do Administrador que assim age, mormente quando explicita a

motivação de quais foram as razões de fato e de direito que o levaram a subsumir a

conduta ao tipo aberto.

15. Esta tem sido a orientação desse Conselho de Recursos. Confira-se o ilustrativo

precedente, que, pela clareza e precisão, merece ser transcrito (destacado):

“”Rejeito as preliminares alegadas de nulidade do processo, por suposto defeito de

capitulação das ocorrências tidas como irregulares, pois, conforme reiteradas decisões

deste Colegiado, espelhadas na doutrina mais abalizada (Odete Medauar, in Direito

Administrativo Moderno, RT, 1996, pág. 132), o tipo previsto no § 4º do art. 44 da Lei

nº 4.595/64 possui natureza aberta.

Ademais, muito embora considere que essa matéria vem desafiando os melhores

esforços empreendidos por este Conselho no sentido de definir os contornos da

conceituação de irregularidade de natureza grave, ainda assim não vejo como retirar

da autoridade de primeiro grau sua competência para avaliar e sopesar a

potencialidade lesiva que determinada conduta ou prática possa trazer ou para a

instituição ou para a segurança do mercado, com o fim de preservação da disciplina e

o adequado funcionamento do sistema financeiro.

É da avaliação do conjunto de circunstâncias que envolverem a prática tida como

indevida e seus efeitos lesivos ao bem jurídico que se extrairá a correta compreensão

dos males que a legislação bancária procurou coibir, para indicar a partir de elementos

concretos o dimensionamento da ação corretiva nos termos da legislação vigente.

Assim, não acato as alegações de nulidade das intimações ou do processo, por suposta

falha de capitulação ou negativa de ampla defesa, inclusive porque, como bem frisou o

Procurador da Fazenda Nacional, a conduta foi minuciosamente descrita nas

Acórdão CRSFN 264 (0010126) SEI 10372.000571/2016-45 / pg. 18

intimações, sendo levada, portanto, ao pleno conhecimento dos indiciados, que assim

puderam exercer de forma categórica e inquestionável seu direito de defesa. E esse

entendimento encontra-se estribado em decisões reiteradas deste CRSFN.”

(Recurso nº 4856, Rel Conselheiro DANIEL AUGUSTO BORGES DA COSTA,

julgado em 28/01/2009, 295ª Sessão)”

16. Há que restar claro, aqui, que a conduta perpetrada pelos recorrentes foi

minuciosamente descrita nas intimações realizadas no referido processo administrativo.

17. Com efeito, a descrição das condutas, efetuadas nas intimações, permitiu o efetivo

cumprimento de todos os preceitos relativos à possibilidade de ampla defesa e

contraditório, conforme se pode depreender da alentada defesa apresentada em

primeira instância, bem assim do recurso voluntário ora em análise.

18. Por isso é que se pode afirmar que, tendo em conta a determinação no “caput” do

referido art. 44, da Lei nº 4.595/64 (no sentido de que podem ser penalizadas “as

instituições financeiras, seus diretores, membros de conselhos administrativos, fiscais e

semelhantes, e gerentes”), é que a autarquia recorrida, ao analisar o teor da acusação e

da defesa regularmente deduzida, deu, de maneira plenamente motivada, pela

procedência da pretensão punitiva deduzida.

19. Cumpre ressaltar que, já sob a égide da Constituição de 1988, o STF reafirmou a

referida capacidade normativa do CMN relativamente à fiscalização e aplicação de

penalidades no âmbito do Sistema Financeiro Nacional, não havendo que se cogitar,

assim, em qualquer espécie de ilegalidade:

“EMENTA: CÓDIGO DE DEFESA DO CONSUMIDOR. ART. 5º, XXXII, DA CB/88.

ART. 170, V, DA CB/88. INSTITUIÇÕES FINANCEIRAS. SUJEIÇÃO DELAS AO

CÓDIGO DE DEFESA DO CONSUMIDOR, EXCLUÍDAS DE SUA ABRANGÊNCIA

A DEFINIÇÃO DO CUSTO DAS OPERAÇÕES ATIVAS E A REMUNERAÇÃO DAS

OPERAÇÕES PASSIVAS PRATICADAS NA EXPLORAÇÃO DA INTERMEDIAÇÃO

DE DINHEIRO NA ECONOMIA [ART. 3º, § 2º, DO CDC]. MOEDA E TAXA DE

JUROS. DEVER-PODER DO BANCO CENTRAL DO BRASIL. SUJEIÇÃO AO

CÓDIGO CIVIL.

(...)

CONSELHO MONETÁRIO NACIONAL. ART. 4º, VIII, DA LEI N. 4.595/64.

CAPACIDADE NORMATIVA ATINENTE À CONSTITUIÇÃO,

FUNCIONAMENTO E FISCALIZAÇÃO DAS INSTITUIÇÕES FINANCEIRAS.

ILEGALIDADE DE RESOLUÇÕES QUE EXCEDEM ESSA MATÉRIA.

9. O Conselho Monetário Nacional é titular de capacidade normativa --- a chamada

capacidade normativa de conjuntura --- no exercício da qual lhe incumbe regular,

além da constituição e fiscalização, o funcionamento das instituições financeiras, isto

é, o desempenho de suas atividades no plano do sistema financeiro.

10. Tudo o quanto exceda esse desempenho não pode ser objeto de regulação por ato

normativo produzido pelo Conselho Monetário Nacional.

11. A produção de atos normativos pelo Conselho Monetário Nacional, quando não

respeitem ao funcionamento das instituições financeiras, é abusiva, consubstanciando

afronta à legalidade.”

(ADI 2.591/DF, Rel. p/ acórdão Min EROS GRAU - grifos nossos).

4. Alinho-me, pois, ao posicionamento exarado pelo BACEN no sentido de que a

conceituação de falta grave é delimitada pelo poder discricionário conferido ao Banco Central do Brasil.

Acórdão CRSFN 264 (0010126) SEI 10372.000571/2016-45 / pg. 19

5. Quanto ao mérito, observa-se, em relação à irregularidade ‘a’, que o ponto central da

discussão é a possibilidade de considerar as anotações nas fichas gráficas da Cooperativa como

comprovante hábil da existência de renegociação dos contratos, aptas a servirem de fundamento para a

escrituração contábil realizada pela Cooperativa e para a realização das respectivas provisões.

6. Apesar de concordar com o argumento da PGFN de que o contrato de mútuo não é um

contrato solene e que, por isso, poderia ser alterado de outras formas além da assinatura de um aditivo

contratual (em atenção, inclusive, ao art. 3º, da Resolução n.º 2.682/99), entendo que a defesa não se

desincumbiu do ônus de trazer aos autos quaisquer elementos probatórios que, efetivamente,

comprovassem a renegociação do contrato de mútuo. Ainda que as anotações realizadas nas fichas

gráficas possam ser consideradas como início de prova, observo que as informações delas constantes

são incluídas, unilateralmente, pela cooperativa, sem qualquer atuação do associado, razão pela qual

entendo que elas devem ser corroboradas por outros indícios que demonstrem a ocorrência da nova

operação.

7. Refiro-me, aqui, a qualquer comprovante da ocorrência da renegociação, como, por

exemplo: cópia de correspondência, de papel ou eletrônica, questionando os devedores acerca dos

valores em atraso e questionando acerca do interesse na renegociação; gravação de ligação telefônica; e

declaração de associado afirmando que participou da renegociação da dívida. Não concordo, portanto,

com o entendimento de que o silêncio do associado em relação às novas datas de vencimento, com

posterior pagamento das parcelas, seria suficiente para funcionar como o comprovante hábil previsto na

legislação.

8. De outra feita, ressalto que o parecer do auditor independente apontou as irregularidades

referentes à classificação do risco das operações (fls. 573 e 580), bem como a existência de falhas em

relação à documentação dos associados que dificultaria a avaliação do risco de tais operações; na fl.

582, inclusive, o auditor afirma que não expressará opinião sobre a situação patrimonial e financeira da

Cooperativa em razão da constatação dos problemas que a ela são atribuídos.

9. Não é demais lembrar, por outro lado, que a Cooperativa acostou, à fl. 588, documento em

que informa aos auditores independentes que as renegociações realizadas em 2007 estavam sendo

formalizadas via aditivo contratual, o que, efetivamente, não aconteceu.

10. Igualmente considero importante salientar que os recorrentes mencionaram,

exaustivamente, o Plano de Recuperação de 2009, firmado com Unicred Central – RS, mas nada

mencionaram sobre as irregularidades previamente constatadas, que exigiram a reclassificação do risco

das operações e que deram origem ao aludido plano de recuperação. Evidente, portanto, que a Unicred

Central – RS detectou as irregularidades antes de 17.07.2009, diferentemente do que foi afirmado pela

defesa (fls. 534/535).

11. Houve, portanto, desrespeito a regulamento de cunho prudencial[1], que visa a “aprimorar

os mecanismos de quantificação e controle dos riscos a que elas [instituições financeiras] estão

submetidas e de adequação do patrimônio das instituições a tais riscos”[2]

12. Contudo, concordo com a Douta PGFN que há dois aspectos que devem ser considerados

para a apreciação do presente caso, mencionados nos parágrafos 33 e 35 do parecer de fls., in verbis:

33. Tem-se, assim, que esse procedimento da cooperativa acusada (alteração dos

prazos originais de vencimento das parcelas mediante anotações nas respectivas

fichas gráficas) foi aparentemente realizado de modo público, tanto que foi

detectado pelos auditores independentes e imediatamente reconhecido pelos próprios

administradores da Unicred Vale das Antas.

(...).

35. Tais elementos descaracterizam a acusação quando afirma que tais postergações

tenham sido maliciosamente construídas para, a partir de uma inadequada classificação

dos riscos de crédito e correspondente deficiência de provisionamento dessas

operações (isso feito a partir dos termos de sua contratação originária), tenha

permitido uma distribuição de sobras superiores ao que devido. Os elementos dos

autos não permitem que se conclua que os acusados tenham dolosamente

Acórdão CRSFN 264 (0010126) SEI 10372.000571/2016-45 / pg. 20

ocultado a real situação econômico-financeira da cooperativa. (grifos nossos)

13. Portanto, mesmo tendo verificado a irregularidade, não vislumbro nos autos elementos

suficientes para concluir que os acusados tenham dolosamente a ocultado a real situação financeira da

cooperativa, o que repercutirá na dosimetria da pena, como será visto no momento oportuno.

14. Quanto à irregularidade ‘b’, concordo integralmente com o posicionamento da PGFN de

que há indícios nos autos de que a distribuição das sobras foi decidida de forma clara, mediante

exposição e aprovação AGO de 25/03/08 (fls. 191/198). Nas palavras da PGFN, “Ressalte-se que os

respectivos demonstrativos do rateio dessas sobras, segundo critérios aparentemente objetivos, constam

abertamente das fls. 556-563. E foi o próprio Diretor-Presidente da cooperativa que, em resposta ao

Banco Central, esclareceu os critérios utilizados para o referido rateio (fls. 125)”. Em face disso,

entendo que a decisão recorrida deve ser reformada.

15. O posicionamento acima esposado repercute, evidentemente, na responsabilização dos

conselheiros de administração e conselheiros fiscais, que tiveram acesso ao balanço com os comentários

dos auditores independentes, com referência expressa à irregularidade mencionada no ponto ‘a’, e nada

fizeram. Contudo, o abrandamento do posicionamento em relação aos diretores igualmente repercute na

dosimetria da pena dos demais administradores, como será visto adiante.

16. Quanto à autoria, entendo que a decisão recorrida aponta, de forma clara, as razões pela

qual cada administrador foi responsabilizado, demonstrando os limites de suas atribuições, razão pela

qual acolho os fundamentos da decisão recorrida quanto ao tema de acordo com o art. 50, § 1º, da Lei

9784/99.

17. Quanto às penas, entendo que deve haver uma diminuição nas penalidades aplicadas aos

administradores e aos conselheiros fiscais.

18. Em relação aos diretores, tendo em vista que não observei nos autos elementos suficientes

de que tenham dolosamente ocultado a real situação financeira da cooperativa, apesar de entender

plenamente configurada a irregularidade, e que não vislumbro nos autos elementos suficientes para a sua

condenação pela irregularidade descrita no item ‘b’, entendo que deve ser reduzida a pena para pena de

inabilitação por um ano.

19. Reduzo, ainda, a pena dos conselheiros fiscais e de administração para 6 meses de

inabilitação, uma vez que, como já referido acima, não observei nos autos elementos suficientes de que

tenham dolosamente ocultado a real situação financeira da cooperativa, apesar de entender plenamente

configurada a irregularidade.

20. Conheço, pois, o recurso voluntário e lhe dou parcial provimento, nos termos da

fundamentação supra.

É o Voto.

Brasília, 31 de maio de 2016. Adriana Cristina Dullius Britto – Conselheira Relatora.

[1] De acordo com Otavio Yazbek, socorrendo-se de definição apresentada pelo Banco Central, a

regulação de cunho prudencial “se caracteriza por regulamentos que estabelecem limites e requisitos

preventivos, dentro dos quais cada instituição financeira deve operar, com pouca fiscalização detalhada.

Os objetivos da supervisão tornam as instituições financeiras responsáveis pelo estabelecimento de

políticas e procedimentos que irão promover o atendimento aos padrões prudenciais”. Esse movimento

estaria “em consonância com a tendência mundial quanto à matéria, de que, cada vez mais, a regulação

prudencial se distancie do conteúdo estritamente prescritivo, mais típico da regulação de condutas (e,

consequentemente , dos reguladores a ela afeitos), adotando um padrão distinto, pelo estabelecimento de

padrões gerais e a valorização de regras e mecanismos de adequação, de controles de riscos e de

Acórdão CRSFN 264 (0010126) SEI 10372.000571/2016-45 / pg. 21

controles internos, pelas próprias instituições” (YAZBEK, Otavio. Regulação do mercado financeiro e

de capitais. Rio de Janeiro: Elsevier, 2007, p. 240).

[2] YAZBEK, Otavio. Regulação do mercado financeiro e de capitais. Rio de Janeiro: Elsevier, 2007,

p. 244.

Documento assinado eletronicamente por Adriana Cristina Dullius Britto,

Conselheiro Relator, em 06/10/2016, às 00:04, conforme horário oficial de

Brasília, com fundamento no art. 6º, § 1º, do Decreto nº 8.539, de 8 de

outubro de 2015.

Documento assinado eletronicamente por Arnaldo Penteado Laudísio,

Presidente, Substituto, em 06/10/2016, às 19:08, conforme horário oficial

de Brasília, com fundamento no art. 6º, § 1º, do Decreto nº 8.539, de 8 de

outubro de 2015.

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Referência: Processo nº 10372.000571/2016-45 SEI nº 0010126

Acórdão CRSFN 264 (0010126) SEI 10372.000571/2016-45 / pg. 22