Julgado — Acórdão nº 8443/2008

290ª Sessão Recurso 5459  Processo BCB 0201126691      RECURSOS VOLUNTÁRIOS    RECORRENTES: BANCO DO BRASIL S.A. RICARDO SÉRGIO DE OLIVEIRA     RECORRIDO: BANCO CENTRAL DO BRASIL      EMENTA: RECURSOS VOLUNTÁRIOS – Câmbio – Realização de operações de venda de moeda estrangeira no Mercado de Câmbio de Taxas Flutuantes (MCTF), a título de Viagens Internacionais – Turismo no Exterior, em valores discrepantes dos usualmente praticados para a finalidade declarada, mediante recebimento do contravalor em moeda nacional em espécie – Irregularidade caracterizada – Ausência de violação ao princípio do non bis in idem – Não configuração de falsa declaração em contrato – Provimento parcial ao apelo interposto pelo estabelecimento bancário e improvimento ao que trazido pela pessoa física.    PENALIDADE: Multa Pecuniária.

BASE LEGAL: Lei 4595/64, art. 44, § 2º.  ACÓRDÃO/CRSFN 8443/08:

R E L A T Ó R I O

Em 28.01.2002, o Banco do Brasil S/A (“BB”) foi intimado pelo Banco Central do Brasil (“Bacen”), às fls. 1.050 a 1.055, a apresentar defesa em função das seguintes irregularidades: (i) “realização de operações de venda de moeda estrangeira no Mercado de Câmbio de Taxas Flutuantes, a título de Viagens Internacionais – Turismo no Exterior, em valores fortemente discrepantes dos usualmente praticados para a finalidade declarada, para pessoas sem suficiente capacidade financeira, mediante o recebimento do contravalor em moeda nacional em espécie”; (ii) “dessa forma, esse banco não observou a defesa intransigente das reservas cambiais do País, infringindo assim item 2, Capítulo VI, do Regulamento Anexo à Circular nº 1.500/89, com redação dada pelo item 11, Título V, Capítulo II, da Circular nº 2.172/92 (item 2-1-36 da Consolidação das Normas Cambiais), com a penalidade prevista no art. 44 da Lei nº 4.595/64”; (iii) “além das irregularidades já citadas, houve também declaração de falsa identidade em boletos de câmbio, infringindo o disposto no parágrafo 2º do art. 23 da Lei nº 4.131/62”, quando um comprador de moeda estrangeira, não correntista do BB, aposentado de 79 anos, com renda mensal declarada de R$ 136,00, afirmou “nunca ter comprado a moeda estrangeira e não reconheceu como suas as assinaturas constantes dos boletos”, relacionados a operações que perfaziam o montante de US$ 518.000,00.

Em 30.01.2002, o ex-administrador do BB o Sr. Ricardo Sérgio de Oliveira foi intimado pelo Bacen, às fls. 1.057 a 1.062, a apresentar defesa em função das seguintes irregularidades: (i) “realização de operações de venda de moeda estrangeira no Mercado de Câmbio de Taxas Flutuantes, a título de Viagens Internacionais – Turismo no Exterior, em valores fortemente discrepantes dos usualmente praticados para a finalidade declarada, para pessoas sem suficiente capacidade financeira, mediante o recebimento do contravalor em moeda nacional em espécie”; (ii) “dessa forma, esse banco não observou a defesa intransigente das reservas cambiais do País, infringindo assim item 2, Capítulo VI, do Regulamento Anexo à Circular nº 1.500/89, com redação dada pelo item 11, Título V, Capítulo II, da Circular nº 2.172/92 (item 2-1-36 da Consolidação das Normas Cambiais), com a penalidade prevista no art. 44 da Lei nº 4.595/64”.

Em suma, trata-se da realização de diversas operações de venda de câmbio, relacionadas ao código de “Viagens Internacionais - Turismo no Exterior”, no valor total de US$ 3.094.668,00 (três milhões, noventa e quatro mil, seiscentos e sessenta e oito dólares norte-americanos). As operações foram realizadas em setembro e outubro de 1998, em favor de pessoas sem suficiente capacidade financeira, sujeitando os Recorrentes às penalidades descritas nas intimações.

Os Recorrentes, tempestivamente e em peças separadas, apresentaram suas razões de defesa, tendo o BB sustentado (fls. 1.068 a 1.093) o quanto se segue: (i) deve-se reconhecer a inépcia da intimação em função da impertinência da penalidade embasada no art. 44 da Lei nº 4.595/64, uma vez que inexiste infringência a qualquer preceito ali consignado, devendo a norma cogente ser aplicada restritivamente e, por isso, ser reconhecida a nulidade do processo; (ii) trata-se de violação aos princípios constitucionais do devido processo legal e da ampla defesa; (iii) requer o reconhecimento da ilegitimidade passiva do BB no processo, pois não se pode atribuir culpa à instituição pelo descumprimento de procedimentos normatizados por ela, devendo os agentes que a integram cumprir tais normas; (iv) as operações descritas na intimação estão restritas à agência localizada no Aeroporto Internacional do Rio de Janeiro/RJ, cujo gerente detém a alçada e responsabilidade para deliberar sobre o assunto; (v) para fins de extinção do processo, aplica-se subsidiariamente o art. 267, I e VI, combinado com o art. 295, II, ambos do Código de Processo Civil; (vi) não há como imputar aos Recorrentes qualquer responsabilidade, tendo em vista que existiam normativos internos como forma de garantir o cumprimento das diretrizes do Bacen; (vii) as referidas operações foram objeto de sindicância interna na agência, resultando em aplicação de penalidades funcionais, incluindo a demissão dos responsáveis pela inobservância dos normativos que regem a contratação de câmbio; (viii) os bancos não dispunham à época de sistema informatizado para registro das operações e houve negativa do Bacen para disponibilizar consulta ao Sisbacen das transações realizadas por cliente, em função do disposto na Lei nº 4.595/64; (ix) as informações constantes do sistema informatizado, posteriormente disponibilizadas, dão conta de que houve outras operações envolvendo os clientes mencionados no processo, de janeiro de 1998 a dezembro de 2001; (x) sobre a acusação de declaração de falsa identidade em boletos de câmbio, a declaração da fl. 1.011 não pode ser utilizada como prova, porque as cópias dos boletos das fls. 884 e seguintes se sobrepõem a uma mera versão apresentada pelo cliente, faltando exame grafoscópico dos documentos; e (xi) ademais, a declaração falsa prestada pelos formulários instituídos pelo Bacen é de responsabilidade exclusiva do cliente, em linha com o art. 23, parágrafo 3º, da Lei nº 4.131/62.

O Sr. Ricardo Sérgio de Oliveira, em sua defesa (fls. 1.100 a 1.135), basicamente repetiu os argumentos trazidos pelo BB, enfatizando sua ilegitimidade passiva no processo, enunciando que: (i) não concorreu para o feito e não tinha conhecimento das operações irregulares; (ii) em duas ações judiciais, já houve posicionamento, em caráter liminar, desfavorável às condenações objetivas de diretores do BB; (iii) a função de fiscalizar não cabe ao diretor da instituição, que deve se limitar a implementar as regras de caráter geral a serem observadas pelos gestores/gerentes com poderes específicos para tanto; (iv) o Tribunal Regional Federal da 1ª Região já pôde se manifestar sobre um caso envolvendo ex-diretor do BB, entendendo que “a presunção de legitimidade do ato, fundamento da negativa da liminar, cede lugar, no caso, à verossimilhança da alegação de que o ora agravante, como diretor do banco, exercendo suas atribuições na sede, não pode ser responsabilizado por suposta infração ocorrida à distância, na circunscrição local de agência do Banco do Brasil”; e (v) deve ser observado, também, o princípio da culpabilidade, que não admite condenação sem prova de culpa do acusado com relação a infração de regra previamente estabelecida.

Em 19.02.2004, o Bacen decidiu condenar os Recorrentes (fls. 1.307 a 1.322), fundamentando sua posição nos seguintes argumentos: (i) um dos compradores de moeda estrangeira, o Sr. Antonio Duo da Silva, correntista do BB - com movimentação habitual de pequenos valores e constante utilização do limite de crédito contratual -, carregador de bagagens do Aeroporto Internacional do Rio de Janeiro/RJ, sem renda fixa declarada, foi responsável por compras no montante de US$ 435.156,00 (quatrocentos e trinta e cinco mil, cento e cinqüenta e seis dólares norte-americanos); (ii) outro comprador, o Sr. Leonardo Gomes Lopes, com perfil similar ao descrito no item anterior, foi responsável por compras de US$ 320.500,00 (trezentos e vinte mil e quinhentos dólares norte-americanos); (iii) a situação se repete para os Srs. Luiz Cláudio Gomes Lopes (US$ 608.074,00), Abiel Gomes (US$ 558.000,00), Jorge Luiz Pires Monteiro (US$ 435.838,00) e Alberto Mario Ferreira Pinhal (US$ 219.100,00); (iv) como o Sr. Mario de Sá Pereira, comprador de US$ 518.000,00, aposentado de 79 (setenta e nove) anos, renda declarada de R$ 136,00 (cento e trinta e seis reais) não reconheceu como suas as assinaturas constantes dos respectivos boletos de câmbio, imputa-se ao BB também responsabilidade por declaração falsa de identidade nesse caso, uma vez que a pessoa indicada nos formulários não foi a real compradora;

(v) é perfeitamente legal a utilização da penalidade prevista na Lei nº 4.595/64 por descumprimento a outro dispositivo, no caso o art. 4º da Resolução CMN nº 1.946/92; (vi) a Lei nº 4.595/64 outorga ao CMN competência para regular as atividades dos subordinados a este diploma legal (art. 4º, VIII e XXXI) e outorga ao Bacen competência para fazer cumprir as normas expedidas pelo CMN e para fiscalizar as instituições financeiras e aplicar as penalidades cabíveis (arts. 9º e 10); (vii) a existência de instruções internas no âmbito do BB não prova o cumprimento da regulamentação atinente ao câmbio em suas dependências, fazendo-se importante a existência de mecanismos de controle e fiscalização sobre a observância das normas, o que não restou comprovado pela defesa; (viii) o comando do art. 44 da Lei nº 4.595/64 é dirigido às instituições financeiras e seus diretores, entre outros, de modo que o chamamento ao processo do BB e de seu Diretor de Câmbio à época dos fatos dá-se na forma da lei; (ix) na intimação do Sr. Ricardo Sérgio de Oliveira consta descrição detalhada das irregularidades cometidas, evidenciando a inobservância aos normativos do Bacen; (x) a incorreção da classificação do tipo das operações de câmbio (tipo 3 - ao invés do correto tipo 4, referente à venda de câmbio) não trouxe qualquer prejuízo aos indiciados; (xi) o Sr.

Ricardo Sérgio de Oliveira foi chamado a responder pelas irregularidades em função de sua responsabilidade de gestão, como Diretor de Câmbio da instituição financeira, cargo homologado pelo Bacen, com atribuições e responsabilidades específicas; (xii) as punições internas aplicadas pelo BB aos gerentes e demais funcionários envolvidos não elidem a responsabilidade dos Recorrentes perante o Bacen, servindo apenas como forma de equacionar as operações em termos funcionais e, internamente, perante os superiores hierárquicos; (xiii) caracteriza-se claramente o nexo causal entre as operações irregulares e a conduta dos Recorrentes, consubstanciado na culpa in vigilando e in eligendo; (xiv) não há que se falar em desrespeito aos princípios da ampla defesa, do contraditório ou da culpabilidade, pois os Recorrentes foram regularmente intimados, as informações individualizadas e os fundamentos legais esclarecidos; (xv) sobre as decisões judiciais mencionadas pelos Recorrentes, destaque-se que são de natureza liminar e não podem ser alargadas ao presente caso, posto que abrangem apenas os casos a que se referem e possuem caráter precário; (xvi) ademais, o fato de o diretor exercer seu trabalho na sede da instituição, distante e sem conhecimento dos fatos, não elide a responsabilidade que lhe compete como gestor e maior encarregado pelo controle e licitude das operações praticadas por seus prepostos;

(xvii) o fato é que o Bacen constatou que 7 (sete) pessoas, entre carregadores de malas, desempregados e aposentados, surgiram como adquirentes de expressiva quantidade de dólares, em valores fortemente discrepantes dos usualmente praticados; (xviii) acurada análise dos autos revelou a ausência de documentos relacionados a algumas das operações tidas como irregulares, diminuindo o montante total de US$ 3.094.668,00 para US$ 2.819.403,00, o que, contudo, se traduz em diferença inferior a 10% (dez por cento) e não afasta a responsabilização dos Recorrentes; (xix) a declaração do Sr. Mário de Sá Pereira (fl. 1.011) possui plena validade para fins de prova, sendo o seu teor de exclusiva responsabilidade do declarante; (xx) a Resolução CMN nº 1.620/89 obriga as instituições financeiras a designar diretor responsável pelas operações de câmbio, cabendo ao responsável, portanto, escolher com excelência os prepostos da área, acompanhar as operações e colocar em prática controles internos; (xxi) o pedido do BB ao Bacen de consulta ao Sisbacen em 19.01.2000 nada aproveita aos Recorrentes, pois é posterior aos eventos irregulares e se deu em função das exigências constantes da Circular 2.852/98; (xxii) os Recorrentes figuram como indiciados em uma série de outros processos administrativos junto ao Bacen;

(xxiii) pelo exposto, decide o Bacen aplicar ao BB multa pecuniária de R$ 25.000,00 (vinte e cinco mil reais), pela inobservância ao item 2, Capítulo VI, do Regulamento Anexo à Circular nº 1.500/89, com redação dada pelo item 11, Título V, Capítulo II, da Circular nº 2.172/92, com a penalidade prevista no art. 44 da Lei nº 4.595/64; e multa pecuniária no valor equivalente em moeda nacional a US$ 259.000,00 (duzentos e cinqüenta e nove mil dólares norte-americanos), correspondentes a 50% (cinqüenta por cento) das operações irregulares (US$ 518.000,00), por infração ao art. 23, parágrafo 2º, da Lei nº 4.131/62, com penalidade prevista no mesmo dispositivo legal, com redação dada pelo art. 72 da Lei nº 9.069/95; e (xxiv) por fim, decidiu o Bacen impor ao Sr. Ricardo Sérgio de Oliveira multa pecuniária de R$ 25.000,00 (vinte e cinco mil reais), pelo inobservância ao item 2, Capítulo VI, do Regulamento Anexo à Circular nº 1.500/89, com redação dada pelo item 11, Título V, Capítulo II, da Circular nº 2.172/92, com a penalidade prevista no art. 44 da Lei nº 4.595/64.

Inconformados com a decisão do Bacen, os Recorrentes, em 24.03.2004, apresentaram recurso ao CRSFN, tempestivamente e em peças separadas, tendo o BB repisado os mesmos argumentos trazidos em sua defesa de primeira instância, sustentando o quanto se segue (fls. 1.239 a 1.258): (i) a pretensão punitiva da Administração Pública não pode se revestir de arbítrio, sem apontar as acusações de forma explícita; (ii) não consta dos autos comportamento do BB que possa puni-lo com base no direito administrativo; (iii) o banco jamais pretendeu ou mesmo aceitou o resultado de eventual descumprimento das normas; (iv) o que ocorreu foi uma lamentável inobservância dos normativos que regem a contratação de câmbio, por funcionários da própria agência, levando a empresa a providenciar severas punições funcionais; (v) o BB nunca se mostrou apático na defesa das reservas cambiais do país e desenvolveu avançados meios eletrônicos de acompanhar o assunto; (vi) a declaração juntada (fl. 1.011) é mera versão, sem valor probatório; (vii) o art. 23, parágrafo 3º, da Lei nº 4.131/62 enuncia que a declaração falsa prestada nos formulários instituídos pelo Bacen é de responsabilidade exclusiva do cliente; (viii) o BB sempre cuidou para que as instruções internas se adequassem aos ditames do Bacen; (ix) requer, por fim, a absolvição do BB.

O Sr. Ricardo Sérgio de Oliveira, em seu recurso ao CRSFN (fls. 1.259 a 1.282), ventilou os mesmos argumentos de sua defesa de primeira instância e reproduziu em boa parte as alegações trazidas pelo BB, sustentando em suma que (i) não pode ser imputada responsabilidade ao Recorrente, pois não participou dos fatos tidos como irregulares; (ii) não consta dos autos comportamento comissivo ou omissivo que possa permitir a aplicação de punição ao Recorrente; (iii) não há que se falar em culpa in eligendo ou in vigilando, posto que o BB possui um plano especial de cargos e comissões, que define critérios objetivos para ocupação de cargos e promoções, e não consta dos autos falta de diligência ou de fiscalização por parte do Recorrente; (iv) o fato de um determinado funcionário cometer irregularidades em um banco, à revelia da ciência do diretor, não pode caracterizar “negligência”ou “desatenção”; (v) deve prevalecer a tese de que incabível a aplicação da responsabilidade objetiva, a fim de ensejar a aplicação de penalidade ao administrado; (vi) por maior que seja a cautela na contratação de pessoal e na condução dos negócios, “é palatável que eventuais irregularidades possam ocorrer em qualquer instituição financeira”; (vii) as sanções administrativas têm natureza exclusivamente punitiva, e devem ter a finalidade de desestimular o infrator a repetir a infração, bem como evitar que seu exemplo seja seguido; (viii) além do crescente controle sobre o assunto, o banco institui a necessidade de o cliente apresentar a passagem aérea como comprovante de que a moeda estrangeira seria utilizada em viagem ao exterior; e (ix) por todo o exposto, requer o arquivamento do processo administrativo.

Os autos foram recebidos pelo CRSFN em 30.03.2004 (fl. 1.290) e, em 03.05.2004 (fl. 1.291), encaminhados à Procuradoria Geral da Fazenda Nacional (“PGFN”), que se pronunciou em 17.07.2004 (fls. 1.295 e 1.296) no seguinte sentido: (i) não há que se falar em inépcia da inicial, pois as irregularidades detectadas foram julgadas à luz da Lei nº 4.595/64; (ii) inexiste a ilegitimidade passiva do BB, posto que “comuníssima a punição de pessoas jurídicas, ao revés do direito penal”; (iii) a pessoa física, “contumaz em ilícitos que tais, obviamente que responde por ter ocupado a diretoria de câmbio”; (iv) mostra-se estranho que pessoas, sem a mínima condição financeira, sejam tomadoras de expressivas quantias em dinheiro, à título de viagens internacionais; (v) “a contraprova é dever ou ônus dos acusados, e não da Autarquia”, o que não veio a ocorrer; (vi) os contra-indícios, sendo fracos, levam à conclusão de que se confirme a pena imposta; (vii) opina-se pelo improvimento dos recursos voluntários.

Apesar de os Recorrentes terem apresentado recurso ao CRSFN, um despacho do Bacen, datado de 15.07.2004 (fl. 1.292), informa que “as multas aplicadas ao Banco do Brasil foram cobradas via SLB, sendo que a de R$ 25.000,00 (...) não foi paga e a de R$ 758.559,20 foi liquidada pela instituição em seu vencimento (...)” (grifou-se).

Diante do débito de valor pendente de julgamento de recurso voluntário, o BB manifestou-se nos autos (fls. 1.301 a 1.303) nos seguintes termos: (i) tendo o BB interposto recurso voluntário – com efeitos suspensivo e devolutivo – é certo que não cabe ao Bacen proceder ao débito da multa aplicada, até o julgamento do recurso; (ii) o valor de R$ 758.559,20 foi debitado da reserva bancária que o BB mantém junto ao Bacen em 10.05.2004, portanto, posteriormente à interposição do recurso voluntário, ocorrida em 24.03.2004; (iii) pelo exposto, requer que seja creditada na reserva bancária do BB o montante debitado indevidamente em 10.05.2004.

Sobre o assunto, o Bacen exarou decisão em 19.08.2004 (fls. 1.348 a 1.350), indeferindo o pedido de recomposição da reserva bancária do BB, uma vez que “o lançamento (...), por nós disponibilizado a exame desde 10.03.2004 e com data-limite para liquidação em 10.05.2004, foi efetivado por ato voluntário do Banco do Brasil, quando da confirmação do aviso de cobrança, nos moldes em que são feitos os débitos via Sistema de Lançamentos do Banco Central, não havendo que se falar em débito indevido por parte desta autarquia”.

Discordando desse posicionamento, a PGFN manifestou-se pela pertinência do pleito específico de restituição do BB (fl. 1.355), posto que o recurso possui efeito suspensivo, e não há exceções ao efeito recursal, devendo o Bacen aguardar o pronunciamento do Conselho antes de já impor a multa perseguida.

É o relatório. Brasília/DF, 02 de junho de 2008. Darwin Corrêa - Conselheiro Relator.

Despacho do Revisor: Nada a acrescentar ao Relatório apresentado pelo ilustre Conselheiro Darwin Corrêa. Brasília, 19 de junho de 2008. Felisberto Bonfim Pereira.

V O T O

Nos termos da manifestação da Procuradoria Geral da Fazenda Nacional – PGFN, que integro ao presente com base no permissivo do art. 50, § 1o da Lei 9.784/99, rejeito as preliminares argüidas pelos Recorrentes.

O número e o montante das transações irregulares reportadas nos autos pelo Banco Central saltam aos olhos, demonstrando evidente descontrole da área de câmbio do Banco do Brasil no período questionado no presente processo.

Ocorreram transações em espécie de moeda estrangeira em valores individuais extremamente elevados, com pessoas com manifesta incapacidade de recursos, ao arrepio da regulamentação do Banco Central e dos próprios normativos internos do Banco do Brasil. Caracterizadas, portanto, a materialidade e a autoria das infrações, por culpa in vigilando e culpa in eligendo. Não se trata, como alegam os Recorrentes, de responsabilização objetiva.

Entendo, no entanto, que o Banco Central não andou bem ao reconhecer ter incorrido o Banco do Brasil na infração de prestação de declarações falsas em contrato de câmbio. Com efeito, essa conclusão foi obtida a partir da aceitação da assertiva de um dos suspeitos de envolvimento com as irregularidades, que em manifestação escrita enviada à Autarquia alegou não reconhecer como sua a assinatura constante no contrato utilizado para formalizar a operação de câmbio impugnada.

Trata-se de prova manifestamente inidônea para fins de caracterizar a infração de declaração falsa em contrato de câmbio imputável à instituição financeira. O indivíduo que negou reconhecer como sua a assinatura tinha claro interesse em se esquivar de responsabilidade pela infração que estava então sendo apurada pelo Banco Central. Cabia ao órgão de acusação ter diligenciado no sentido de constatar a veracidade ou não de tal declaração, por meio de tomada de depoimento, perícia grafotécnica, acareação com funcionários do Banco do Brasil, enfim, deveria o Banco Central ter adotado diligências adicionais para apuração do ilícito.

Adicionalmente, constata-se que o contrato de câmbio objeto de suposta declaração falsa observou o mesmo modus operandi das várias outras irregularidades apuradas nos autos, em relação às quais os demais envolvidos não chegaram a levantar dúvida sobre sua firma nos documentos. Dessa forma, pelo contexto em que se deram todas as irregularidades, a declaração prestada pelo suspeito de envolvimento com uma delas, no sentido de negar sua assinatura, afigura-se, no mínimo, de questionável credibilidade, e nitidamente imprestável para fazer prova contra o Banco do Brasil.

Com relação à culpabilidade do diretor de câmbio, reconheço-a, no caso concreto, como de menor grau que a do Banco do Brasil, em razão do curto espaço de tempo em que se verificaram as irregularidades, e adoto como fator mitigador da dosimetria da penalidade as providências de gestão adotadas posteriormente à descoberta dos fatos (o que somente se deu após as diligências de apuração iniciadas pelo BACEN), como demissões por justa causa, advertências e administração de programas de treinamento.

Ante o exposto, voto no sentido de dar provimento parcial aos Recursos Voluntários interpostos para: MANTER a multa imposta ao Banco do Brasil de R$ 25.000,00, nos termos da decisão recorrida; ABSOLVER o Banco do Brasil da imputação de infração ao art. 23, parágrafo 2º, da Lei nº 4.131/62, por falta de provas; CONVOLAR a penalidade de multa imposta ao Recorrente Ricardo Sérgio de Oliveira em Advertência.

Brasília, 23 de setembro de 2008. Darwin Corrêa - Conselheiro Relator.

D E C L A R A Ç Ã O D E V O T O

Pedi vista do presente feito pelo fato de encontrar novamente na pauta, ao retornar a este Conselho, quatro anos depois, processo contra o Banco do Brasil e o seu então diretor da área internacional, Sr. Ricardo Sérgio de Oliveira.

Somente nos arquivos da minha fase anterior neste Conselho, que foi de 2001 a 2004, encontrei quatro processos da minha relatoria, com os mesmos personagens. O próprio Banco Central, na decisão, dá conta da existência de 25 processos contra o Sr. Ricardo Sérgio de Oliveira, com multas aplicadas e confirmadas por este Conselho de Recursos na ordem de R$ 115 mil e mais R$ 225 mil em multas que estavam pendentes de julgamento na fase recursal em fevereiro de 2004.

Esses dados confirmam as minhas suspeitas iniciais de que o Banco do Brasil e, especialmente, o Sr. Ricardo Sérgio de Oliveira estão sendo processados e julgados repetidas vezes pelas mesmas irregularidades. Para ilustrar, peço licença para reproduzir voto (também vencido) que proferi no julgamento do recurso 4007:

“Quanto à aplicação das multas com base no art. 44, da Lei 4.595, tanto ao Banco do Brasil como ao Diretor Ricardo Sérgio de Oliveira, nota-se na própria decisão a série de multas no valor de R$ 25.000,00, que lhes foram aplicadas por infrações da mesma natureza, ou seja, venda de moeda estrangeira, sem trânsito de recursos por conta corrente, e falta de diligência na orientação da carteira de câmbio do Banco do Brasil. Tal fator, que é tido como agravante na Decisão, está a merecer uma reflexão neste Conselho. Em cada uma das penalidades anteriores, e nesta que ora se julga, pune-se a Instituição Financeira em razão do seu envolvimento, caracterizado na desídia do preposto que diretamente dirigiu a operação, ou seja o gerente da agência, ou o responsável local pelas operações de câmbio.

Já quanto à pessoa física, a punição dá-se, também com caráter subjetivo, mas não em decorrência do fato concreto. Sua responsabilidade é mediata e encontra-se no plano da direção dos negócios, do dever de diligência, e não da sua execução. Quando o Banco Central estabelece a regra de que, dentre os dirigentes da Instituição Financeira, um deve ser destacado como responsável por determinada atividade ou tipo de operação, não cogita da sua atuação direta em cada negócio na sua área de gestão, mas quer um eleito para cuidar do cumprimento normativo em áreas que reputa de especial importância. Tendo a punição do diretor especializado esse conceito, não cabe a punição individualizada em cada uma das irregularidades, quando sua atuação já foi censurada e punida diversas e diversas vezes anteriormente.

A pena de multa, pelo valor máximo, quando aplicada uma ou duas vezes cumpre a finalidade pedagógica que se almeja na regulamentação. Esgotada essa fase, passa a ter matizes confiscatórios, posto que a reiteração faz com que os limites impostos à Administração sejam ultrapassados, dando azo à arbitrariedade do ente público. Note-se, ainda, que a penalidade de multa não é o único remédio coercitivo da Administração. Dispõe ela de instrumentos, na própria legislação, para expurgar os agentes inaptos, se assim considerar a gravidade da sua atuação, mediante suspensão ou declaração de inabilitação temporária. A gradação das penalidades, o conceito de infração grave, por conta da repetição dos erros anteriormente punidos, nos remetem a uma solução expulsória ou de suspensão das atividades, como forma de sanear o Sistema Financeiro, mas sempre com respeito aos direitos individuais, dentre eles os patrimoniais que só podem ser atingidos nos limites da Lei e respeito ao devido processo legal.

A sistemática utilizada no Regulamento Anexo à Resolução no. 1065, ao conceituar as reincidências genéricas e específicas dá o devido respaldo para o entendimento acima, item 4-1-1-4:

f) ocorre reincidência quando o agente comete nova infração depois de ter sido punido anteriormente por força de decisão administrativa definitiva, salvo se decorridos, pelo menos, 3 (três) anos do cumprimento da respectiva punição;

g) tem-se por genérica a reincidência quando as infrações são de natureza diversa, e específica, quando da mesma natureza; e

h) consideram-se infrações da mesma natureza as previstas nos mesmos dispositivos legais ou regulamentares, bem como as que, embora previstas em dispositivos diversos, apresentam, pelos fatos que as constituam ou por seus motivos determinantes, caracteres fundamentais comuns.

A utilidade dessa classificação está no mesmo regulamento, mais adiante, quando reiteradamente se veda a aplicação de multa no caso de reincidência específica. Por outro lado, será a reincidência específica, base para aplicação das punições mais graves, como a suspensão ou a inabilitação temporária, como se pode verificar do item 4-1-5-1

1 - A pena de suspensão do exercício do cargo, que terá a duração de até 3 (três) anos, será imposta ao titular de cargo de direção na administração ou gerência em instituições na área de fiscalização do Banco Central, quando for verificada infração grave na condução dos interesses da sociedade ou quando se caracterizar reincidência específica em transgressão anteriormente punida com multa.

As disposições acima, aplicam-se da mesma forma, tanto à pessoa física como jurídica, com as adaptações que são feitas no Regulamento citado.

Desse modo, tendo já participado de inúmeros julgamentos em que se condenou o Sr. Ricardo Sérgio de Oliveira e o Banco do Brasil por irregularidades da mesma natureza, a caracterizar a reincidência específica, não vejo como, embora de forma tardia, em relação a outros votos proferidos, não reconhecer a inadequação das multas aplicadas neste processo, com base no art. 44 da Lei 4.595/64.

Assim, voto pelo provimento parcial do Recurso do Banco do Brasil S.A., para excluir da condenação a multa de R$ 25.000,00 aplicada com base na Lei Bancária. Mantenho a multa aplicada com base na Lei 4.131, posto que os seus parâmetros de aplicação estão contidos exclusivamente no âmbito da operação e obedecem regras que visam proteger as divisas nacionais.

Com base nas razões acima, voto pelo arquivamento do processo em relação ao Sr. Ricardo Sérgio de Oliveira e não divirjo quanto à decisão tratada no Recurso de Ofício, posto que o indiciado, por não pertencer a órgão estatutário, está fora do alcance punitivo do Banco Central.

É o voto.

Brasília, 10 de fevereiro de 2004

Johan Albino Ribeiro

Conselheiro”

Neste processo, a questão se repete. O Banco do Brasil e o Sr. Ricardo Sérgio estão sendo responsabilizados porque durante cerca de 30 dias, entre setembro e outubro de 1998, um caixa da agência de câmbio do Aeroporto Internacional do Rio de Janeiro, como se em transe, colocou-se a fazer a venda de moeda estrangeira sem a observância dos padrões mínimos exigidos nas regras internas do Banco e na regulamentação do Banco Central.

Nas defesas, os recorrentes demonstraram a existência de normas e circulares internas, demonstraram que a estrutura organizacional da empresa era adequada, em termos de supervisão, provaram a existência de programas de treinamento, provaram que as pessoas diretamente envolvidas foram devidamente punidas com demissões, com e sem justa causa, e ainda advertências. Não obstante foram punidos, a intuir que tal punição somente pode ter por justificativa uma suposta responsabilidade objetiva.

A Decisão tenta validar a punição, justificando-a da seguinte forma: “ocorre que o defendente foi chamado a responder pelas irregularidades em decorrência da responsabilidade de gestão que tem como diretor de câmbio da instituição financeira”. Ora, em decorrência da responsabilidade de gestão, o Sr. Ricardo Sérgio de Oliveira já foi julgado e já foi multado. Note-se, ainda, que os fatos desses diversos processos são contemporâneos, ou seja, a gestão que foi julgada é mesma, ficando caracterizada, assim, a violação ao princípio do non bis in idem.

Tendo fracionado a responsabilidade do diretor da área internacional em diversos processos, cada qual com o seu fato específico, o Banco Central passou a condená-lo em razão desses fatos e não da sua gestão. Gestão tem um sentido de conjunto de gestos, de atitudes, de ações. Não se avalia a gestão da área internacional do Banco do Brasil, pelo comportamento de um caixa executivo da Agência do Aeroporto Internacional. Não se sustenta, assim, o argumento da Decisão no sentido de que é o conjunto da obra que está sendo apreciado neste processo.

Há portanto infringência ao princípio do non bis in idem, com sérias repercussões patrimoniais, posto que já somavam R$ 430 mil as multas aplicadas pelo Banco Central, enquanto o limite previsto na Resolução 2.228 de 10 de janeiro de 1996 era de R$ 25.000,00, podendo chegar a R$ 75.000,00 no caso de reincidência específica.

Embora não tenhamos no Brasil expressamente previsto na constituição o princípio da vedação ao julgamento redundante, como se dá no art. 29, §5o. da Constituição de Portugal “Ninguém pode ser julgado mais do que uma vez pela prática do mesmo crime”, tal vedação é amplamente aceita no Direito Brasileiro. Socorro-me dos ensinamentos da Procuradora Federal Nancy de Abreu, contidos no “Parecer Procade Nº 526 /2005”, que tratando no princípio do non bis in idem, assim ilustra a questão: DO PRINCÍPIO DO NE BIS IN IDEM E SUA ADEQUAÇÃO AO CASO CONCRETO Inicialmente, cumpre observar que os fatos do presente processo administrativo já foram discutidos em processo anteriormente instaurado no âmbito do Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência (P.A. nº 08000.028878/96-18) e julgado pelo CADE em 2000. Em que pese a ausência de dispositivo legal que vincule a Administração Pública a reconhecer a existência do princípio do ne bis in idem, cumpre observar que trata-se de um princípio basicamente de construção doutrinária e que irradia sobre os atos administrativos, em homenagem ao princípio da segurança jurídica, como uma limitação ao poder punitivo do Estado-Administração, na medida em que a cada administrado será aplicada a sanção correspondente e suficiente para as suas condutas (princípio da razoabilidade). No ordenamento jurídico brasileiro, a expressão bis in idem pode ter seu significado dividido nos seguintes termos: o bis deve ser entendido como uma vedação não só à nova sanção, mas deve ser estendido seu significado para se evitar nova persecução (instrução mediante novo processo); o idem, em termos objetivos, possui como significado, ao menos no direito brasileiro, como mesmos fatos, em termos reais e históricos, com relevância decorrente da análise dos fatos e não estritamente jurídica. Entrementes, no presente caso concreto considera-se que a autoridade competente já examinou e decidiu todos os aspectos infracionais da conduta, isto é, no âmbito do direito da concorrência, o CADE já examinou e identificou todos os aspectos anticompetitivos da conduta analisada anteriormente. Portanto, a rediscussão dos mesmos fatos já decididos tornam a situação do administrado excessivamente gravosa, devendo o Estado-Administração buscar outros caminhos para elidir a continuidade da prática infracional, seja mediante a tutela inibitória antitruste (art. 25 da Lei nº 8.884/94), que não possui o limite de 90 dias como ocorre com o art. 26 da mesmo diploma legal, seja por intermédio da aplicação das astreintes do Poder Judiciário (arts.461 c/c 461-A do CPC).

Como mencionei quatro anos antes, no voto que reproduzi, a Administração, no caso o Banco Central, poderia encontrar na Lei meios para agravar a punição do Diretor da área internacional do Banco do Brasil, mas não pode fazê-lo, repetindo o julgamento dos mesmos fatos, no caso a sua gestão frente a essa área do Banco.

Assim, julgo procedentes os Recursos do Banco e de seu diretor em relação a infringência à Circular BC 1.500.

Quanto à multa no valor equivalente a US$ 259 mil dólares, por infração ao §2o. do art. 23 da Lei 4.131/62, aplicada ao Banco do Brasil pela declaração da falsa identidade nos contratos de câmbio firmados por Mario de Sá Pereira, a prova produzida pelo Banco Central cingiu-se à declaração do indigitado cidadão (fls. 1011). Dos compradores de moeda estrangeira, esse foi o único que resolveu negar a compra. Não se prosseguiu no aperfeiçoamento da prova, para indicar que também a declaração prestada por ele estava revestida de indícios de veracidade. O natural é que esse comprador, se envolvido em atividades ilícitas ou mesmo irregulares, negasse a compra da moeda estrangeira, daí a necessidade de se apurar melhor o fato para se chegar à conclusão de que houve a falsa identidade. Para imposição de multa dessa magnitude, tenho que a simples declaração, sem firma reconhecida, sem confrontação com outras circunstâncias, sem um exame grafotécnico, ou mesmo um depoimento do comprador é prova muito tênue, muito fraca.

Por essa razão, julgo procedente o recurso em relação à infração ao §2o. do art. 23 da Lei 4.131/62, 2º. da Lei 4.131/61.

Brasília, 25 de setembro de 2008. Johan Albino Ribeiro.

Vistos, relatados e discutidos os presentes autos, decidem os membros do Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional: a) negar provimento ao recurso interposto por RICARDO SÉRGIO DE OLIVEIRA, mantida a decisão do órgão de primeiro grau no sentido de se lhe aplicar pena de multa pecuniária no valor de R$ 25.000,00 (vinte e cinco mil reais); e b) prover parcialmente o outro apelo, b.1) ratificando-se o sancionamento ao BANCO DO BRASIL S.A. de multa pecuniária também de R$ 25.000,00 (vinte e cinco mil reais) e b.2) cancelando-se a que estipulada no montante equivalente a US$ 259.000,00 (duzentos e cinqüenta e nove mil dólares dos Estados Unidos)), tendo sido efetuados os seguintes apontamentos: 1) decisão do CRSFN proferida nos termos do voto do Conselheiro-Relator em b, vencido o Conselheiro-Revisor e o Conselheiro Raul Jorge de Pinho Curro na multa referenciada na moeda estrangeira ao votar pela integridade da cominação original e o Conselheiro Johan Albino Ribeiro ao votar solitária e declaradamente pelo arquivamento no caso da multa amparada na Lei 4595/64; 2) em a, prevaleceu a declaração de voto do Conselheiro-Revisor e o voto de qualidade do Sr. Presidente (art. 17 do Regimento Interno aprovado pelo Decreto 1935/96) após três resultados distintos na primeira apuração: um voto de arquivamento (Conselheiro Johan Albino Ribeiro, de igual modo declaradamente), três votos de advertência (Conselheiro-Relator e Conselheiros Marco Antonio Martins de Araújo Filho e Rita Maria Scarponi), que resultaram em votação seqüenciada e coerente; e 3) defesa oral feita pelo advogado Dr. Jefferson L. M. Thomé em nome dos apelantes.

Participaram do julgamento os seguintes Conselheiros: Drs. Daniel Augusto Borges da Costa, Darwin Corrêa, Felisberto Bonfim Pereira, Johan Albino Ribeiro, Marco Antônio Martins de Araújo Filho, Marcos Galileu Lorena Dutra, Raul Jorge de Pinho Curro e Rita Maria Scarponi. Presentes o Dr. Euler Barros Ferreira Lopes, Procurador da Fazenda Nacional, e Marcos Martins de Souza, Secretário-Executivo do CRSFN.

Brasília, 25 de setembro de 2008.

DANIEL AUGUSTO BORGES DA COSTA Presidente

DARWIN CORRÊA Relator

EULER BARROS FERREIRA LOPES Procurador da Fazenda Nacional

Ata publicada no DOU de 05.11.08, seção 1, págs. 24 a 26.