Recurso — Acórdão nº 123/2020

Boletim de Serviço Eletrônico em 28/08/2020

MINISTÉRIO DA ECONOMIA

Conselho de recursos do Sistema financeiro nacional

*Republicação do ACÓRDÃO CRSFN 123/2020 em virtude de problemas técnicos na divulgação do Boletim Eletronico de 27/8/2020

439ª Sessão

Processo 10372.100339/2019-59

Processo na primeira instância BCB 120194

RECURSOS VOLUNTÁRIOS

RECORRENTES:

Travelex Banco de Câmbio S.A. (Ex-Banco Confidence de Câmbio S.A.)

Álvaro Luis Machado de Oliveira

Andreas Michael Wiemer

RECORRIDO:

BANCO CENTRAL DO BRASIL

RELATOR :

Antonio Augusto de Sá Freire Filho

ADVOGADO :

Eduardo Avila de Castro (OAB/SP 165.080)

EMENTA : RECURSOS VOLUNTÁRIOS. Prevenção da Lavagem de Dinheiro. Deixar de tomar medidas adequadas para conhecer os procedimentos de prevenção à lavagem de dinheiro e combate ao financiamento do terrorismo (PLD/CFT), adotados pelos titulares de contas em moedas estrangeiras (CCME). Deixar de aplicar procedimentos internos adequados de PLD/CFT no acompanhamento da movimentação das CCME. Deixar de comunicar ao Conselho de Controle de Atividades Financeiras (Coaf), nos termos das instruções emanadas pelo Banco Central do Brasil, movimentações anormais/atípicas de recursos que se constituíam em sérios indícios dos crimes previstos na Lei nº 9.613, de 1998. Recursos conhecidos e parcialmente providos.

ACÓRDÃO CRSFN 123/2020

Vistos, relatados e discutidos os presentes autos, os membros do Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional decidem conhecer dos recursos e por unanimidade, nos termos do voto do relator,

1. em relação à recorrente TRAVELEX BANCO DE CÂMBIO S.A.(EX-BANCO CONFIDENCE DE CÂMBIO S.A.):

1.1 por deixar de tomar medidas adequadas para conhecer os procedimentos de prevenção à lavagem de dinheiro e ao financiamento do terrorismo (PLD/FT) adotados pelos seus clientes titulares de contas em moedas estrangeiras (CCME), de forma a cumprir as recomendações do GAFI, irregularidade "a", negar provimento ao recurso, mantendo a penalidade de multa de R$ 100.000,00 (cem mil reais);

1.2 por deixar de aplicar procedimentos internos adequados de PLD/FT no acompanhamento da movimentação das contas em moedas estrangeiras, irregularidade “b”, dar provimento parcial ao recurso, reduzindo a penalidade de multa de R$2.000.000,00 (dois milhões de reais) para US$76.213,01 (setenta e seis mil, duzentos e treze dólares dos Estados Unidos da América e um centavo); e

1.3 por deixar de comunicar ao Coaf, nos termos das instruções emanadas pelo Bacen, movimentações nas CCME de seus clientes, realizadas no período de outubro de 2013 a novembro de 2015, com características de anormalidade ou atipicidade que se constituem em sérios indícios dos crimes previstos na Lei nº 9.613, de 1998, irregularidade "c", dar provimento parcial ao recurso, reduzindo a penalidade de multa de US$73.582,99 (setenta e três mil, quinhentos e oitenta e dois dólares dos Estados Unidos da América e noventa e nove centavos), para US$36.791,49 (trinta e seis mil, setecentos e noventa e um dólares dos Estados Unidos da América e quarenta e nove centavos).

2. em relação ao recorrente ÁLVARO LUIS MACHADO DE OLIVEIRA:

2.1 por deixar de aplicar procedimentos internos adequados de PLD/FT no acompanhamento da movimentação das contas em moedas estrangeiras, irregularidade “b”, dar provimento parcial ao recurso, convolando as penalidade de inabilitação de 1 (um) ano e de multa de R$20.000,00 (vinte mil reais) em única penalidade de multa de US$1.965,26 (um mil, novecentos e sessenta e cinco dólares dos Estados Unidos da América e vinte e seis centavos).

2.2 por deixar de comunicar ao Coaf, nos termos das instruções emanadas pelo Bacen, movimentações nas CCME de seus clientes, realizadas no período de outubro de 2013 a novembro de 2015, com características de anormalidade ou atipicidade que se constituem em sérios indícios dos crimes previstos na Lei nº 9.613, de 1998, irregularidade "c", dar provimento parcial ao recurso, reduzindo a penalidade de multa de US$1.470,35 (mil, quatrocentos e setenta dólares dos Estados Unidos da América e trinta e cinco centavos), para US$588,14 (quinhentos e oitenta e oito dólares dos Estados Unidos da América e quatorze centavos).

3. em relação ao recorrente ANDREAS MICHAEL WIEMER:

3.1 por deixar de tomar medidas adequadas para conhecer os procedimentos de prevenção à lavagem de dinheiro e ao financiamento do terrorismo (PLD/FT) adotados pelos seus clientes titulares de contas em moedas estrangeiras (CCME), de forma a cumprir as recomendações do GAFI, irregularidade "a", dar provimento parcial ao recurso, convolando a penalidade de inabilitação de 3 (três) anos em penalidade de multa de R$30.000,00 (trinta mil reais);

3.2 por deixar de aplicar procedimentos internos adequados de PLD/FT no acompanhamento da movimentação das contas em moedas estrangeiras, irregularidade “b”, dar provimento parcial ao recurso, convolando as penalidades de inabilitação de 4 (quatro) anos e de multa de R$200.000,00 (duzentos mil reais) em única penalidade de multa de US$5.164,72 (cinco mil, cento e sessenta e quatro dólares dos Estados Unidos da América e setenta e dois centavos); e

3.3 por deixar de comunicar ao Coaf, nos termos das instruções emanadas pelo Bacen, movimentações nas CCME de seus clientes, realizadas no período de outubro de 2013 a novembro de 2015, com características de anormalidade ou atipicidade que se constituem em sérios indícios dos crimes previstos na Lei nº 9.613, de 1998, irregularidade "c", dar provimento parcial ao recurso, reduzindo a penalidade de multa de US$5.887,94 (cinco mil, oitocentos e oitenta e sete dólares dos Estados Unidos da América e noventa e quatro centavos) para US$2.943,97 (dois mil, novecentos e quarenta e três dólares dos Estados Unidos da América e noventa e sete centavos).

Participaram do julgamento os conselheiros Álvaro Affonso Mendonça, Ana Maria Melo Netto Oliveira, Antonio Augusto de Sá Freire Filho, Maria Rita de Carvalho Drummond, Pedro Frade de Andrade, e Sérgio Cipriano dos Santos. Participou o conselheiro Matheus Vasconcellos Jacobina Aires, tendo em vista a ausência justificada do conselheiro Thiago Paiva Chaves. Declarou-se impedido o conselheiro Rui Fernando Ramos Alves, tendo participado a conselheira Ana Maria Imbiriba Corrêa. Manifestou-se nos termos regimentais o procurador Euler Barros Ferreira Lopes.

Brasília, 21 de julho de 2020.

Documento assinado eletronicamente por Ana Maria Melo Netto Oliveira , Conselheiro(a) Presidente , em 25/08/2020, às 19:29, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 6º, § 1º, do Decreto nº 8.539, de 8 de outubro de 2015 .

A autenticidade deste documento pode ser conferida no site http://sei.fazenda.gov.br/sei/controlador_externo.php?acao=documento_conferir&id_orgao_acesso_externo=0 , informando o código verificador 9754806 e o código CRC 9563C1BB .

MINISTÉRIO DA ECONOMIA

Conselho de recursos do Sistema financeiro nacional

Processo 10372.100339/2019-59

Processo na primeira instância BCB 120194

RECURSOS VOLUNTÁRIOS

RECORRENTES:

TRAVELEX BANCO DE CÂMBIO S.A. (EX-BANCO CONFIDENCE DE CÂMBIO S.A.)

Álvaro Luis Machado de Oliveira

Andreas Michael Wiemer

RECORRIDO:

BANCO CENTRAL DO BRASIL

RELATOR :

Antonio Augusto de Sá Freire Filho

RELATÓRIO

Objeto e Fatos

Conforme o Relatório do Sr. Relator do Comitê de Decisão de Processo Administrativo Sancionador (Copas) (documento 139), trata-se de Processo Administrativo Sancionador (PAS) instaurado pelo Banco Central do Brasil (Bacen) contra o BANCO CONFIDENCE DE CÂMBIO S.A., atual TRAVELEX BANCO DE CÂMBIO S.A., e seus ex-administradores, Srs. ÁLVARO LUIS MACHADO DE OLIVEIRA, ANDREAS MICHAEL WIEMER e M. S., em face das irregularidades a seguir descritas, que os sujeitam às sanções previstas no art. 44 da Lei nº 4.595, de 31 de dezembro de 1964, e no art. 12 da Lei nº 9.613, de 3 de março de 1998:

(i) Irregularidade “a”: deixar de tomar medidas adequadas para conhecer os procedimentos de prevenção à lavagem de dinheiro e ao financiamento do terrorismo (PLD/FT) adotados pelos seus clientes titulares de contas em moedas estrangeiras (CCME), de forma a cumprir as recomendações do GAFI:

a) Capitulação: art. 213, primeira parte, da Circular nº 3.691, de 16 de dezembro de 2013;

b) Descrição da ocorrência:

- inspeção realizada por este Banco Central no primeiro semestre de 2017, com base em testes sobre uma amostra de dez clientes titulares de CCME com relacionamento vigente de 2013 a 2016 (Quadro 2; doc. 138), apurou deficiências nas medidas de conhecimento dos controles de PLD/FT por eles executados em relação aos seus respectivos clientes de câmbio;

- nas visitas realizadas aos mencionados clientes titulares de CCME, o Confidence: i) não abordou aspectos de PLD/CFT, tendo produzido apenas comentários sucintos sobre temas de caráter comercial e baseados nas informações prestadas pelo cliente; ii) adotou postura excessivamente passiva, sem demonstrar interesse em conhecer os procedimentos e os controles internos de PLD/CFT; e iii) deixou de aplicar outros métodos específicos de apuração, como testes ou questionários com itens mínimos de verificação, com a finalidade de conhecer e verificar a conformidade dos processos e controles internos de PLD/CFT;

- em nenhum dos casos analisados foi emitido parecer ou opinião sobre a conformidade e a qualidade dos processos e controles internos de PLD/CFT desses clientes, a fim de subsidiar a decisão da alta administração sobre o início, a manutenção ou o encerramento de relacionamento;

- o conhecimento dos procedimentos de PLD/CFT de clientes titulares de CCME é requisito básico de prevenção às práticas dos crimes de que trata a Lei nº 9.613, de 1998, e, também, um dos elementos fundamentais para o adequado funcionamento do mercado de câmbio no País, assim, ao não tomar medidas minimamente suficientes para conhecer tais procedimentos, o Confidence descumpriu norma cambial editada por esta Autarquia.

(ii) Irregularidade “b”: deixar de aplicar procedimentos internos adequados de PLD/FT no acompanhamento da movimentação das contas em moedas estrangeiras.

a) Capitulação: art. 10, inciso III, da Lei nº 9.613, de 1998, combinado com art. 1º, caput, da Circular nº 3.461, de 24 de julho de 2009;

b) Descrição da ocorrência:

- de 2013 a 2016, o acompanhamento das movimentações nas CCME pelo Confidence era executado por meio de duas rotinas de monitoramento: uma automatizada, por meio do Sistema Operacional Confidence de Câmbio (SOCC), que emitia alerta apenas quando as partes, ou seus países, constassem em listas restritivas; e outra manual, com foco nas movimentações de saídas de recursos (ordens de pagamento), cujas informações eram extraídas do SOCC;

- exame das bases de dados de movimentações em CCME, dossiês de análises de monitoramento de PLD/CFT e respostas a questionários, bem como teste de aderência sobre amostra dos mencionados dez clientes titulares de CCME, no período, apontou que:

(i) os parâmetros de deflagração de alertas automáticos eram insuficientes: o único critério de sinalização automatizada de movimentações em CCME para análise de PLD/CFT, pela equipe de compliance, era a presença dos nomes das partes ou de seus países em listas restritivas;

(ii) os procedimentos de análise dos alertas automáticos apresentavam deficiências: em 9 das 12 ordens de pagamento (OP) que geraram alertas automáticos referentes aos dez clientes da amostra, (a) não houve solicitação de documentação cadastral ou dossiê das operações de câmbio a fim de subsidiar a completa e adequada análise das OP; (b) a análise da documentação cadastral ou dossiê era insuficiente, não sendo capaz de identificar situações com características de anormalidade/atipicidade ou sinais de fraude documental; e/ou (c) não eram registradas as análises da OP;

(iii) as movimentações de entradas de recursos nas CCME (Avisos de Recebimento) não eram objeto de monitoramento manual, embora representassem cerca de um quinto do volume total movimentado;

(iv) o monitoramento manual era realizado sem periodicidade definida e com reduzida frequência, de forma pontual e desordenada; de 1.1.2013 a 31.12.2016, para a amostra antes mencionada, o Confidence monitorou as OP em apenas seis ocasiões, destacando-se que não há histórico de monitoramento anterior a 10.6.2014;

(v) faltava tempestividade no monitoramento manual, as OP examinadas pelo Confidence eram, com frequência, muito antigas, tendo sido cursadas, em média, há 199 dias;

(vi) a seleção das OP para monitoramento era aleatória, sem uniformização e sem critérios previamente definidos, e não guardava relação alguma com os volumes operados pelos titulares das contas;

(vii) havia deficiências nos procedimentos de análise das movimentações monitoradas manualmente: em 11 das 14 OP examinadas de 2013 a 2016, referentes a quatro titulares de CCME, (a) não foi solicitada documentação cadastral ou dossiê capaz de permitir a análise da fundamentação econômica e da legalidade das operações de câmbio; (b) não se adotou providências adequadas diante da não recepção de esclarecimentos e documentos requeridos junto ao titular de CCME; e/ou (c) não se adotou providências, embora informações de conhecimento do Confidence indicassem falta de fundamentação econômica e ilegalidade da operação de câmbio vinculada à OP, ou inconsistências nos dados cadastrais e da capacidade financeira do originador da OP;

- o Confidence, ao não aplicar adequados procedimentos de PLD/CFT no acompanhamento da movimentação das CCME, descumpriu as exigências das normas em vigor e se expôs ao risco de realizar operações relacionadas aos crimes previstos na Lei nº 9.613, de 1998.

(iii) Irregularidade “c”: deixar de comunicar ao Coaf, nos termos das instruções emanadas pelo BCB, movimentações nas CCME de seus clientes, realizadas no período de outubro de 2013 a novembro de 2015, com características de anormalidade ou atipicidade que se constituem em sérios indícios dos crimes previstos na Lei nº 9.613, de 1998.

a) Capitulação: art. 11, incisos I e II, alínea b, da Lei nº 9.613, de 1998, combinado com o art. 13 da Circular nº 3.461, de 2009.

b) Descrição da ocorrência:

- o setor de compliance do Confidence analisou 26 OP, concernentes às movimentações nas CCME de seus clientes, ocorridas entre outubro de 2013 e novembro de 2015, e identificou, em onze casos, que apresentavam características de anormalidade/atipicidade e que potencialmente estavam relacionados aos crimes previstos na Lei nº 9.613, de 1998, no entanto, não houve comunicação ao Coaf.

Defesa junto ao Bacen

Conforme o mesmo Relatório do Sr. Relator do Copas (documento 139), regularmente citados (docs. 75-77 e 84), os acusados apresentaram defesas tempestivas (docs. 85–92/99–101), alegando, em síntese, que:

a) Quanto às preliminares: - em decorrência do princípio da verdade real, compete à autoridade acusadora o dever de colacionar todos os documentos necessários para demonstrar a efetiva participação de pessoas físicas em alegadas irregularidades, ...; - é patente a deficiência de instrução do processo administrativo, uma vez que não há qualquer comprovação de que tenham agido de forma comissiva ou omissiva, de forma dolosa ou culposa, para a ocorrência das supostas irregularidades cominadas. ... ; - não há sequer individualização da conduta ... ; - não se admite responsabilidade objetiva do agente, ... ; - sempre atuaram com diligência, pautando-se pela estrita legalidade e cumprimento de todas as obrigações legais e estatutárias; - seus esforços no comando diretivo do compliance do Confidence estavam voltados à adoção de medidas para o desenvolvimento estratégico das atividades relacionadas ao know your customer da Instituição, tais como a implantação de sistemas para garantir a segurança das operações, o que foi feito com êxito; - envidaram todos os esforços para atender suas prerrogativas, no que diz respeito aos controles de PLD/CFT dos titulares de contas de CCME do Confidence, tendo adotado as medidas que estavam ao alcance à época, consideradas as limitações de software e de sistemas, quadro de funcionários de compliance e especialização desses últimos; - nas infrações administrativas por omissão, como é o caso da acusação de falta de controles internos, é preciso que o regulador se dedique a demonstrar de forma clara os contornos e limites da culpa do agente, o que não correu neste caso; - M. S. é parte ilegítima para figurar no polo passivo deste processo administrativo, ...;

b) Irregularidade "a": - em 2010, o Confidence iniciou suas atividades no mercado especializado de câmbio, ... Até então só atuava no câmbio de varejo, por meio da Confidence Corretora de Câmbio; - realizou grandes investimentos na implementação de alta tecnologia de análise e monitoramento ... em linha com as mais renomadas instituições internacionais; - em razão da maior complexidade que envolve as operações de CCME, foi necessário reunir esforços para estabelecer uma equipe de compliance, responsável pelos procedimentos de PLD/CFT, de maneira compatível e adequada com o volume esperado de uma instituição em fase inicial de operação; - a inspeção realizada por esta Autarquia, que culminou na autuação das supostas irregularidades do presente processo administrativo e abrange os anos de 2013 a 2016, não levou em consideração que o Confidence se encontrava em um natural período de adaptação e conformação, ... troca do controle acionário: tornou-se uma subsidiária da empresa de câmbio britânica Travelex, em 2013; - a Travelex, maior empresa de câmbio do mundo, possui acionistas fortes e apoiadores com ampla experiência no setor de serviços de troca de moeda. Nesse contexto, a partir de 2013, foram introduzidos diversos aprimoramentos nos controles de PLD/CFT do Confidence, implementados pelo diretor responsável de compliance, Sr. Álvaro Luis Machado de Oliveira: ...;

- referidas melhorias culminaram nos excelentes resultados alcançados em 2016 e 2017 e outros em projeto para 2018: ... ; ...; - em reunião realizada em 16.12.2017 entre o Confidence, a Travelex e este Banco Central, esta Autarquia teceu elogios ao aprimoramento desses procedimentos de controle, imputando-os como inovadores e em completo atendimento à legislação regulatória, o que rendeu à Instituição um aumento em sua nota de avaliação em rating de câmbio de 3 para 2; ...; - os relatórios, os registros e os comentários de visita que embasaram a acusação não eram a única forma utilizada pelo Confidence, à época, de análise dos controles e processos de PLD/CFT dos clientes titulares de CCME. A Instituição (i) aplicava aos seus clientes o Questionário Customer Due Diligence (CDD) ...; ...; não houve repercussão alguma decorrente dos apontamentos constantes da peça de acusação, tampouco há relato de prática delitiva, nos termos da Lei nº 9.613, de 1998, cabendo ressaltar, ainda, que o Confidence possui um sistema de fiscalização operante, eficaz e adequado, que permite que ele conheça os clientes com quem se relaciona, os quais são, em sua vasta maioria, integrantes de grandes conglomerados ou grupos econômicos ou participantes de setores regulados, isto é, clientes de baixíssimos riscos para fins de PLD/CFT; - o art. 213 da Circular nº 3.691, de 2013, não estipula taxativamente a obrigatoriedade de adoção de uma forma específica, ... ; ...;

o Confidence se respalda (i) na fiscalização deste Banco Central em todas as instituições financeiras, sendo que, verificados eventuais desacordos em quaisquer delas por esta Autarquia, ela perderia a autorização para atuar no mercado; e (ii) no escrutínio dos controles internos destinados à PLD/FT de instituições financeiras de grande porte, pelos quais passam, em etapas anteriores, muitas das operações negociadas pela Instituição;

c) Irregularidade "b": - os controles e monitoramentos sempre foram realizados pelo Confidence, por meio de solicitação e análise de documentos e informações cadastrais pertinentes, de forma a reduzir a níveis aceitáveis os riscos de operações suspeitas; ...; - a rotina de monitoramento automático já estava, no período objeto da autuação, adaptada para identificar, em tempo real, as partes da operação incluídas em listas restritivas e, caso verificado o alerta, as análises aprofundadas se realizavam com base na notícia indicada na lista, utilizados todos os dados complementares como critério de avaliação, cabendo ao setor de compliance aprovar ou não a operação e, a depender do apontamento, realizar a comunicação ao Coaf; - foram implementadas novas regras para mitigar os riscos das operações em CCME, ... ; ... ; - ainda que se pudesse cogitar de certo atraso na detecção de inconsistências operacionais de algumas corretoras clientes, titulares de CCME, tal situação não teria o condão de caracterizar falta de diligência, conforme entendimento do CRSFN, que a distingue da mera falha ou erro operacional; - Álvaro Luis Machado de Oliveira, administrador de empresas com ampla experiência no mercado financeiro há mais de 28 anos, integrou os quadros do Confidence de julho de 2011 a outubro de 2016, nos cargos de Gerente de Controles Internos, Superintendente de Controles Internos e, por último, Diretor de Compliance, tendo sido fundamental para a idealização e a implementação de todas as melhorias ocorridas no período de 2013 a 2016, em que a Instituição enfrentava alterações na legislação e em seu controle acionário, protagonizando diversos avanços que culminaram nos excelentes resultados alcançados em 2016 e 2017; - a despeito de todo seu esforço, os controles da Instituição contavam, à época objeto da autuação, com sistemas de menor grau de efetividade e modernização que os atualmente vigentes, como trava automática que impedisse clientes de operar acima dos limites estabelecidos pelo banco, o que só foi implementado a partir de 7.8.2014. Isso, porém, não significa que não existiam controles; de fato, a verificação era feita a posteriori e levou ao encerramento de algumas CCME (Titular CCME 10, Titular CCME 4, Titular CCME 6 e Titular CCME 9);

d) Irregularidade "c": - não houve violação aos arts. 11, incisos I e II, alínea “b”, da Lei nº 9.613, de 1998, e 13 da Circular nº 3.461, de 2009, pois não se verificou, nas operações indicadas na peça acusatória, a configuração de indícios de crimes de lavagem de dinheiro e financiamento ao terrorismo, o que desobriga a Instituição de reportar tais operações ao Coaf; - foram feitas comunicações ao Coaf nas hipóteses de verificação de atividades suspeitas, ... ; - em razão do monitoramento responsável e contínuo sobre as operações de seus clientes titulares de CCME, foram muitas as comunicações e questionamentos levantados a respeito de operações suspeitas, cujas respostas insatisfatórias culminaram com o bloqueio e posterior encerramento das CCME de diversas instituições, ...; - as demais corretoras selecionadas na amostra da fiscalização desta Autarquia – ... – foram liquidadas ao longo de 2014, 2015 e início de 2016, levando-se em consideração justamente os apontamentos de operações suspeitas feitos pelos operadores do mercado e consequentes comunicações ao Coaf; - este Banco Central tomou a decisão de liquidar corretoras que até então eram clientes do Confidence com base nos instrumentos que lhe são disponibilizados (como acesso a todas as operações realizadas pelas instituições e as denúncias e comunicações das instituições financeiras), que possibilitam que exerça sua finalidade como órgão regulador, o que não significa, contudo, que os instrumentos de monitoramento do Confidence eram insuficientes ou ineficientes, considerando-se o universo restrito das operações que passavam pela Instituição; - o Confidence realizou inúmeras diligências ao Titular CCME 8, ... .

e) Depoimento do Sr. Artur Augusto Schutte: ...; - o Sr. Andreas Michael Wiemer atuou com rigor, proficiência e responsabilidade na criação e aplicação de rotinas de controles internos e visitas para conhecer os controles dos clientes, sempre buscando melhorias e adaptações às exigências desta Autarquia; - não teve conhecimento de nenhuma operação ilícita que tenha sido efetuada envolvendo algum funcionário do Confidence, sendo que a atuação profissional diligente e ética mantida e exigida pelo Sr. Andreas Michael Wiemer não permitiria esse tipo de conduta.

Decisão do Bacen

Em Voto acolhido por unanimidade, o Relator do Copas entendeu, resumidamente, que:

Irregularidade “a” – ...

3. De acordo com o art. 213 da Circular nº 3.691, de 16 de dezembro de 2013, os bancos mantenedores de contas correntes em moeda estrangeira (CCME), tituladas por instituições financeiras e demais instituições autorizadas a funcionar pelo Banco Central do Brasil, autorizadas a operar no mercado de câmbio, devem conhecer os procedimentos de PLD adotados pelos titulares dessas contas, de forma a cumprir com as recomendações do GAFI.

4. Segundo a citação, inspeção realizada por este Banco Central realizou testes sobre uma amostra de dez clientes titulares de CCME no Banco Confidence de Câmbio S.A. (Confidence), todos corretoras autorizadas a operar no mercado de câmbio (Quadro 2; doc. 138). Com base nesses testes foram apontadas as seguintes deficiências do Banco em seus procedimentos para conhecer os controles de PLD dessas corretoras:

...

7. Em que pese o argumento dos acusados de que a análise apenas dos relatórios de follow up, isoladamente, sem levar em consideração os documentos que suportaram as informações nele contidas é insuficiente para avaliar o controle sobre as políticas de PLD dos clientes, os acusados não juntaram outros documentos que dessem suporte adicional ao conteúdo das visitas realizadas ou que demonstrassem minimamente ter havido nas visitas a esses oito titulares de CCME a intenção de conhecer os procedimentos de PLD por eles adotados.

8. É fato que a Circular nº 3.691, de 2013, não é prescritiva quanto à exigência de visitas para essa finalidade. Contudo, havendo a determinação normativa de que a instituição conheça os procedimentos de PLD dos titulares de CCME, era de se esperar que as visitas, ainda que de forma cumulativa com objetivos comerciais, fossem utilizadas de forma proativa para melhor aferição dos procedimentos de controle. A não adoção dessa prática denota fragilidade no compromisso com o cumprimento desse dever normativo, necessário para fortalecer as práticas de mercado voltadas para a PLD.

9. Quanto à segunda evidência da acusação, verifica-se que houve a realização de visitas de compliance junto a dois clientes.

...

10. Portanto, em relação às visitas, restou demonstrado no relatório de follow-up de visita às oito corretoras titulares de CCME, que não há evidências de manifestação do Confidence sobre a conformidade e a qualidade dos processos e controles de PLD das visitadas, não sendo possível identificar que o Banco tenha diligenciado, por meio dessas visitas, para conhecer esses procedimentos. Foram evidenciados também os registros eventuais abordando essa questão nas outras duas visitas, porém sem demonstrar ser proveniente de um procedimento estruturado com essa finalidade.

11. Já em relação à acusação de que o Confidence não aplicou outros métodos de apuração específicos, os documentos trazidos aos autos indicam que houve a aplicação do Questionário CDD para oito dos dez clientes, não procedendo, nesse particular, a terceira evidência apontada na acusação.

12. Contudo, a aplicação de questionário, por si só, não é medida suficiente ao adequado cumprimento da norma, se não demonstrado o efetivo exame das respostas e a avaliação do seu conteúdo. Seja em relação às visitas, seja em relação aos questionários, não foi identificada qualquer manifestação do Confidence em relação ao seu efeito, não tendo sido emitido parecer ou opinião a respeito da conformidade e da qualidade dos processos e controles internos de PLD dos titulares de CCME visitadas ou que tenham respondido ao questionário. Ou seja, não houve demonstração de que as medidas foram adequadas para subsidiar a decisão sobre o início, a manutenção ou o encerramento de relacionamento.

13. O posterior encerramento do relacionamento com as corretoras objeto deste PAS corrobora o fato de que havia problemas nesses clientes que não foram devidamente captados pelos referidos questionários nem pelas visitas comerciais à época em que tais procedimentos foram aplicados.

14. Com relação às diversas manifestações a respeito de providências adotadas com a finalidade de aprimorar os controles de PLD do Confidence e que as melhorias culminaram nos bons resultados alcançados em 2016 e 2017, registre-se que eventuais medidas saneadoras adotadas pelo ente fiscalizado não limitam a finalidade do PAS para apuração de irregularidades anteriormente cometidas.

15. Dessa forma, pela ausência de medidas efetivas e adequadas para conhecer os procedimentos de PLD adotados pelos titulares de CCME fica caracterizada a irregularidade “a”.

16. Essa irregularidade, no caso concreto, possui natureza grave, nos termos do art. 4º, inciso II, da Lei nº 13.506, de 17 de novembro de 2017, pois a CCME é utilizada por outras instituições financeiras para cursar operações dos seus respectivos clientes. Ao não se assegurar do adequado cumprimento dos procedimentos de PLD de instituições financeiras que cursam operações por meio de CCME por ele oferecida, o Confidence contribuiu para gerar indisciplina no mercado financeiro, dado o seu papel, estabelecido pelo art. 213 da Circular nº 3.691, de 2013, de indutor de comportamento em relação a corretoras e, por sua vez, destas com seus clientes finais em relação ao PLD. Destaque-se que por meio dessas contas podem ser realizados pagamentos de banqueiros do exterior ou de bancos no País autorizados a operar no mercado de câmbio, saque ou emissão de ordens de pagamento (OP) em moeda estrangeira sobre o exterior, pagamentos de compromissos no País em moeda nacional e conversão a moeda nacional, ou seja, uma multiplicidade de objetos com elevado potencial de utilização indevida e para a qual os instrumentos de PLD devem ser robustos, eficazes e permanentes. Ao falhar nesse procedimento, portanto, a instituição pode ter contribuído para que outros agentes falhassem ou para que as falhas dos seus clientes não fossem prontamente identificadas, comprometendo a disciplina desse mercado.

Irregularidade “b” – ...

17. O art. 10, inciso III, da Lei nº 9.613, de 3 de março de 1998, combinado com o art. 1º, caput, da Circular nº 3.461, de 24 de julho de 2009, determina que as instituições devem implementar políticas, procedimentos e controles internos, de forma compatível com seu porte e volume de operações, a fim de prevenir sua utilização na prática dos crimes de que trata a Lei nº 9.613, de 1998.

18. Em inspeção realizada pelo Banco Central do Brasil para avaliar a efetividade dos controles internos do Confidence destinados ao cumprimento do dever de adotar procedimentos de PLD no acompanhamento da movimentação das CCME, foram identificadas as seguintes deficiências:

...

22. As melhorias na área de compliance do Confidence com novas regras de monitoramento em um novo sistema de PLD/FT, bem como novas rotinas de tratamento dos alertas do sistema pela área de compliance, ainda que sejam importantes para mitigar riscos em operações futuras, não remedeiam as deficiências apontadas no presente PAS. De igual forma, o bloqueio e posterior encerramento das CCME de cinco das dez instituições da amostra, em razão do descumprimento de requisitos de PLD, não descaracteriza as comprovadas deficiências no monitoramento automático e manual das operações desses clientes titulares de CCME durante o período objeto da inspeção desta Autarquia.

23. Nesse sentido, eventuais elogios ou aumento da nota de avaliação do Confidence no rating de câmbio desta Autarquia em razão das melhorias implementadas desservem para descaracterizar a irregularidade cometida. Saliente-se que o fato de o aprimoramento dos procedimentos e controles de compliance para fins de PLD ser um processo contínuo, que deve ser analisado em uma perspectiva temporal, não impede a Administração de apurar infrações cometidas em períodos anteriores.

24. Assim, ficou demonstrado que o Confidence aplicou procedimentos inadequados no acompanhamento de PLD das operações de titulares de CCME, ficando caracterizada a irregularidade “b”.

25. Essa irregularidade, no caso concreto, possui natureza grave, nos termos do art. 14, inciso III, da Circular nº 3.858, de 14 de novembro de 2017, pois a CCME é utilizada por outras instituições financeiras para cursar operações dos seus respectivos clientes. Ao deixar de aplicar procedimentos internos adequados de PLD no acompanhamento da movimentação de CCME por ele oferecida a outras instituições financeiras, o Confidence contribuiu para gerar indisciplina no mercado financeiro, dado o seu papel, estabelecido pelo art. 213 da Circular nº 3.691, de 2013, de indutor de comportamento em relação a corretoras e, por sua vez, destas com seus clientes finais em relação ao PLD. Conforme já salientado, por meio dessas contas podem ser realizados pagamentos de banqueiros do exterior ou de bancos no País autorizados a operar no mercado de câmbio, saque ou emissão de OP em moeda estrangeira sobre o exterior, pagamentos de compromissos no País em moeda nacional e conversão a moeda nacional, ou seja, uma multiplicidade de objetos com elevado potencial de utilização indevida e para a qual os procedimentos de controle interno de PLD devem ser robustos, eficazes e permanentes. Ao falhar nesse procedimento, portanto, a instituição pode ter contribuído para que outros agentes falhassem ou para que as falhas dos seus clientes não fossem prontamente identificadas, comprometendo a disciplina desse mercado.

Irregularidade “c” – ...

26. O art. 11, incisos I e II, alínea “b”, da Lei nº 9.613, de 1998, determina o dever de comunicar ao Coaf, no prazo de 24 horas, a proposta ou a realização de operações que, nos termos de instruções emanadas das autoridades competentes, possam constituir-se em indícios dos crimes previstos na referida lei, ou com eles relacionar-se. Por sua vez, o art. 13, incisos I e II, da Circular nº 3.461, de 2009, instrui o dever de comunicar ao Coaf as operações cujo valor seja igual ou superior a R$10.000,00 e que, considerando as partes envolvidas, os valores, as formas de realização, os instrumentos utilizados ou a falta de fundamento econômico ou legal, possam configurar a existência de indícios dos crimes previstos na Lei nº 9.613, de 1998, bem como as operações que, por sua habitualidade, valor ou forma, configurem artifício que objetive burlar os mecanismos de identificação, controle e registro.

27. Conforme apontado na acusação, o Confidence deixou de comunicar onze operações de OP em CCME que totalizaram US$735.829,94 e apresentavam características de anormalidade/atipicidade que potencialmente estariam relacionadas aos crimes previstos na Lei nº 9.613, de 1998.

...

30. Nesse sentido, não há como acolher o argumento dos defendentes que não estavam obrigados a comunicar as operações indicadas na citação porque não se teria verificado a configuração de indícios de crimes de lavagem de dinheiro e financiamento ao terrorismo, pois foram apontados nas operações examinadas um ou mais elementos previstos na norma, como a falta de fundamento econômico ou legal, ou artifícios para burlar os mecanismos de identificação, controle e registro, e nenhum desses elementos foi objeto de impugnação pelas defesas.

31. Dessa forma, ao deixar de comunicar ao Coaf as movimentações de recursos atípicas nas onze OP examinadas, configurou-se a inobservância ao art. 11, incisos I e II, alínea “b”, da Lei nº 9.613, de 1998, combinado com o art. 13 da Circular nº 3.461, de 2009, ficando, assim, caracterizada a irregularidade “c”.

Por fim, com base no Voto do Relator do Copas, aprovado por unanimidade, o Bacen decidiu:

I – aplicar as seguintes penalidades ao Banco Confidence de Câmbio S.A., atual Travelex Banco de Câmbio S.A.:

- MULTA de R$2.100.000,00 (dois milhões e cem mil reais), sendo R$100.000,00 (cem mil reais), pela irregularidade “a”, com fulcro no art. 44, § 2º, da Lei nº 4.595, de 31 de dezembro de 1964, e R$2.000.000,00 (dois milhões de reais), pela irregularidade “b”, com base no art. 12, inciso II, alínea “c”, da Lei nº 9.613, de 3 de março de 1998; e

- MULTA equivalente, em moeda nacional, a US$73.582,99 (setenta e três mil, quinhentos e oitenta e dois dólares dos Estados Unidos da América e noventa e nove centavos), calculada com base na taxa de câmbio de compra disponibilizada na página da internet deste Banco Central sobre taxas de câmbio, opção “Cotações de fechamento de todas as moedas em uma data”, relativa ao dia útil anterior ao desta decisão, pela irregularidade “c”, com fulcro no art. 12, inciso II, e § 2º, inciso IV, da Lei nº 9.613, de 1998.

II – aplicar as seguintes penalidades ao Sr. Andreas Michael Wiemer:

- INABILITAÇÃO para atuar como administrador e para exercer cargo em órgão previsto em estatuto ou em contrato social de instituição supervisionada pelo Banco Central do Brasil ou integrante do Sistema de Pagamentos Brasileiro pelo prazo de 7 (sete) anos, sendo 3 (três) anos pela irregularidade “a”, com fulcro no art. 44, § 4º, da Lei nº 4.595, de 1964, e 4 (quatro) anos pela irregularidade “b”, com base no art. 12, inciso III, da Lei nº 9.613, de 1998;

- cumulativamente, MULTA de R$200.000,00 pela irregularidade “b”, com base no art. 12, inciso II, da Lei nº 9.613, de 1998; e

- MULTA equivalente, em moeda nacional a US$5.887,94 (cinco mil, oitocentos e oitenta e sete dólares dos Estados Unidos da América e noventa e quatro centavos), calculada com base na taxa de câmbio de compra disponibilizada na página da internet deste Banco Central do Brasil sobre taxas de câmbio, opção “Cotações de fechamento de todas as moedas em uma data”, relativa ao dia útil anterior ao desta decisão, pela irregularidade “c”, com fulcro no art. 12, inciso II, e §2º, inciso IV, da Lei nº 9.613, de 1998.

III – aplicar as seguintes penalidades ao Sr. Álvaro Luis Machado de Oliveira:

- INABILITAÇÃO para atuar como administrador e para exercer cargo em órgão previsto em estatuto ou em contrato social de instituição supervisionada pelo Banco Central do Brasil ou integrante do Sistema de Pagamentos Brasileiro pelo prazo de 1 (um) ano pela irregularidade “b”, com base no art. 12, inciso III, da Lei nº 9.613, de 1998;

- cumulativamente, MULTA de R$20.000,00 pela irregularidade “b”, com base no art. 12, inciso II, da Lei nº 9.613, de 1998; e

- MULTA equivalente em moeda nacional a US$1.470,35 (mil, quatrocentos e setenta dólares dos Estados Unidos da América e trinta e cinco centavos), calculada com base na taxa de câmbio de compra disponibilizada na página da internet deste Banco Central do Brasil sobre taxas de câmbio, opção “Cotações de fechamento de todas as moedas em uma data”, relativa ao dia útil anterior ao desta decisão, pela irregularidade “c”, com fulcro no art. 12, inciso II, e §2º, inciso IV, da Lei nº 9.613, de 1998.

IV – ARQUIVAR o presente processo administrativo em relação ao Sr. M. S.

Recursos Voluntários junto ao CRSFN

Intimados por meio de Ofícios elaborados em 06/11/2019 (documentos 150, 151 e 152), os Recorrentes apresentaram defesas em 05/12/2019 (documentos 158, 159 e 160), onde trazem os seguintes argumentos, resumidamente:

(i) TRAVELEX BANCO DE CÂMBIO S.A. (atual denominação do Banco Confidence de Câmbio S.A.):

...

5. Contudo, e com o devido acatamento, o BACEN, ao proferir a r. decisão nº 1041/2019 - COPAS, não fundamentou adequadamente a aplicação das penalidades pelas irregularidades "a" e "b" ao Travelex, tendo apenas fixado as respectivas multas sem se inclinar a expor nenhum racional para os valores aplicados, o que caracteriza a sua nulidade, notadamente, pela ausência de fundamentação, requisito intrínseco às decisões administrativas. Ainda, no que diz respeito à irregularidade "b", o valor da multa é irrazoável, considerando o montante envolvido nas operações apuradas no PAS para tal irregularidade e consoante os padrões adotados pelo E. CRSFN em situações similares. Igualmente, merecem redução as penalidades impostas para as irregularidades "a" e "c" do PAS, tendo em vista a própria fundamentação da r. decisão e de todas as medidas adotadas pelo Travelex Banco, em perfeita consonância com a legislação bancária, conforme amplamente exposto em sede de defesa.

...

III. PRELIMINARMENTE: NULIDADE DA R. DECISÃO - AUSÊNCIA DE FUNDAMENTAÇÃO NA FIXAÇÃO DO VALOR DAS PENALIDADES PELAS IRREGULARIDADES "A" E "B”

8. Passada à dosimetria, no que diz respeito à irregularidade "a", em que pese a correta aplicação do artigo 44, da Lei Federal n.o 4.595/1964, o BACEN simplesmente fixou multa de R$ 100.000,00 (cem mil reais) ao Travelex, sem indicar, contudo, qualquer fundamentação sobre o cálculo desse valor, levando a crer que sua aplicação foi arbitrária dentro do limite estabelecido pelo dispositivo.

9. Mais grave: no tocante à irregularidade "b", o BACEN aplicou multa no valor de R$ 2.000.000,00 (dois milhões de reais), apoiando-se apenas e tão somente no fato de ter levado em consideração "a natureza e a gravidade da irregularidade, a duração da infração, o segmento de atuação, o porte da Instituição, e o limite da multa estabelecida pelo art. 12, inciso II, alínea "c", da Lei 9.613, de 1998".

10. Contudo, com exceção do posicionamento do I. Relator sobre a gravidade da irregularidade, todos os outros fatores de ponderação para aplicação da multa não foram explicitados na r. decisão. Ou seja, não se compreende o juízo de valor da r. decisão a respeito da duração da infração, o segmento de atuação e o porte da instituição, o que acaba por macular o amplo exercício de defesa do Travelex Banco face a r. decisão, já que não se pode impugnar aquilo que se desconhece ou que não foi devidamente fundamentado.

11. Não bastasse isso, salta aos olhos a ausência de fundamentação do racional da multa fixada para tal irregularidade. É cediço que a alínea "c" do inciso II, artigo 1.2, da Lei de Lavagem de Dinheiro, prevê a limitação da multa a R$ 20.000.000,00 (vinte milhões de reais). Diante do amplo limite do teto da multa estabelecido pela legislação, caberia ao julgador expor o racional da dosimetria e as razões técnicas e matemáticas para a aplicação de determinada quantia, o que, com o devido acatamento, não foi feito pela r. decisão. Ou seja, não se sabe qual o racional adotado pela r. decisão para a fixação do valor da multa no valor de R$ 2.000.000,00 (dois milhões de reais), o que induz à conclusão de que o montante da multa foi aplicado de forma exclusivamente discricionária.

...

IV. MÉRITO: NECESSÁRIA REFORMA DA R. DECISÃO

...

19. Existindo operações consideradas irregulares no PAS, cujos valores envolvidos foram expressamente apurados na investigação da irregularidade em referência, é evidente que a r. decisão não observou a hierarquia de aplicação dos dispositivos, tampouco fundamentou as razões pelas quais aplicou a alínea "c" à irregularidade, e não percentual fixado dentro do limite estabelecido na alínea "a". Nesse sentido, já se manifestou este E. CRSFN:

"Qual seria aqui o ato ilegal da Administração? No máximo, poderíamos argumentar que a CVM não interpretou bem o que dispõe o inciso II do artigo 12 da Lei 9613/99, pois deveria ter observado uma hierarquia na sancão ou mesmo fundamentado porque não aplicou as duas primeiras hipóteses, fixando o valor em quantia determinada" - g.n. (Recurso no 13465-LD, julgado em 24.02.2015).

...

22. Note-se que até mesmo para as corretoras de câmbio cujas operações supostamente irregulares foram apuradas no âmbito do PAS do Travelex Banco, fixou-se o percentual de 10% sobre o valor das operações consideradas atípicas, com base na alínea "a", do inciso II, artigo 12, da Lei de Lavagem de Dinheiro:

...

24. Na hipótese do PAS, as operações que caracterizaram a irregularidade "b" investigada somam o montante de US$ 1.524.260,28 (um milhão quinhentos e vinte e quatro mil duzentos e sessenta dólares e vinte e oito centavos de dólar), conforme indicado no parecer técnico de fls. 2.031/2.079. Assim, fica evidente gue a multa aplicada ao Travelex, no patamar de R$ 2.000.000,00 (dois milhões de reais) foge à razoabilidade, vis-à-vis aos valores envolvidos nas operacões apuradas e ao entendimento consolidado pelo BACEN e por este E. CRSFN em irregularidades similares.

...

29. Frise-se, ainda, que no período de apuração objeto do PAS (2013 a 2016), o Travelex Banco - então Banco Confidence - realizou milhares de operações de câmbio para clientes de CCME, o que claramente demonstra serem as eventuais falhas encontradas em um número limitado de operações com valores inexpressivos insuficientes para "gerar indisciplina no mercado financeiro". Portanto, não há adequação entre a penalidade aplicada pela r. decisão e o conjunto fáticos dos autos. Na mesma linha de raciocínio, basta lembrar que as operações cambiais realizadas pelo então Banco Confidence - dado o seu porte e atuação - corresponderam a uma ínfima porção do total de operações - seja em número, seja em montante global - realizadas pelas instituições autorizadas a operar no mercado de câmbio brasileiro no período.

30. Para se ter uma ideia, entre os anos de 2013 e 2016, devido à alta concentração no mercado primário de câmbio, onde apenas as 15 (quinze) maiores instituições representaram aproximadamente 89% do montante total envolvido nas operações realizadas, a participacão efetiva do Grupo Confidence (Banco Confidence e Confidence Corretora) oscilou entre somente 0,13% e 0,22% do montante total envolvido nas operações realizadas, o que deixa ainda mais evidente a impossibilidade de se demonstrar que, ainda que todas as operações pudessem ser consideradas irregulares, esse ínfimo percentual seria capaz de gerar indisciplina no mercado de câmbio brasileiro.

...

35. Assim, é evidente que a penalidade aplicada ao Travelex Banco pela irregularidade "b" não se mostra razoável, principalmente pelos valores envolvidos nas operações consideradas atípicas e pelo percentual reiteradamente fixado pelo BACEN e por este E. CRSFN como multa sobre o valor das operações atípicas. Decidir de forma distinta do que vem sendo fixado, sem motivação, torna exclusivamente discricionária a imposição da multa no valor fixado - ainda mais quando se fixa, para a irregularidade "c" do mesmo PAS, o percentual de 10% sobre o valor das operações consideradas atípicas, consoante entendimento uníssono do BACEN e deste E. CRSFN -, o que não pode ser admitido.

...

B. Irregularidades "A" 4 e "C" 5

...

(a) Contradição da r. decisão na aplicação de multa pela irregularidade "a"

38. Embora a r. decisão ressalte que "a Circular 3.691, de 2013, não é prescritiva quanto à exigência de visitas" para conhecer os procedimentos voltados à PLD/FT dos clientes titulares de CCME, "era de se esperar que as visitas, ainda que de forma cumulativa com objetivos comerciais, fossem utilizadas de forma proativa para melhor aferição dos procedimentos de controle", concluindo que "A não adoção dessa prática denota fragilidade no compromisso com o cumprimento desse dever normativo".

39. A r. decisão reconhece, ainda, que o Travelex Banco aplicou outros métodos para conhecer os procedimentos de PLD/FT de seus clientes, por meio da aplicação do questionário Customer Due Diligence ("CDD"), de modo que a acusação não seria procedente com relação a esse ponto. Contudo, afirma que a aplicação do questionário não seria suficiente ao cumprimento da norma (que nada diz sobre a exigência de questionário, frise-se), tanto que o encerramento do relacionamento com as corretoras objeto do PAS corroboraria o fato de que havia problemas não captados pelos questionários.

...

43. Ainda que se desconsidere as razões que consubstanciam o imperioso afastamento de penalidade pela irregularidade "a", é necessário ressaltar que, conforme abordado no item III deste recurso administrativo, embora corretamente aplicado artigo 44, da Lei Federal n.o 4.595/1964 na dosimetria da multa, fato é que não foram apresentados quaisquer esclarecimentos sobre o racional lógico-matemático da fixação da penalidade no patamar de R$ 100.000,00 (cem mil reais).

...

(b) Descaracterização da irregularidade "c".

45. É inegável que o Travelex Banco desenvolve atividades de controle que contribuem para a redução, a níveis aceitáveis, de riscos de PLD/FT; promove atividades gerais de controle sobre a tecnologia para apoiar a realização desses objetivos (em níveis globais, inclusive); e estabelece as políticas e procedimentos para desempenho das atividades de controle, que estabelecem o que é esperado, bem como os procedimentos que colocam em prática essas políticas constantemente atualizadas.

46. Tudo isso contribuiu para que, ao contrário do quanto exposto pela r. decisão, fossem comunicadas pelo então Banco Confidence as operações suspeitas realizadas pela TOV, Previbank S.A. Distribuidora de Títulos e Valores Mobiliários e pela Fair Corretora de Câmbio S.A., ao COAF (cf. Doc. 16, da Defesa Administrativa). Inclusive, as contas de CCME da Fair Corretora de Câmbio S.A, da Hoya Corretora de Valores e Câmbio Ltda., da Graco Corretora de Câmbio S.A., da Advanced Corretora de Câmbio Ltda. e da Dourada Corretora de Câmbio Ltda., cujas operações restaram tratadas no PAS, foram encerradas pelo então Banco Confidence.

...

48. Repise-se que os controles internos são produto inacabado: eles envolvem a compatibilização de diversas exigências (legais, de negócio, técnicas etc.) e são suscetíveis a mudanças à medida que novas circunstâncias assim exijam. É preciso, portanto, avaliar o panorama mais amplo da situação dos controles internos adotados pelo Travelex Banco, incessantemente aprimorado. Prova disso é o aumento de comunicações de operações suspeitas ao COAF (11, em 2012; 30, em 2014; 80, em 2015; 134, em 2016), reflexo do contínuo aprimoramento do Travelex Banco.

(ii) ÁLVARO LUIS MACHADO DE OLIVEIRA:

III. PRELIMINARMENTE: NULIDADE DA R. DECISÃO

A. Não individualização da conduta do Recorrente

...

8. Contraditoriamente, apesar desse correto relato sobre o Sr. Álvaro, a r. decisão sustenta que suas ações não teriam sido "suficientes para descaracterizar a sua responsabilidade pelas irregularidades, consideradas graves" (fl. 2.148). Contudo, não se encontra uma única prova da participação direta do Recorrente nas irregularidades, ou prova de omissão de sua parte para tentar impedi-las. Como dito, as evidências militam no sentido oposto!

...

10. Há, aí, duas inconsistências. A primeira é que não há uma só evidência, nem mesmo um só relato de atuação comissiva do Sr. Álvaro na prática de qualquer irregularidade. Não há nos autos um só elemento de "prática direta" do Recorrente nas tais irregularidades e a conclusão não poderá ser outra, senão, pela sua inexistência. A segunda é que o BACEN imputa a responsabilidade aos investigados de forma genérica, sem individualizar como e porque esse dever de cuidado teria sido descumprido: não se especifica como a suposta "conduta omissiva" do Recorrente teria contribuído, efetivamente, para as falhas ocorridas, nem como uma conduta supostamente mais ativa poderia ter evitado a sua ocorrência.

...

13. A despeito da inexistência de indícios concretos e individuais da prática de condutas ilícitas, o BACEN puniu o Recorrente, única e exclusivamente, por seu cargo no Banco Confidence, em evidente violação ao princípio da verdade real e à necessidade de comprovação da responsabilidade subjetiva. Mesmo porque, tudo o que se viu, inclusive na r. decisão, é que o Sr. Álvaro adotou todas as medidas que estavam ao seu alcance.

...

16. Não basta, portanto, que o agente ocupe determinado cargo para que venha a ser automaticamente indiciado e punido. Não tendo sido imputada e individualizada a prática ilegal ao Recorrente, a ele não deve ser aplicada qualquer tipo de penalidade, como forma de retificação do lapso cometido pela BACEN, em afronta direta ao princípio da responsabilidade subjetiva.

B. Ausência de fundamentação na fixação da penalidade pela irregularidade "B"

...

18. Ainda que feitas todas as ressalvas sobre a postura proba diligente do Sr. Álvaro, empenhada no aprimoramento dos sistemas de controle do então Banco Confidence, a r. decisão fixou inexplicável penalidade de inabilitação pelo prazo de 1 ano, nos termos do inciso III, do artigo 12, da Lei de Lavagem de Dinheiro, e multa, no valor de R$ 20.000,00 (vinte mil reais), com fundamento no inciso II, do mesmo dispositivo.

19. Contudo, com exceção do posicionamento do I. Relator sobre a suposta gravidade da irregularidade e o cargo estatutário do Recorrente, todos os outros fatores de ponderação para aplicação da multa não foram explicitados na r. decisão. Ou seja, não se compreende, com clareza, o juízo de valor da r. decisão a respeito da duração da infração, o segmento de atuação, o porte da instituição e o período de mandato, o que acaba por macular o amplo exercício de defesa do Sr. Álvaro face a r. decisão, já que não se pode impugnar aquilo que se desconhece ou que não foi devidamente fundamentado.

20. Não bastasse, salta aos olhos a completa ausência de fundamentação do racional das penalidades fixadas para tal irregularidade. A uma, porque a fundamentação apresentada pela r. decisão, como se viu, é absolutamente contraditória com relação às penalidades de multa e inabilitação aplicadas. A duas, porque não foi apresentado o racional da dosimetria e as razões técnicas e matemáticas para aplicação das penalidades, no período e valor estipulados.

21. Veja-se que, com relação à multa, a r. decisão sequer indicou parãmetro legal utilizado com base nas alíneas no inciso II, do artigo 12, da Lei de Lavagem de Dinheiro. Ou seja, não se sabe sequer qual foi o critério utilizado pela r. decisão para fixação da multa, o que induz à conclusão de que foi aplicada de forma exclusivamente discricionária.

..

IV. MÉRITO: INOCORRÊNCIA DE INFRAÇÃO

25. O BACEN confunde falhas pontuais com um descumprimento de regras e, ao fazê-lo, contraria, de saída, a orientação do próprio Conselho de Controle de Atividades Financeiras ("COAF"), órgão máximo encarregado da prevenção à lavagem de dinheiro:

...

31. Não se nega que operações indesejadas possam ter ocorrido, mas, ao contrário do que se alega na r. decisão recorrida, não se deixou de implementar políticas, procedimentos e controles internos do então Banco Confidence, de forma compatível com seu porte e volume de operações, destinados a prevenir a utilização da instituição para a prática de crimes de que trata a Lei de Lavagem de Dinheiro. Basta lembrar que as operações cambiais realizadas pelo então Banco Confidence - dado o seu porte e atuação - corresponderam a uma ínfima porção do total de operações - seja em número, seja em montante global - realizadas pelas instituições autorizadas a operar no mercado de câmbio brasileiro no período.

32. Para se ter uma ideia, entre os anos de 2013 e 2016, devido à alta concentração no mercado primário de câmbio, onde apenas as 15 (quinze) maiores instituições representaram aproximadamente 89% (oitenta e nove por cento) do montante total envolvido nas operações realizadas, a participação efetiva do Grupo Confidence (Banco Confidence e Confidence Corretora) oscilou entre somente 0,1.3% e 0,22% do montante total envolvido nas operações realizadas, o que deixa ainda mais evidente a dificuldade de se demonstrar gue, mesmo gue todas as operações

objeto do PAS tenham sido irregulares, tal fato não seria capaz de afetar ou desvirtuar o mercado de câmbio!

...

35. Ademais, todos os clientes titulares de CCME, nesse caso, corretoras, são equiparadas a instituições financeiras, responsáveis, portanto, peia aplicação de suas políticas de PLD/FT a seus clientes, instituicões essas que foram devidamente visitadas, questionadas e monitoradas pelo então Banco Confidence, conforme se comprovou.

...

38. O fato é que o então Banco Confidence possuía políticas e procedimentos suficientes de PLD/FT, Que foram absolutamente implementados e aplicados pelo Sr. Álvaro durante a sua gestão e esse aspecto foi amplamente evidenciado em sua defesa e reconhecido pela r. decisão recorrida.

A. Irregularidades "B" 2 e "C" 3

...

44. É evidente que o Sr. Álvaro adotou as medidas cabíveis, em atendimento à legislação, para os controles de PLD/FT, bem como foi responsável pela implementação das alterações mais sensíveis para atendimento dos objetivos buscados, devendo ser afastadas as penalidades a ele imputadas, eis que ausente qualquer conduta, por parte do Sr. Álvaro, seja ela comissiva ou omissiva, que possa justificar a sua penalização.

V. EXCESSIVO RIGOR DO BACEN NA PENALIZAÇÃO

A. Inabilitação injustificada do Recorrente

...

48. Assim, não restam justificativas minimamente razoáveis para aplicação da gravíssima penalidade de inabilitação ao Recorrente! Com a manutenção da r. decisão estar-se-ia, conscientemente, afastando profissional que muito tem a contribuir positivamente para o mercado financeiro, de modo que a finalidade da aplicação de sanção esvaiu-se completamente.

...

54. Não restam dúvidas: considerando-se a gravidade da conduta, o histórico e os antecedentes do Recorrente e ausência de negligência e dolo em sua conduta, a pena de inabilitação jamais poderia ter sido aplicada e é, portanto, ilegal, quiçá no patamar em que foi fixado pelo BACEN. Mantê-la significa impor óbice à carreira do Recorrente, eliminar a principal fonte de renda de sua família (e único ofício oue o ele tem para angariar recursos para o seu sustento) e jogar no lixo todos os esforços acadêmicos e profissionais que ele empregou para o bom desempenho de seu ofício e a condução virtuosa à frente da área de compliance do então Banco Confidence, o que foi reconhecido pela r. decisão.

B. A pena de multa: valor desproporcional e irrazoável

...

59. No caso em exame, as sanções aplicadas, além de não condizerem com o fim legal da norma, revelam-se abusivas, sem nenhum nexo de razoabilidade entre o ato impugnado e a multa cominada. No que se refere à multa aplicada pela irregularidade "b", como exposto no item III.B, o BACEN sequer se inclinou a indicar o fundamento legal das alíneas do inciso II, artigo 12, da Lei de Lavagem de Dinheiro, tampouco o racional da penalidade aplicada, o que sugere a fixação exclusivamente discricionária de tal penalidade.

60. Quanto à multa pela irregularidade "c", o BACEN arbitrada a multa em 1% sobre o valor das operações consideradas irregulares, ocorridas durante o período de gestão do Sr. Álvaro, mesmo reconhecendo que das 11 operações irregulares apuradas, apenas duas teriam ocorrido durante a sua gestão e que não seria razoável esperar que as deficiências estivessem solucionadas logo no primeiro dia de sua gestão.

61. Ora, se não seria razoável esperar que todas as deficiências estivessem solucionadas logo no início de sua gestão, também não se mostra razoável lhe fixar multa em razão da identificação de apenas 2 operações indesejadas durante todo esse período. Assim, o Sr. Álvaro requer, em caráter subsidiário, a redução das multas aplicadas.

(iii) ANDREAS MICHAEL. WIEMER:

...

5. A r. decisão merece integral reforma, pois absolutamente dissonante da conduta adotada pelo Recorrente enquanto Diretor de Compliance do então Banco Confidence. Como se demonstrará, o Sr. Andreas foi responsável pela implementação das diversas visíveis melhorias dos sistemas de controle de PLD/FT ao longo dos anos, ainda que as instituições financeiras clientes de CCME do então Banco Confidence não sejam considerados clientes com risco significativo, pois, além de os recursos utilizados em operações estarem em circulação no Sistema Financeiro Nacional e monitorados por grandes instituições financeiras, o então Banco Confidence, como liquidante de operações, adotou todas as medidas exigíveis para conhecer e monitorar as operações realizadas por seus clientes, que, por igualmente serem instituições financeiras de que as corretoras titulares das CCME eram clientes e que também possuem o dever de monitorar seus clientes.

...

III. PRELIMINARMENTE: NULIDADE DA R. DECISÃO

A. Não Individualização da Conduta do Recorrente

...

12. Há, aí, duas inconsistências. A primeira é que não há uma só evidência, nem mesmo um só relato de atuação comissiva do Sr. Andreas na prática de irregularidade. Não há nos autos um só elemento de "prática direta" do Recorrente nas tais irregularidades e a conclusão não poderá ser outra, senão, pela sua inexistência. A segunda é que o BACEN imputa a responsabilidade aos investigados de forma genérica, sem individualizar como e porque esse dever de cuidado teria sido descumprido: não se especifica como a "conduta omissiva" do Recorrente teria contribuído, efetivamente, para as falhas ocorridas, nem como uma conduta mais ativa poderia tê-las evitado.

...

15. A despeito da inexistência de indícios concretos e individuais da prática de condutas ilícitas, o BACEN puniu o Recorrente, única e exclusivamente, por seu cargo no Banco Confidence, em evidente violação ao princípio da verdade real e à necessidade de comprovação da responsabilidade subjetiva. Mesmo porque, tudo o que se viu no âmbito do PAS, inclusive na r. decisão, é que o Sr. Andreas adotou todas as medidas que estavam ao seu alcance para evitar operações indesejadas.

...

18. Não basta, pois, ocupar determinado cargo para o agente ser automaticamente indiciado e punido. Não tendo sido imputada e individualizada a prática ilegal ao Recorrente, a ele não deve ser aplicada penalidade, como forma de retificação do lapso cometido pela BACEN, em afronta direta ao princípio da responsabilidade subjetiva.

B. Inaplicabilidade de penalidade pela irregularidade "a". Decisão Ultra Petita.

Ausência de Fundamentação

19. Ultrapassando os limites estabelecidos na instauração do PAS e contrariando o parecer técnico de fls. 2.031/2.079, a r. decisão impôs penalidade de inabilitação ao Sr. Andreas, pelo período de 3 anos, pela irregularidade "a". Nos termos da instauração do PAS, o BACEN atribui ao Sr. Andreas a responsabilidade pelas supostas deficiências identificadas nas medidas de conhecimento dos procedimentos de PLD/FT dos titulares de CCME do período de 2.2.2015 a 30.6.2015. Contudo, e como muito bem pontuado pelo parecer técnico de proposta de solução do PAS, o Sr. Andreas não mais exercia o cargo de Diretor de Compliance nesse período de apuração, já que "No período de 2.2.2015 a 30.6.2016, passou a ser o Diretor de Câmbio, designado responsável pelas operações de câmbio conforme a Resolução no 3.568, de 2008, tendo se liberado a partir de 2.2.2015 das atribuições relativas aos controles internos e política de PLD/FT' (fl. 2.076).

20. Ao impor a penalidade ao Sr. Andreas pelas supostas deficiências apuradas pelo período de seu mandato como Diretor de Compliance (11.4.2013 a 2.2.2015), a r. decisão extrapola os limites da apuração do PAS, que lhe imputou responsabilidade pelo período de 2.2.2015 a 30.6.2015, intervalo o qual, repise-se, não mais era o Diretor de Compliance. Nesse sentido, a r. decisão, assim como constou do parecer técnico de fls. 2.031/2.079, deveria ter analisado a sua responsabilidade pelo período indicado no PAS, qual seja, 2.2.2015 a 30.6.2015. Verificando-se que o Sr. Andreas não mais era o Diretor de Compliance neste período, não poderia ter lhe imputado penalidade.

...

22. Evidenciado o vício da r. decisão quanto à própria aplicação de penalidade ao Sr. Andreas pela irregularidade "a", cabe também destacar que a r. decisão não fundamentou, de maneira adequada, a imposição de penalidade de inabilitação pelo período de 3 anos. Isto é, não se compreende, com clareza, de que forma o cálculo da dosimetria da pena foi realizado para que a penalidade fosse fixada nesse patamar.

C. Ausência de fundamentação na fixação de penalidade por irregularidade "B"

25. Analisadas as supostas irregularidades apuradas no PAS vis à vis às razões expostas em sede de defesa, o I. Relator, por meio de seu voto, concluiu que a irregularidade "h" configuraria natureza grave, nos termos do artigo 14, inciso III, da Circular n.o 3.858/2017, pois suas consequências teriam contribuído para gerar indisciplina no mercado financeiro (fl. 2.145).

26. Ainda que feitas todas as ressalvas sobre a postura diligente do Sr. Andreas, a r. decisão fixou inexplicável penalidade de inabilitação pelo prazo de 4 anos, nos termos do inciso III, do artigo 12, da Lei de Lavagem de Dinheiro, e multa, no valor de R$ 200.000,00 (duzentos mil reais), com fundamento no inciso II, do mesmo dispositivo.

27. Contudo, com exceção do posicionamento do I. Relator sobre a suposta gravidade da irregularidade e o cargo estatutário do Recorrente, todos os outros fatores de ponderação para aplicação da multa não foram explicitados na r. decisão. Ou seja, não se compreende, com clareza, o juízo de valor da r. decisão a respeito da duração da infração, o segmento de atuação, o porte da instituição e o período de mandato, o que acaba por macular o amplo exercício de defesa do Sr. Andreas face a r. decisão, já que não se pode impugnar aquilo que se desconhece ou que não foi devidamente fundamentado.

...

IV. MÉRITO: INOCORRÊNCIA DE INFRAÇÃO

32. O BACEN confunde falhas pontuais com um descumprimento de regras e, ao fazê-lo, contraria, de saída, a orientação do próprio Conselho de Controle de Atividades Financeiras ("COAF"), órgão máximo encarregado da prevenção à lavagem de dinheiro:

...

43. Não se nega que operações indesejadas possam ter ocorrido, mas, ao contrário do que se alega na r. decisão recorrida, não se deixou de implementar políticas, procedimentos e controles internos no então Banco Confidence, de forma compatível com seu porte e volume de operações, destinados a prevenir a utilização da instituição para a prática de crimes de que trata a Lei de Lavagem de Dinheiro.

44. Basta lembrar que as operações cambiais realizadas pelo então Banco Confidence - dado o seu porte e atuação - corresponderam a uma ínfima porção do total de operações - seja em número, seja em montante global - realizadas pelas instituições autorizadas a operar no mercado de câmbio brasileiro no período.

45. Para se ter uma ideia, entre os anos de 2013 e 2016, devido à alta concentração no mercado primário de câmbio, onde apenas as 15 (quinze) maiores instituições representaram aproximadamente 89% (oitenta e nove por cento) do montante total envolvido nas operações realizadas, a participação efetiva do Grupo Confidence (Banco Confidence e Confidence Corretora) oscilou entre somente 0,13% e 0,22% do montante total envolvido nas operações realizadas, o que deixa ainda mais evidente a dificuldade de se demonstrar que, mesmo que todas as operações objeto do PAS tenham sido irregulares, tal fato não seria capaz de afetar ou desvirtuar o mercado de câmbio brasileiro!

...

50. O fato é que o então Banco Confidence possuía políticas e procedimentos suficientes de PLD/FT, que foram implementados e aplicados pelo Sr. Andreas durante sua gestão e esse aspecto foi amplamente evidenciado em sua defesa e desconsiderado pela r, decisão recorrida, sem qualquer razão.

A. Irregularidade "a" 2

...

53. A r. decisão reconhece, ainda, que o Travelex aplicou outros métodos para conhecer os procedimentos de PLD/FT de seus clientes, por meio da aplicação do questionário CDD, procedimento implementado na gestão do Sr. Andreas, de modo que a acusação não seria procedente com relação a esse ponto. Contudo, afirma que a aplicação do questionário não seria suficiente ao cumprimento da norma (que nada diz sobre a exigência de questionário, frise-se), tanto que o encerramento do relacionamento com as corretoras objeto do PAS corroboraria o fato de que havia problemas não captados.

54. Primeiramente, destaque-se que a r. decisão é contraditória ao afirmar que a legislação não é prescritiva quanto à necessidade de realização de visitas específicas aos clientes para conhecer os seus procedimentos de PLD/FT, mas sustenta, a todo momento, que as visitas são indispensáveis para tanto, buscando, em verdade, normatizar essa questão no âmbito do PAS. Embora o então Banco Confidence tenha realizado visitas de compliance no período de apuração do PAS, conforme comprovado em sede de defesa administrativa, fato é que o conjunto de procedimentos adotados pela instituição não infringem o artigo 213, da Circular n.o 3.691/2013, que não impõe medidas taxativas necessárias a conhecer os procedimentos de PLD/FT dos titulares das contas de CCME, como o fez a r, decisão.

...

56. Ora, como comprovado, medidas adequadas para conhecer os titulares de suas contas foram adotadas, nos termos previstos na Circular n.o 3.691/2013. Foi submetido, a todos os titulares de CCME cujas operações foram tratadas no âmbito do PAS, o CDD - conforme reconhecido pela própria r. decisão -, e todos os questionamentos pertinentes sobre as operações consideradas atípicas foram endereçados. O que não se pode permitir, com o devido acatamento, é que o BACEN normatize, por decisão proferida no PAS, quais seriam as medidas necessárias para conhecer os procedimentos de PLD/FT de seus clientes. Demonstrou-se que as medidas adequadas foram adotadas pelo Travelex, de modo que não deve subsistir penalidades quanto à irregularidade "a" ao Sr. Andreas.

B. Irregularidades "B" 3 e "C" 4

64. Assim, é evidente que o Sr. Andreas adotou todas as medidas cabíveis e em atendimento à legislação para os controles de PLD/FT, bem como foi responsável pela implementação das alterações mais sensíveis para atendimento dos objetivos buscados por este BCB, devendo ser completamente afastadas as penalidades a ele imputadas, eis que ausente qualquer conduta, por parte do Sr. Andreas, seja ela comissiva ou omissiva, que possa justificar a sua penalização.

V. EXCESSIVO RIGOR DO BACEN NA PENALIZAÇÃO

A. A inabilitação do Recorrente: pena de morte profissional

...

70. Não restam dúvidas: considerando-se a gravidade da conduta, o histórico e os antecedentes do Recorrente e ausência de negligência ou dolo em sua conduta, a pena de inabilitação jamais poderia ter sido aplicada e é, portanto, ilegal, quiçá no patamar em que foi fixado pelo BACEN. Mantê-la significa impor óbice à carreira do Recorrente, eliminar a principal fonte de renda de sua família e jogar no lixo todos os esforços acadêmicos e profissionais que ele empregou para o bom desempenho de seu ofício e a condução virtuosa à frente da área de compliance do então Banco Confidence.

..

B. A pena de multa: valor desproporcional e irrazoável

...

75. No caso em exame, as sanções aplicadas, além de não condizerem com o fim legal da norma, revelam-se abusivas, sem nenhum nexo de razoabilidade entre o ato impugnado e a multa cominada. No que se refere à multa aplicada pela irregularidade "b", conforme item III.0 deste recurso, o BACEN sequer se inclinou a indicar o fundamento legal das alíneas do inciso II. articm 12, da Lei de Lavagem de Dinheiro, tampouco o racional da penalidade aplicada, o que sugere a fixação exclusivamente discricionária de tal penalidade. Ainda mais quando se nota que a penalidade de multa aplicada pela irregularidade "h" decorre de uma má interpretação do artigo 12 da Lei de Lavagem de Dinheiro e, por consequência, constitui violação à proporcionalidade da penalidade aplicada.

...

80. Na hipótese do PAS, as operações que caracterizaram a irregularidade "h" investigada no período de gestão do Sr. Andreas somam US$ 1.032.944,57 (um milhão trinta e dois mil novecentos e quarenta e quatro dólares e cinquenta e sete centavos de dólar), conforme indicado no parecer técnico de fls. 2.031/2.079. Assim, fica evidente que a multa aplicada ao Sr. Andreas, no patamar de R$ 200.000,00 (duzentos mil reais) foge à razoabilidade, vis à vis aos valores envolvidos nas operações apuradas e ao entendimento consolidado pelo BACEN e por este E. CRSFN em irregularidades idênticas.

81. Assim, o Sr. Andreas requer a redução da multa aplicada pela irregularidade "b", fixando-se o percentual de 1% do valor das operações consideradas atípicas para tal irregularidade, representado no valor de US$ 10.329,44 (dez mil trezentos e vinte e nove mil dólares e quarenta e quatro centavos de dólar), com fundamento na alínea "a", do inciso 11, do artigo 12, da Lei de Lavagem de Dinheiro, e no posicionamento uníssono do BACEN e deste E. CRSFN em irregularidades idênticas.

É o relatório.

Antonio Augusto de Sá Freire Filho – Conselheiro Relator.

Documento assinado eletronicamente por Antonio Augusto de Sá Freire Filho , Conselheiro(a) Relator(a) , em 19/03/2020, às 10:03, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 6º, § 1º, do Decreto nº 8.539, de 8 de outubro de 2015 .

A autenticidade deste documento pode ser conferida no site http://sei.fazenda.gov.br/sei/controlador_externo.php?acao=documento_conferir&id_orgao_acesso_externo=0 , informando o código verificador 7040162 e o código CRC D01FC06C .

MINISTÉRIO DA ECONOMIA

Conselho de recursos do Sistema financeiro nacional

Processo 10372.100339/2019-59

Processo na primeira instância BCB 120194

RECURSOS VOLUNTÁRIOS

RECORRENTES:

TRAVELEX BANCO DE CÂMBIO S.A. (EX-BANCO CONFIDENCE DE CÂMBIO S.A.)

Álvaro Luis Machado de Oliveira

Andreas Michael Wiemer

RECORRIDO:

BANCO CENTRAL DO BRASIL

RELATOR :

Antonio Augusto de Sá Freire Filho

EMENTA : RECURSOS VOLUNTÁRIOS. Prevenção da Lavagem de Dinheiro. Deixar de tomar medidas adequadas para conhecer os procedimentos de prevenção à lavagem de dinheiro e combate ao financiamento do terrorismo (PLD/CFT), adotados pelos titulares de contas em moedas estrangeiras (CCME). Deixar de aplicar procedimentos internos adequados de PLD/CFT no acompanhamento da movimentação das CCME. Deixar de comunicar ao Conselho de Controle de Atividades Financeiras (Coaf), nos termos das instruções emanadas pelo Banco Central do Brasil, movimentações anormais/atípicas de recursos que se constituíam em sérios indícios dos crimes previstos na Lei nº 9.613, de 1998. Recurso conhecido e provido parcialmente.

Voto do relator

Objeto

Trata-se de Processo Administrativo Sancionador (PAS) instaurado pelo Banco Central do Brasil (Bacen) contra o BANCO CONFIDENCE DE CÂMBIO S.A., atual TRAVELEX BANCO DE CÂMBIO S.A., e seus ex-administradores, Srs. ÁLVARO LUIS MACHADO DE OLIVEIRA (Sr. Álvaro), ANDREAS MICHAEL WIEMER (Sr. Andreas) e M. S., em face das seguintes irregularidades:

a) Irregularidade “a”: deixar de tomar medidas adequadas para conhecer os procedimentos de prevenção à lavagem de dinheiro e ao financiamento do terrorismo (PLD/FT) adotados pelos seus clientes titulares de contas em moedas estrangeiras (CCME), de forma a cumprir as recomendações do GAFI;

b) Irregularidade “b”: deixar de aplicar procedimentos internos adequados de PLD/FT no acompanhamento da movimentação das contas em moedas estrangeiras; e

c) Irregularidade “c”: deixar de comunicar ao Coaf, nos termos das instruções emanadas pelo Bacen, movimentações nas CCME de seus clientes, realizadas no período de outubro de 2013 a novembro de 2015, com características de anormalidade ou atipicidade que se constituem em sérios indícios dos crimes previstos na Lei nº 9.613, de 1998.

O PAS resultou no ARQUIVAMENTO quanto à acusação ao Sr. M. S. e nas seguintes penalidades aos demais acusados:

a) Banco Confidence de Câmbio S.A., atual Travelex Banco de Câmbio S.A.:

- MULTA de R$2.100.000,00 (dois milhões e cem mil reais), sendo R$100.000,00 (cem mil reais), pela irregularidade “a”, com fulcro no art. 44, § 2º, da Lei nº 4.595, de 1964, e R$2.000.000,00 (dois milhões de reais), pela irregularidade “b”, com base no art. 12, inciso II, alínea “c”, da Lei nº 9.613, de 1998;

- MULTA equivalente, em moeda nacional, a US$73.582,99 (setenta e três mil, quinhentos e oitenta e dois dólares dos Estados Unidos da América e noventa e nove centavos), calculada com base na taxa de câmbio de compra disponibilizada na página da internet deste Banco Central sobre taxas de câmbio, opção “Cotações de fechamento de todas as moedas em uma data”, relativa ao dia útil anterior ao da decisão desta Autarquia, pela irregularidade “c”, com fulcro no art. 12, inciso II, e § 2º, inciso IV, da Lei nº 9.613, de 1998.

b) Sr. Andreas Michael Wiemer:

- INABILITAÇÃO para atuar como administrador e para exercer cargo em órgão previsto em estatuto ou em contrato social de instituição supervisionada pelo Banco Central do Brasil ou integrante do Sistema de Pagamentos Brasileiro pelo prazo de 7 (sete) anos, sendo 3 (três) anos pela irregularidade “a”, com fulcro no art. 44, § 4º, da Lei nº 4.595, de 1964, e 4 (quatro) anos pela irregularidade “b”, com base no art. 12, inciso III, da Lei nº 9.613, de 1998;

- cumulativamente, MULTA de R$200.000,00 pela irregularidade “b”, com base no art. 12, inciso II, da Lei nº 9.613, de 1998;

- MULTA equivalente, em moeda nacional, a US$5.887,94 (cinco mil, oitocentos e oitenta e sete dólares dos Estados Unidos da América e noventa e quatro centavos), calculada com base na taxa de câmbio de compra disponibilizada na página da internet deste Banco Central do Brasil sobre taxas de câmbio, opção “Cotações de fechamento de todas as moedas em uma data”, relativa ao dia útil anterior ao da decisão desta Autarquia, pela irregularidade “c”, com fulcro no art. 12, inciso II, e §2º, inciso IV, da Lei nº 9.613, de 1998.

c) Sr. Álvaro Luis Machado de Oliveira:

- INABILITAÇÃO para atuar como administrador e para exercer cargo em órgão previsto em estatuto ou em contrato social de instituição supervisionada pelo Banco Central do Brasil ou integrante do Sistema de Pagamentos Brasileiro pelo prazo de 1 (um) ano pela irregularidade “b”, com base no art. 12, inciso III, da Lei nº 9.613, de 1998;

- cumulativamente, MULTA de R$20.000,00 pela irregularidade “b”, com base no art. 12, inciso II, da Lei nº 9.613, de 1998;

- MULTA equivalente em moeda nacional a US$1.470,35 (mil, quatrocentos e setenta dólares dos Estados Unidos da América e trinta e cinco centavos), calculada com base na taxa de câmbio de compra disponibilizada na página da internet deste Banco Central do Brasil sobre taxas de câmbio, opção “Cotações de fechamento de todas as moedas em uma data”, relativa ao dia útil anterior ao da decisão desta Autarquia, pela irregularidade “c”, com fulcro no art. 12, inciso II, e §2º, inciso IV, da Lei nº 9.613, de 1998.

Preliminares

Intimados por meio de Ofícios elaborados em 06/11/2019 (documentos 150, 151 e 152), os Recorrentes apresentaram defesas em 05/12/2019 (documentos 158, 159 e 160), portanto, são tempestivos e devem ser conhecidos.

Relativamente à possibilidade de prescrição, os fatos relacionados a seguir evidenciam que não houve situação de prescrição ordinária ou intercorrente:

- 2013 a 2016 - período de relacionamento analisado pelo Bacen;

- 27/11/2017 - Parecer 5896-Decon/Dsup2, que propõe a instauração de processo administrativo;

- 22/10/2019 - Decisão 1041/2019 – COPAS.

Mérito

Relativamente à irregularidade "a", que se relaciona à regulamentação do Mercado de Câmbio, observo que trata de infração ao art. 213, da Circular nº 3.691/2013, que estabelece o seguinte:

Art. 213. Os bancos autorizados a operar no mercado de câmbio mantenedores de contas em moedas estrangeiras permitidas neste capítulo devem tomar medidas para conhecer os procedimentos de prevenção à lavagem de dinheiro adotados pelos titulares dessas contas, de forma a cumprir com as recomendações do GAFI, bem como devem aplicar procedimentos internos de Prevenção à Lavagem de Dinheiro e Combate ao Financiamento ao Terrorismo (PLD/CFT) no acompanhamento da movimentação das referidas contas.

Para apurar o cumprimento da norma supracitada (art. 213 da Circular 3.691/2013) pelo Banco Confidence de Câmbio S.A., atual Travelex Banco de Câmbio S.A., o Bacen executou atividade de supervisão, com base em uma amostra de dez clientes com relacionamento vigente entre 2013 e 2016, onde apurou deficiências nas medidas de conhecimento dos controles de PLD/FT por eles executados em relação aos seus respectivos clientes de câmbio. O Relatório do Relator do Comitê de Decisão de Processo Administrativo Sancionador (Copas) além de registrar que em nenhum dos casos analisados foi emitido parecer ou opinião sobre a conformidade e a qualidade dos processos e controles internos de PLD/CFT desses clientes, a fim de subsidiar a decisão da alta administração sobre o início, a manutenção ou o encerramento de relacionamento, também registra que foram encontradas as seguintes deficiências:

i) não abordou aspectos de PLD/CFT, tendo produzido apenas comentários sucintos sobre temas de caráter comercial e baseados nas informações prestadas pelo cliente;

ii) adotou postura excessivamente passiva, sem demonstrar interesse em conhecer os procedimentos e os controles internos de PLD/CFT; e

iii) deixou de aplicar outros métodos específicos de apuração, como testes ou questionários com itens mínimos de verificação, com a finalidade de conhecer e verificar a conformidade dos processos e controles internos de PLD/CFT.

Vale registrar, com base no Relatório do Relator do Copas, que a defesa oferecida em primeira instância pelos acusados alegou que:

- os relatórios, os registros e os comentários de visita que embasaram a acusação não eram a única forma utilizada pelo Confidence, à época, de análise dos controles e processos de PLD/CFT dos clientes titulares de CCME. A Instituição (i) aplicava aos seus clientes o Questionário Customer Due Diligence (CDD) – prática adotada rotineiramente pelas maiores instituições financeiras internacionais e prevista nas diretrizes das organizações mundiais de combate à lavagem de dinheiro, e cuja exigência foi oficializada em 2014, com o advento da Circular nº 3.691, de 2013 – por meio da qual os clientes titulares de CCME eram indagados detalhadamente sobre suas políticas e procedimentos de compliance e PLD/CFT; (ii) realizava testes de conformidade, mediante a seleção de operações por amostragem e, caso verificada alguma atipicidade, os nomes envolvidos nas operações selecionadas eram cadastrados em listas restritivas internas, analisadas pelo diretor de compliance da Instituição, que deliberava sobre a necessidade de comunicação ao Coaf; e (iii) utilizava, conforme recomendação do Gafi, sistema específico para checagem dos clientes (e-Guardian) e conferência dos dados trazidos pelos clientes em ferramentas independentes e confiáveis, como Serasa, World-Check, Google, MTE – Trabalho Escravo, Portal da transparência e Ibama;

- o Questionário CDD foi enviado a todas as corretoras titulares de CCME apontadas na acusação e aplicado mais de uma vez , a fim de manter os cadastros atualizados, com questionamentos expressos para a averiguação das políticas de PLD/FT dos titulares das CCME, tais como: (i) procedimentos internos de PLD/CFT de seus clientes, com detalhamento de estrutura das áreas de compliance e de cadastro; (ii) existência de sistemas adequados para monitoramento de operações; (iii) treinamento da equipe e preparação para acompanhamento das operações que demandem os devidos controles de PLD/CFT; (iv) políticas de restrição com relação aos clientes relacionados a segmentos de risco; e (v) apresentação de operações suspeitas ao Coaf;

(grifo nosso)

A respeito, entendo importante registrar que apesar de a defesa alegar que aplicava questionário aos seus clientes sobre procedimentos de PLD/CFT, não foram apresentados elementos que evidenciem o efetivo exame das respostas. O Voto do Relator do Copas esclarece:

6. Quanto à acusação de não utilização de outros métodos de apuração específicos, os acusados afirmam que a Instituição aplicava aos seus clientes Questionário Customer Due Diligence (CDD) – prática adotada rotineiramente pelas maiores instituições financeiras internacionais e prevista nas diretrizes das organizações mundiais de combate à lavagem de dinheiro, e cuja exigência foi oficializada em 2014, com o advento da Circular nº 3.691, de 2013 – por meio da qual os clientes titulares de CCME eram indagados detalhadamente sobre suas políticas e procedimentos de compliance e PLD. O Questionário CDD foi enviado a todas as corretoras titulares de CCME apontadas na acusação e aplicado mais de uma vez, a fim de manter os cadastros atualizados, com questionamentos expressos para a averiguação das políticas de PLD dos titulares das CCME, tais como: (i) procedimentos internos de PLD de seus clientes, com detalhamento de estrutura das áreas de compliance e de cadastro; (ii) existência de sistemas adequados para monitoramento de operações; (iii) treinamento da equipe e preparação para acompanhamento das operações que demandem os devidos controles de PLD; (iv) políticas de restrição com relação aos clientes relacionados a segmentos de risco; e (v) apresentação de operações suspeitas ao Conselho de Controle de Atividades Financeiras (Coaf).

7. Em que pese o argumento dos acusados de que a análise apenas dos relatórios de follow up, isoladamente, sem levar em consideração os documentos que suportaram as informações nele contidas é insuficiente para avaliar o controle sobre as políticas de PLD dos clientes, os acusados não juntaram outros documentos que dessem suporte adicional ao conteúdo das visitas realizadas ou que demonstrassem minimamente ter havido nas visitas a esses oito titulares de CCME a intenção de conhecer os procedimentos de PLD por eles adotados.

8. É fato que a Circular nº 3.691, de 2013, não é prescritiva quanto à exigência de visitas para essa finalidade. Contudo, havendo a determinação normativa de que a instituição conheça os procedimentos de PLD dos titulares de CCME, era de se esperar que as visitas, ainda que de forma cumulativa com objetivos comerciais, fossem utilizadas de forma proativa para melhor aferição dos procedimentos de controle. A não adoção dessa prática denota fragilidade no compromisso com o cumprimento desse dever normativo, necessário para fortalecer as práticas de mercado voltadas para a PLD.

...

11. Já em relação à acusação de que o Confidence não aplicou outros métodos de apuração específicos, os documentos trazidos aos autos indicam que houve a aplicação do Questionário CDD para oito dos dez clientes, não procedendo, nesse particular, a terceira evidência apontada na acusação.

12. Contudo, a aplicação de questionário, por si só, não é medida suficiente ao adequado cumprimento da norma, se não demonstrado o efetivo exame das respostas e a avaliação do seu conteúdo. Seja em relação às visitas, seja em relação aos questionários, não foi identificada qualquer manifestação do Confidence em relação ao seu efeito, não tendo sido emitido parecer ou opinião a respeito da conformidade e da qualidade dos processos e controles internos de PLD dos titulares de CCME visitadas ou que tenham respondido ao questionário. Ou seja, não houve demonstração de que as medidas foram adequadas para subsidiar a decisão sobre o início, a manutenção ou o encerramento de relacionamento.

Relativamente às Irregularidades "b" e "c", que se relacionam à regulamentação de Prevenção da Lavagem de Dinheiro e de Combate ao Financiamento do Terrorismo (PLD/CFT), observo que tratam de (i) falhas nos procedimentos internos relacionados a PLD/CFT no acompanhamento da movimentação das contas em moedas estrangeiras e (ii) falta de comunicação de operações anormais ou atípicas.

Para apurar a aderência dos sistemas de controle internos voltados para PLD/CFT, o Bacen efetuou atividade de supervisão onde verificou, resumidamente, que:

i) Monitoramento Automático : (Total de US$708.932,64)

a) Insuficiência dos parâmetros de deflagração de alertas automáticos: o único critério de sinalização automatizada de movimentações em CCME para análise de PLD/FT pela equipe de Compliance é a presença dos nomes das partes ou de seus países em listas restritivas. Com isso, não existem outros critérios automatizados mais elaborados ...

b) Deficiências dos procedimentos de análise dos alertas automáticos: ... foram analisadas 12 ordens de pagamento (OP) que geraram alertas automáticos entre os anos de 2013 e 2016, referentes aos 10 clientes da amostra. As OP foram escolhidas em função: ... Dessa forma, foi verificado que o exame realizado pelo setor de Compliance sobre 9 OP alertadas automaticamente (75% da amostra) apresentava as seguintes deficiências:

i. Não foi solicitada documentação cadastral ou dossiê de operações de câmbio a fim de subsidiar a completa e adequada análise ...

ii. Análise insuficiente da documentação cadastral ou dossiê de operações de câmbio que embasou a OP ...

iii. Ausência de registros da análise da ordem de pagamento.

ii) Monitoramento Manual : (Total de US$ 815.327,64)

a) O monitoramento manual não abrange as movimentações de saída realizadas nas CCME: ...;

b) O monitoramento manual é realizado sem periodicidade definida e com reduzida frequência: ...;

c) Falta de tempestividade do monitoramento manual: ...

d) Ausência de uniformização, por meio de critérios previamente definidos, na seleção de Ordens de Pagamento para monitoramento: ...

e) Deficiências nos procedimentos de análise das movimentações monitoradas manualmente: ... foi verificado que a análise das ordens de pagamento apresentava as seguintes deficiências:

i. Não solicitar dossiês ou informações cadastrais pertinentes ...;

ii. Não adotar providências adequadas, ... diante da não recepção de esclarecimentos e documentos requeridos junto ao titular da CCME;

iii. Não adotar providências adequadas, ... embora o Confidence tivesse, ao seu alcance, informações que indicassem inconsistências nos documentos e informações de fundamentação econômica ...

Relativamente às operações com atipicidade, que deveriam ter sido comunicadas ao Conselho de Controle de Atividades Financeiras (Coaf), o Bacen apurou que (Total de US$ 735.829,94):

No âmbito da inspeção realizada pelo Banco Central do Brasil (BCB) no primeiro semestre de 2017, foram examinados os dossiês de análise que o setor de Compliance realizou sobre 26 ordens de pagamento (OP) selecionadas no monitoramento manual e automático de PLD/FT. Desse conjunto foram identificadas 11 OP, detalhadas abaixo, com as características citadas [anormalidade/atipicidade]:

Resumidamente, as atipicidades/anormalidades são:

a) OP 941.645: incompatibilidade entre a capacidade financeira e as movimentações cambiais, além de endereço incompatível com os valores movimentados;

b) OPs 931.370, 1.002.515, 1.119.467, 1.172.354 e 1.789.284: a Confidence solicitou os dossiês das operações de câmbio e outros documentos e jamais os recebeu;

c) OP 989.654: a documentação comprobatória de fundamentação econômica com sinais evidentes de falsificação;

d) OP 695.399: indícios de atipicidade, entre outras, o pagamento de serviço de frete feito a empresa diferente da companhia registrada no Conhecimento de embarque aéreo, que incluía o transporte de mais de 2 toneladas de cabelo humano por via aérea;

e) OP 1.387.275: a corretora cliente não forneceu documentação comprobatória da fundamentação econômica da operação de câmbio vinculada à OP;

f) OP 1.872.968: falta de documentação de comprovação; incompatibilidade com objeto social, que não previa atividades de importação/exportação, coincidência de endereços com OP's analisadas no mesmo dia; incompatibilidade de movimentação com empresa de pequeno porte;

g) OP 694.506: falta de identificação de favorecido no exterior na operação que fundamentava o câmbio; irregularidades na identificação dos contêineres e na localização do navio que seria utilizado para transporte.

Assim, entendo caracterizada a materialidade das irregularidades.

Quanto à responsabilização dos acusados, entendo correta a Acusação do Bacen, consubstanciada no Parecer 5896/2017-Decon/Dsup2, que imputou responsabilidade à Instituição Financeira e aos Diretores responsáveis pelas áreas de atuação onde foram identificadas as irregularidades, devidamente ponderados os prazos dos mandatos, os antecedentes e os atenuantes.

A respeito, entendo necessário esclarecer que o Voto do Relator do COPAS imputa responsabilização pela irregularidade "a" (deixar de tomar medidas adequadas para conhecer os procedimentos de PLD/FT adotados pelos seus clientes titulares de contas em moedas estrangeiras -CCME) à Instituição Financeira e aos ocupantes do cargo de Diretor de Compliance, enquanto a proposta de instauração de processo administrativo (Parecer 5896/2017-Decon/Dsup2) imputa a responsabilidade à Instituição Financeira e aos ocupantes do cargo de Diretor da Área Cambial, como pode ser verificado nos trechos reproduzidos a seguir:

Proposta de instauração de PA

Voto no COPAS

a-I) IRREGULARIDADE

II) CAPITULAÇÃO:

Art. 13, primeira parte, da Circular nº 3.691, de 16 de dezembro de 2013

...

V) RESPONSÁVEIS:

A responsabilidade pelos fatos ocorridos no período compreendido entre os meses de dezembro de 2013 e maio de 2016 recai sobre o Confidence, inscrito no CNPJ ..., e seus administradores indicados pela instituição ao BCB como responsáveis pelas operações de câmbio nos termos da Resolução nº 3.568, de 29 de maio de 2008 (Docs. 24 e 71-73)

36. As atribuições relacionadas à irregularidade “a” – atinentes às medidas para conhecer os procedimentos de PLD/CFT dos clientes titulares de CCME – são de competência exclusiva do diretor de compliance. Nesse sentido, observe-se que, em alguns dos documentos

relativos a comentários e relatórios de visitas aos clientes titulares de CCME, a atuação do diretor responsável por controles internos/compliance é nitidamente constatada (docs. 12/19/21).

Observo que o padrão do BCB para punições envolvendo Instituições Financeiras da área de câmbio, com irregularidades cambiais e de PLD/FT, tem sido de penalizar os Diretores responsáveis por PLD/FT e os Diretores responsáveis pela área de câmbio pelas irregularidades em suas respectivas áreas, isto é, infrações com capitulação nas normas cambiais são fundamento para responsabilização do Diretor da área cambial (e eventualmente do Diretor Presidente), o mesmo valendo para a área de PLD/FT. Isto pode ser verificado nos processos SEI/ME 10372.000716/2016-16, 10372.000395/2016-41, 10372.000393/2016-52 e 10372.000421/2016-31.

Assim, analisando os autos verifico que a responsabilização pela irregularidade "a" ao Sr. Andreas está correta, pois o mesmo ocupou o cargo de Diretor responsável pela área cambial (Diretor responsável pela Resolução 3.568/2008) no período de 02/02/2015 a 30/06/2016, embora a peça de acusação tenha digitado a data de fim do relacionamento como 30/06/2015. Reitero que a documentação trazida aos autos (docs. 71 a 73) indica que o Sr. Andreas foi responsável pela área cambial de 02/02/2015 a 30/06/2016. Por estas razões, entendo correta a responsabilização da Instituição Financeira e do Sr. Andreas pela irregularidade "a". Relativamente impropriedade na data digitada (2015, quando deveria ser 2016) entendo que justifica ajuste na dosimetria.

Quanto às demais irregularidades, entendo que os fundamentos das responsabilizações estão esclarecidos no Voto do Relator do COPAS:

32. O ente jurídico não age por si mesmo, mas por intermédio da atuação de seus representantes legais ou estatutários, de modo que os atos desses dirigentes no desempenho de sua representação constituem atos da própria pessoa jurídica, que por eles se obriga e responde. Dessa forma, o Confidence responde pelas irregularidades “a”, “b” e “c”.

...

37. No tocante às irregularidades “b” e “c”, devem ser responsabilizados os diretores com as atribuições de implementação e cumprimento das medidas estabelecidas na Circular nº 3.461, de 2009, os quais, em consequência do que dispunha o art. 20, §3º, do Estatuto Social do Confidence, eram também responsáveis por todas as políticas internas de compliance da Instituição, incluindo as políticas de “conheça seu cliente” e de PLD/CFT.

...

39. Por sua vez, o Sr. Andreas Michael Wiemer foi diretor responsável pela implementação e cumprimento das medidas estabelecidas na Circular nº 3.461, de 2009, de 10.6.2010 a 2.2.2015 (doc. 70), e diretor de compliance, de 17.2.2014 a 2.2.2015. As políticas e procedimentos de controles internos quanto a PLD do Confidence (doc. 90, págs. 85–109) previam que era responsabilidade da área de compliance – e, por conseguinte, de seu diretor responsável – o monitoramento das operações e a eventual comunicação aos órgãos reguladores (doc. 90, pág. 108). Portanto, responde pelas irregularidades “a”, “b” e “c”. O período de sua gestão alcança nove das onze situações de ausência de comunicação ao Coaf (operações que totalizam US$588.794,00).

40. O Sr. Álvaro Luis Machado de Oliveira foi designado diretor responsável pela implementação e cumprimento das medidas estabelecidas na Circular nº 3.461, de 2009, e diretor de compliance, de 2.2.2015 a 19.10.2016 (doc. 71, págs. 3-4; doc. 72, pág. 3; e doc. 73, pág. 4). O período de sua gestão alcança duas das onze situações de ausência de comunicação ao Coaf (operações que totalizam US$147.035,00). No entanto, deve-se levar em conta que houve na sua gestão ações que indicam comportamento ativo no enfrentamento das deficiências provenientes da gestão anterior, tais como:

I – aumento da equipe de compliance de oito em dez/2014 para catorze em dez/2015, chegando a vinte em dez/2016;

II – aumento na quantidade de comunicações ao Coaf, de trinta em 2014 para oitenta em 2015, chegando a 134 em 2016;

III – encerramento das CCME das corretoras objeto deste PAS;

IV – inexistência de apontamentos em OP relativos ao ano de 2016;

V – outras ações de melhorias em sistemas e procedimentos descritas na defesa.

Dosimetria

Quanto à dosimetria, gostaria, inicialmente de trazer dois precedentes ilustrativos julgados neste CRSFN, onde foram aplicados fatores de diferentes dos usuais 10% e 1%, à Instituição Financeira e aos Administradores, respectivamente, por falhas relacionadas à Lei 9.613/98:

i) SEI 10372.000716/2016-16:

a) foram atribuídas as práticas das seguintes irregularidades ao Banco Confidence e seus administradores: 1. deixar de se certificar da qualificação de seus clientes, bem como de aspectos relacionados à legalidade das operações de câmbio por eles realizadas, viabilizando a remessa indevida de recursos ao exterior (irregularidade “a”); 2. deixar de implementar políticas, procedimentos e controles internos, destinados a prevenir a utilização da instituição para a prática de crimes de que trata a Lei nº 9.613/98 (irregularidade “b”); e 3. deixar de comunicar às autoridades competentes, tempestivamente, na forma determinada pelo Banco Central do Brasil, movimentações de recursos com indícios de existência de crime previsto na Lei nº 9.613/1998 (irregularidade “c”).

b) neste processo, as penalidades foram reduzidas com os seguintes argumentos da Conselheira Relatora Dra Adriana:

29) Passando à dosimetria das penas, entendo que é caso de modificação das penalidades impostas aos acusados. Isso porque as circunstâncias do presente feito o diferenciam dos demais casos de ilícitos envolvendo comunicação de operações de câmbio suspeitas que foram apreciados por este Conselho, o que se depreende da observação dos seguintes elementos: a) houve bloqueio das operações irregulares de cada um dos clientes, observando-se que o lapso temporal para os bloqueios foi diminuindo entre um cliente e outro; b) a proporção entre o número de operações irregulares e o volume total das operações demonstra que as falhas ocorreram em um percentual muito pequeno do total das operações realizadas pela instituição financeira; c) pequeno volume financeiro das operações irregulares em face do volume total das operações do Banco Confidence; e d) pequena quantidade dos clientes que apresentaram problema em comparação com o número total de clientes da Instituição Financeira.

30) Portanto, apesar das falhas constatadas nos mecanismos de controle, entendo que houve a implementação desses mecanismos, o que demonstraria a falta de dolo na atuação dos recorrentes, razão pela qual entendo que as penalidades impostas pelo BACEN foram excessivas.

31) Assim, quanto às penalidades de multa impostas nas penalidades "b" e "c", adoto os parâmetros usados no Recurso n.º 13.997-LD (BEXS), ou seja, de 1% do valor das operações para a pessoa jurídica e 0,1% para as pessoas físicas em ambas as irregularidades.

...

33) Finalmente, entendo que, pelos fundamento acima arrolados, as penas de inabilitação impostas aos recorrentes devem ser modificadas, impondo-se a Andreas Michael Wiemer a pena de 2 anos de inabilitação e a Marcus Schalldach a pena de 1 ano de inabilitação.

c) No mesmo processo houve Voto vencedor divergente vencedor, de autoria do Conselheiro Flávio Maia Fernandes dos Santos, que convolou a INABILITAÇÃO imposta aos administradores em ADVERTÊNCIA, com base nos seguintes argumentos:

Adoto parcialmente a fundamentação do voto da ilustre Conselheira Relatora, mas me permito ter entendimento diferente só com relação à pena de inabilitação, tendo em vista os próprios argumentos que fizeram com que fosse dado parcial provimento à pena de multa. Isso porque, a meu ver, ficou desproporcional a redução da multa e a manutenção da pena de inabilitação. Desse modo, acompanho o voto da ilustre Conselheira Relatora, mas divirjo na parte referente à inabilitação, que eu convolo em advertência.

(ii) Recurso 13997-LD:

a) Neste processo uma Corretora de Câmbio foi acusada de deixar de comunicar às autoridades competentes, de forma tempestiva, conforme estabelece o Banco Central do Brasil, movimentações de recursos com indícios de existência de crime previsto na Lei nº 9.613/98;

b) As penalidades foram reduzidas de 10% e 1% para 1% e 0,5% do valor das operações, respectivamente para a Instituição Financeira e seu administrador, com os seguintes argumentos, conforme Voto do Conselheiro Flávio Maia Fernandes dos Santos:

Concordo com as razões dos Recorrentes na parte em que afirmam que o prazo de 24h para a comunicação não começa na data da operação quando houver necessidade de um juízo de valor, mas sim na data em que sérios indícios da caracterização dos crimes estiverem à disposição do responsável pela transmissão das informações, conforme aduzido pela PGFN nos itens 7 a 10 do seu parecer. A corroborar esse entendimento, o próprio site do COAF, na seção perguntas e respostas, com acesso em 07.10.2010 (disponível em pesquisa do Google em 21.02.2015), dispõe:

“As comunicações só devem ser encaminhadas ao COAF quando estiverem abrangidas pela Resolução COAF pertinente, no prazo de 24 horas a contar da conclusão da operação ou do conhecimento de condição que enquadre-se nos critérios de comunicação.”

No entanto, como afirmado pela douta PGFN em seu parecer, “a decisão recorrida deixa bem claro, diante dos fatos e de suas circunstâncias e também dos elementos que os recorrentes tinham à disposição à época das transações, que as comunicações foram realizadas, sem justificação plausível, tardiamente, transcorridos três ou mais meses da realização das operações nas quais havia sérios indícios dos delitos tipificados na Lei n. 9.613, de 1998.”

Assim, não houve o atraso maior indicado na decisão recorrida, mas houve o atraso mencionado na manifestação da PGFN. Por outro lado, o próprio COAF, no mencionado site afirma:

“O COAF vem aceitando comunicações efetuadas fora do prazo. No entanto, é importante ressaltar que as comunicações devem ser realizadas 24 horas após a realização da operação, observando, portanto, o princípio da oportunidade.”

Considerando como circunstâncias atenuantes que: a) o atraso nas comunicações foi menor do que o indicado na decisão recorrida e b) não há nos autos indícios de que as comunicações não fossem mais oportunas, voto por dar parcial provimento aos recursos para reduzir as penas, aplicando-se a cada recorrente a MULTA equivalente, em moeda nacional, a US$3.977.808,24 (três milhões, novecentos e setenta e sete mil, oitocentos e oito dólares dos Estados Unidos da América e vinte e quatro centavos), correspondentes a 1% (um por cento) do valor das operações comunicadas de forma intempestiva.

c) O Voto do Relator foi ratificado em Declaração de Voto do Conselheiro Bruno Meyerhof Salama, que esclarece:

...

2. Esse conjunto de indícios torna claro que os recorrentes deixaram de comunicar uma série de operações com diversos e relevantes indícios de lavagem de dinheiro.

3. Por outro lado, deve-se levar em conta que o ano da ocorrência das irregularidades (2010) foi um ano de forte aumento das importações no Brasil. Conforme breve pesquisa na rede mundial de computadores demonstra, com o real valorizado e o crescimento do mercado doméstico, o Brasil liderou a expansão das importações, com um incremento de 46% entre dezembro de 2009 e setembro de 2010. Assim, a entrada de novos atores, sem tradição e com baixo capital social, nesse ramo de negócios e por meio de uma corretora de câmbio de médio porte, não é fato absolutamente inverossímil.

4. Além disso, não há nos autos qualquer indício concreto de atividade criminosa por parte das 15 empresas objeto dessa investigação. Tampouco há qualquer prova de que os recorrentes ignoraram indícios mais flagrantes de lavagem de dinheiro, tais como a existência frente às empresas de investigações policiais, notícias desabonadoras na mídia, processos judiciais ou a remessa de valores a paraísos fiscais, tais como vistos no recurso 13474, recentemente julgado por este CRSFN. Por fim, embora exista frente à antiga Didier Corretora de CTVM. Ltda. (antecessora da recorrente) uma condenação neste CRSFN (recurso 3015) em 2002 por criação de condições artificiais e práticas não equitativas, não há qualquer histórico de condenação frente ao recorrente Marcus Vinicius Sanches.

5. Por essas razões, acredito que as condenações devam ser mantidas no mérito, mas alteradas em sua dosimetria. Posto isso, voto pelo provimento parcial dos recursos de modo a reduzir as penalidades aplicadas pelo BCB e aplicar:

- À BEXS Corretora de Câmbio S/A (antiga Didier-Levy Associados Corretora de Câmbio S/A), pena equivalente em moeda nacional a US$ 3.977.808,24, correspondente a 1% do valor das operações comunicadas de forma intempestiva, com base no art. 12, caput , § 2º, da lei nº 9.613/98;

- Cumulativamente, ao recorrente Marcus Vinicius Sanches, com base no art. 12, caput , §§ 2º e 3º, da lei nº 9.613/98, as penas de:

. Inabilitação para o exercício de cargos de direção da administração ou gerência em instituições autorizadas a funcionar pelo Banco Central do Brasil pelo prazo de 2 (dois) anos;

. Multa equivalente em moeda nacional a US$ 1.988.904,12, correspondente a 0,5% do valor das operações comunicadas de forma intempestiva.

Assim, relativamente às dosimetrias , entendo que devem ser efetuados alguns ajustes:

a) Quanto à irregularidade "a" , por infração a dispositivo da Circular Bacen nº 3.691/2013, observo que o valor da MULTA (de R$ 100 mil) à Instituição Financeira é compatível com outras infrações à mesma norma (Circular 3.691/2013), tomando como referência o Processo SEI nº 10372.000716/2016-16, que penalizou o Banco Confidence em R$ 100 mil por "deixar de adotar procedimentos para se certificar da qualificação de seus clientes e de sua capacidade financeira, bem como de aspectos relacionados à legalidade das operações de câmbio" . Além disso, observo que algumas Corretoras tiveram penalidades relacionadas ao câmbio no valor de R$ 75 mil (vide SEI/ME 10372.000395/2016-41, 10372.000393/2016-52, 10372.000421/2016-31), o que recomenda a manutenção da penalidade à Confidence, tendo em vista sua responsabilidade e maior porte como Banco de Câmbio. Tomo o fundamento de similaridade com os processos citados neste item para ajustar a penalidade aplicada ao Sr. ANDREAS MICHAEL WIEMER, convolando a INABILITAÇÃO de 3 anos em MULTA de R$ 30.000,00 pela irregularidade "a", considerando que foi Diretor de Câmbio de 02/02/2015 a 30/06/2015, conforme a acusação (Parecer 5896/2017-Decon/Dsup2), embora os documentos trazidos aos autos indiquem que atuou de 02/02/2015 a 30/06/2016) (docs. 71 a 73);

b) Quanto à irregularidade "c" , relacionada à falta de comunicação de operações atípicas, entendo que as penalidades devem ser alteradas. Ressalto que esta irregularidade deve ser imputada como a mais grave, pois a falta de comunicação de operações suspeitas torna ineficaz todo o processo de prevenção à lavagem de dinheiro. Entretanto, embora tenham sido apontadas falhas nos sistemas de controles internos, entendo que estas falhas não caracterizam risco sistêmico como nos processos similares citados (SEI/ME 10372.000395/2016-41, 10372.000393/2016-52, 10372.000421/2016-31), tendo em vista a menor quantidade de operações irregulares e menor impacto sistêmico, pois no caso em estudo foram comprovadas falhas pontuais nos sistemas de controles internos, enquanto naqueles casos citados a quantidade de operações irregulares aponta comprometimento de todo o sistema de controle. Assim, entendo que devem ser alteradas as penalidades aplicadas para MULTA de 5% dos valores das operações irregulares para a Instituição Financeira e de 0,5% para o Sr. Andreas, sendo reduzida a penalidade do Sr. Álvaro para 0,4% dos valores das operações irregulares (ponderados pela duração do mandato), tendo em vista que o Sr. Andreas já foi punido pelo Bacen (SEI 10372.000716/2016-16, julgado no CRSFN em 19/09/2017) e que o Sr. Álvaro não possui antecedentes. Vale destacar que, mesmo sendo a irregularidade mais grave, não houve penalização de INABILITAÇÃO para os administradores envolvidos nesta irregularidade.

c) Quanto à irregularidade "b" , também por infração à regulamentação de PLD/FT, entendo que a dosimetria deve ser ajustada, sendo aplicados os mesmos critérios da irregularidade "c", ou seja, MULTA de 5% dos valores das operações irregulares para a Instituição Financeira e MULTA de 0,5% para o Sr. Andreas e 0,4% para o Sr. Álvaro, tendo em vista que este não possui punição anterior, observados os mandatos como Diretores responsáveis por PLD/FT. Além disso, entendo que não deve ser aplicada penalidade de INABILITAÇÃO aos administradores, como na irregularidade "c". Observo que, como foi este o critério utilizado na irregularidade de maior gravidade, não vejo fundamento para aplicar outro método de cálculo para a irregularidade "b". Assim, entendo que devem ser aplicadas MULTAS de US$ 76.213,01, US$ 5.164,72 e US$ 1.965,26, respectivamente, ao BANCO CONFIDENCE DE CÂMBIO S.A. (atual TRAVELEX BANCO DE CÂMBIO S.A.), ao Sr. ANDREAS MICHAEL WIEMER e ao Sr. ÁLVARO LUIS MACHADO DE OLIVEIRA.

d) Por fim, ainda quanto à dosimetria, entendo que as penalidades mantem caráter punitivo, são educativas, não confiscatórias, compatíveis com as irregularidades praticadas, com casos similares julgados anteriormente, com os prazos dos mandatos, com o porte da Empresa (PL de R$ 35.303 mil, Lucro Líquido de R$ 4.398 mil, Ativo Total de R$ 237.171 mil, em dez/2016, segundo dados do Bacen - IF.data).

Recursos Voluntários

Relativamente aos argumentos trazidos pelos Recorrentes nos Recursos Voluntários:

a) Quanto aos argumentos trazidos pelo Recorrente TRAVELEX BANCO DE CÂMBIO S.A. (EX-BANCO CONFIDENCE DE CÂMBIO S.A.):

(i) Inicialmente, entendo que foram enfrentados os argumentos relativos à fundamentação da dosimetria, à comprovação de autoria e materialidade e à responsabilização;

(ii) Relativamente ao argumento relacionado ao mérito, de que

" ... o Travelex Banco - então Banco Confidence - realizou milhares de operações de câmbio para clientes de CCME, o que claramente demonstra serem as eventuais falhas encontradas em um número limitado de operações com valores inexpressivos insuficientes para "gerar indisciplina no mercado financeiro ..."

e de que

"a participacão efetiva do Grupo Confidence (Banco Confidence e Confidence Corretora) oscilou entre somente 0,13% e 0,22% do montante total envolvido nas operações realizadas"

A respeito, entendo que foi comprovada a deficiência dos controles das operações da Instituição Financeira. Assim, os argumentos não auxiliam a defesa, quanto à autoria e materialidade das irregularidades mas foram levados em consideração na dosimetria;

(iii) Relativamente ao argumento de contradição da decisão, de que

... "Tudo isso contribuiu para que, ao contrário do quanto exposto pela r. decisão, fossem comunicadas pelo então Banco Confidence as operações suspeitas realizadas pela TOV, Previbank S.A. Distribuidora de Títulos e Valores Mobiliários e pela Fair Corretora de Câmbio S.A., ao COAF (cf. Doc. 16, da Defesa Administrativa). Inclusive, as contas de CCME da Fair Corretora de Câmbio S.A, da Hoya Corretora de Valores e Câmbio Ltda., da Graco Corretora de Câmbio S.A., da Advanced Corretora de Câmbio Ltda. e da Dourada Corretora de Câmbio Ltda., cujas operações restaram tratadas no PAS, foram encerradas pelo então Banco Confidence." ...

A respeito, observo que o citado doc. 16 traz 4 comunicações ao Coaf que não desconstituem a acusação, pois tratam-se de comunicações que envolviam pessoas em listas de restrição (i- fl. 95 do doc. Inteiro Teor-2ª parte - trata de comunicação com cliente envolvido na Máfia do Lixo; ii- fl. 97 - trata de empresa investigada na operação Lava Jato; iii- fl. 99 - operação envolvendo pessoa física comunicada anteriormente; iv- fl. 100 - trata de notório envolvido em notícias relacionadas a PLD). Entendo que no rol de 26 Ordens de Pagamento analisadas, 11 apresentavam características de atipicidade, evidenciando falhas nos sistemas de prevenção de lavagem de dinheiro.

Além disso, observo que o argumento já foi enfrentado no Voto do Relator do Copas, que esclareceu:

22. As melhorias na área de compliance do Confidence com novas regras de monitoramento em um novo sistema de PLD/FT, bem como novas rotinas de tratamento dos alertas do sistema pela área de compliance, ainda que sejam importantes para mitigar riscos em operações futuras, não remedeiam as deficiências apontadas no presente PAS. De igual forma, o bloqueio e posterior encerramento das CCME de cinco das dez instituições da amostra, em razão do descumprimento de requisitos de PLD, não descaracteriza as comprovadas deficiências no monitoramento automático e manual das operações desses clientes titulares de CCME durante o período objeto da inspeção desta Autarquia.

23. Nesse sentido, eventuais elogios ou aumento da nota de avaliação do Confidence no rating de câmbio desta Autarquia em razão das melhorias implementadas desservem para descaracterizar a irregularidade cometida. Saliente-se que o fato de o aprimoramento dos procedimentos e controles de compliance para fins de PLD ser um processo contínuo, que deve ser analisado em uma perspectiva temporal, não impede a Administração de apurar infrações cometidas em períodos anteriores.

b) Quanto aos argumentos trazidos pelo Recorrente ÁLVARO LUIS MACHADO DE OLIVEIRA:

(i) Inicialmente, entendo que foram enfrentados os argumentos relativos à fundamentação da dosimetria, à comprovação de autoria e materialidade e à responsabilização;

(ii) Relativamente à responsabilização do acusado, entendo que o assunto foi devidamente esclarecido no Voto do Relator do Copas, reproduzido anteriormente. Vale destacar que a atuação como Diretor responsável pela aplicação dos dispositivos da Circular nº 3.461, de 2009, que trata da prevenção da lavagem de dinheiro, e como Diretor responsável pela área de Compliance comprova que o Executivo era responsável por implementar os sistemas de controles voltados para PLD/FT, que apresentavam fragilidades flagrantes, expondo a instituição financeira e até mesmo o sistema financeiro a riscos relevantes. Destaco que não estamos afirmando que o Administrador deveria avaliar as operações pessoalmente, mas que deveria implementar controles, com devidas checagens, alçadas e auditorias, que dessem segurança à Instituição Financeira de que atuava com riscos mitigados.

(iii) Relativamente à afirmação de que as operações irregulares representaram uma ínfima proporção das operações, entendo que o argumento não se sustenta, pois a amostra efetuada não pode ser fundamento para afirmar que não ocorreu a irregularidade. Na realidade o que se constata é que, verificadas 26 ordens de pagamento, 11 apresentaram características de atipicidade que justificariam comunicação, não efetuada pela empresa, ao Coaf. Além disso, as falhas no Monitoramento, seja manual ou automático, e seus desdobramentos, extrapolam a quantidade de operações da amostra efetuada, evidenciando um problema de com os controles internos.

Assim, entendo que os argumentos não auxiliam a defesa.

c) Quanto aos argumentos trazidos pelo Recorrente ANDREAS MICHAEL WIEMER:

(i) Inicialmente, entendo que foram enfrentados os argumentos relativos à fundamentação da dosimetria, à comprovação de autoria e materialidade e à responsabilização;

(ii) Relativamente ao argumento de Decisão Ultra Petita, onde registra que o Parecer às fls. 2.031/2.079 foi contrariado quanto à irregularidade "a":

- A respeito, inicialmente observo que o citado Parecer (de 17/04/2019 - fls. 2.031/2.079) foi elaborado após a proposta de instauração de processo administrativo (de 27/11/2017 - fls. 2/28). A análise foi efetuada pouco antes da elaboração do Relatório pelo Relator do COPAS (17/10/2019 - fls. 2.082/2.095). Assim, entendo que a acusação Parecer 5896/2017-Decon/Dsup2) permanece hígida quanto à responsabilização do acusado, assunto já tratado anteriormente.

Dessa forma, entendo que deve ser mantida a responsabilização do Sr. Andreas quanto à irregularidade "a", por ter atuado como Diretor Responsável pela área de Câmbio, fato devidamente relatado na acusação e comprovado por documentos trazidos aos autos (docs. 71 a 73), embora deva ser efetuado ajuste na dosimetria.

Vale reiterar que a irregularidade "a" trata de infração a regulamento de câmbio, por descumprimento do art. 213, primeira parte, da Circular 3.691/2013, que regulamenta a Resolução CMN 3.568/2008 (sob responsabilidade do Sr. Andreas de 02/02/2015 a 30/06/2016, conforme documentos 71 a 73).

Também reitero, quanto à irregularidade "a", que entendo que a penalidade aplicada ao Sr. Andreas deveria ser reduzida de INABILITAÇÃO de 3 anos para MULTA de R$ 30.000,00.

(iii) Relativamente aos argumentos de ocorreram poucas infrações irregulares ou de que estas operações (irregulares) tiveram pouca representação, reitero que o argumento não se sustenta quanto à autoria e materialidade das irregularidades, pois a pequena amostra efetuada não pode ser fundamento para afirmar que não houve irregularidades. Na realidade o que se constata é que, verificadas 26 ordens de pagamento, 11 apresentaram características de atipicidade que justificariam comunicação, não efetuada tempestivamente pela empresa, ao Coaf.

Conclusão

Diante do exposto, voto pelo conhecimento e provimento parcial dos Recursos Voluntários, com aplicação das seguintes penalidades:

a) Banco Confidence de Câmbio S.A., atual Travelex Banco de Câmbio S.A.:

- MULTA de R$100.000,00 (cem mil reais), pela irregularidade “a”;

- reduzir a MULTA de R$ 2.000.000,00 para MULTA de US$ 76.213,01 (setenta e seis mil, duzentos e treze dólares dos Estados Unidos da América e um centavo), calculada com base na taxa de câmbio de compra disponibilizada na página da internet deste Banco Central do Brasil sobre taxas de câmbio, opção “Cotações de fechamento de todas as moedas em uma data”, relativa ao dia útil anterior ao da decisão da Autarquia, pela irregularidade "b";

- MULTA equivalente, em moeda nacional, a US$36.791,49 (trinta e seis mil, setecentos e noventa e um dólares dos Estados Unidos da América e quarenta e nove centavos), calculada com base na taxa de câmbio de compra disponibilizada na página da internet deste Banco Central sobre taxas de câmbio, opção “Cotações de fechamento de todas as moedas em uma data”, relativa ao dia útil anterior ao da decisão da Autarquia, pela irregularidade “c”.

b) Sr. Andreas Michael Wiemer:

- convolar a penalidade de INABILITAÇÃO por 3 (três) anos em MULTA no valor de R$ 30.000,00 (trinta mil reais) pela irregularidade "a";

- convolar as penalidades de INABILITAÇÃO para atuar como administrador e para exercer cargo em órgão previsto em estatuto ou em contrato social de instituição supervisionada pelo Banco Central do Brasil ou integrante do Sistema de Pagamentos Brasileiro pelo prazo de 4 (quatro) anos cumulativamente a MULTA de R$200.000,00 (duzentos mil reais), pela irregularidade “b”, em penalidade de MULTA no valor de US$ 5.164,72 (cinco mil, cento e sessenta e quatro dólares dos Estados Unidos da América e setenta e dois centavos), calculada com base na taxa de câmbio de compra disponibilizada na página da internet deste Banco Central do Brasil sobre taxas de câmbio, opção “Cotações de fechamento de todas as moedas em uma data”, relativa ao dia útil anterior ao da decisão da Autarquia;

- MULTA equivalente, em moeda nacional, a US$2.943,97 (dois mil, novecentos e quarenta e três dólares dos Estados Unidos da América e noventa e sete centavos), calculada com base na taxa de câmbio de compra disponibilizada na página da internet deste Banco Central do Brasil sobre taxas de câmbio, opção “Cotações de fechamento de todas as moedas em uma data”, relativa ao dia útil anterior ao da decisão da Autarquia, pela irregularidade “c”.

c) Sr. Álvaro Luis Machado de Oliveira:

- convolar as penalidades de INABILITAÇÃO pelo prazo de 1 (um) ano cumulativamente a MULTA de R$20.000,00, pela irregularidade “b”, em penalidade de MULTA no valor de US$ 1.965,26 (mil, novecentos e sessenta e cinco dólares dos Estados Unidos da América e vinte e seis centavos), calculada com base na taxa de câmbio de compra disponibilizada na página da internet deste Banco Central do Brasil sobre taxas de câmbio, opção “Cotações de fechamento de todas as moedas em uma data”, relativa ao dia útil anterior ao da decisão da Autarquia;

- reduzir a MULTA equivalente em moeda nacional a US$1.470,35 (mil, quatrocentos e setenta dólares dos Estados Unidos da América e trinta e cinco centavos) para MULTA de US$ 588,14 (quinhentos e oitenta e oito dólares dos Estados Unidos da América e quatorze centavos), calculada com base na taxa de câmbio de compra disponibilizada na página da internet deste Banco Central do Brasil sobre taxas de câmbio, opção “Cotações de fechamento de todas as moedas em uma data”, relativa ao dia útil anterior ao da decisão da Autarquia, pela irregularidade “c”.

É o voto.

Antonio Augusto de Sá Freire Filho – Conselheiro Relator.

Documento assinado eletronicamente por Antonio Augusto de Sá Freire Filho , Conselheiro(a) Relator(a) , em 22/07/2020, às 18:50, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 6º, § 1º, do Decreto nº 8.539, de 8 de outubro de 2015 .

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