Recurso — Acórdão nº 177/2020

Boletim de Serviço Eletrônico em 21/12/2020

MINISTÉRIO DA ECONOMIA

Conselho de recursos do Sistema financeiro nacional

443ª Sessão

Processo 10372.100309/2019-42

Processo na primeira instância BCB 100673

RECURSOS VOLUNTÁRIOS

RECORRENTES:

Máxima S.A. Corretora de Câmbio, Títulos e Valores Mobiliários

Cristiano Ferreira Abdalla

José Costa Gonçalves

Saul Dutra Sabba

RECORRIDO:

BANCO CENTRAL DO BRASIL

RELATOR :

Álvaro Affonso Mendonça

ADVOGADOS :

AyltoN Gonçalves JUNIOR (OAB/DF 64.041)

José LAVinas da RochA Filho (OAB/DF 29.327)

Leonardo Mazzillo (OAB/SP 195.279)

Pedro Teixeira Leite Ackel (OAB/SP 261.131)

Tiago Severo Pereira Gomes (OAB/DF 34.110)

EMENTA : RECURSOS VOLUNTÁRIOS. Operações de câmbio. Deixar de adotar procedimentos para se certificar da qualificação de seus clientes. Deixar de tomar medidas adequadas para conhecer os procedimentos de prevenção à lavagem de dinheiro e combate ao financiamento do terrorismo (PLD/CFT), em operações realizadas por intermédio de correspondentes bancários. Deixar de implantar políticas, procedimentos e controles internos, de forma compatível com seu porte e volume de operações, destinados a prevenir a utilização da instituição para a prática de crimes de que trata a Lei nº 9.613, de 1998. Deixar de comunicar às autoridades competentes, tempestivamente, na forma determinada pelo Banco Central do Brasil, movimentações de recursos com indícios de existência de crime previsto na Lei nº 9.613, de 1998.

ACÓRDÃO CRSFN 177/2020

Vistos, relatados e discutidos os presentes autos, os membros do Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional decidem conhecer dos recursos voluntários e:

1. em relação à recorrente MÁXIMA S.A. CORRETORA DE CÂMBIO, TÍTULOS E VALORES MOBILIÁRIOS,

1.1 por realizar operações de venda de moeda estrangeira em espécie, sem a adequada identificação dos clientes, em infração aos arts. 18 e 137 e parágrafo único deste artigo, da Circular nº 3.691, de 16 de dezembro de 2013 (irregularidade "a"), por unanimidade, nos termos do voto do Relator, negar provimento ao recurso, mantendo a penalidade de multa no valor de R$80.000,00 (oitenta mil reais); e

1.2 por deixar de implementar políticas, procedimentos e controles internos adequados, de forma compatível com seu porte e volume de operações, a fim de cumprir com as obrigações de Prevenção à Lavagem de Dinheiro e ao Financiamento do Terrorismo (irregularidade "b"), por maioria, nos termos do voto do Relator, dar provimento parcial ao recurso , reduzindo a penalidade de multa de R$1.000.000,00 (um milhão de reais) para R$750.000,00 (setecentos e cinquenta mil reais). Vencidos os Conselheiros Thiago Paiva Chaves e Francisco Papellás Filho, que votaram pelo desprovimento do recurso;

2. dar provimento parcial ao recurso de CRISTIANO FERREIRA ABDALLA, por maioria, nos termos do voto do Conselheiro Antonio Augusto de Sá Freire Filho, convolando a penalidade de inabilitação pelo prazo de 4 (quatro) anos em penalidade de multa de R$50.000,00 (cinquenta mil reais), por realizar operações de venda de moeda estrangeira em espécie, sem a adequada identificação dos clientes, em infração aos arts. 18 e 137 e parágrafo único deste artigo, da Circular nº 3.691, de 16 de dezembro de 2013 (irregularidade "a"). na qualidade de Diretor Adjunto e Diretor responsável pelas operações de câmbio da Máxima S.A. CTTVM.

Decisão tomada após votação sucessiva entre múltiplas propostas, com base no art. 27 do RICRSFN, registrando-se: votaram originalmente para dar provimento parcial ao recurso, para convolar a penalidade de inabilitação de 4 (quatro) anos em advertência, os Conselheiros Álvaro Affonso Mendonça, Pedro Frade de Andrade, Sérgio Cipriano dos Santos e Rui Fernando Ramos Alves; para desprover o recurso, os Conselheiros Thiago Paiva Chaves e Francisco Papellás Filho; para dar provimento parcial do recurso para convolar a pena de inabilitação de 4 (quatro) anos para pena de multa no valor de R$50.000,00 (cinquenta mil reais), os Conselheiros Antonio Augusto de Sá Freire Filho e Ana Maria Melo Netto Oliveira.

Confrontando-se as propostas de provimento parcial com a convolação da inabilitação em advertência e de provimento parcial com a convolação da pena de inabilitação em multa de R$50.000,00 (cinquenta mil reais), votaram pela primeira os Conselheiros Álvaro Affonso Mendonça, Pedro Frade de Andrade, Sérgio Cipriano dos Santos e Rui Fernando Ramos Alves; e, pela segunda, os Conselheiros Thiago Paiva Chaves, Francisco Papellás Filho, Antonio Augusto de Sá Freire Filho e Ana Maria Melo Netto Oliveira, prevalecendo a segunda, por maioria, com voto de qualidade da Presidente.

Confrontando-se as propostas de provimento parcial com a convolação da penalidade de inabilitação em multa de R$50.000,00 (cinquenta mil reais) e de desprovimento do recurso para manutenção da pena de inabilitação de 4 (quatro) anos, votaram pela primeira os Conselheiros Álvaro Affonso Mendonça, Pedro Frade de Andrade, Sérgio Cipriano dos Santos, Rui Fernando Ramos Alves, Antonio Augusto de Sá Freire Filho e Ana Maria Melo Netto Oliveira; e, pela segunda, os Conselheiros Thiago Paiva Chaves e Francisco Papellás Filho, prevalecendo a primeira.

3. dar provimento ao recurso de JOSÉ COSTA GONÇALVES, por maioria, nos termos do voto do Relator, afastando a penalidade de multa de R$43.000,00 (quarenta e três mil reais), pela imputação de, na qualidade de Diretor da Máxima S.A. CTTVM, deixar de implementar políticas, procedimentos e controles internos adequados, de forma compatível com seu porte e volume de operações, a fim de cumprir com as obrigações de Prevenção à Lavagem de Dinheiro e ao Financiamento do Terrorismo ((irregularidade "b"). Vencidos os Conselheiros Thiago Paiva Chaves, Francisco Papellás Filho e Ana Maria Melo Netto Oliveira, que votaram pelo provimento parcial do recurso, para convolar a penalidade de multa de R$43.000,00 (quarenta e três mil reais) em penalidade de advertência;

4. dar provimento parcial ao recurso SAUL DUTRA SABBÁ, por unanimidade, reduzindo o valor da penalidade de multa de R$430.000,00 (quatrocentos e trinta mil reais) para R$355.595,83 (trezentos e cinquenta e cinco mil, quinhentos e noventa e cinco reais e oitenta e três centavos), por, na qualidade de Diretor Presidente da Máxima S.A. CTTVM, deixar de implementar políticas, procedimentos e controles internos adequados, de forma compatível com seu porte e volume de operações, a fim de cumprir com as obrigações de Prevenção à Lavagem de Dinheiro e ao Financiamento do Terrorismo (irregularidade "b").

Participaram do julgamento os Conselheiros Álvaro Affonso Mendonça, Ana Maria Melo Netto Oliveira, Antonio Augusto de Sá Freire Filho, Francisco Papellás Filho, Pedro Frade de Andrade, Rui Fernando Ramos Alves, Sérgio Cipriano dos Santos e Thiago Paiva Chaves. Ausente, justificadamente, a Conselheira Maria Rita de Carvalho Drummond. Manifestou-se nos termos regimentais o Senhor Representante da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional Dr. Euler Barros Ferreira Lopes.

Sessão por videoconferência em 17 de novembro de 2020.

Documento assinado eletronicamente

ANA MARIA MELO NETTO OLIVEIRA

Presidente da Sessão

Documento assinado eletronicamente por Ana Maria Melo Netto Oliveira , Conselheiro(a) Presidente , em 16/12/2020, às 18:46, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 6º, § 1º, do Decreto nº 8.539, de 8 de outubro de 2015 .

A autenticidade deste documento pode ser conferida no site http://sei.fazenda.gov.br/sei/controlador_externo.php?acao=documento_conferir&id_orgao_acesso_externo=0 , informando o código verificador 12070299 e o código CRC 16CFE8C5 .

MINISTÉRIO DA ECONOMIA

Conselho de recursos do Sistema financeiro nacional

Processo 10372.100309/2019-42

Processo na primeira instância BCB 100673

RECURSOS VOLUNTÁRIOS

RECORRENTES:

Máxima S.A. Corretora de Câmbio, Títulos e Valores Mobiliários

Cristiano Ferreira Abdalla

José Costa Gonçalves

Saul Dutra Sabba

RECORRIDO:

BANCO CENTRAL DO BRASIL

RELATOR :

Álvaro Affonso Mendonça

Modalidade(s) de Julgamento: ( X )Virtual ( X )Videoconferência ( X )Presencial

RELATÓRIO

OBJETO

Trata-se Recurso Voluntário interposto perante o Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional (“CRSFN”) por Máxima Corretora de Câmbio, Títulos e Valores Mobiliários Ltda (“Máxima CCTVM”). e seus administradores, Srs. José Costa Gonçalves, Saul Dutra Sabbá, e ex-administrador Cristiano Ferreira Abdalla, (em conjunto “Recorrentes”), no âmbito do Processo Administrativo Sancionador instaurado pelo Banco Central do Brasil (“BACEN”), em face das seguintes irregularidades descritas no PARECER 2268/2018-DECAP/GTRJA, de 20 de junho de 2018 (fls. 9925-9952):

1.1. Irregularidade “a”: realizar operações de venda de moeda estrangeira em espécie, sem a adequada identificação dos clientes.

1.1.1. Capitulação: Arts. 18 e 137, parágrafo único, da Circular nº 3.691, de 16 de dezembro de 2013.

1.1.2. Descrição das ocorrências, conforme constante do Relatório de primeira instância, nas pág. 9959 – 9963 dos autos:

No período compreendido entre os meses de abril de 2013 e abril de 2015, a Máxima CCTVM realizou, preponderantemente por intermédio de seus correspondentes no país, 386.457 operações de venda de moeda estrangeira no mercado primário, a título de viagens internacionais, com pessoas físicas residentes no país, no valor total equivalente a US$730.648.425,85. Nesse período, foram identificadas 40.854 operações de câmbio, no valor total equivalente a US$85.217.559,33, celebradas sem a adequada identificação das contrapartes envolvidas nessas transações, não permitindo assegurar a legalidade das operações, conforme a seguir:

a) operações de câmbio atribuídas a clientes integrantes de listagens divulgadas na internet.

a.1 - Por intermédio do correspondente DVT - entre 9.8.2013 e 22.4.2015, foram celebradas 10.986 operações, no total equivalente a US$19.689.308,08, em nome de pessoas integrantes das seguintes listagens:

i. Aprovados no concurso para área de enfermagem do Governo do Município de João Pessoa/PB;

ii. Processo seletivo para tutor à distância, do Ministério da Educação, Secretaria de Educação à Distância/Escola Técnica Aberta do Brasil (e- Tec Brasil);

iii. Processo seletivo vestibular (Bacharelado em Medicina) – Prosel/Uncisal 2014;

iv. Aprovados do Programa SENAC de Gratuidade - PSG, seleção 01/2013;

v. Relação de sorteados – Família com até 3 critérios da Prefeitura de Juiz de Fora/MG;

vi. Concurso nº 001/2010 do Governo do Município de Jardim do Seridó/RN;

vii. Resultado geral – teste seletivo nº 001/2012, da Prefeitura Municipal de Santa Rosa do Piauí/PI;

viii. Concurso público para provimento de vagas e cadastro de reserva, Edital nº 003/2013, da Secretaria Municipal de Saúde da Prefeitura Municipal de Boa Vista/RR;

ix. Divulgada no site do Correio Braziliense (Lista dos convocados – Candidatos do Cadastro Geral de Inscritos); e

x. Concurso público para provimento de cargos da Prefeitura Municipal de Balneário Barra do Sul/SC.

a.2 - Por intermédio do correspondente NTAVT entre 7.7.2014 e 28.11.2014, foram celebradas 771 operações, no total equivalente a US$1.788.294,21, em nome de pessoas integrantes de listagens:

i. Processo seletivo do Instituto Federal de Alagoas – Pró-Reitoria de Desenvolvimento Institucional;

ii. Relação de locais de prova de processo seletivo vestibular organizado pelo Instituto Machado de Assis.

b) Um total de 6.039 operações de câmbio entre 1.4.2013 e 28.2.2015, no valor total equivalente a US$13.281.413,61, atribuídas a 4.010 clientes, que apresentavam CPFs referentes a pessoas falecidas à época da data da operação, além de 1.197 operações de câmbio registradas em datas distintas, entre 17.9.2013 e 20.2.2015, atribuídas atipicamente a um mesmo conjunto de CPFs, no valor total equivalente a US$2.725.021,73, situação que, pela repetição sistemática do mesmo “lote” de contrapartes, evidencia a simulação de venda de moeda estrangeira em operações de viagens internacionais, conforme a seguir detalhado:

b.1 Por intermédio do correspondente DVT, foram celebradas 482 operações de câmbio, no valor total equivalente a US$977.636,53, atribuídas ao mesmo conjunto de CPFs, conforme a seguir discriminado:

i) Em 30.9.2013 e 1.10.2013, lote de 159 CPFs, no valor total equivalente a US$329.745,65;

ii) Em 20.1.2014 e 4.4.2014, lote de 131 CPFs, no valor total equivalente a US$259.450,00;

iii) Em 25.2.2014 e 20.2.2015, lote de 93 CPFs, no valor total equivalente a US$182.540,00;

iv) Em 16.9.2013 e 17.9.2013, lote de 99 CPFs, no valor total equivalente a US$205.900,88.

b.2 Por intermédio do correspondente ST – em 30.9.2013 e 1.10.2013, foram celebradas 33 operações de câmbio, no valor total equivalente a US$77.184,00, atribuídas ao mesmo conjunto de CPFs;

b.3 Por intermédio do correspondente AAVT foram celebradas 119 operações de câmbio, no valor total equivalente a US$337.740,00, atribuídas ao mesmo conjunto de CPFs, conforme a seguir discriminado:

i) Em 16.12.2014 e 17.12.2014, lote de 43 CPFs, no valor total equivalente a US$122.580,00;

ii) Em 4.12.2014 e 5.12.2014, lote de 48 CPFs, no valor total equivalente a US$136.700,00;

iii) Em 27.1.2015 e 28.1.2015, lote de 28 CPFs, no valor total equivalente a US$78.460,00.

b.4 Por intermédio do correspondente RTAVT foram celebradas 380 operações de câmbio, no valor total equivalente a US$826.651,20, atribuídas ao mesmo conjunto de CPFs, conforme a seguir discriminado:

i) Em 18.12.2014 e 19.12.2014, lote de 49 CPFs, no valor total equivalente a US$137.110,00;

ii) Em 27.1.2015 e 28.1.2015, lote de 56 CPFs, no valor total equivalente a US$146.510,00;

iii) Em 28.1.2015 e 29.1.2015, lote de 131 CPFs, no valor total equivalente a US$131.960,00;

iv) Em 16.12.2014 e 17.12.2014, lote de 39 CPFs, no valor total equivalente a US$111.020,00;

v) Em 4.12.2014 e 5.12.2014, lote de 50 CPFs, no valor total equivalente a US$143.010,0;

vi) Em 14.1.2015 e 15.1.2015, lote de 55 CPFs, no valor total equivalente a US$157.041,20.

b.5 Por intermédio do correspondente SPC, foram celebradas 70 operações de câmbio, no valor total equivalente a US$194.320,00, atribuídas ao mesmo conjunto de CPFs, conforme a seguir discriminado:

i) Em 18.12.2014 e 19.12.2014, lote de 21 CPFs, no valor total equivalente a US$59.220,00;

ii) Em 28.1.2015 e 29.1.2015, lote de 29 CPFs, no valor total equivalente a US$79.520,00;

iii) Em 25.2.2014 e 20.2.2015, lote de 20 CPFs, no valor total equivalente a US$55.580,00.

b.6 Por intermédio do correspondente JLAVT foram celebradas 113 operações de câmbio, no valor total de US$311.490,00, atribuídas ao mesmo conjunto de CPFs, conforme a seguir discriminado:

i) Em 28.1.2015 e 29.1.2015, lote de 30 CPFs, no valor total equivalente a US$82.700,00;

ii) Em 27.1.2015 e 28.1.2015, lote de 32 CPFs, no valor total equivalente a US$86.540,00;

iii) Em 16.12.2014 e 17.12.2014, lote de 26 CPFs, no valor total equivalente a US$71.630,00;

iv) Em 14.1.2015 e 15.1.2015, lote de 25 CPFs, no valor total equivalente a US$70.620,00.

c) Um total de 32.633 operações atribuídas a clientes residentes fora do local da sua sede (Estado do Rio de Janeiro), da sua agência e dos seus postos permanentes de câmbio (São Paulo/SP e Taboão da Serra/SP) no valor total equivalente a US$67.033.691,23, entre 2.5.2014 e 27.2.2015, sendo 829 operações celebradas pela própria Máxima CCTVM, no montante de US$1.263,348,40 e 31.804 operações celebradas por intermédio de seus correspondentes no País, no valor total equivalente a US$65.770.332,83, conforme a seguir discriminado:

c.1 Pelo correspondente DVT foram celebradas 17.630 operações de câmbio, entre 2.5.2014 e 29.10.2014, no valor total equivalente a US$31.346.936,73;

c.2 Pelo correspondente ST, foram celebradas 4.591 operações de câmbio, no valor total equivalente a US$11.959.553,03, entre 2.5.2014 e 13.2.2015;

c.3 Pelo correspondente MX foram celebradas 3.157 operações de câmbio, no valor total equivalente a US$8.257.256,44, entre 2.5.2014 e 27.2.2015;

c.4 Pelo correspondente RTAVT foram celebradas 945 operações de câmbio, no valor total equivalente a US$2.524.716,82, entre 5.5.2014 e 27.2.2015;

c.5 Pelo correspondente NTAVT foram celebradas 1.698 operações de câmbio, no valor total equivalente a US$3.733.541,23, entre 5.5.2014 e 27.2.2015;

c.6 Pelo correspondente SPC foram celebradas 246 operações de câmbio, no valor total equivalente a US$688.420,00, entre 2.5.2014 e 13.2.2015;

c.7 Pelo correspondente FCM foram celebradas 1.152 operações de câmbio, no valor total equivalente a US$833.102,22, entre 6.5.2014 e 27.2.2015;

c.8 Pelo correspondente HPCN foram celebradas 2.385 operações de câmbio, no valor total equivalente a US$6.426.806,36, entre 2.5.2014 e 27.2.2015.

1.2. Irregularidade “b”: deixar de implantar políticas, procedimentos e controles internos adequados, de forma compatível com seu porte e volume de operações, a fim de cumprir com as obrigações de Prevenção à Lavagem de Dinheiro e ao Financiamento do Terrorismo (PLD/FT), de que trata a Lei nº 9.613, de 1998.

1.2.1 Capitulação: art. 1º, caput, art. 2º, caput, §5º, art. 10, art. 13 e art. 16 da Circular nº 3.461, de 24 de julho de 2009; Art. 1º, § 1º, e art. 2º, caput, § 2º, da Resolução nº 2.554, de 24 de setembro de 1998; Art. 14 da Resolução nº 3.954, de 24 de fevereiro de 2011.

1.2.2 Descrição das ocorrências, conforme Relatório de primeira instância, nas pág. 9959 – 9963 dos autos:

Na realização de milhares de operações relatadas na irregularidade “a”, entre os meses de abril de 2013 e abril de 2015, a Máxima CCTVM deixou de implementar de forma adequada políticas, procedimentos e controles internos de PLD/FT exigidos pelas normas em vigor e compatíveis com seu porte e volume de operações, de maneira a avaliar e dimensionar os riscos de ocorrência dos crimes previstos na Lei nº9.613, de 1998. Tal inadequação também foi constatada por meio de Inspeção de Conformidade Remota (ICR) conduzida por esta Autarquia, entre 3.3.2016 e 23.6.2016, a qual permitiu identificar as seguintes ocorrências:

a) Os “procedimentos e ferramentas de monitoramento, seleção, análise e comunicação” de situações e operações ao Conselho de Controle de Atividades Financeiras (COAF) não se aplicavam aos clientes, às situações e às operações realizadas por meio de seus correspondentes no País, tanto no que se refere a aspectos relacionados aos procedimentos de PLD, quanto aos de CFT. Nesse contexto, as operações em que se decidiu pela não comunicação ao COAF não apresentavam elementos que justificassem a descaracterização da atipicidade, situação agravada pela inadequação da constituição e da manutenção de dossiês relacionados a essas operações.

a.1 - A ausência de decisões fundamentadas relativas às análises eventualmente realizadas, no sentido, principalmente, de justificar a não comunicação ao COAF, e o não arquivamento e conservação, em regra, da documentação comprobatória pertinente (dossiês), não traziam o grau e a profundidade dos critérios e parâmetros utilizados e quais os documentos exigidos e efetivamente considerados nas deliberações do órgão institucional competente da entidade, situação que reflete, também, preponderantemente, na inexpressiva comunicação de operações com indícios de atipicidades ao COAF;

a.2 - Inadequações consideradas como muito significativas nos “Procedimento de Conheça-seu-Cliente” – a instituição não buscava obter todas as informações cadastrais exigidas pela legislação vigente, fato que compromete não somente a identificação, mas também a qualificação de seus clientes e, consequentemente, a mensuração do risco envolvido em suas operações, não trazendo por exemplo no caso de clientes de pessoa física o preenchimento do campo “renda mensal” e patrimônio. No caso de clientes pessoa jurídica havia a ausência de campos para a coleta de informações que qualificassem os administradores, mandatários e prepostos do cliente (filiação, nacionalidade, data e local do nascimento, documento de identificação - tipo, número, data de emissão e órgão expedidor) e ausência de informações adequadas acerca do faturamento médio mensal referente aos doze meses anteriores inadequadas.

a.3 - A instituição não realizava testes anuais de verificação da adequação dos dados cadastrais de seus clientes permanentes, limitando-se à atualização cadastral, dos casos pontuais apontados pela auditoria interna, trazendo como consequência a manutenção de cadastros que não asseguravam a adequação dos dados coletados, inclusive, apresentando-se sem informações essenciais, conforme relatado no item precedente.

b) Inadequações consideradas como muito significativas na “Auditoria Interna de PLD/FT”, evidenciadas pela não abordagem de tópicos relevantes para o tema em seus trabalhos e pela não identificação, consequentemente, de deficiências significativas de PLD/FT, especialmente, no que se refere aos procedimentos de monitoramento, seleção, análise e comunicação de operações/situações ao COAF, revelando-se insuficientes e sem a abrangência exigida para avaliação dos controles internos de PLD/FT da instituição. Além de os procedimentos de monitoramento e seleção não serem aplicados aos clientes, às situações e às operações realizadas por meio de seus correspondentes no País, cujas operações de câmbio se revestem da maioria das atipicidades retratadas, também não eram avaliados pelo componente de auditoria interna.

1.3 Irregularidade “c”: deixar de comunicar ao Conselho de Controle de Atividades Financeiras – COAF, nos termos das instruções emanadas pelo Banco Central do Brasil, movimentações de recursos com indícios de existência de crime previsto na Lei n° 9.613, de 1998.

1.3.1 Capitulação: art. 11, incisos I e II, alínea “b”, da Lei n° 9.613, de 1998, combinado com o art. 13, da Circular n° 3.461, de 2009.

1.3.2 Descrição das ocorrências, conforme Relatório de primeira instância, nas pág. 9959 – 9963 dos autos:

A Máxima CCTVM deixou de comunicar ao COAF, no prazo previsto e na forma determinada pelo Banco Central do Brasil, 40.854 operações de câmbio, no total equivalente a US$85.217.559,33, realizadas, entre os meses de abril de 2013 e abril de 2015, em nome próprio ou, preponderantemente, por intermédio de seus correspondentes no País, com características de anormalidade/atipicidade que evidenciam a existência de sérios indícios dos crimes previstos na Lei nº 9.613, de 1998, como relatado no item “Descrição das Ocorrências” da irregularidade “a”.

Embora diversos os indícios de atipicidades, que, analisados em seu conjunto ou até mesmo isoladamente, deveriam ter levado a Máxima CCTVM a selecionar as operações, constituir os respectivos dossiês de análise e comunicar ao COAF a suspeição sobre essas operações, a providência não foi adotada pela corretora, no prazo previsto e na forma determinada por esta Autarquia.

Entre fevereiro de 2013 e março de 2015, a Máxima CCTVM efetuou comunicações ao COAF, relacionadas a operações realizadas pelos seus correspondentes no País: DVT e SPC, nos valores totais, respectivamente, de R$168mil e R$39mil.

Conforme apurado na Inspeção ICR nº 201601522, realizada entre 3.3.2016 e 23.6.2016, as mencionadas comunicações apresentaram como instituição titular comunicante entidade diversa da responsável pelo curso efetivo dessas operações. A Máxima CCTVM valia-se do CNPJ da instituição líder do conglomerado (Banco Máxima) para realizar o envio de comunicações ao COAF. Após a análise dessas comunicações, não obstante a insignificância dos valores comunicados, em face dos valores totais transacionados no período em epígrafe pelos referidos correspondentes no País, em cada uma das comunicações recepcionadas pelo COAF não foi identificada correlação entre as informações prestadas pela corretora, por intermédio da instituição líder do conglomerado (Banco Máxima) e as operações atípicas elencadas na irregularidade “a”.

FATOS E CRONOLOGIA DOS EVENTOS

É observada a seguinte cronologia dos principais eventos do processo, com vistas a identificar marcos para contagem do prazo prescricional e tempestividade dos recursos:

Evento

Data

Folhas

Proposta para instauração de Processo Administrativo

20/07/2016

1-11

Parecer 2268/2018 – DECAP

20/06/2018

9925-9952

Decisão

23/09/2019

9977-10002

Intimação dos Recorrentes da Decisão

Máxima Corretora de Câmbio, Títulos e Valores Mobiliários Ltda.

11/11/2019

10018

Saul Dutra Sabbá

07/11/2019

10021

José Costa Gonçalves

08/11/2019

10022

Cristiano Ferreira Abdalla

08/11/2019

10023

Recursos ao CRSFN

Máxima CTVM, José Costa Gonçalves e Saul Dutra Sabbá

05/12/2019

10024-10111

Cristiano Ferreira Abdalla

09/12/2019

10112- 10414

DEFESA EM PRIMEIRA INSTÂNCIA

Conforme o relatório de primeira instância do Sr. Chefe Substituto do DEGEF (fls. 9958- 9970), os acusados apresentaram suas razões de defesa em separado, mas com mesmo teor (docs. 81/82), alegando, em síntese, que:

A Máxima CCTVM não pode ser responsabilizada por fato ou ato praticado por terceiros (os correspondentes cambiais), já que cumpriu com a legislação em vigor e agiu com a máxima diligência em relação à contratação e monitoramento das operações desses correspondentes cambiais;

Quando a identificação de um cliente é feita incorretamente, a atuação da Corretora só pode acontecer de forma corretiva ou repressiva, visto que o contato com o cliente é realizado pelos correspondentes cambiais. Portanto, nos casos em que a corretora tenha adotado procedimentos de "Conheça seu Cliente" e estendido essa política aos correspondentes, utilizando os devidos controles internos e práticas de compliance, se o correspondente cambial fizer uma operação irregular em nome da corretora, são eles que deveriam ser punidos, e não a corretora;

O art. 137 da Circular nº 3.691, de 2013, determina que, sem prejuízo do dever de identificação dos clientes, nas operações de compra e de venda de moeda estrangeira até US$3.000,00, é dispensada a guarda de cópia do documento de identificação do cliente, o que acabou por gerar situações em que correspondentes cambiais de má-fé burlavam o sistema, inserindo dados falsos;

Nas operações de compra de moeda estrangeira realizadas pelos correspondentes cambiais, basta ser informado no Sisbacen um documento de identificação do cliente, normalmente o CPF. Contudo, não existe no Brasil uma base de dados confiável e atualizada para conferir se o CPF é regular ou que pertença a pessoa falecida. O site da Receita Federal do Brasil, que é o principal site acessado para se obter informação a respeito da situação de um CPF, muitas vezes informa como sendo regular o CPF de pessoas falecidas;

Se o próprio Estado brasileiro e este Banco Central não dispõem de um controle atualizado e assertivo quanto à existência e regularidade de um CPF, não se pode exigir que a Corretora, uma instituição particular, tenha esse controle. Se este Banco Central, diante dos cruzamentos com listagens de internet e dados de CPF de pessoas falecidas, aparenta ter um banco de dados mais seguro, deveria compartilhá-lo com o mercado ou obrigar as corretoras a utilizá-lo, de modo a tornar mais seguras as operações cambiais;

Ainda assim, tão logo identificou a existência de operações com CPFs de pessoas falecidas, a Máxima CCTVM criou um sistema no intuito de resolver esse problema. Tratava-se da integração do sistema AllCheck (que combina informações de cobrança da Receita Federal do Brasil, e informações de cemitérios e da Justiça Eleitoral) aos dados do Sistema Global Net (Sistema GN) e E-Guardian. Por intermédio dessa ferramenta, a Máxima CCTVM conseguiu regularizar a sua base de dados, excluindo não apenas os CPFs indicados na intimação, como também diversos outros que foram identificados como irregulares ou inexistentes, conforme doc. 17 (doc. 126, págs. 604-725 e doc. 127, págs. 127-151);

A alegação de utilização irregular de CPFs constantes de listagens de internet relativas a processos seletivos de vestibular, aprovação em concursos, entre outros, não é plausível pois: (i) as operações foram feitas segundo os critérios exigidos por este Banco Central; (ii) é ônus da fiscalização provar que a operação seria atípica, anormal e potencialmente criminosa; (iii) não há impedimento para que pessoas que passaram em concurso público ou fizeram prova de vestibular comprem moeda estrangeira, mas, ao contrário, tal fato denota capacidade econômica para a compra de moeda estrangeira; e (iv) muitas pessoas inscritas em programas habitacionais ou de assistência social do Governo Federal não precisam de financiamentos ou auxílio financeiro e os recebem, demonstrando a ocorrência de fraudes, que o Governo Federal não consegue coibir, mesmo tendo acesso a diversas bases de dados, não disponíveis às instituições financeiras;

Não pode ser responsabilizada por realizar operações de câmbio com clientes residentes em Unidades da Federação sem dependência da Corretora ou de seus postos de câmbio pois, primeiramente, mais da metade dos 1.517 correspondentes cambiais existentes no País à época das ocorrências citadas (abril de 2015) localizavam-se nos Estados de São Paulo e Rio de Janeiro. Por isso, é razoável que cidadãos brasileiros e estrangeiros comprem o dólar americano nessas praças onde há mais oferta e concorrência do preço de moeda estrangeira. No caso de cidadão brasileiro que vai viajar, ele deve preferir comprar dólares num dos locais de partida onde o preço é melhor que na sua cidade, onde pode nem haver disponibilidade;

Há também fatos notórios que prescindem de prova: (i) o Aeroporto de Guarulhos (SP) e o Rio de Janeiro, são as principais portas de saída de brasileiros e de entrada de turistas no País, respectivamente; (ii) os Estados de São Paulo e Rio de Janeiro detêm grande parcela da concentração de renda do País e suas cidades estão dentre as mais populosas; (iii) no período da fiscalização promovida por esta Autarquia o dólar americano teve forte oscilação, causando grande procura pela moeda americana (doc. 127, págs. 196-220) e (iv) os Estados do Sudeste, sobretudo Rio de Janeiro e São Paulo, receberam historicamente um grande fluxo de migrantes de todas as partes do País, sendo normal que haja muitas pessoas com CPFs de outras regiões do País;

O art. 10 da Circular n° 3.542, de 12 de março de 2012, ao tratar das operações atípicas, nada fala sobre operações de CPF em outras localidades ou sobre operações cambiais realizadas por um mesmo CPF realizadas numa mesma semana, num mesmo mês ou num mesmo ano. Também não há legislação que vede a venda de moeda estrangeira para cliente com identificação de CPF de localidade diversa da localidade da aquisição da moeda;

É equivocada a alegação de que operações feitas por um mesmo conjunto de CPFs são atípicas, anormais e suspeitas da prática de lavagem de dinheiro e financiamento ao terrorismo, pois, se realizadas dentro da limitação legal de US$3.000,00 em dias distintos não viola a legislação. E, independentemente de previsão legal, a Corretora criou um procedimento de monitoramento de operações com o mesmo CPF, por meio do qual, operações que atingem US$40.000,00 por CPF são bloqueadas para que seja feita uma identificação aprofundada do cliente e da finalidade da operação (doc. 127, págs. 221-237);

Embora a Fiscalização desta Autarquia entenda que a compra da moeda estrangeira com o mesmo CPF ao longo do tempo possa consistir em operações "atípicas / anormais" e até "potencialmente ilícitas", tal procedimento é recomendado por diversos especialistas financeiros como forma de diluição de eventual prejuízo na compra da moeda estrangeira (doc. 127, págs. 238-291);

Não é possível concluir ter havido participação da Máxima CCTVM nos episódios irregulares de modo deliberado, pois os dados existentes no processo demonstram que as práticas irregulares utilizando CPF foram adotadas única e exclusivamente pelos correspondentes cambiais NTAVT e DVT, sendo a Corretora vítima da situação;

Os arts. 18 e 137 da Resolução n° 3.691, de 2013, onde foi capitulada a irregularidade "a", entraram em vigor em 3.2.2014, e os fatos apontados são de abril de 2013 a abril de 2015. Portanto, somente as operações realizadas após a data de início da vigência poderão ser consideradas na decisão;

Ao contrário do afirmado por este Banco Central, não houve falha por parte da instituição em seus procedimentos de compliance e controles internos, pois antes mesmo da instauração deste processo, informou em diversas ocasiões a esta autarquia que medidas adicionais estavam sendo implementadas nessas áreas relativamente a operações de câmbio. O Manual de Câmbio e o Manual de Controles Internos e PLD/CFT confirmam essa afirmação, além de, ao longo de 2013 a 2015, a Corretora ter feito significativos investimentos em treinamento de pessoal e aprimoramento de seus controles;

A Máxima CCTVM atuou por intermédio de correspondentes cambiais principalmente em 2013 e 2014 e, quando os contratou, o fez atendendo ao compliance bancário e à medida que as operações de câmbio aumentavam, aperfeiçoava os seus controles internos conforme disposto na legislação, tendo criado uma diretoria especialmente voltada para as operações de câmbio, comandada pelo Sr. Cristiano Ferreira Abdalla;

A contratação de qualquer correspondente cambial seguia um procedimento rígido no qual o departamento de compliance da Máxima CCTVM fazia sua identificação, bem como a verificação de políticas, procedimentos e controles internos de PLD/CFT. Adicionalmente, realizava pesquisas de sua regularidade fiscal e financeira, o procedimento "Conheça seu Cliente" ou " Know Your Client - KYC', pesquisas se os sócios eram pessoas politicamente expostas, se os sócios ou a empresa estavam envolvidos em lavagem de dinheiro, se havia alguma notificação legal contra os sócios ou empresa e medição da sua capacidade financeira (doc. 124, págs. 68-719);

Havia ainda o "Comitê de Aceitação de Clientes para Operações de Câmbio", que contava com a presença da diretoria da Máxima CCTVM, da área de Compliance e da área de câmbio do Banco Máxima, líder do conglomerado, e da Máxima CCTVM, o qual deliberava pela aceitação ou não como suas correspondentes cambiais e decidia o valor limite que cada qual poderia operacionalizar (doc. 124. págs. 720-725 e doc. 125, págs. 2- 32). Em alguns casos, o ingresso de empresas foi negado pelo Comitê, demonstrando haver uma análise criteriosa para a contratação de correspondentes cambiais;

Ao ser credenciado, o correspondente cambial recebia e assinava o Manual do Correspondente Cambial , que consistia no contrato de prestação de serviços para com a Máxima CCTVM (doc. 125), no qual havia instruções claras e detalhadas sobre os documentos de identificação obrigatórios que deveria exigir do cliente para efetuar operações cambiais até o limite de R$9.999,99. O referido manual sempre era atualizado a cada mudança na legislação bancária, de modo que a Máxima CCTVM estendia aos seus correspondentes cambiais as melhores práticas de compliance bancário que adotava;

No que tange à política de treinamento, a instituição levou a efeitos diversos programas de treinamento nas áreas de compliance, PLD/CFT, Anticorrupção, FATCA (Foreign Account Tax Compliance Act), Segurança da informação, Grafoscopia, Documentoscopia e Treinamento Operacional em Inteligência Financeira, os quais foram ministrados aos funcionários da Máxima CCTVM, ao longo dos anos de 2014, 2015 e 2016;

Nesse contexto, em 2015 e 2016, foram ministrados cursos de PLD/CFT, aos correspondentes cambiais da Máxima CCTVM (doc. 126, págs. 110-122), com a participação efetiva de mais de 100 colaboradores. Dentre os correspondentes citados, todos receberam treinamento, à exceção da DVT e da ST, cujos distratos tinham sido celebrados antes dos treinamentos;

a Máxima CCTVM, por intermédio de auditores independentes, auditava operações cambiais, cadastros, tesouraria, PLD/CFT e correspondentes cambiais. Na auditoria interna eram utilizadas ferramentas como o Sistema GN e o sistema de monitoramento EGuardian, parametrizado com os devidos alertas de atipicidade das operações, o que pode ser verificado pelas telas desses sistemas (doc. 126, págs. 417-426);

A partir dos resultados apontados pelas auditorias internas e externas, a Máxima CCTVM tomava providências imediatas junto aos seus correspondentes cambiais, notificando-os em reunião presencial a respeito de comportamentos indevidos e determinando providências corretivas imediatas, sob pena de descredenciamento (doc. 126, págs. 427-476), realizadas nas seguintes datas: AAVT - 26.5.2014 e 23.12.2015, DVT - 26.5.2014 e 28.7.2014, MX - 28.5.2014, NTAVT - 29.5.2014, RTAVT - 23.12.2015, SPC - 28.7.2014, ST - 29.5.2014;

Os procedimentos e controles internos da Máxima CCTVM no tocante ao compliance bancário, anticorrupção e PLD/CFT eram observados à risca e colocados em prática anteriormente à supervisão do BCB ter atuado na instituição. Em maio e julho de 2014 e em dezembro de 2015, houve reuniões com os correspondentes cambiais no intuito de tratar da correção de seu comportamento. Portanto, o controle, a fiscalização e inclusive a auditoria externa ocorriam regularmente e ininterruptamente desde 2013, conforme atas de reunião (doc. 126, págs. 477-507). A título de exemplo, no momento em que este Banco Central sugeriu à Máxima CCTVM, em inspeção realizada em outubro de 2014, o descredenciamento dos correspondentes cambiais DVT e BC, a instituição já havia feito o distrato com a BC e estava em vias de fazer o mesmo com a DVT, o qual acabou ocorrendo em momento anterior ao envio do relatório da Autarquia à Corretora;

A Máxima CCTVM sempre adotou uma postura preventiva e também repressiva em relação a irregularidades cometidas por seus correspondentes cambiais, a fim de reprimir tais condutas por conta própria e não apenas quando requisitada, tendo encaminhado a este Banco Central seu plano de ação sobre as deficiências constatadas no Ofício de 28.11.2014 (doc. 126 – págs. 513-529) e, posteriormente, em 22.4.2015, uma evolução do referido plano de ação com a regularização de todos os pontos apontados inicialmente, incluindo a contratação e adaptação do sistema de cobrança às operações de câmbio varejo para a identificação, no ato prévio ao cadastro, de tentativas de operações fraudulentas por meio de falecidos e CPFs inválidos extraídos do site da Justiça Eleitoral;

Era referência e recebia elogios por parte deste Banco Central, que lhe atribuiu nota 10 (dez), pela criação da figura do "Cliente Oculto", expediente pelo qual uma auditoria externa contratada visitava seus correspondentes cambiais realizando compra de moeda estrangeira e simulava situações atípicas a fim de verificar a qualidade das práticas utilizadas (doc. 126, págs. 477-507);

Entre 2013 e 2015, 90% dos correspondentes cambiais na instauração do presente processo administrativo passaram pela auditoria independente "Cliente Oculto", tendo havido sete comunicações ao COAF de 2014 a 2016, bem como punições a correspondentes cambiais por práticas irregulares ou por estarem em desacordo com as políticas de PLD/CFT da Máxima CCTVM. Foram feitas comunicações ao COAF dos seguintes correspondentes cambiais: DVT, JLAV, MX, SPC e SV (doc. 126, págs. 532- 560), e, posteriormente, procedidos os distratos ou rescisões unilaterais de contratos, devidamente registrados no Unicad (doc. 126, págs. 561-578);

Entre abril de 2013 e abril de 2015, a Máxima CCTVM teve aproximadamente 80 correspondentes cambiais, totalizando 130 estabelecimentos no Brasil, de modo a contribuir com a capilaridade cambial desejada pela política nacional de câmbio desta Autarquia. Diante desse quantitativo, a parcela de seus correspondentes cambiais que praticaram atos ilícitos é irrisória, e dentre esses dez correspondentes que praticaram as irregularidades reportadas por essa Autarquia, apenas a DVT foi responsável por 68% das operações;

A DVT foi contratada em janeiro de 2013 e em novembro do mesmo ano foi auditada pela Mompean Associados, a qual tratou de aplicar (dentre outros) exames de "cliente oculto" (inovação em auditoria criada pela Máxima CCTVM). O relatório foi emitido em abril de 2014 e a principal deficiência constatada foi o fracionamento do limite de US$3.000,000, tendo sido a DVT notificada a respeito e, posteriormente, em setembro/outubro de 2014, tais operações foram comunicadas ao COAF e efetuado o distrato contratual;

Os bancos e corretoras por meio de seus bancos de dados privados, informações públicas disponíveis e suas informações internas, não possuem a mesma visibilidade das informações que este Banco Central e o COAF possuem sobre indivíduos e operações inidôneas, tendo a Máxima CCTVM usado todas as informações disponíveis para coibir práticas irregulares e vedar operações ilícitas;

Os correspondentes cambiais também praticaram atos ilícitos em nome de outras corretoras independentes ou bancos múltiplos. Portanto, este Banco Central tinha conhecimento de que alguns correspondentes cambiais vinham praticando esse tipo de irregularidade e ainda assim não bloqueou sua contratação por outras instituições financeiras . Como exemplo, a DVT, a BC e a ST continuam operando com outras corretoras e bancos (doc. 126, págs. 579-603);

Não há como as corretoras de câmbio ou bancos terem conhecimento da prática de irregularidades cometidas por correspondentes cambiais se os órgãos fiscalizadores não lhes aplicam sanção alguma e, tampouco, as divulgam. Apenas este Banco Central e o COAF sabem quais correspondentes cambiais estão praticando determinados tipos de irregularidades reiteradamente, e as corretoras e os bancos só se deparam com esse fato depois que ele ocorreu ou por meio de auditoria desta Autarquia. Portanto, não é possível punir a corretora por "deixar de implementar políticas, procedimentos e controles internos adequados, de forma compatível com seu porte e volume de operações" se esta atuou com toda a diligência disponível no mercado, bem como implementou controles internos para se assegurar de que suas operações cumprissem com a legislação;

A Máxima CCTVM implantou um Plano de Ação – Melhorias nos Procedimentos Implantadas (doc. 128, págs. 834-845), onde é determinada: (i) a independência hierárquica e funcional para a execução dos trabalhos; (ii) a quantidade dos profissionais da equipe do Compliance/PLD-CFT, que deve ser adequada ao porte do Grupo Máxima; (iii); o fluxo das atividades no processo de aceitação de clientes/funcionários/parceiros em geral (pré fato) e (iv) fluxo do processo de monitoramento de clientes (pós fato). Em resumo, a política, procedimentos e controles internos da Máxima CCTVM eram compatíveis com o exigido na Circular n° 3.461, de 2009, permitindo a identificação e a confirmação dos dados do cliente no sentido de prevenir a prática dos crimes da Lei n° 9.613, de 1998;

Quanto à irregularidade “c”, a Máxima CCTVM não fez a comunicação por não considerar como atípicas ou anormais tais operações, considerando que: (a) não eram de valores significativos (até US$3.000,00); (b) não era possível identificar que a venda de moeda estrangeira estava sendo efetuada para CPFs constantes de listas disponíveis na internet; (c) operações cambiais com clientes de CPFs de outras unidades da federação são lícitas e prática comum; (d) operações atribuídas ao mesmo CPF em dias distintos não viola a legislação e não dá indício de lavagem de dinheiro; e (e) para as operações realizadas é dispensada a guarda de documento que respalde a operação cambial;

A Máxima CCTVM fez diversas comunicações ao COAF (doc. 126, págs. 532-560), envolvendo sete de um total de dez de seus correspondentes cambiais de modo a cumprir o art. 11, incisos I e II, da Lei n° 9.613, de 1998;

O art. 10 da Circular n° 3.641, de 2009, com a redação dada pela Circular n° 3.654, de 27 de março de 2013, passou a prever que a implementação de políticas e procedimentos de controles internos destinada a prevenir a prática de crimes da Lei n° 9.613, de 1998, devesse ser compatível com o porte e volume de operações da instituição financeira. Assim sendo, as operações cambiais de valor de até US$3.000,00, receberam um controle menor do que operações mais relevantes;

A Corretora também seguiu à risca o Guia do FATCA em relação a um programa de PLD/FT, que é baseado em risco. A recomendação do Grupo de Ação Financeira ("GAFI") de que o controle deve levar em conta o risco de operações de lavagem de dinheiro demonstra que não devem ser exigidos controles robustos para operações de até US$3.000,00;

Considerando que o volume das operações classificadas por este Banco Central como atípicas/anormais, no valor de US$85.217.559,33, correspondem a apenas 4,4% do total de operações realizadas no mesmo período, no valor de US$1.939.181.387,63, é certo que o risco envolvido nessas operações era baixo em relação às demais;

As operações descritas como atípicas e anormais não apresentam sérios indícios de crimes de lavagem de dinheiro previstos na Lei n° 9.613, de 1998, com redação dada pela Lei nº 12.683, de 9 de julho de 2012, pois tais operações cambiais não se aproximam da descrição do tipo penal lavagem de dinheiro que tem por finalidade dissimular ou esconder a origem ilícita de determinados ativos financeiros ou bens patrimoniais, de forma que tais ativos aparentem uma origem lícita ou a que, pelo menos, a origem ilícita seja difícil de demonstrar ou provar;

Para que se cogite haver indícios do crime de lavagem de dinheiro é necessário ao menos que exista uma suspeita concreta da prática de infração penal, o que não foi mencionado no curso do processo administrativo, impedindo assim o exercício de defesa dos acusados. Assim, se não foi apontada a existência de qualquer suspeita da origem ilícita dos recursos que teriam sido empregados na compra de moeda estrangeira, é incoerente e descabido exigir dos acusados que fizessem qualquer comunicação ao COAF relativamente a estas operações;

Não há prova nos autos de que ignoraram indícios de lavagem de dinheiro, tais como a existência de investigações policiais, notícias desabonadoras na mídia, processos judiciais ou a remessa de valores a paraísos fiscais. De modo contrário, os documentos constantes dos autos e os anexados pela defesa deixam evidente que a Máxima CCTVM teve conduta incensurável quanto à prática do compliance e PLD/CFT, ao utilizar mais de dezesseis ferramentas para a verificação da prática de crimes de lavagem de dinheiro e financiamento ao terrorismo;

Fica também afastada a alegada violação ao art. 13 da Circular n° 3.641, de 2009, pois inexistiram indícios dos crimes previstos na Lei n° 9.613, de 1998. As operações realizadas não foram habituais e não configuraram artifício para burlar os mecanismos de identificação, controle e registro e, tampouco, representaram atos suspeitos de financiamento de terrorismo ou teriam sido realizadas no interesse de pessoas que reconhecidamente tenham perpetrado ou intentado perpetrar atos terroristas ou neles participado ou facilitado o seu cometimento;

Sobre a alegação de que as comunicações feitas ao COAF “apresentaram como instituição titular comunicante entidade diversa da responsável pelo curso efetivo dessas operações”, a leitura conjunta dos arts. 10, 12 e 15 da Circular n° 3.461, de 2009, deixa claro ser possível a instituição líder do conglomerado econômico efetuar as comunicações ao COAF em nome da Corretora de Câmbio;

Quanto à conduta dos diretores, os Srs. Saul Dutra Sabbá, Cristiano Ferreira e José Costa Gonçalves, apesar de intimados como corresponsáveis pelas irregularidades apontadas, não poderiam adotar conduta diversa da que empregaram pois jamais tiveram conhecimento dos riscos dessas operações cambiais devido a seus valores irrisórios e a não terem sido classificadas como atípicas ou anormais, além de ter havido mecanismos de controle a despeito do baixíssimo risco das operações;

Em se tratando da responsabilização pessoal de diretores, é indispensável que seja demonstrado o dolo ou, subsidiariamente, a culpa de suas condutas. Portanto, se não deram causa às irregularidades e dentro de suas competências usaram os instrumentos disponíveis para evitar a prática dos supostos ilícitos, não podem ser responsabilizados pelas supostas irregulares e não devem sofrer nenhuma penalidade;

Os Srs. Saul Dutra Sabbá e Cristiano Ferreira sempre cumpriram com suas obrigações na Máxima CCTVM, zelando pelo compliance bancário e buscando melhorias de políticas e procedimentos de controles internos como a criação da auditoria do "Cliente Oculto" e a implementação da ferramenta AllCheck, a fim de obter a maior segurança possível nas operações;

Conforme documentação contida nos autos, o Sr. José Costa Gonçalves jamais teve qualquer participação nas atividades relacionadas com correspondentes cambiais, tampouco com as políticas, procedimentos e controles de PLD/CFT, razão pela qual não é passível de qualquer sanção, visto que está absolutamente dissociado da área de câmbio no mercado primário, bem como das irregularidades e fatos apresentados.

DECISÃO DA PRIMEIRA INSTÂNCIA

Em resumo, o Voto exarado pela Sra. Relatora Suplente na 11ª Sessão do Comitê de Decisão de Processo Administrativo Sancionador e de Termo de Compromisso (COPAT), ocorrida em 25 de abril de 2019, constou que:

Irregularidade “a”

A Circular nº 3.691, de 2013 que regulamentou a Resolução nº 3.568, de 29 de maio de 2008, estabelece que mesmo nas operações de compra e de venda de moeda estrangeira até US$3.000,00, há o dever de identificação dos clientes no mercado de câmbio;

A atuação nesse mercado por intermédio de correspondentes deve observar os ditames da Resolução nº 3.954, de 2011, a qual determina que estes atuem por conta e sob as diretrizes da instituição contratante, que assume inteira responsabilidade pelo atendimento prestado aos clientes e usuários por meio do contratado.

Portanto, não merecem guarida, as assertivas da defesa no sentido de tese defensiva no sentido de afastar o caráter irregular das operações contratadas antes de 3.2.2014, e de se eximir da responsabilidade pelas falhas na identificação dos clientes a partir da atribuição exclusiva de responsabilidade aos correspondentes.

A utilização dos dados pessoais constantes da lista na contratação de operações cambiais com ausência de identificação das partes não reside, como quer sustentar a defesa, na falta de cruzamentos de dados de CPF de pessoas falecidas ou na utilização de um banco de dados mais abrangente, mas na impossibilidade fática de contratação de tais operações cambiais, evidenciando falha na identificação dos clientes, num contexto de simulação de venda de moeda estrangeira em operações de viagens internacionais.

Constitui dever legal e regulamentar da instituição contratante adequar o sistema de controles internos e a auditoria interna, com o objetivo de monitorar as atividades de atendimento ao público realizadas por intermédio de correspondentes, compatibilizando-os com o número de pontos de atendimento e com o volume e a complexidade das operações realizadas.

Irregularidade “b”

A despeito de a defesa procurar demonstrar a existência de uma estrutura formal e padronizada de contratação dos correspondentes cambiais na instituição, o procedimento de Inspeção de Conformidade Remota (ICR), levado a efeito por esta Autarquia de 3.3.2016 a 23.3.2016, evidenciou diversas falhas, especialmente no que tange ao acompanhamento e ao monitoramento das operações cursadas pelos correspondentes.

No âmbito das respostas às indagações contidas nos documentos FRID 2065-2015 (doc. 72), FRID 2066-2015 (doc. 73) e FRID 2067-2015 (doc. 74), que tratam, respectivamente das questões relativas à Política Institucional de PLC/CFT, da política “Conheça Seu Cliente” e dos Procedimentos e Ferramentas com foco em PLD/CFT, a Instituição buscou denotar sua plena adequação institucional à estrutura requerida pela regulamentação em vigor. Todavia, o Sumário de Apontamentos relativos ao mencionado procedimento de ICR (doc. 75) elencou diversos procedimentos da Instituição que não se mostravam efetivamente aderentes ao estabelecido no que concerne às Áreas de Política Institucional, Auditoria, Procedimentos e Ferramentas e “Conheça seu Cliente”.

A defesa também trouxe aos autos documentação (doc. 125, págs. 168-726 e doc. 126, págs. 1-121) acerca de treinamentos por ela promovidos na área de compliance, em temas como PLD/CFT, política anticorrupção, grafoscopia e em outras áreas que não guardam relação com a irregularidade em comento, como política de investimentos. Mas a documentação em questão não serve para evidenciar que o foco dos treinamentos promovidos eram os correspondentes envolvidos na irregularidade “a”, visto que um contingente muito pequeno de colaboradores daquelas empresas consta das listas de presença dos referidos programas de treinamento, fato corroborado pelo Relatório de Auditoria Interna com foco em correspondentes, produzido pela Mompean & Associados Auditores Independentes (30.4.2014, no doc. 126, pág. 167) e pela tabela apresentada pela defesa no doc. 124, pág. 11.

A despeito de as operações realizadas por meio dos correspondentes da Instituição no País se constituírem na grande maioria das operações de câmbio cursadas pela Máxima CCTVM, com irregularidades na identificação dos clientes, os trabalhos de auditoria interna e externa levados a efeito no período, quando muito, se restringiram a abordar de maneira genérica e superficial questões de extrema relevância no âmbito de uma auditoria com foco em PLD/FT, especificamente no que concerne aos procedimentos de monitoramento, seleção, análise e comunicação de operações/situações ao COAF.

Ao contrário do que alegam os defendentes, a ação irregular dos correspondentes cambiais é de responsabilidade direta da instituição financeira que os contrata, a quem incumbe o dever de fiscalizar e coibir eventuais deficiências e práticas irregulares, mediante instrumentos de controles internos ágeis, efetivos e compatíveis com a atividade, não se constituindo em atribuição concorrente com o exercício da atividade de supervisão por esta Autarquia.

Não obstante o aventado Plano de Ação constante do doc. 128 ter enunciado diversas providências preventivas por parte da Instituição na área de PLD/FT, como alterações estruturais, aquisição de ferramentas de controle, programas de treinamento, alterações normativas em manuais, entre outras, tais procedimentos não se mostraram efetivos em evitar a ocorrência das operações irregulares tratadas na irregularidade “a”.

Caracterizada, portanto, a irregularidade “b”, de natureza grave, vez que a ausência de políticas, procedimentos e controles internos adequados, destinados a cumprir com as obrigações previstas na Lei nº 9.613, de 3 de março de 1998, permitiu que fosse realizada grande quantidade de operações de câmbio irregulares, em elevado montante, com propósito desconhecido, o que configura o desvirtuamento da finalidade das operações de câmbio.

Irregularidade “c”

No documento FRID 2067-2015, de 29.1.2016, Questão 28 (doc. 74, pág. 9), precedente ao procedimento ICR nº 201601522, levado a efeito por esta Autarquia entre 3.3.2016 e 23.6.2016, a Instituição informou ter optado para que as comunicações de operações atípicas ao COAF fossem efetivadas pela instituição líder do conglomerado, o Banco Máxima. Por sua vez, nas questões subsequentes do mesmo documento, foi consignada a existência de procedimentos especificados de análise de situações passíveis de comunicação àquele Conselho, com a constituição de dossiês específicos nesse sentido.

Entretanto, a análise do Relatório de Comunicações (doc. 88), evidencia que o Banco Máxima efetuou comunicações genéricas de operações, tendo por fundamento suspeitas de burla a mecanismos de controles internos, cursadas pelos correspondentes MX, HPCN, DVT, JLAV e SPC, as quais não guardam relação com as operações tratadas na irregularidade “a”.

Nesse mesmo contexto, relatórios de comunicações efetuadas ao COAF (docs. 87-89), em período que abrange a irregularidade em comento, demonstram que outras instituições financeiras efetuaram diversas comunicações àquele Conselho tendo por objeto operações que envolviam a Máxima CCTVM, a despeito de esta não ter efetuado qualquer comunicação. Diante do exposto, está caracterizada a irregularidade “c”, consistente em deixar de comunicar ao COAF, nos termos das instruções emanadas pelo Banco Central do Brasil, movimentações de recursos com indícios de existência de crime previsto na Lei n° 9.613, de 1998.

No tocante à responsabilidade individual e subjetiva dos administradores, decorreram do cotejo entre a documentação, a legislação aplicável, a conduta no cometimento das irregularidades e o prescrito no Estatuto Social, considerando seu período de mandato.

Quanto às penalidades, foi analisado a aplicação de acordo com os diversos cenários legislativos cabíveis, sendo que ao final, o processo foi retirado de pauta para consulta a um dos acusados sobre qual cenário lhe seria mais favorável.

Ao processo retornar para julgamento, a Relatora alterou o voto original em parte, no tocante às irregularidades “b” e “c”, ficando da seguinte forma:

Quanto à irregularidade “b”, altero o posicionamento anteriormente manifestado quanto à gravidade da infração. A irregularidade havia sido considerada de natureza grave “vez que a ausência de políticas, procedimentos e controles internos adequados, destinados a cumprir com as obrigações previstas na Lei nº 9.613, de 3 de março de 1998, permitiu que fosse realizada grande quantidade de operações de câmbio irregulares, em elevado montante, com propósito desconhecido, o que configura o desvirtuamento da finalidade das operações de câmbio”. No entanto, observo que diversos elementos trazidos pela defesa demonstram que, ainda que apresentassem deficiências, os controles internos estavam presentes e, conquanto não tenham sido capazes de evitar a ocorrência da irregularidade “a”, não se pode atribuir, no presente caso, a uma ausência de controles internos, o desvirtuamento da finalidade das operações de câmbio.

No entanto, embora, a realização da grande quantidade de operações de câmbio irregulares em elevado montante com propósito desconhecido, descrita na irregularidade “a”, configure o desvirtuamento da finalidade das operações de câmbio e, portanto, a sua gravidade, não se pode atribuir esse efeito à ausência de políticas, procedimentos e controles internos adequados. As deficiências identificadas nos procedimentos e controles internos destinados a cumprir com as obrigações previstas na Lei nº 9.613, de 1998, são suficientes para evidenciar a ocorrência da irregularidade “b”, porém não caracterizam a gravidade por extensão do resultado da irregularidade “a”.

No que tange à irregularidade “c”, altero a análise do mérito da caracterização da irregularidade de deixar de comunicar ao COAF, nos termos de instruções emanadas pelo Banco Central do Brasil, movimentações de recursos com indícios de existência de crime previsto na Lei nº 9.613, de 1998.

(....) Portanto, o que se constata é uma divergência de critérios quanto ao aspecto da qualidade e da tempestividade das comunicações realizadas, mas não se identifica o seu efeito prático, uma vez que existia procedimento estabelecido de exame de situações passíveis de comunicação e houve comunicação quanto aos correspondentes objeto deste PAS. Por todo o exposto, não está caracterizada a irregularidade “c”.

Acolhendo os fundamentos de identificação dos responsáveis e do grau de participação de cada acusado, quanto às irregularidades “a” e “b”, formulados no Voto da Sra. Relatora Suplente, bem como da análise de dosimetria das penas relacionadas à irregularidade “a”, e considerando a descaracterização da irregularidade “c” e o novo entendimento formulado nos itens precedentes quanto às irregularidades “b” e “c”, os Recorrentes foram punidos em primeira instância com as seguintes penalidades:

- Máxima Corretora de Câmbio, Títulos e Valores Mobiliários Ltda.:

MULTA de R$80.000,00 (oitenta mil reais), com fulcro no art. 44, § 2º, alínea “b”, da Lei nº 4.595, de 31 de dezembro de 1964, pela irregularidade “a”;

MULTA de R$1.000.000,00 (um milhão de reais), com fulcro no art. 12, inciso II e § 2º, inciso II, da Lei nº 9.613, de 1998, c/c o art. 3º, inciso II, da Circular nº 3.858, de 2017, pela irregularidade “b”;

- Sr. Cristiano Ferreira Abdalla:

INABILITAÇÃO para atuar como administrador e para exercer cargo em órgão previsto em estatuto ou em contrato social de instituição supervisionada pelo Banco Central do Brasil ou integrante do Sistema de Pagamentos Brasileiro pelo prazo de 4 (quatro) anos, com fulcro no art. 44, § 4º, da Lei nº 4.595, de 1964, pela irregularidade “a”.

- Sr. José Costa Gonçalves:

MULTA de R$43.000,00 (quarenta e três mil reais), com fulcro no art. 12, inciso II e § 2º, inciso II, da Lei nº 9.613, de 1998, pela irregularidade “b”;

- Sr. Saul Dutra Sabbá:

MULTA de R$430.000,00 (quatrocentos e trinta mil reais), com fulcro no art. 12, inciso II, e § 2º, inciso II, da Lei nº 9.613, de 1998, pela irregularidade “b”;

- ARQUIVAMENTO quanto ao Sr. Cristiano Ferreira Abdalla, em relação à irregularidade “b”, tendo em vista que não cabe responsabilizá-lo, na qualidade de diretor responsável pela contratação de correspondentes, pela não implementação de políticas, procedimentos e controles internos adequados, de forma compatível com o porte e volume de operações da instituição, relativamente às obrigações de PLD/FT e quanto à Máxima Corretora de Câmbio, Títulos e Valores Mobiliários Ltda. e aos Srs. José Costa Gonçalves e Saul Dutra Sabbá, em relação à irregularidade “c”, tendo em vista não ter sido caracterizada a infração.

RECURSO VOLUNTÁRIO AO CRSFN

Os Recorrentes Máxima CTVM, e seus administradores José Costa Gonçalves e Saul Dutra Sabbá apresentaram recurso de forma conjunta. Nas argumentações, os Recorrentes reiteraram as alegações de defesa, acrescentando, em síntese, as argumentações a seguir:

8.1. Da condenação em razão da irregularidade "a":

(...) mais da metade dos correspondentes cambiais do País está restrito aos Estado de São Paulo e Rio de Janeiro.

E a razão para isso é, em última análise, do mercado e não deve ser um achismo e de uma presunção do regulador em desfavor dos acusados, como se deu reiteradamente pela decisão do COPAS ao insistir no argumento de que a falha da identificação de clientes seria na realidade uma "simulação de venda de moedas estrangeiras em viagens internacionais" e que o "grande número de operações de câmbio atribuídas a pessoas com domicilio fiscal em UF diversas daquelas da sua sede ou da área de atuação de seus correspondentes também evidenciaria a inadequada identificação dos seus clientes". Novamente, o regulador não prova, presume e, se não se convencesse de que a falha é plausível, condena com base em indícios praticados por correspondentes que o regulador não afastou do mercado ou pelo menos sequer alertou o mercado a seu respeito.

É de conhecimento também do Banco Central do Brasil que a maioria dos mais pequenos Municípios Brasileiros é desassistido de agências bancárias e, mesmo naqueles que elas existem, o preço da moeda estrangeira é mais cara, porque no preço da sua transação estão embutidos os preços da logística, a baixa demanda, e, infelizmente, até pelo custo da segurança de se manter esses locais diante das notícias de frequentes assaltos, explosões de caixa de atendimento, etc.

Na decisão colegiada do COPAS não foram apresentados quaisquer argumentos contra as afirmações, documentos e alegações dos Recorrentes a esse respeito. Daí porque, esse E. Conselho, deve se debruçar sobre eles, sob pena de os Recorrentes serem tolhidos no seu direito de defesa e terem respondidos os seus argumentos.

Prova de que a Máxima CCTVM não é partícipe dessas operações cambiais apontadas como indevidas é que, tão logo delas teve conhecimento, tratou de descredenciar os seus correspondentes , bem como promover as competentes comunicações ao COAF .

Corrobora essa afirmativa também o fato de que, nos idos de 2013 a 2015, tomou conta do mercado de câmbio uma verdadeira quadrilha inescrupulosa de correspondentes cambiais que, fazendo mal uso das representações obtidas junto a instituições financeiras sérias como a Máxima CCTVM, trataram de praticar atos ilícitos fazendo uso indevido da vaguidade e falta de clareza da legislação bancária quanto à guarda e identificação de clientes na comercialização de moeda estrangeira no valor de até USD 3.000,00 (três mil dólares). Não é por acaso que existiram e ainda existem diversos processos administrativos sancionadores perante esse Conselho tratando do tema.

Por último, em relação à irregularidade "a", combatida neste tópico, registre-se que o BCB apontou como violados os arts. 18 e 137 da Resolução nº 3.691, de 16 de dezembro de 2013 , que entrou em vigor em 03/02/2014. Contudo, os fatos apontados que teriam gerado a suposta irregularidade seriam de 04/2013 a 04/2015. lsso quer dizer que a norma que teria sido violada não era vigente à época dos fatos ocorridos até 01 de fevereiro de 2014. Essa menção é de suma importância, pois a decisão sobre a presente defesa deverá fazer registrar que os fatos imputados como ilícitos pela notificação abrangem apenas e tão somente aqueles ocorridos após 02 de fevereiro de 2014 .

Sobre essa questão, o colegiado do COPAS não acolheu o argumento apresentado sob a fundamentação de que "as disposições dos itens 1.1.3, 1.1.23, 1.6.3, 1.6.4 e 1.6.6 do Regulamento do Mercado de Câmbio e Capitais Internacionais (RMCCI) já determinavam a necessidade de o agente autorizado a operar no mercado de câmbio observar a legalidade das transações e as regras para a perfeita identificação dos clientes".

Com a devida vênia, porém, discordamos da decisão exarada. Não se nega a existência do RMCCI, tampouco de ser clara a regra de que de o agente autorizado a operar no mercado de câmbio devia, à época, observar a legalidade das transações e as regras para a perfeita identificação dos clientes. Fato é, porém, que em momento algum foi imputado aos Recorrentes a obrigatoriedade, no processo administrativo sancionador, de cumprir com o RMCCI durante o período de sua vigência.

Com efeito, desde o princípio deste processo administrativo sancionador e até mesmo antes dele a única norma mencionada era a Circular BACEN nº 3.691/2013 e não o RMCCI. O caso, portanto, é de erro de direito quanto à qualificação da norma aplicável ao caso pelo Auditor do Banco Central e do DECON, não podendo os Recorrentes serem punidos por não terem tido a oportunidade de se manifestarem de forma adequada e no momento próprio para esse fim acerca da aplicação do RMCCI ao caso, gerando inegável prejuízo aos princípios maiores da irretroatividade da lei e da segurança jurídica, que busca impedir que o contribuinte seja surpreendido com alterações de entendimento por parte da Administração, em relação a fatos passados.

E, como corolário lógico da disparidade da atividade tributada e a realizada pelos Recorrentes, logo se nota, de forma cristalina, a presença de vício na motivação e na correta capitulação legal da infração apontada no período de sua vigência, o que já é suficiente para inquinar de nulidade a exigência de multa relativa ao período pretérito à entrada em vigor da Circular BACEN 3.691/2013, isto é, a 03.02.2014.

Realmente, em matéria sancionadora, a obediência rigorosa ao quadro normativo deriva da natureza ex lege. Nesse ponto, o direito sancionador no âmbito regulatório bancário se assemelha ao penal, não se admitindo que as falhas que causem prejuízo ao acusado sejam sanadas em fases posteriores. Assim como o juiz não pode condenar o réu por fato criminoso diverso daquele constante da denúncia, os órgãos julgadores de processo administrativo sancionador não podem exigir multa por fundamento legal distinto daquele contido no ofício que lhe abriu prazo para defesa, sob pena de violação à ampla defesa.

Tal erro de direito quanto à qualificação da norma aplicável ao caso deve ter como consequência lógica, a limitação temporal da infração apenas ao período posterior de vigência da norma citada, o que nos leva à conclusão de que os fatos aqui discutidos e puníveis devem ser tomados apenas e tão somente a partir de 03.02.2014. E tal fato, por si só, já afasta a responsabilidade do Sr. José Carlos Gonçalves, que ostentou da qualidade de Diretor apenas por pouco tempo no ano de 2013.

8.2. Da condenação em razão da irregularidade "b":

(...) O próprio Banco Central do Brasil acenou ser equivocado dizer que haveria ausência de controles internos adequados e políticas destinadas à prevenção de PLD/CFT, tendo sinalizado, timidamente apenas, que existiram deficiências nos procedimentos e controles internos para efeito de PLD/CFT.

No entanto, evadiu-se de explicar quais foram as tais falhas dos controles internos, quem as praticou, quando, como, tendo apenas citado genericamente a ocorrência das infrações, sem combater os fortes e incensuráveis argumentos e provas postos pela defesa no tocante à inexigibilidade de conduta diversa, existência de comitês e critérios de seleção de correspondente, seu monitoramento interno, realização de auditorias externas, etc.

Ora, tamanho foi o acerto e adequação dos controles internos destinados ao PLD/CFT que o próprio colegiado, acertadamente, tratou também de determinar o arquivamento, para todos os acusados, da persecução punitiva quanto à irregularidade "C", ao afirmar que "o que se constata é uma divergência de critérios quanto ao aspecto da qualidade e da tempestividade das comunicações realizadas, mas não se identifica o seu efeito prático, uma vez que existia procedimento estabelecido de exame de situações passíveis de comunicação e houve comunicação quanto aos correspondentes objeto deste PAS. "

A Máxima CCTVM teve ao longo do período de 04/2013 a 04/2015 cerca de 80 correspondentes cambiais, totalizando 130 estabelecimentos espalhados pelo Brasil a fim de atender a norma bancária e prover o território brasileiro opções no mercado de câmbio, aumentando a concorrência e contribuindo com a capilaridade cambial desejada pela política nacional de câmbio do BCB instituída pela Circular nº 3.568/2008 e seguintes. Tudo isso teve início e se concluiu, frise-se, antes de a Recorrente ser notificada do presente processo administrativo instaurado pelo Banco Central do Brasil.

Não bastasse isso, cumpre dizer também que o percentual de correspondentes que praticaram atos ilícitos é irrisório, diante do número de correspondentes cambiais que estavam vinculados à Máxima CCTVM. E, dentre do universo desses 10 (dez) correspondentes que praticaram as irregularidades reportadas por essa Autarquia, frise-se, 68% (sessenta e oito por cento) decorrem de operações apenas da DVT.

Como dito anteriormente, e ora se repete, a DVT foi contratada em janeiro de 2013, sendo auditada pela auditoria independente Mompean Associados, na data base de novembro 2013, a qual tratou de aplicar (dentre outros) exames de "cliente oculto" (inovação em auditoria criada pela Máxima CCTVM). O relatório foi emitido em abril de 2014, tendo como principal deficiência constatada o fracionamento do limite de US$ 3.000,00, tendo sido a DVT notificada a respeito e, posteriormente, em setembro/outubro de 2014, foi emitido comunicado ao COAF dessas operações, sendo efetuado o distrato contratual.

Por todos os ângulos, vê-se de forma clara e insuperável que, a despeito de algumas falhas apontadas, existiam controles internos adequados, razão pela qual esse Conselho, pautado também no argumento principiológico retirado da Resolução do Conselho Monetário Nacional ("CMN") n9- 2.554/1998 de que os controles internos não são infalíveis (até por isso que existem), mas devem ter amparo em limitações razoáveis que são, amiúde, circunstanciais, devendo ser analisado a casuística, isto é, se no caso em exame, as causas que geraram o desempenho ótimo e perfeito dos controles internos está ligado à (i) erros praticados por um homem médio, (ii) eventos ou circunstâncias externas fora do âmbito de controle da organização ou e seus Diretores, (iii) se houve um combinado entre terceiros para prejudicar a empresa, etc. Em síntese, busca-se verificar as famigeradas excludentes de ilicitude, que, devem ser interpretadas e acolhidas de forma mais branda e ampla do que no direito penal.

Recorrente tem firme convicção de que Vossas Senhorias se atentarão ao contexto jurídico e probatório para, se não afastarem a penalidade aplicável no todo, ao menos terão sensibilidade para aplicar a atenuante prevista no art. 62, 111, da Circular BACEN nº 3.858/2017, diante da inquestionável "regularização da conduta antes da sua detecção pelo Banco Central do Brasil, de modo a evitar ou minorar as consequências da infração".

Convém repisar aqui, uma vez mais, como também foi dito em resposta ao DECON tratando das medidas de remediação dos riscos envolvidos, que a Máxima CCTVM, que, antes mesmo da detecção das práticas apontadas pelo Banco Central do Brasil, já tinha descredenciado diversos correspondentes, regularizando as condutas tidas como em desconformidade com a legislação.

Ocorre que, no caso, ao fazer a dosimetria da pena da irregularidade "B", o COPAS decidiu aplicar como atenuante relacionada aos antecedentes da Máxima CCTVM, diminuindo a pena-base de multa de R$ 1.250.000,00 (um milhão duzentos e cinquenta mil reais) em 20% (art. 6º, inc II, da Circular BACEN nº 3.858/2017) para R$ 1.000.000,00 (um milhão de reais).

Todavia, como visto e demonstrado acima, o colegiado deveria aplicar também ao caso a atenuante referente à "regularização da conduta antes da sua detecção pelo Banco Central do Brasil, de modo a evitar ou minorar as consequências da infração" (art. 6º, III, da Circular nº 3.858/2017), de sorte a reduzir novamente a pena-base em mais 20% (vinte por cento) para R$ 750.000,00 (setecentos e cinquenta mil reais).

8.3. Da conduta dos diretores da Máxima CCTVM:

O próprio voto original lançou como razão de decidir, atribuindo a conduta dos Diretores à Máxima CCTVM, de forma despersonalizada. Confira-se: "o ente jurídico não age por si mesmo, mas por intermédio da autuação de seus representantes legais ou contratuais", de forma que os atos destes dirigentes no desempenho de sua representação constituem atos da própria pessoa jurídica, que por eles se obriga e responde.

Mesmo que se fizesse um esforço intelectivo a partir dos autos para se chegar às condutas praticadas pelos Diretores acusados, tal tarefa seria impossível, pois não houve, em nenhuma passagem do processo, a individualização das condutas dos Diretores, sendo-lhes imputada a responsabilidade de forma objetiva.

(...) não houve, em nenhuma passagem do processo, a individualização das condutas dos Diretores, sendo-lhes imputada a responsabilidade de forma objetiva. Realmente, não há nos votos a descrição de quaisquer condutas, dolosa ou sequer culposa, omissiva ou comissiva, a apontar negligência, imperícia ou imprudência dos Diretores.

A competência e funções do Presidente se resume ao que está previsto no artigo supracitado (Art. 12 Estatuto Social), não podendo lhe ser atribuída responsabilidade pela prática da irregularidade "b", consistente em "deixar de implementar políticas, procedimentos e controles internos adequados, de forma compatível com seu porte e volume de operações, a fim de cumprir com as obrigações de PLD/CFT de que trata a Lei nº 9.613, de 3 de março de 1998 e regulamentação competente."

De outra maneira, o Sr. Jose Costa Gonçalves também jamais teve qualquer participação nas atividades relacionadas com correspondentes cambiais, tampouco com as políticas, procedimentos e controles de PLD/CFT, razão pela ele deve ser excluído do presente processo ou a ele não deve ser aplicada qualquer sanção, visto que está absolutamente dissociado da área de câmbio no mercado primário, bem como das irregularidades e fatos apresentados.

Compulsando-se o doc. 96/97 (fls. 997), verifica-se que presença do Sr. José Costa Gonçalves no quadro da Máxima CCTVM foi apenas e tão somente de Diretor "tampão", pelo exíguo prazo de 3 meses e 18 dias, vindo a ser substituído pelo então Diretor-Presidente à época, o Sr. Saul Dutra Sabbá.

Não há no direito pátrio hipótese de responsabilidade objetiva aos Diretores de Instituições Financeiras. A responsabilização da pessoa física só existe quando há a demonstração da culpa, seja por ato comissivo ou omissivo, que indique negligência, imperícia ou imprudência. Não é esse o caso.

Requereram o afastamento da responsabilização dos acusados, ou caso se decida pela aplicação de alguma sanção, que seja observada a dosimetria da pena, a inexistência de antecedentes desabonadores dos acusados, bem como o princípio da proporcionalidade.

Subsidiariamente, caso não seja afastada a totalidade da pena atribuída à Máxima CCTVM, pede-se expressamente que para a multa da irregularidade "b" de R$ 1.000.000,00, seja-lhe reconhecida e aplicada a atenuante do art. 6º, Ill, da Circular BACEN nº 3.858/2017, de forma a reduzi-la para o valor de R$ 750.000,00 (setecentos e cinquenta mil reais).

O Recorrente Cristiano Ferreira Abdalla apresentou seu recurso de forma individual, do qual, resumidamente, destaco os seguintes pontos:

Preliminarmente:

Nulidade da citação por ausência de pressupostos processuais de validade quando da inclusão do Sr. Cristiano no polo passivo deste Processo Administrativo, tendo em vista que o comando normativo previsto pelo artigo 12, da Lei 9.613/98, não pressupõe a responsabilização objetiva do administrador.

Preclusão temporal do direito subjetivo de agir da própria Administração Pública, em ofensa ao princípio constitucional da legalidade, no que diz respeito ao descumprimento do prazo de 10 (dez) dias úteis previstos pelo Decreto 2799/98, quando diante de suposta infração administrativa por não reporte de operações suspeitas de lavagem dinheiro.

No Mérito:

O Sr. Cristiano foi funcionário do Grupo Máxima (leia-se Banco Máxima e Máxima CCTVM ) entre de julho de 1994 e junho de 2016, onde ocupou o cargo de diretor de Câmbio entre 13.2.2013 e 27.6.2016.

Durante a gestão de Sr. Cristiano com diretor de câmbio, diversas medidas foram adotadas a fim de assegurar a correição dos procedimentos de controles internos e, principalmente, medidas relacionadas à melhores práticas envolvendo cadastro e KYC no âmbito das operações de câmbio realizadas pela Máxima CCTVM.

A partir de março de 2013, o Sr. Cristiano assumiu a função de diretor estatutário no Banco Máxima S.A. ("Banco Máxima"), daí o seu registro no Unicad (ref. §17 acima). Como diretor, Sr. Cristiano tinha como desafios pela frente: reestruturar e implementar novos procedimentos para admissão e monitoramento das operações de câmbio do Banco Máxima e da Máxima DTVM.

Como diretor de câmbio, Sr. Cristiano participava de órgão colegiado, Comitê de Aceitação de Clientes para Operações de Câmbio, que contava com a presença da Diretoria da Máxima CCTVM, da área de Compliance e da área de Câmbio do Banco Máxima e da Máxima CCTVM, o qual era acionado pelo departamento de compliance da Máxima CCTVM para análise das operações de câmbio comercial e, também para o cadastramento de novos correspondentes cambiais. No segmento de câmbio turismo, Sr. Cristiano colaborou ativamente para a melhor implantação de ferramentas de monitoramento de compliance, KYC e PLD/FT, tendo em vista as suas experiências acumuladas nas áreas de cadastro, custódia, liquidação e BackOffice.

A Máxima CCTVM adotava sistema de identificação de partes/clientes eficiente e bastante para o volume e o tipo de seu negócio. O que permitiu que: (i) a corretora fosse adotada pela Sra. A.V. (BACEN) como modelo para o mercado de câmbio, em razão de sua política de controles internos; e (ii) a Máxima CCTVM pudesse romper seu vínculo jurídico com as pessoas físicas e jurídicas que praticavam irregularidades no mercado de câmbio, antes mesmo de que a instauração deste processo administrativo fosse acolhida por este D. BACEN.

As operações destacadas pelo D. BACEN para a configuração da Irregularidade "a": (i) não configuram ilícito per se, por falta de previsão no ordenamento jurídico brasileiro; (ii) não guardam relação com ato comissivo ou omissivo de Sr. Cristiano; e (iii) foram absolutamente corrigidas durante a gestão de Sr. Cristiano, por conta dos eficientes mecanismos de compliance, KYC, e PLD/FT existentes no âmbito da Máxima CCTVM.

A pena de inabilitação imposta pelo D. BACEN, além de desproporcional, despropositada e contra sensual, data máxima vênia, é contraditória em seu sentido mais prático: retirar de mercado por 4 (quatro) anos profissional raro que, no dia a dia de instituição em transformação digital que buscam a conciliação de competitividade e compliance, tem um conhecimento e expertise de prateleira, com 25 (vinte e cinco) anos de experiência, para melhor auxiliar tanto o mercado quanto o próprio regulador na idealização, implementação, monitoramento e rastreabilidade de operações suspeitas.

Por fim requereu:

O arquivamento deste Processo Administrativo, por ausência de condições da ação e pressupostos processuais válidos, (a) tendo em vista que existem violações ao devido processo legal e às garantias do contraditório e da ampla defesa por imputação de responsabilidade objetiva, (b) bem como por preclusão temporal do direito subjetivo de agir da própria Administração Pública, em ofensa ao princípio constitucional da legalidade, no que diz respeito ao descumprimento do prazo de 10 (dez) dias úteis previstos pelo Decreto 2799/98, quando diante de suposta infração administrativa por não reporte de operações suspeitas de lavagem dinheiro, e (c) considerando-se que eventual punição seria desproporcional e desarrazoada, porque este Processo Administrativo carece de finalidade e de relevância, tendo em vista que: os objetivos da regulação foram atingidos antes da instauração do processo; e as irregularidades alegadas não têm impacto significativo no mercado e foram plenamente regularizadas. Ao E. CRSFN: alternativamente, caso não entenda pelo arquivamento deste Processo Administrativo, que retire do polo passivo o Sr. Cristiano, haja vista não haver qualquer indicação nos autos deste Processo Administrativo de que o Sr. Cristiano tenha colaborado, praticado ou se omitido com relação às supostas irregularidades objeto deste Processo Administrativo, e;

Alternativamente, caso não entenda pelo arquivamento deste Processo Administrativo, que retire do polo passivo o Sr. Cristiano, haja vista não haver qualquer indicação nos autos deste Processo Administrativo de que o Sr. Cristiano tenha colaborado, praticado ou se omitido com relação às supostas irregularidades objeto deste Processo Administrativo, e considerando-se não ser cabível a imputação de responsabilidade objetiva a administradores na esfera administrativa.

Seja possibilitada ao Recorrente a apresentação de Memoriais, e a realização de sustentação oral, quando do julgamento deste Recurso Voluntário.

REMESSA AO CRSFN

O recurso foi distribuído à minha relatoria por sorteio ocorrido na 435ª Sessão de Julgamento do CRSFN, realizada em 10/03/2020.

É o relatório.

ÁLVARO AFFONSO MENDONÇA – Conselheiro Relator.

Documento assinado eletronicamente por Álvaro Affonso Mendonça , Conselheiro(a) , em 31/10/2020, às 15:32, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 6º, § 1º, do Decreto nº 8.539, de 8 de outubro de 2015 .

A autenticidade deste documento pode ser conferida no site http://sei.fazenda.gov.br/sei/controlador_externo.php?acao=documento_conferir&id_orgao_acesso_externo=0 , informando o código verificador 11493784 e o código CRC 16520D19 .

MINISTÉRIO DA ECONOMIA

Conselho de recursos do Sistema financeiro nacional

Processo 10372.100309/2019-42

Processo na primeira instância BCB 100673

RECURSOS VOLUNTÁRIOS

RECORRENTES:

Máxima S.A. Corretora de Câmbio, Títulos e Valores Mobiliários

Cristiano Ferreira Abdalla

José Costa Gonçalves

Saul Dutra Sabba

RECORRIDO:

BANCO CENTRAL DO BRASIL

RELATOR :

Álvaro Affonso Mendonça

EMENTA : RECURSOS VOLUNTÁRIOS. Operações de câmbio. Deixar de adotar procedimentos para se certificar da qualificação de seus clientes. Deixar de tomar medidas adequadas para conhecer os procedimentos de prevenção à lavagem de dinheiro e combate ao financiamento do terrorismo (PLD/CFT), em operações realizadas por intermédio de correspondentes bancários. Deixar de implantar políticas, procedimentos e controles internos, de forma compatível com seu porte e volume de operações, destinados a prevenir a utilização da instituição para a prática de crimes de que trata a Lei nº 9.613, de 1998. Deixar de comunicar às autoridades competentes, tempestivamente, na forma determinada pelo Banco Central do Brasil, movimentações de recursos com indícios de existência de crime previsto na Lei nº 9.613, de 1998. Recursos voluntários conhecidos. Provimentos parciais.

Voto do relator

.

I- Preliminares

Trata o presente do Recurso Voluntário apresentado pelos Recorrentes: Máxima Corretora de Câmbio (“Máxima CCTVM”), Títulos e Valores Mobiliários Ltda. e seus ex-administradores, Srs. José Costa Gonçalves, Saul Dutra Sabbá e Cristiano Ferreira Abdalla contra a decisão de primeira instância do Banco Central do Brasil (Bacen).

Os Recursos Voluntários foram apresentados tempestivamente, portanto, são conhecidos.

Observando a cronologia dos eventos no item II do Relatório, não foi verificada a ocorrência de prescrição ordinária ou intercorrente. Desta forma, passamos a analisar os argumentos da Recorrente.

II- Mérito

Irregularidade “a”: realizar operações de venda de moeda estrangeira em espécie, sem a adequada identificação dos clientes, capitulada como infração aos arts. 18 e 137 e parágrafo único deste artigo, da Circular nº 3.691, de 16 de dezembro de 2013.

Por esta irregularidade foram condenados os seguintes Recorrentes:

Máxima CCTVM; e

Sr. Cristiano Ferreira Abdalla, que ocupava o cargo de Diretor Adjunto da instituição, competindo-lhe exercer as funções aprovadas em reunião de Diretoria. Além disso, era o diretor responsável pelas operações de câmbio, de 13.3.2013 a 27.6.2016, nos termos da Resolução nº 3.568, de 29 de maio de 2008, e pela contratação de correspondentes, de 17.4.2014 a 19.5.2015, nos termos da Resolução nº 3.954, de 2011 (doc. 83).

Por meio de Inspeção de Conformidade Remota (ICR) conduzida pelo Bacen, entre 3.3.2016 e 23.6.2016, foi apurado o descumprimento da norma supracitada, e por não se tratar de falhas pontuais configurando também fraude ou simulação, as seguintes operações realizadas preponderantemente por intermédio dos correspondentes da Máxima CCTVM no País, entre os meses de abril de 2013 e abril de 2015:

a) 386.457 operações de venda de moeda estrangeira no mercado primário, a título de viagens internacionais, com pessoas físicas residentes no País;

b) 40.854 operações de câmbio.

Tais operações de venda de moeda estrangeira foram realizadas sem a adequada identificação das contrapartes envolvidas nessas transações, não permitindo assegurar a legalidade das operações e correspondiam a pessoas:

incluídas em diversas listas publicadas na internet (fls. 9978);

cujos CPF constavam do Sistema SISOBI (Sistema de Controle de Óbitos) com datas de óbito anteriores à contratação das respectivas operações;

com mesmos conjuntos de CPF.

O PARECER 2268/2018-DECAP/GTRJA (“Parecer DECAP”), afirma que neste período, a Máxima CCTVM deixou de implementar de forma adequada políticas, procedimentos e controles internos de PLD/FT exigidos pelas normas em vigor e compatíveis com seu porte e volume de operações, de maneira a avaliar e dimensionar os riscos de ocorrência dos crimes previstos na Lei nº 9.613, de 1998.

Adicionalmente, o Parecer DECAP afirma que os “procedimentos e ferramentas de monitoramento, seleção, análise e comunicação” de situações e operações ao Conselho de Controle de Atividades Financeiras (Coaf) não se aplicavam aos clientes, às situações e às operações realizadas por meio de seus correspondentes no País, tanto no que se refere a aspectos relacionados aos procedimentos de PLD, quanto aos de CFT.

A Recorrente Máxima C.C.V.M alega, em síntese que não é partícipe das operações cambiais apontadas como indevidas é que, tão logo delas teve conhecimento, tratou de descredenciar os seus correspondentes, bem como promover as competentes comunicações ao COAF.

Conforme mencionado em decisão do Bacen, a Resolução nº 3.954, de 2011, em seu artigo o Art. 2º é clara ao estabelecer que o correspondente atua por conta e sob as diretrizes da instituição contratante, que assume inteira responsabilidade pelo atendimento prestado aos clientes e usuários por meio do contratado, à qual cabe garantir a integridade, a confiabilidade, a segurança e o sigilo das transações realizadas por meio do contratado, bem como o cumprimento da legislação e da regulamentação relativa a essas transações.

Sobre este ponto, Máxima C.C.V.M alegou que:

nas operações de compra e de venda de moeda estrangeira até US$3.000,00, é dispensada a guarda de cópia do documento de identificação do cliente, o que acabou por gerar situações em que correspondentes cambiais de má-fé burlavam o sistema, inserindo dados falsos;

(...) Corrobora essa afirmativa também o fato de que, nos idos de 2013 a 2015, tomou conta do mercado de câmbio uma verdadeira quadrilha inescrupulosa de correspondentes cambiais que, fazendo mau uso das representações obtidas junto a instituições financeiras sérias como a Máxima CCTVM, trataram de praticar atos ilícitos fazendo uso indevido da vaguidade e falta de clareza da legislação bancária quanto à guarda e identificação de clientes na comercialização de moeda estrangeira no valor de até USD 3.000,00 (três mil dólares).

o regulador não prova, presume as acusações e condena com base em indícios praticados por correspondentes.

A argumentação dos Recorrentes não deve ser acolhida uma vez que a contratação dos correspondentes cambiais e o acompanhamento da sua atividade é sabidamente uma atividade da corretora de câmbio. Em que pese não ser comprovado o dolo da Máxima CCTVM nos autos, houve uma falha na execução de suas atividades e um descumprimento da norma, não cabendo imputar esta responsabilidade aos terceiros por ela contratados.

Conforme decisão do Bacen, ao regulamentar a Resolução nº 3.568, de 29 de maio de 2008, o art. 18 [1] da Circular nº 3.691, de 2013, é claro ao prever o dever de identificação dos clientes. Não é factível imputar a responsabilidade pela utilização dos dados pessoais constantes da lista na contratação de operações cambiais com ausência de identificação das partes, e sua respectiva falta de monitoramento, à legislação bancária, o que denotou a simulação de venda de moeda estrangeira em operações de viagens internacionais, uma vez que não foram, de fato, realizadas.

O Sr. Cristiano Ferreira Abdalla, alegou as seguintes preliminares:

a) nulidade da citação por ausência de pressupostos processuais de validade quando da inclusão do Sr. Cristiano no polo passivo deste Processo Administrativo, tendo em vista que o comando normativo previsto pelo artigo 12, da Lei 9.613/98, não pressupõe a responsabilização objetiva do administrador.

Registre-se que a condenação não se se baseia no princípio da responsabilidade objetiva. Em relação à responsabilidade dos ex-administradores, dispõe os arts. 39 e 40 da Lei nº 6.024, de 1974 , in verbis:

Art. 39 Os administradores e membros do Conselho Fiscal de instituições financeiras responderão, a qualquer tempo, salvo prescrição extintiva, pelos que tiverem praticado ou omissões em que houverem incorrido.

Art. 40 Os administradores de instituições financeiras respondem solidariamente pelas obrigações por elas assumidas durante sua gestão, até que se cumpram.

Portanto, a responsabilidade dos administradores é subjetiva, mas o art. 40 determina que esta é solidária e presumida (presunção juris tantum ), cabendo aos mesmos comprovar a ausência de culpa. Portanto, rejeito o pedido preliminar.

b) preclusão temporal do direito subjetivo de agir da própria Administração Pública, em ofensa ao princípio constitucional da legalidade, no que diz respeito ao descumprimento do prazo de 10 (dez) dias úteis previstos pelo Decreto 2799/98, quando diante de suposta infração administrativa por não reporte de operações suspeitas de lavagem dinheiro.

A norma apontada pelo Recorrente foi revogada pelo Decreto nº 9.663, de 2019. Outrossim, tratava-se de Estatuto interno do COAF, desta forma, o prazo de 10 dias úteis oferece referencial interno e não representa condição legal para instauração do processo, e não se confunde com prescrição da pretensão punitiva que é regida pela Lei 9.873/99. Portanto, rejeito a preliminar.

No mérito, alega, em síntese, que durante a sua gestão como diretor de câmbio, diversas medidas foram adotadas a fim de assegurar a correição dos procedimentos de controles internos e, principalmente, medidas relacionadas à melhores práticas envolvendo cadastro e procedimentos de conheça o seu cliente (“KYC”) no âmbito das operações de câmbio realizadas pela Máxima CCTVM.

Em relação às operações destacadas pelo BACEN para a configuração da Irregularidade "a", alegou ainda que:

As operações destacadas pelo D. BACEN para a configuração da Irregularidade "a": (i) não configuram ilícito per se, por falta de previsão no ordenamento jurídico brasileiro; (ii) não guardam relação com ato comissivo ou omissivo de Sr. Cristiano; e (iii) foram absolutamente corrigidas durante a gestão de Sr. Cristiano, por conta dos eficientes mecanismos de compliance, KYC, e PLD/FT existentes no âmbito da Máxima CCTVM.

Entendo que foram enfrentados os argumentos relativos à fundamentação, materialidade e à responsabilização, reiterando os argumentos decisórios abaixo:

Quanto à (i): “25. Desta forma, está caracterizada a irregularidade “a”, consubstanciada na realização de operação de venda de moeda estrangeira em espécie, sem observar as regras para a perfeita identificação de seus clientes.”

Quanto à (ii): “ 66. Registre-se que o ente jurídico não age por si mesmo, mas por intermédio da atuação de seus representantes legais ou contratuais, de forma que os atos destes dirigentes no desempenho de sua representação constituem atos da própria pessoa jurídica, que por eles se obriga e responde. Dessa forma, a Máxima CCTVM responde pelas irregularidades “a”, “b” e “c”.

(...)

67. A responsabilidade dos Srs. Cristiano Ferreira Abdalla, José Costa Gonçalves e Saul Dutra Sabbá decorre do cotejo entre a documentação, a legislação aplicável, a conduta no cometimento das irregularidades e o prescrito no Estatuto Social, considerando seu período de mandato.

Quanto à (iii): 62 (...) Não cabe responsabilizá-lo, na qualidade de diretor responsável pela contratação de correspondentes, pela irregularidade “b”, que trata especificamente da não implementação de políticas, procedimentos e controles internos adequados, de forma compatível com o porte e volume de operações da instituição, relativamente às obrigações de PLD/FT.

Também foi argumentado pelos Recorrentes:

A Resolução nº 3.691, de 16 de dezembro de 2013 não era vigente à época dos fatos ocorridos até 01 de fevereiro de 2014, por isso os fatos imputados como ilícitos pela notificação abrangem apenas e tão somente aqueles ocorridos após 02 de fevereiro de 2014 .

Há vício na motivação, pois apesar de reconhecer o dever à observância do Regulamento do Mercado de Câmbio e Capitais Internacionais (RMCCI), não foi apontado como fundamento pela acusação, não podendo os Recorrentes serem punidos por não terem tido a oportunidade de se manifestarem de forma adequada e no momento próprio para esse fim.

A esse respeito, é entendimento pacificado pela jurisprudência pátria e por este Conselho, que o acusado se defende dos fatos descritos pela acusação e não de qualificação jurídica.

No caso dos autos, verifica-se que não houve alteração da descrição do fato pela acusação, tão somente de sua tipificação referente ao período compreendido entre o início os fatos, em abril de 2013 e 3.2.2014, data da entrada em vigência da Circular nº 3.691, de 2013, não gerando consequências diversas no que tange à penalidade aplicável.

Reitera-se a posição da primeira instância ao enfrentar a referida alegação, que a Circular nº 3.691, de 16 de dezembro de 2013, entre outras disposições, veio recepcionar o Regulamento do Mercado de Câmbio e Capitais Internacionais (RMCCI), visto que as disposições dos itens 1.1.3, 1.1.23, 1.6.3, 1.6.4 e 1.6.6 do RMCCI já determinavam a necessidade de o agente autorizado a operar no mercado de câmbio observar a legalidade das transações e as regras para a perfeita identificação dos clientes.

Verifico ainda, que na prática os Recorrentes tiveram oportunidade e se defenderam acerca das infrações contra tais disposições, inclusive reconhecem o dever de observância ao RMCCI, previsto em seus documentos, tais como “Contrato De Correspondente para a Realização de Operações Cambiais e Outras Avenças”, “Ficha de Cadastro”, e “Manual de Correspondente Cambial”.

Portanto, as irregularidades apontadas pelo BACEN eram vedadas durante todo o período discutido no Processo Administrativo, seja sob o âmbito da Circular 3.691, seja pelo RMCCI e a suposta falha na capitulação do processo não trouxe qualquer prejuízo para a ampla defesa ou contraditório dos Recorrentes, pois os fatos constantes da peça acusatória permanecem os mesmos.

Também é argumentado pelos Recorrentes o seguinte:

os correspondentes cambiais também praticaram atos ilícitos em nome de outras corretoras independentes ou bancos múltiplos. Portanto, este Banco Central tinha conhecimento de que alguns correspondentes cambiais vinham praticando esse tipo de irregularidade e ainda assim não bloqueou sua contratação por outras instituições financeiras.

(...) Apenas este Banco Central e o Coaf sabem quais correspondentes cambiais estão praticando determinados tipos de irregularidades reiteradamente, e as corretoras e os bancos só se deparam com esse fato depois que ele ocorreu ou por meio de auditoria desta Autarquia.

Apesar do argumento não servir de escusa para o descumprimento da Corretora do seu dever de dever de fiscalizar e coibir deficiências e práticas irregulares de seus correspondentes cambiais, entendo que seria bem-vinda uma ação do Bacen no sentido compartilhamento de informações sobre ao menos indícios de irregularidades com o mercado, já que possui visão ampla e coordenada sobre os seus regulados, a exemplo do que é praticado pelo Grupo de Ação Financeira (Gafi), conforme comunicado datado de 01 de abril de 2020, em que reforçou a importância de que as unidades de inteligência financeira continuem a compartilhar informações com o setor privado, a fim de se priorizar e mitigar os principais riscos de lavagem de dinheiro (LD), particularmente aqueles relacionados a fraude, além dos riscos de financiamento do terrorismo (FT) ligados à pandemia de Covid-19 [2] .

Irregularidade “b”: deixar de implementar políticas, procedimentos e controles internos adequados, de forma compatível com seu porte e volume de operações, a fim de cumprir com as obrigações de Prevenção à Lavagem de Dinheiro e ao Financiamento do Terrorismo (PLD/FT), de que trata a Lei nº 9.613, de 1998, capitulada como infração aos: art. 1º, caput, art. 2º, caput, §5º, art. 10, art. 13 e art. 16 da Circular nº 3.461, de 24 de julho de 2009; Art. 1º, § 1º, e art. 2º, caput, § 2º, da Resolução nº 2.554, de 24 de setembro de 1998; Art. 14 da Resolução nº 3.954, de 24 de fevereiro de 2011.

Por esta irregularidade foram condenados os seguintes Recorrentes:

Máxima CCTVM;

José Costa Gonçalves, que à época dos fatos, ocupava o cargo de Diretor da instituição, lhe competindo, nos termos do art. 13, do Estatuto Social de 9.1.2012 e de 29.9.2015 (docs. 96 e 97), exercer as funções aprovadas em reunião de Diretoria. Também exerceu, no período de 4.4.2013 a 22.7.2013, a atribuição de diretor responsável pela prevenção à lavagem de dinheiro e pelo cumprimento das medidas estabelecidas na Circular nº 3.461, de 2009; e

Saul Dutra Sabbá, que à época dos fatos ocupava o cargo de Diretor Presidente da instituição, e nos termos do art. 12 do Estatuto Social de 9.1.2012 e de 29.9.2015 (docs. 96 e 97), competindo-lhe executar as deliberações da Assembleia Geral e da Diretoria e assinar com os demais Diretores os relatórios, balanços e contas relativas aos exercícios sociais, dentre outras atribuições. Também exerceu, no período de 22.7.2013 a 11.7.2017, a atribuição de diretor responsável pela prevenção à lavagem de dinheiro e pelo cumprimento das medidas estabelecidas na Circular nº 3.461, de 2009.

Para esta irregularidade os Recorrentes alegaram, em síntese:

Foram adotadas a fim de assegurar a correição dos procedimentos de controles internos e, principalmente, medidas relacionadas às melhores práticas envolvendo cadastro e KYC no âmbito das operações de câmbio realizadas pela Máxima CCTVM.

O próprio Banco Central do Brasil acenou ser equivocado dizer que haveria ausência de controles internos adequados e políticas destinadas à prevenção de PLD/CFT, tendo sinalizado, timidamente apenas, que existiram deficiências nos procedimentos e controles internos para efeito de PLD/CFT.

No entanto, evadiu-se de explicar quais foram as tais falhas dos controles internos, quem as praticou, quando, como, tendo apenas citado genericamente a ocorrência das infrações, sem combater os fortes e incensuráveis argumentos e provas postos pela defesa no tocante à inexigibilidade de conduta diversa, existência de comitês e critérios de seleção de correspondente, seu monitoramento interno, realização de auditorias externas, etc.

Observo que o argumento já foi enfrentado no Voto do Relator do COPAS, através dos seguintes trechos que transcrevo a seguir, com os quais concordo integralmente:

40. No âmbito das respostas às indagações contidas nos documentos FRID 2065-2015 (doc. 72), FRID 2066-2015 (doc. 73) e FRID 2067-2015 (doc. 74), que tratam, respectivamente das questões relativas à Política Institucional de PLC/CFT, da política “Conheça Seu Cliente” e dos Procedimentos e Ferramentas com foco em PLD/CFT, a Instituição buscou denotar sua plena adequação institucional à estrutura requerida pela regulamentação em vigor. Todavia, o Sumário de Apontamentos relativos ao mencionado procedimento de ICR (doc. 75) elencou diversos procedimentos da Instituição que não se mostravam efetivamente aderentes ao estabelecido no que concerne às Áreas de Política Institucional, Auditoria, Procedimentos e Ferramentas e “Conheça seu Cliente”.

(...)

46. A despeito de as operações realizadas por meio dos correspondentes da Instituição no País se constituírem na grande maioria das operações de câmbio cursadas pela Máxima CCTVM, com irregularidades na identificação dos clientes, os trabalhos de auditoria interna e externa levados a efeito no período, quando muito, se restringiram a abordar de maneira genérica e superficial questões de extrema relevância no âmbito de uma auditoria com foco em PLD/FT, especificamente no que concerne aos procedimentos de monitoramento, seleção, análise e comunicação de operações/situações ao Coaf.

52. Não obstante o aventado Plano de Ação constante do doc. 128 ter enunciado diversas providências preventivas por parte da Instituição na área de PLD/FT, como alterações estruturais, aquisição de ferramentas de controle, programas de treinamento, alterações normativas em manuais, entre outras, tais procedimentos não se mostraram efetivos em evitar a ocorrência das operações irregulares tratadas na irregularidade “a”.

Os Recorrentes alegaram, ainda que:

quando uma prática irregular é realizada e não é identificada antes do fato (ex: identificação incorreta dos clientes), a atuação da Corretora ou do Banco é usualmente pós-fato, de forma corretiva ou repressiva, visto que o contato com o cliente é realizado pelos correspondentes cambiais;

tão logo a Máxima CCTVM teve conhecimento dessas operações cambiais apontadas como indevidas, tratou de descredenciar os seus correspondentes, bem como promover as competentes comunicações ao COAF.

Em relação à essa alegação, verifica-se que, na prática, a Máxima CCTVM descredenciou previamente correspondentes que foram identificados pelo Bacen como autores das irregularidades apontadas na instauração do processo, e remeteu comunicações de operações suspeitas ao COAF. No entanto, alguns casos foram tratados somente após o início do processo administrativo.

No entanto, verifico que, além do Manual do Correspondente Cambial entregue aos correspondentes no momento da contratação, de fato, também se fazia o uso de ferramentas como Sistemas de monitoramento, parametrizados com alertas de atipicidade das operações, a partir dos quais havia uma conduta de buscar correções. Ressalta-se também a auditoria no formato denominado “cliente oculto”, que, apesar de ter propiciado um número baixo de comunicações ao COAF, deve ser sopesado frente a diversas ferramentas de supervisão demonstradas pelos Recorrentes.

Relativamente à responsabilização dos administradores, foi corretamente consubstanciada nos itens 61 a 64 do Voto de primeira instância, que imputou responsabilidade à Instituição Financeira e aos Diretores responsáveis pelas áreas de atuação onde foram identificadas as irregularidades, devidamente ponderados os prazos dos mandatos, os antecedentes e os atenuantes.

Entretanto, divirjo em relação à responsabilização imputada ao Recorrente José Costa Gonçalves, pois, este teria ficado apenas 3 meses e 18 dias no cargo de diretoria durante o ano de 2013 e não teria participado das atividades cambiais da Corretora (doc. 96/97 (fls. 997), teria sido tão somente de Diretor "tampão", vindo a ser substituído pelo então Diretor-Presidente à época, o Sr. Saul Dutra Sabbá. Assim, além do afastamento da gravidade, conforme observado na decisão pelo Bacen, entendo que cabe também a revisão da dosimetria da penalidade aplicada.

III-Dosimetria

Relativamente às dosimetrias das penalidades aplicadas, entendo que devem ser efetuados alguns ajustes, levando em consideração os seguintes elementos:

A menor gravidade das irregularidades “a" e “b”, em relação à irregularidade “c” pela qual houve o arquivamento, e que não houve comprometimento à continuidade das atividades da instituição, conforme dispõe o título 4, capítulo 1, seções 4 e 6 do Manual de Normas e Instruções, anexo da Resolução 1.065/85 do CMN, não cabendo a aplicação da penalidade de inabilitação ou multas elevadas, voltadas aos casos de infrações de maior severidade. Ademais, não se observa qualquer evidência de dolo ou de aproveitamento da situação para auferir resultados financeiros indevidos;

Houve medidas de regularização da situação e rescisão dos contratos com os correspondentes responsáveis pelas operações irregulares;

Foi implantado um plano de melhorias assim que detectada as irregularidades, onde se buscava aperfeiçoar os controles e mitigar os riscos de aceitação de novas operações irregulares;

Proporcionalmente as operações irregulares tinham uma baixa participação no total de operações da Máxima CCTVM, como apontado nos autos, que representaria 4,4% das operações totais de câmbio da Máxima CCTVM, principalmente em operações com câmbio turismo contratados para valores inferiores a US$3.000,00, às quais o próprio BACEN atribui uma baixa probabilidade de uso para lavagem de dinheiro ao admitir o uso de cadastro simplificado e regras menos severas de controle;

O Recorrente José Costa Gonçalves, teria ficado apenas 3 meses e 18 dias no cargo de diretoria durante o ano de 2013 e não teria participado das atividades cambiais da Corretora (doc. 96/97 (fls. 997), teria sido tão somente de Diretor "tampão", vindo a ser substituído pelo então Diretor-Presidente à época, o Sr. Saul Dutra Sabbá.

Na imposição da pena pela irregularidade “b” à Máxima CCTVM, o BACEN considerou como atenuante, os antecedentes da instituição, previsto no art. 6º, inc. ll, da Circular BACEN nº 3.858/2017, com redução de 20% da multa. Entretanto, não considerou a iniciativa dos Recorrentes para sanar as falhas assim que foram detectadas, conforme previsto no inc. llI, do mesmo artigo, o que incidiria e redução adicional de 20% da multa imposta em primeira instância.

Além disso, tomo como referência o precedente produzido pelo processo SEI 10372.100339/2019-59, de relatoria do D. Conselheiro Dr. Antônio Augusto de Sá Freire Filho, Acórdão 123/2020, em que são verificadas condições muito próximas às do presente Processo Administrativo.

No referido precedente, existe a menção da aplicação de uma regra menos severa para o cálculo das multas, nos casos em que são observados os atenuantes acima, conforme também apontado no Voto da Relatora, Conselheira Dra. Adriana Cristina Dullius, no Processo SEI 10372.000716/2016-16:

29) Passando à dosimetria das penas, entendo que é caso de modificação das penalidades impostas aos acusados. Isso porque as circunstâncias do presente feito o diferenciam dos demais casos de ilícitos envolvendo comunicação de operações de câmbio suspeitas que foram apreciados por este Conselho, o que se depreende da observação dos seguintes elementos: a) houve bloqueio das operações irregulares de cada um dos clientes, observando-se que o lapso temporal para os bloqueios foi diminuindo entre um cliente e outro; b) a proporção entre o número de operações irregulares e o volume total das operações demonstra que as falhas ocorreram em um percentual muito pequeno do total das operações realizadas pela instituição financeira; c) pequeno volume financeiro das operações irregulares em face do volume total das operações do Banco Confidence; e d) pequena quantidade dos clientes que apresentaram problema em comparação com o número total de clientes da Instituição Financeira.

30) Portanto, apesar das falhas constatadas nos mecanismos de controle, entendo que houve a implementação desses mecanismos, o que demonstraria a falta de dolo na atuação dos recorrentes, razão pela qual entendo que as penalidades impostas pelo BACEN foram excessivas.

31) Assim, quanto às penalidades de multa impostas nas penalidades "b" e "c", adoto os parâmetros usados no Recurso n.º 13.997-LD (BEXS), ou seja, de 1% do valor das operações para a pessoa jurídica e 0,1% para as pessoas físicas em ambas as irregularidades.

(...)

33) Finalmente, entendo que, pelos fundamentos acima arrolados, as penas de inabilitação impostas aos recorrentes devem ser modificadas, impondo-se a Andreas Michael Wiemer a pena de 2 anos de inabilitação e a Marcus Schalldach a pena de 1 ano de inabilitação.

Para a penalidade de inabilitação imposta aos administradores, busco referência no Voto dissidente do Conselheiro Flavio Maia Fernandes dos Santos no referido processo SEI 10372.000716/2016-16, que convolou a pena de Inabilitação em Advertência com base no seguinte argumento:

“Adoto parcialmente a fundamentação do voto da ilustre Conselheira Relatora, mas me permito ter entendimento diferente só com relação à pena de inabilitação, tendo em vista os próprios argumentos que fizeram com que fosse dado parcial provimento à pena de multa. Isso porque, a meu ver, ficou desproporcional a redução da multa e a manutenção da pena de inabilitação. Desse modo, acompanho o voto da ilustre Conselheira Relatora, mas divirjo na parte referente à inabilitação, que eu convolo em advertência.”

No caso do presente PAS foram testados pelo Bacen os cenários normativos conforme a Lei nº 9.613/1998, vigente à época dos fatos, e a Lei nº 9.613/1998, segundo os critérios estabelecidos pela Circular Bacen nº 3.858/2017. O teste visava a aplicação da penalidade que se apresentasse como mais favorável a cada acusado. No entanto, verifico que os critérios utilizados pela Autarquia no primeiro caso, ou seja, anteriormente à publicação da Circular Bacen nº 3.858/2017, não foram claramente descritos na decisão constante das fls. 9.996 - 10.001.

Desta forma, buscando o alinhamento com o referido precedente e respectivos parâmetros adotados para a aplicação da penalidade, cumpre reavaliar as penas de multa que foram aplicadas aos Recorrentes Máxima CCTVM e Saul Dutra Sabbá, com base na Lei º 9.613/1998.

No caso da Máxima CCTVM a redução da multa de 10% para 1% do valor das operações irregulares não representaria um benefício para a Recorrente, pois valor da multa pecuniária que foi aplicada pela primeira instância, com base nos parâmetros estabelecidos pela Circular Bacen nº 3.858/2017, já é inferior ao valor que seria obtido através da aplicação desse critério, com base na Lei nº 9.613/1998 - considerando os critérios anteriores à edição da referida Circular.

Em relação ao Recorrente Saul Dutra Sabbá, os autos apontam que, após a realização de uma simulação para as penas conforme o cenário normativo, o julgamento foi interrompido. O Recorrente foi então consultado pelo Bacen para escolher sobre qual das alternativas de penalidade deveria ser aplicada. O Recorrente optou então pela aplicação dos critérios estabelecidos pela Circular Bacen nº 3.858/2017. Ocorre que, após a retomada do julgamento, o Relator de primeira instância afastou a gravidade atribuída à infração "b", o que demandou a realização de novo cálculo da pena a ser aplicada. Foi mais uma vez testada a aplicação de cada um dos cenário normativo, resultando na pena exclusiva de multa pecuniária no valor de R$430.000,00 (quatrocentos e trinta mil reais), com fulcro no art. 12, inc. II e § 2º, inc. II da Lei nº 9.613/1998 ao Recorrente. No entanto, restaria a realização do teste da alternativa do critério utilizado no precedente citado acima, onde a multa é ser calculada tomando como base o valor das operações apontadas como irregulares, convertidas de dólares dos Estados Unidos da América para reais com o uso da cotação PTAX do dia do julgamento de primeira instância (data da segunda sessão de julgamento) e aplicado o percentual de 0,1% sobre este valor. Como resultado da aplicação deste critério resulta no valor de R$355.595.83 (trezentos e cinquenta e cinco mil, quinhentos e noventa e cinco reais e oitenta e três centavos). Esse critério se revela como o mais benéfico ao Recorrente.

IV- Voto

Diante do exposto, voto pelo conhecimento e provimento parcial dos Recursos Voluntários dos Recorrentes, resultando na aplicação das seguintes penalidades:

Para a Recorrente Máxima Corretora de Câmbio, Títulos e Valores Mobiliários Ltda.:

Manutenção da penalidade de R$80.000,00 (oitenta mil reais) , com fulcro no art. 44, § 2º, alínea “b”, da Lei nº 4.595, de 31 de dezembro de 1964, pela infração aos arts. 18 e 137 e parágrafo único deste artigo, da Circular nº 3.691, de 16 de dezembro de 2013

Aplicar a redução adicional de 20% sobre o valor da multa aplicada em primeira instância, baseado no art. 6º, inc. III da Circular BACEN 3858/2017, resultando em MULTA de R$750.000,00 (setecentos e cinquenta mil reais) , com fulcro no art. 12, inciso II e § 2º, inciso II, da Lei nº 9.613, de 1998, c/c o art. 3º, inciso II, da Circular nº 3.858, de 2017, pela infração aos arts. 1º, caput, art. 2º, caput, §5º, art. 10, art. 13 e art. 16 da Circular nº 3.461, de 24 de julho de 2009; Art. 1º, § 1º, e art. 2º, caput, § 2º, da Resolução nº 2.554, de 24 de setembro de 1998; Art. 14 da Resolução nº 3.954, de 24 de fevereiro de 2011;

Para o Recorrente Cristiano Ferreira Abdalla:

Convolar a pena de inabilitação para atuar como administrador e para exercer cargo em órgão previsto em estatuto ou em contrato social de instituição supervisionada pelo Banco Central do Brasil ou integrante do Sistema de Pagamentos Brasileiro pelo prazo de 4 (quatro) anos, com fulcro no art. 44, § 4º, da Lei nº 4.595, de 1964, pela infração aos arts. 18 e 137 e parágrafo único deste artigo, da Circular nº 3.691, de 16 de dezembro de 2013, em pena de ADVERTÊNCIA,

Para o Recorrente José Costa Gonçalves:

Convolar a multa aplicada em primeira instância, com fulcro no art. 12, inciso II e § 2º, inciso II, da Lei nº 9.613, de 1998, pela infração aos arts. 1º, caput, art. 2º, caput, §5º, art. 10, art. 13 e art. 16 da Circular nº 3.461, de 24 de julho de 2009; Art. 1º, § 1º, e art. 2º, caput, § 2º, da Resolução nº 2.554, de 24 de setembro de 1998; e Art. 14 da Resolução nº 3.954, de 24 de fevereiro de 2011 em ABSOLVIÇÃO ;

Para o Recorrente Saul Dutra Sabbá:

Alterar o critério de cálculo da multa para 0,1% sobre o valor das operações irregulares, resultando em MULTA de R$ 355.595,83 (trezentos e cinquenta e cinco mil, quinhentos e noventa e cinco reais, e oitenta e três centavos) , com fulcro no art. 12, inciso II, e § 2º, inciso II, da Lei nº 9.613, de 1998, pela infração aos arts. 1º, caput, art. 2º, caput, §5º, art. 10, art. 13 e art. 16 da Circular nº 3.461, de 24 de julho de 2009; Art. 1º, § 1º, e art. 2º, caput, § 2º, da Resolução nº 2.554, de 24 de setembro de 1998; e Art. 14 da Resolução nº 3.954, de 24 de fevereiro de 2011.

[1] 18. Devem os agentes autorizados a operar no mercado de câmbio observar as regras para a perfeita identificação dos seus clientes, bem como verificar as responsabilidades das partes envolvidas e a legalidade das operações efetuadas.

[2] http://fazenda.gov.br/orgaos/coaf/publicacoes/coaf-identifica-e-compartilha-sinais-de-alertas-para-mitigar-riscos-de-fraudes-durante-a-pandemia

É o voto.

ÁLVARO AFFONSO MENDONÇA – Conselheiro Relator.

Documento assinado eletronicamente por Álvaro Affonso Mendonça , Conselheiro(a) , em 20/11/2020, às 19:18, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 6º, § 1º, do Decreto nº 8.539, de 8 de outubro de 2015 .

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MINISTÉRIO DA ECONOMIA

Conselho de recursos do Sistema financeiro nacional

Processo 10372.100309/2019-42

Processo na primeira instância BCB 100673

Relator:

Álvaro Affonso Mendonça

DECLARAÇÃO DE VOTO DO CONSELHEIRO antonio augusto de sá freire filho

Respeitosamente, venho divergir do Conselheiro Relator quanto à penalidade recomendada para o Recorrente CRISTIANO FERREIRA ABDALLA, reduzida de INABILITAÇÃO para ADVERTÊNCIA.

Entendo que a aplicação de MULTA de R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais) ao Recorrente, Diretor responsável pelas operações de câmbio, é mais compatível com a gravidade das irregularidades de que é acusado, com a responsabilidade do Recorrente, com situações anteriores (p. ex. SEI 10372.000406/2016-93), mantendo caráter punitivo, educativo e não confiscatório.

Quanto aos demais temas, acompanho o Relator.

É o voto.

Antonio Augusto de Sá Freire Filho – Conselheiro.

Documento assinado eletronicamente por Antonio Augusto de Sá Freire Filho , Conselheiro(a) Relator(a) , em 19/11/2020, às 16:56, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 6º, § 1º, do Decreto nº 8.539, de 8 de outubro de 2015 .

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