Recurso Voluntário — Acórdão nº 77/2021

Boletim de Serviço Eletrônico em 20/08/2021

MINISTÉRIO DA ECONOMIA

Conselho de recursos do Sistema financeiro nacional

450ª Sessão

Processo 10372.100172/2019-26

Processo na primeira instância BCB 115450

RECURSO VOLUNTÁRIO

RECORRENTE:

Cooperativa de Crédito Rural Ascoob Sisal (incorporadora da Cooperativa de Crédito Rural Ascoob Costa do Dendê)

RECORRIDO:

BANCO CENTRAL DO BRASIL

RELATOR :

Álvaro Affonso Mendonça

EMENTA : EMENTA : RECURSO VOLUNTÁRIO. Recurso Voluntário de decisão do Banco Central do Brasil. Irregularidades na administração da Cooperativa de Crédito Rural Ascoob Costa do Dendê sucedida por incorporação pela Cooperativa de Crédito Rural Ascoob Sisal. Recurso parcialmente provido na 439ª Sessão de Julgamento. Anulação do primeiro julgamento tornada sem efeito e desconsideração dos votos proferidos na 444ª Sessão de Julgamento.

ACÓRDÃO CRSFN 77/2021

Vistos, relatados e discutidos os presentes autos, os membros do Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional decidem, por unanimidade, nos termos do voto do Relator:

1. examinando questão de ordem suscitada através do PARECER/PGFN/CAF/NUCAF/CRSFN Nº 296/2021 (doc. 17341361), acolher o incidente de desconsideração (RI-CRSFN art. 25, §§ 8º a 12) dos votos anteriormente proferidos na 444ª Sessão de Julgamento, em 14 de dezembro de 2020, em razão da inocorrência dos motivos que ensejaram o novo julgamento do recurso; e

2. ratificar o julgamento proferido durante a 439ª Sessão de Julgamento, em 21 e 22 de julho de 2020.

No Julgamento do recurso, na 439ª Sessão, após vistos, relatados e discutidos os presentes autos, os membros do Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional decidiram conhecer do recurso da COOPERATIVA DE CRÉDITO RURAL ASCOOB SISAL (INCORPORADORA DA COOPERATIVA DE CRÉDITO RURAL ASCOOB COSTA DO DENDÊ e, nos termos do voto do Relator:

1. por unanimidade, rejeitar a preliminar de retroação do art. 4º da Circular BCB 3.857/2017, afastando a extinção da punibilidade derivada da sucessão por ter sido a incorporação posterior à instauração do processo administrativo sancionador; e

2. por maioria, dar parcial provimento ao recurso, para:

2.1 reduzir a penalidade de multa no valor de R$75.000,00 (setenta e cinco mil reais) para R$20.932,00 (vinte mil, novecentos e trinta e dois reais), por realizar operações de crédito em desacordo com os princípios de seletividade, garantia, liquidez e diversificação de risco e sem constituir um título adequado, representativo da dívida (irregularidade “a”). Vencida a conselheira presidente, Ana Maria Melo Netto Oliveira, que votou por negar provimento ao recurso;

2.2 reduzir a penalidade de multa no valor de R$35.000,00 (trinta e cinco mil reais) para R$9.768,00 (nove mil, setecentos e sessenta e oito reais), por efetuar escrituração contábil em desacordo com a regulamentação vigente e, em consequência, elaborar demonstrações financeiras e contábeis que não refletem com fidedignidade e clareza a real situação econômico-financeira (irregularidade “b”). Vencida a conselheira presidente, Ana Maria Melo Netto Oliveira, que votou por negar provimento ao recurso.

Participaram do julgamento, na 439ª Sessão, os Conselheiros Ana Maria Melo Netto Oliveira, Álvaro Affonso Mendonça, Antonio Augusto de Sá Freire Filho, Francisco Papellás Filho (art. 19, caput do RICRSFN), Matheus Vasconcellos Jacobina Aires (art. 19, caput do RICRSFN), Pedro Frade de Andrade, Sérgio Cipriano dos Santos e Rui Fernando Ramos Alves. Ausentes, justificadamente à sessão, os conselheiros Thiago Paiva Chaves e Maria Rita de Carvalho Drummond. Funcionou o procurador Virgílio Porto Linhares Teixeira.

Na 444ª Sessão de Julgamento, o Colegiado, preliminarmente, acolheu as razões para um novo julgamento expostas através da Nota Técnica SEI nº 36875/2020/ME (doc. 10287862), passando o Relator a votar no sentido de dar parcial provimento ao recurso, reduzindo as penalidades de multa no valor de R$75.000,00 (setenta e cinco mil reais), para R$20.932,00 (vinte mil novecentos e trinta e dois reais), pela irregularidade "a" e no valor de R$35.000,00 (trinta e cinco mil reais) para R$ 9.768,00 (nove mil setecentos e sessenta e oito reais), pela irregularidade "b". Acompanharam o relator os Conselheiros Rui Fernando Ramos Alves e Pedro Frade de Andrade. O Conselheiro Júlio César Costa Pinto votou por negar provimento ao recurso, no que foi acompanhado pelos Conselheiros Matheus Vasconcellos Jacobina Aires, Francisco Papellás Filho, Sérgio Cipriano dos Santos e Haroldo Mavignier Guedes Alcoforado. Em razão do resultado, que agravaria a situação da recorrente, o julgamento foi suspenso a pedido do Relator, para solicitação de Parecer à Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional acerca da questão incidental. Participaram do julgamento, na 444ª Sessão, os conselheiros Álvaro Affonso Mendonça, Francisco Papellás Filho (art. 19, caput, do RICRSFN), João Batista de Moraes, Júlio César Costa Pinto (art. 19, caput, do RICRSFN), Haroldo Mavignier Guedes Alcoforado (art. 19, § 3º, do RICRSFN), Matheus Vasconcellos Jacobina Aires (art. 19 caput do RICRSFN), Pedro Frade de Andrade, Rui Fernando Ramos Alves e Sérgio Cipriano dos Santos. Presidiu a sessão de julgamento o conselheiro Vice-Presidente do CRSFN Pedro Frade de Andrade (art. 19, §6º do RICRSFN). Ausentes, justificadamente, os Conselheiros Antonio Augusto de Sá Freire Filho, Thiago Paiva Chaves e a Maria Rita de Carvalho Drummond. Funcionou o Procurador da Fazenda Nacional Euler Barros Ferreira Lopes, que reiterou parecer escrito que consta dos autos.

Participaram do julgamento, na 450ª Sessão, os conselheiros Adriana Teixeira de Toledo, Álvaro Affonso Mendonça, Francisco Papellás Filho (art. 19, caput, do RICRSFN), Haroldo Mavignier Guedes Alcoforado (art. 19, §3º, do RICRSFN), Pedro Frade de Andrade, Rui Fernando Ramos Alves, Sérgio Cipriano dos Santos e Thiago Paiva Chaves. Manifestou-se nos termos regimentais o Procurador da Fazenda Nacional Euler Barros Ferreira Lopes.

Sessão por videoconferência em 14 de julho de 2021.

Documento assinado eletronicamente

ADRIANA TEIXEIRA DE TOLEDO

Presidente do CRSFN

Documento assinado eletronicamente por Adriana Teixeira de Toledo , Conselheiro(a) Presidente , em 18/08/2021, às 17:50, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no § 3º do art. 4º do Decreto nº 10.543, de 13 de novembro de 2020 .

A autenticidade deste documento pode ser conferida no site https://sei.economia.gov.br/sei/controlador_externo.php?acao=documento_conferir&id_orgao_acesso_externo=0 , informando o código verificador 17466971 e o código CRC F406B916 .

MINISTÉRIO DA ECONOMIA

Conselho de recursos do Sistema financeiro nacional

Processo 10372.100172/2019-26

Processo na primeira instância BCB 115450

RECURSOS VOLUNTÁRIOS

RECORRENTES:

Cooperativa de Crédito Rural Ascoob Sisal (suces., por incorp., da Cooperativa de Crédito Rural Ascoob Costa do Dendê)

RECORRIDO:

BANCO CENTRAL DO BRASIL

RELATOR :

Álvaro Affonso Mendonça

Modalidade(s) de Julgamento: ( X )Virtual ( X )Videoconferência ( )Presencial

RELATÓRIO

OBJETO

Trata o presente do Processo Administrativo Sancionador (“PAS”) instaurado pelo Banco Central do Brasil (“BACEN”) contra a Cooperativa de Crédito Rural ASCOOB Costa do Dendê (“Sucedida ou incorporada”), sucedida pela Cooperativa de Crédito Rural ASCOOB Sisal (“Recorrente”), que apresenta o Recurso Voluntário ao CRSFN contra a decisão condenatória de primeira instância.

O PAS foi instaurado com base na acusação das irregularidades e respectivas capitulações listadas abaixo no item “7”.

O processo foi distribuído à minha relatoria por sorteio ocorrido na 426ª Sessão de Julgamento, realizada em 25/06/2019.

FATOS E CRONOLOGIA DOS EVENTOS

É observada a seguinte cronologia de eventos no processo:

Evento

Data

Folhas

Proposta de instauração de processo administrativo

27/03/2017

1 - 44

Comunicação da irregularidade pela ASCOOB Central em Ofício ao Banco Central do Brasil e anexa documentação comprobatória.

24/08/2015

212 - 236

Bacen requisita documentos.

29/02/2016

242 - 245

Bacen comunica ao Diretor Presidente da Cooperativa de Crédito Rural ASCOOB Costa do Dendê o resultado da Inspeção Geral.

05/05/2016

246 - 249

Resposta da ASCOOB Costa do Dendê com informações sobre acordos judiciais e súmulas de ajustes.

03/06/2016

250 - 266

Bacen requisita documentos.

02/05/2016

268 - 269

ASCOOB Costa do Dendê informa não ter encontrado o contrato requisitado pelo Bacen

08/06/2016

270

Bacen requisita documentos.

13/10/2016

271 - 272

Ofício de resposta da ASCOOB Costa do Dendê com as informações requisitadas

18/10/2016

243 - 1864

Bacen intima a ASCOOB Costa do Dendê a se defender das acusações

23/05/2017

1866 - 1899

Intimação para defesa Ascoob Costa do Dendê

19/04/2017

952 - 968

Apresentação de defesa

01/06/2017

1231 - 1327

Proposta de Instauração de Processo Administrativo contra a ASCOOB Costa do Dendê.

27/03/2017

2511 - 3305

Parecer COPAD

09/08/2018

3306 - 3354

Decisão

18/01/2019

3400

Intimação da decisão

28/02/2019

3402 - 3403

Recurso ao CRSFN

29/03/2019

3474 - 3488

As irregularidades foram identificadas durante uma auditoria interna realizada pela ASCOOB Central e que ocorreram no período de dezembro de 2013 e janeiro de 2016. Após a identificação a ASCOOB Central informou ao Bacen, que iniciou um processo de fiscalização.

No processo de fiscalização, o BACEN apontou a ocorrência das seguintes irregularidades:

6.1 Irregularidade “a”:

Inobservância do critério de seletividade, com: (i) a concessão de crédito a cliente com informações cadastrais incompletas, desatualizadas ou incorretas; e (ii) a concessão de crédito a clientes com graves restrições cadastrais;

Inobservância do princípio da garantia, com: (i) a aceitação de garantias insuficientes, inclusive com a utilização de avais cruzados de cooperados integrantes do mesmo grupo econômico; e (ii) ausência de assinatura de garantidor e/ou cônjuge;

Inobservância do princípio de liquidez, com: (i) renovação injustificada de crédito com a incorporação de juros e encargos da operação anterior; e (ii) ausência da análise da capacidade financeira do tomador do crédito;

Inobservância do princípio de diversificação do risco, com a concessão de crédito em valores superiores àqueles permitidos nas normas prudenciais, que é de 15% do valor do Patrimônio de Referência e

Falta de constituição de título adequado, representativo de dívida, com a realização de operações de crédito sem a assinatura de instrumento de contrato.

Capitulação :

Item IX da Resolução nº 1559, de 22/12/1988, com redação dada pela Resolução nº 3258, de 28/01/2005.

Art.36, inc. II, alínea “a” da Resolução nº 3859, de 27/05/2010 (atual art. 23, inc. II, alínea “a” da Resolução nº 4434, de 05/08/2015).

As operações com irregularidades somavam o valor de R$2.338.900,00, que, em 2016, representava 36,9% da carteira ativa na data.

6.2 Irregularidade “b”: Efetuar escrituração contábil em desacordo com a regulamentação vigente e, em consequência, elaborar demonstrações financeiras e contábeis que não refletem com fidedignidade e clareza a sua real situação econômico-financeira.

Capitulação :

Art. 31 da Lei 4595, de 1964.

Circular nº 1273, de 29/12/87 (itens 1.1.2.3, 1.1.2.4, 1.1.2.5, 1.1.2.7 e 1.6.2 do Cosif.

Arts. 2º e 6º da Resolução 2682, de 21/12/99.

A reclassificação das operações de crédito com risco subavaliado, em consequência da irregularidade “b”, resultou na constituição de provisão adicional de R$ 1,95 milhão, com a consequente redução do Patrimônio Líquido da Cooperativa que passou de R$ 1,50 milhão para R$ 444 mil negativos, conforme o conteúdo do Parecer COPAD 3056/2018, constante da folha 3314.

6.3 Irregularidade “c”: Deixar de cumprir deveres legais e estatutários de verificar mensalmente, no mínimo, o estado econômico-financeiro da cooperativa e o seu desenvolvimento geral.

Capitulação :

Arts. 21, inc. V, e 47, caput, da Lei nº 5.764, de 16/12/71, combinado com o art. 38, do Estatuto Social da Cooperativa, de 08/03/2014.

As irregularidades observadas redundaram em perdas acumuladas, no valor de R$ 3,54 milhões, e em um patrimônio líquido negativo de R$ 960 mil, em 3/2016 (R$ 2,85 milhões em 06/2016). As atas de reunião do Conselho de administração não contém registro que demonstre intento de seus membros em coibir as práticas irregulares verificadas na condução dos negócios, e demonstram sistematicamente, a extrapolação do limite de exposição por cliente de 15% do PR, sem que fossem tomadas ações com vistas a coibir a continuidade do cometimento da irregularidade

6.4 Irregularidade “d”: Deixar de cumprir deveres legais e estatutários de exercer assídua e minuciosa fiscalização sobre a administração da Cooperativa.

Capitulação :

Arts. 21, inc. V, e 56, caput, da Lei 5764, de 16/12/71, combinado com os arts. 46 e 48, do Estatuto Social da Cooperativa, de 08/03/2014.

DEFESA EM PRIMEIRA INSTÂNCIA

A Sucedida apresentou defesa em resposta à intimação, onde alega, em síntese, o seguinte:

Foi vítima de um processo de má gestão pela diretoria, que liberou operações de crédito sem os devidos critérios de análise que pudessem de alguma forma mitigar o risco da operação;

Logo após identificar tais irregularidades pela Cooperativa Central da Agricultura Familiar e Economia Solidária (ASCOOB Central), foi aprovado, em assembleia geral extraordinária, realizada em maio de 2016, o regime de cogestão na ASCOOB Costa do dendê, nos termos do art. 16 da LC nº 130, de 17/04/2009.

Com a implantação do regime de cogestão, algumas práticas foram adotadas com o intuito de sanar essas irregularidades e minimizar os riscos de lides, tais como o afastamento de todos os diretores executivos, a readequação do quadro de funcionários, da política de crédito, incluindo tentativas de renegociação de dívidas e ajuizamento de ações judiciais, e a formulação de planejamento econômico-financeiro;

No que se refere às demais práticas apontadas, reafirma que se tratam de inconsistências pontuais ocasionadas por poder discricionário da diretoria passada;

A Cooperativa se encontra em processo de incorporação por outra cooperativa do sistema ASCOOB, qual seja ASCOOB SISAL;

Reconhece que a prática das irregularidades apontadas no processo ocorreu, exclusivamente, por atos discricionários da diretoria afastada e requer a responsabilização dos diretores pelo prejuízo que causaram à cooperativa.

Esgotadas todas as tentativas de negociar o débito do núcleo de interesse econômico comum COOFAVA, foram ajuizadas ações de cobrança, execuções de título extrajudicial em nome da COOFAVA e seus avalistas perante a Vara Cível de Valença- BA.

Referente a cooperativa COOBAIASUL foi firmado acordo extrajudicial.

Em Parecer 3056/2018, emitido em 09/08/2018 a DECAP, em síntese, entendeu que:

Preliminarmente, o presente processo trata de irregularidades ocorridas entre dezembro de 2013 e janeiro de 2016, as quais não se afastam por eventuais medidas adotadas posteriormente a esse período, a exemplo do regime de cogestão implantado na Ascoob Costa do Dendê. Destaque-se, por oportuno, que a correção de qualquer irregularidade é uma obrigação da Cooperativa e de seus membros estatutários, a favor dos cooperados e do cooperativismo.

Em relação às alegações de ausência de dolo ou culpa e de não obtenção de vantagem pessoal indevida, ressalte-se que não elidem o cometimento do ilícito administrativo, tampouco afastam responsabilidade, caso comprovadas as irregularidades, visto que a conduta em afronta a norma, por si, configura violação à boa-fé objetiva do agente, exigível em sua atuação frente à Cooperativa.

No que tange ao argumento de que a Ascoob Costa do Dendê nunca deixou de atender às determinações deste Banco Central do Brasil, também não isenta os intimados de eventuais responsabilidades, pois se trata de uma obrigação a que está sujeita, conforme art. 37 da Lei nº 4.595, de 31 de dezembro de 1964, e art. 92 da Lei nº 5.764, de 16 de dezembro de 1971.

Quanto à alegação de ausência de conhecimentos técnicos plenos, o art. 4º da Resolução nº 3.041, de 28 de novembro de 2002, atual art. 5º do Regulamento Anexo II da Resolução nº 4.122, de 2 de agosto de 2012, estabelece a capacidade técnica compatível como condição para exercer

cargo de conselheiro de administração, de diretor ou de sócio-gerente em instituições autorizadas a funcionar por este Banco Central do Brasil. Assim, esses profissionais devem estar plenamente preparados, cientes de suas responsabilidades, atuando diligentemente e em consonância com as melhores práticas na execução de suas competências. Ademais, conforme previsão estatutária, o Conselho Fiscal poderia solicitar ao Conselho de Administração a contratação de profissionais para assessorá-lo no cumprimento de suas obrigações. Portanto, tais alegações desservem para afastar eventual responsabilidade pela ocorrência das irregularidades.

Sobre o argumento de que a contabilidade da Ascoob Costa do Dendê foi centralizada na Ascoob Central em 2014, e que esta tinha conhecimento das operações de crédito concedidas à Coofava, esclareça-se que as cooperativas centrais devem atuar no sentido de prevenir e corrigir situações anormais ou que possam acarretar risco para a solidez das filiadas e do sistema cooperativo associado. Todavia, essa responsabilidade não desobriga os membros estatutários das cooperativas singulares de adotar as precauções e o zelo no trato das atividades das instituições, atribuição que lhes é inalienável. As providências por parte das cooperativas centrais se inserem nesse contexto de forma complementar, a fim de contribuir para o adequado funcionamento de todo o sistema.

No que tange à alegação da defesa de renúncia e de pouco tempo no exercício das funções, esclareça-se que a investidura no cargo pressupõe atribuições às quais a pessoa se obriga e, portanto, cada intimado responde pelas supostas irregularidades apontadas na intimação durante seu respectivo mandato.

Quanto ao pedido de aplicação da pena de advertência, cumpre ressaltar que, no âmbito dos processos administrativos, esta Autarquia se sujeitava, a época dos fatos, aos preceitos contidos na Resolução nº 1.065, de 5 de dezembro de 1985. Nesse contexto, caso fiquem caracterizadas as irregularidades, a pena aplicável será considerada em fiel observância ao princípio da legalidade, no que tange ao cumprimento estrito do disposto nas normas legais e regulamentares invocadas, e sua dosimetria adequada à gravidade do ilícito cometido pelo administrado, em consonância com os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade.

No que tange à irregularidade “a”, de acordo com o item IX da Resolução nº 1.559, de 1988, com redação dada pelo art. 1º da Resolução nº 3.258, de 2005, vigente à época dos fatos, era vedado às instituições financeiras realizarem operações que não atendam aos princípios da seletividade, da garantia, da liquidez e da diversificação de riscos, bem como conceder crédito ou adiantamento sem a constituição de um título adequado, representativo da dívida. Por sua vez, o art. 36, inciso II, alínea “a”, da Resolução nº 3.859, de 2010, vigente à época dos fatos, previa que as cooperativas de crédito singulares filiadas a cooperativas centrais de crédito deveriam observar o limite de exposição de 15% do PR nas operações de crédito e de concessão de garantias em favor de um mesmo cliente.

Antes de ser apontada no Relatório de Auditoria da Ascoob Central, a existência do grupo de interesses econômicos em comum da Coofava, já era de conhecimento da Diretoria Executiva e dos membros do Conselho de Administração e Fiscal da Ascoob Costa do Dendê.

A própria Cooperativa reconheceu que as pessoas inicialmente designadas para a Diretoria Executiva não desempenharam adequadamente as suas funções, motivo pelo qual, em maio de 2016, foram afastadas por ocasião da decretação do regime de cogestão na Ascoob Costa do Dendê.

A preocupação em atender à necessidades individuais dos associados não pode se sobrepor ao interesse coletivo, qual seja, a preservação da solidez econômico-financeira da Cooperativa, tampouco propiciar a violação às normas do segmento

Realizar operações de renegociação de dívidas sem uma detida análise acerca da capacidade de pagamento do devedor, sem que lhes sejam acrescentadas garantias adequadas ao nível de risco apurado e sem a adoção dos demais princípios vinculados à boa técnica bancária, é nada mais que encobrir uma situação problemática, postergando sua solução.

Em relação à irregularidade “b”, as Tabelas 2 e 3 do Relatório demonstram os níveis de risco atribuídos às operações de crédito pela instituição financeira em comparação com o exigido pela Resolução nº 2.682, de 1999, nas datas-bases de julho de 2015 e de dezembro de 2015, respectivamente.

No que concerne à irregularidade “c”, os incisos VII e XVIII do art. 38 dos Estatutos Sociais da Cooperativa, de 2012 e 2014 (doc. 25, págs. 5–7 e 23–25, respectivamente), relacionam, dentre as atribuições do Conselho de Administração, as de estabelecer normas de controle das operações e verificar mensalmente o estado econômico-financeiro da Cooperativa, por meio dos informes financeiros, balancetes e demonstrativos específicos, além de zelar pelo cumprimento da legislação e regulamentação aplicáveis ao cooperativismo de crédito.

Quanto à irregularidade “d”, em relação às atribuições do Conselho Fiscal e à sua responsabilidade no tocante às ocorrências apontadas nas irregularidades “a” e “b”, o art. 48, incisos I, II, IV, VI, VIII, IX, XI e XII dos Estatutos Sociais, de 2012 e de 2014 (doc. 25, págs.15–16/32–33), estabelece a sua respectiva competência (elencado a fls. 3.347). Não obstante a relevância das irregularidades observadas, o conteúdo das atas das reuniões do Conselho Fiscal realizadas no período de dezembro de 2013 a janeiro de 2016 (doc.22) não revela o intento dos seus membros em adotar as medidas esperadas para coibir as práticas irregulares.

No Voto apresentado em 18/01/2019 pelo Relator do Processo, fls 3.377 - 3.399, existe a descrição dos diversos cenários legais, que foram testados para a determinação da dosimetria da pena. Em resumo, para o cálculo da multa aplicada à ASCOOB Sisal foram empregados os seguintes argumentos:

Quanto às penalidades, à época dos fatos, as irregularidades objeto deste processo sujeitavam os intimados às sanções previstas no art. 44 da Lei nº 4.595, de 1964. Em 13 de novembro de 2017, foi sancionada a Lei nº 13.506, regulamentada pela Circular nº 3.857, de 14 de novembro de 2017, que estabeleceu critérios para a aplicação de penalidades por este Banco Central. Posteriormente a Circular nº 3.910, de 17 de agosto de 2018, alterou dispositivos da Circular nº 3.857, de 2017, no tocante à dosimetria da pena, motivo pelo qual deve-se avaliar a pena resultante em cada cenário normativo, selecionando-se aquele mais favorável aos indiciados.

Pela aplicação da Lei 4.595/1964 as penalidades seriam:

Pela irregularidade “a” – multa no valor de R$75.000,00 à ASCOOB Sisal, sucessora da ASCOOB Dendê. (fl. 3.394)

Pela irregularidade “b” – multa no valor de R$35.000,00 à ASCOOB Sisal, sucessora da ASCOOB Dendê. (fl. 3.394)

Pela aplicação da Lei 13.506/2017 as penalidades seria:

Pela irregularidade “a” – considerando o valor mínimo para a aplicação da multa este seria de R$100.000,00,acrescido de 20% pela condição de agravamento prevista no art. 55 inc II. Pela ausência de antecedentes, a pena seria reduzida em 20%, conforme previsto no art. 56 inc. II, gerando um valor de R$96.000,00. (fl.3.395)

Pela irregularidade “b” – o menor valor de multa possível de ser aplicado seria de R$50.000,00, sem considerar aumentos de pena por conta de agravantes. (fl. 3.396)

A conclusão apresentada e que mostram-se menos gravosas à Recorrente , as penas calculadas com base na Lei nº 4.595, de 1964.

DECISÃO DA PRIMEIRA INSTÂNCIA

Em decisão de 18/01/2019, Comitê de Decisão de Processo Administrativo Sancionador e de Termo de Compromisso (Copat), decidiu pela aplicação da penalidade de multa no valor de R$110.000,00 (cento e dez mil reais) à Cooperativa de Crédito Rural ASCOOB Sisal (sucessora, por incorporação, da Cooperativa de Crédito Rural ASCOOB Costa do Dendê, com fulcro no art. 44, § 2º, alínea “b”, da Lei 4.595, de 1964, sendo:

R$75.000,00 pela irregularidade “a”; e

R$35.000,00 pela irregularidade “b”

RECURSO VOLUNTÁRIO AO CRSFN

O Recurso Voluntário foi apresentado de forma tempestiva. A Recorrente alega, em síntese, o seguinte:

A decisão não corresponde aos basilares da Justiça, razoabilidade e proporcionalidade;

O valor da multa aplicada não se mostra razoável, devido ao seu elevado valor para a cooperativa sucessora por incorporação;

A leitura do artigo 44 da Lei 4.595/64 deve ser feita conjuntamente com a do artigo 22, VI e XIII da Lei nº 9.784/991, que veda a imposição de obrigações, restrições e sanções em medida superior àquelas estritamente necessárias ao atendimento do interesse público, coadunando com os princípios da proporcionalidade e gradação da pena.

Que foi deliberado que a Cooperativa de Crédito Rural Asccob Costa do Dendê firmasse um convênio ASCOOB Central para a cogestão assistida e que em decorrência foram adotadas várias medidas saneadoras, imediatamente após a detecção das irregularidades, tais como:

Afastamento dos dirigentes de funções diretivas.

Readequação do quadro de funcionários.

Readequação da política de crédito singular.

Readequação do processo de recuperação de crédito.

Planejamento econômico financeiro.

Que por todo exposto, o fato apontado como irregular pelo BACEN, qual seja, " efetuar escrituração; contábil em desacordo com a regulamentação vigente e, em consequência, elaborar demonstrações financeiras e contábeis que não refletem com fidedignidade e clareza a real situação econômico-financeira... ", estaria sujeito à pena de admoestação pública prevista no art. 5º, I da Lei nº 13.506/2017;

Que a multa aplicada pelo BACEN trará forte abalo financeiro à instituição, pois é alto valor e agravaria a situação da Recorrente, que optou pela incorporação a fim de dar continuidade no trabalho desenvolvido na região de atuação da incorporada, evitando prejuízos incalculáveis a sociedade e ao cooperativismo na região;

Que no processo não teriam sido considerados aspectos do princípio da proporcionalidade, considerando as penas aplicadas à cooperativa e aos seus diretores e conselheiros;

Que a própria legislação apresenta a alternativa da pena de advertência.

Da impossibilidade da cooperativa incorporadora responder por responsabilidade objetiva, independente de culpa, por ser inexistente no Direito Administrativo Punitivo.

Com base nos argumentos acima a Recorrente pede:

O arquivamento do processo e a consequente absolvição da Cooperativa, uma vez, conforme demonstrado, que não pode ser responsabilidade subjetiva ou objetivamente;

Não sendo o entendimento, o arquivamento do processo em razão do CNPJ da incorporadora não poder ser condenado ao pagamento de multas por atos cometidos pela incorporada;

Não se entendendo pelo argumento anterior, sejam aplicados ao presente caso os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, notadamente em razão das peculiaridades das cooperativas de crédito solidário, sendo reformada a decisão anterior para condenar a cooperativa recorrente à pena de advertência;

Não se entendendo pelo argumento anterior, a aplicação do princípio da proporcionalidade no quantum referente à multa, pugnando pela redução do valor arbitrado, por ser excessivamente alto podendo prejudicar o bom andamento das atividades da incorporadora principalmente na área de atuação da cooperativa incorporada.

Foi solicitado, em 02/09/2019, Parecer da D. PGFN sobre a aplicabilidade da retroatividade da Lei 13.506/2017 e, consequentemente, do art. 4º da Circular 3.857/2017, que dispõem:

“Art. 4.º No caso de sucessão de pessoa jurídica autorizada a funcionar pelo Banco Central do Brasil, o processo administrativo sancionador não será instaurado à pessoa jurídica sucessora, quando se tratar de irregularidade anterior à reorganização, salvo se verificada a ocorrência de fraude ou simulação.”

Em resposta a D. PGFN emitiu Parecer que identifica no art 4º da Circular 3.857/2017 um caráter meramente processual, cuja incidência será dada pela caracterização de seus requisitos no momento da instauração do processo administrativo, deferindo ao Bacen a capacidade para decidir sobre a abertura. Em suma, argumenta o D. Procurador a impossibilidade de retroagir uma norma processual, depois que o fato que a norma regulamenta já ter sido consumado e, concluindo o Parecer se posiciona pela impossibilidade de aplicar a retroatividade do art. 4º.

Adicionalmente, a PGFN se posiciona pela não aplicação da jurisprudência do CRSFN sobre transferência qualificada de controle, por não se verificar os elementos de cofatoriedade necessários para a caracterização da transferência qualificada de controle, quando a ASCOOB Sisal realiza a incorporação ASCOOB Costa do Dendê após a abertura do processo administrativo.

É o relatório.

ÁLVARO AFFONSO MENDONÇA – Conselheiro Relator.

Documento assinado eletronicamente por Álvaro Affonso Mendonça , Conselheiro(a) , em 28/06/2020, às 11:05, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 6º, § 1º, do Decreto nº 8.539, de 8 de outubro de 2015 .

A autenticidade deste documento pode ser conferida no site https://sei.economia.gov.br/sei/controlador_externo.php?acao=documento_conferir&id_orgao_acesso_externo=0 , informando o código verificador 8881293 e o código CRC 7E4F7412 .

MINISTÉRIO DA ECONOMIA

Conselho de recursos do Sistema financeiro nacional

Processo 10372.100172/2019-26

Processo na primeira instância BCB 115450

RECURSOS VOLUNTÁRIOS

RECORRENTES:

Cooperativa de Crédito Rural Ascoob Sisal - incorporou a Cooperativa de Crédito Rural Ascoob Costa do Dendê)

RECORRIDO:

BANCO CENTRAL DO BRASIL

RELATOR :

Álvaro Affonso Mendonça

Modalidade(s) de Julgamento: ( X )Virtual ( X )Videoconferência ( X )Presencial

aditamento ao RELATÓRIO

JULGAMENTOS PELO COLEGIADO

O Recurso Voluntário foi primeiramente julgado na 439ª Sessão de Julgamento, nos dias 21 e 22 de julho de 2020. O resultado foi o provimento parcial do Recurso, com redução no valor das multas aplicadas pelo Banco Central do Brasil contra a Cooperativa de Crédito ASCOOB Costa do Dendê, incorporada pela Recorrente.

No entanto, no dia 02/10/2020, a Secretaria Executiva do CRSFN emitiu uma Nota Técnica SEI nº36875/2020/ME, para consideração da D. Presidente do CRSFN informando a ocorrência de um erro material na pauta de julgamento publicada, devido a não constar da referida pauta o nome do advogado da Recorrente, Dr. Henre Evangelista Alves Hermelino.

A então Presidente do CRSFN acatou as considerações da Secretaria e determinou que o processo fosse novamente pautado para a 444ª Sessão de Julgamento, visando sanear a falha ocorrida na pauta anterior.

Durante a 444ª Sessão de Julgamento verificou-se uma composição diferente da 439ª Sessão e os votos resultaram no Desprovimento do Recurso, mantendo-se a penalidade aplicada em primeira instância.

Antes de ser pronunciado o resultado da votação pelo Presidente em Exercício, o D. Procurador da Fazenda Nacional, Dr. Euler Barros Ferreira Lopes solicitou a palavra para manifestar uma questão de ordem, onde apontou a excepcionalidade da decisão e a possibilidade de ocorrência de Reformatio in Pejus indireto.

Assim, objetivando obter uma análise mais detalhada da D. PGFN quanto à questão incidental levantada, este Conselheiro solicitei vistas do processo que teve o Julgamento suspenso.

Através do Despacho SEI/ME - 12672161 – CRSFN, de 23/12/2020, solicitei parecer da PGFN sobre as medidas adotadas pela Secretaria e pela Presidência, sobre a necessidade de um novo julgamento do Recurso e quanto a questão incidental levantada ( reformatio in pejus ).

PARECER/PGFN/CAF/NUCAF/CRSFN Nº 266/2021

Em 19/03/2021, a PGFN expediu o PARECER/PGFN/CAF/NUCAF/CRSFN Nº 266/2021, da lavra do D. Procurador da Fazenda Nacional, Dr. Euler Barros Ferreira Lopes, onde manifestou uma cuidadosa análise dos eventos que levaram à anulação do primeiro julgamento do Recurso e a um resultado diferente em um segundo julgamento, onde, em síntese, apresenta os seguintes pontos:

De uma maneira geral, a análise da Secretaria sobre a necessidade de constar o nome do advogado constituído e o seu número de inscrição na OAB na Pauta de Julgamento é correta e se encontra prevista na alínea “c”, do art. 22, II do RI/CRSFN.

No caso concreto, entretanto, a avaliação da Secretaria foi baseada em pressuposto fático errôneo. O advogado Dr. Henre Evangelista Alves Hermelino, foi constituído pela Cooperativa Crédito ASCOOB Costa do Dendê e atuou no julgamento em primeira instância. Com a incorporação da ASCOOB Costa do Dendê pela Cooperativa de Crédito Rural ASCOOB Sisal, este representante não foi constituído para apresentar o Recurso Voluntário ao CRSFN. O Recurso foi apresentado e diretamente assinado pelo Diretor Presidente da ASCOOB Sisal, Sr. Antonio Claudio Oliveira Santiago. Desta forma não haveria qualquer irregularidade na forma em que o presente recurso administrativo constou na pautado primeiro julgamento.

Com relação à hipótese levantada pelo D. Procurador em questão de ordem, concluiu-se não haver as condições para a eventual ocorrência de Reformatio in Pejus direto ou indireto, devido ao segundo julgamento não ter sido motivado por recurso da Recorrente e resume: “ anulada a decisão condenatória unicamente em razão de recurso da defesa, o máximo da pena e sua espécie aplicadas na sentença anulada vincularão o juiz a quem for encaminhado os autos” (grifo do Parecer) .

Segundo o Parecer, para o regular exercício do poder de autotutela administrativa, previsto no art. 53 da Lei nº 9.784/99, o ato de anulação deveria ser previamente submetido à manifestação da defesa, tendo em conta que a anulação poderia afetar, de alguma maneira, os interesses da Recorrente.

Como o segundo julgamento do presente caso, na 444ª Sessão foi interrompido, o Parecer aponta que para a sua continuidade, a composição do Colegiado preferencialmente deveria ser a mesma, permitindo que os julgadores que já proferiam o seu voto possam, ou não, reiterarem o seu voto. A preferência na manutenção se deve ao fato de eventual substituição do Conselheiro (como é o caso do ex-conselheiro Júlio Cesar Costa Pinto), o substituto não poderá se manifestar sobre o voto do substituído.

Respostas aos questionamentos realizados no despacho que solicita o Parecer PGFN

Com relação aos questionamentos realizados por este Conselheiro Relator à PGFN por meio do Despacho SEI/ME - 12672161 – CRSFN, o D. Procurador da Fazenda Nacional respondeu o seguinte:

" I - A regularidade dos procedimentos adotados a partir do momento da identificação da ausência do nome do representante legal da Recorrente, na publicação da pauta de julgamento "; SIM . A publicação do presente recurso na pauta da 439ª Sessão (DOU de 03/07/2020 - doc. 9001081) efetivamente atendeu aos requisitos do RI-CRSFN, art. 22, II, "c" (com a redação dada pela Portaria GME nº211, de 13/05/2020) já que dela constou o nome da recorrente (a sucessora Cooperativa de Crédito Rural Asccob Sisal),sendo certo que, por esta não haver constituído qualquer representante processual seu, dessa publicação na pauta não seria exigível qualquer indicação de nome de advogado (ou sociedade de advogados) e sua respectiva inscrição na OAB (vide itens 8-12 supra );”

"II - A nulidade causada pela ausência do nome do advogado da Recorrente na publicação da pauta de julgamento, é medida que se impõe ou há necessidade de julgá-la como preliminar em novo julgamento? " PREJUDICADO. No entanto, caso efetivamente ocorrida a nulidade decorrente da ausência da publicação na pauta do nome do advogado (ou sociedade de advogados) e sua respectiva inscrição na OAB, tal questão efetivamente deveria ser objeto de nova deliberação por parte do colegiado do CRSFN que, em sede de preliminar, poderia exercer o seu poder-dever autotutela administrativa (Lei 9.784/99, art. 53) (vide item 7 supra );”

" III - A Recorrente deveria ser intimada a se manifestar sobre a eventual existência de posicionamento contrário ao primeiro julgamento? PREJUDICADO . No entanto, caso fosse a hipótese de anulação de ato administrativo que tenha repercussão na esfera de direitos do particular, efetivamente seria necessária sua prévia audiência em observância ao contraditório e ao devido processo legal (vide itens 18-19 supra );

" IV - Em caso de haver novo julgamento do mérito:

Poderia a nova composição do CRSFN trazer algum óbice para o resultado da segunda sessão de Julgamento? " SIM . Tendo em conta que o julgamento foi interrompido em momento quando todos os votos já foram proferidos, qualquer mudança na composição do CRSFN durante a 444ª Sessão redundaria ou (i) na preservação dos votos já proferidos por conselheiros ausentes (RI-CRSFN, art. 25, §6º), ou (ii) na instauração do incidente aproveitamento de voto já proferido (RI CRSFN, art. 25, §§8º-12). Por isso é que, observada a preservação do voto proferido pelo Cons. Júlio Cesar Costa Pinto durante a 444ª Sessão na forma RI-CRSFN, art. 25, §6º, seria de todo desejável que o presente julgamento continuasse com a mesma composição com a qual foi iniciado durante a 444ª Sessão (vide itens 20-23 supra );

Estaria sujeito à vedação prevista no §2º, art. 29 da Lei nº 13.506/2017, ou a referida vedação está condicionada à nulidade da decisão somente por força de interposição de recurso pela parte? " PREJUDICADO . Caso fosse efetivamente necessário um novo julgamento, o colegiado do CRSFN não estaria adstrito aos limites da penalidade determinada na decisão anulada, já que a vedação à reformatio in pejus indireta é restrita aos recursos exclusivos da defesa e, in casu, esse novo julgamento decorreria do poder-dever autotutela administrativa (Lei 9.784/99, art. 53) (vide itens 13-17 supra ).”

É o relatório.

ÁLVARO AFFONSO MENDONÇA – Conselheiro Relator.

Documento assinado eletronicamente por Álvaro Affonso Mendonça , Conselheiro(a) , em 19/06/2021, às 10:19, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no § 3º do art. 4º do Decreto nº 10.543, de 13 de novembro de 2020 .

A autenticidade deste documento pode ser conferida no site https://sei.economia.gov.br/sei/controlador_externo.php?acao=documento_conferir&id_orgao_acesso_externo=0 , informando o código verificador 16607036 e o código CRC 967C6B15 .

MINISTÉRIO DA ECONOMIA

Conselho de recursos do Sistema financeiro nacional

Processo 10372.100172/2019-26

Processo na primeira instância BCB 115450

RECURSOS VOLUNTÁRIOS

RECORRENTES:

Cooperativa de Crédito Rural Ascoob Sisal (suces., por incorp., da Cooperativa de Crédito Rural Ascoob Costa do Dendê)

RECORRIDO:

BANCO CENTRAL DO BRASIL

RELATOR :

Álvaro Affonso Mendonça

EMENTA : RECURSO VOLUNTÁRIO. Recurso Voluntário de decisão do Banco Central do Brasil referente a irregularidades na administração da Cooperativa de Crédito Rural Ascoob Costa do Dendê sucedida por incorporação pela Cooperativa de Crédito Rural Ascoob Sisal. Recurso provido parcialmente.

Voto do relator

Preliminares

Trata o presente do Recurso Voluntário apresentado pela Cooperativa de Crédito Rural ASCOOB Sisal, sucessora por incorporação da Cooperativa de Crédito ASCOOB Costa do Dendê (“Sucedida”).

O Recurso Voluntário foi apresentado tempestivamente, podendo ser conhecido e analisado.

Observando a cronologia dos eventos, não foi verificada a ocorrência de prescrição ordinária ou intercorrente.

Afasto preliminarmente a alegação recursal da Recorrente sobre a impossibilidade de punir em função do princípio constitucional da intranscedência da pena e pela aplicação retroativa do disposto no art. 4º da Circular 3857. Com base no Parecer da D. PGFN, solicitado para esclarecer esta demanda e que foi manifestada neste e em outros processos julgados na mesma sessão de julgamento. Desta forma, passamos a analisar os argumentos da Recorrente.

Mérito

O Processo Administrativo (PA) foi instaurado pelo Bacen com base em graves irregularidades verificadas pela ASCOOB Central e comunicadas ao Bacen na forma estabelecida pela legislação.

As irregularidades identificadas foram:

Operações de crédito em desacordo com os princípios de seletividade, garantia, liquidez e diversificação de risco e sem constituir um título adequado representativo da dívida, e foram praticadas de dezembro de 2013 a janeiro de 2016. As irregularidades produziram resultados danosos às finanças da Cooperativa sucedida, à medida que concedia créditos a integrantes de um grupo de interesse econômico em comum acima do limite regulamentar.

Efetuar a escrituração contábil em desacordo com a regulamentação vigente e demonstrações financeiras e contábeis que não refletiam com fidedignidade e clareza a real situação econômico-financeira. A irregularidade é de natureza grave, pois, dificultou-se o conhecimento da real situação patrimonial e financeira da Cooperativa.

Pelas obrigações administrativas de uma cooperativa conferidas pela Lei 5.764/71 e pela Resolução nº 3.859 do Conselho Monetário Nacional, de 28/02/2007, percebe-se que diversos procedimentos de controle e diversificação de risco foram negligenciados e a responsabilização por esses atos não pode ser contestada.

Considerando o princípio do cooperativismo, arraigado nos primórdios da Sociedade dos Probos de Rochdale, fundada em 1844, trata-se de uma instituição com um forte apelo social, que demanda um elevado nível de responsabilidade para com os seus associados.

A atuação de gestores, conselheiros e participantes das assembleias que os elegeram deve, permanentemente, buscar a obtenção dos melhores resultados, garantir a probidade das ações e o controle do interesse coletivo.

Essas obrigações de zelar pelo interesse do patrimônio coletivo não foram observadas. Com base nas informações de severas perdas financeiras, o Banco Central do Brasil instaurou um processo administrativo com o objetivo de apurar responsabilidades e aplicar as sanções devidas.

Após apurar a situação da Recorrente e o grau de participação de cada um dos membros da direção e dos conselheiros nas irregularidades apontadas, o Banco Central do Brasil aplicou as seguintes penalidades:

Inabilitação para 3 dirigentes, 4 Conselheiros, membros do Conselho de Administração, e 3 Conselheiros, membros do Conselho Fiscal.

Advertência para 3 Conselheiros, membros do Conselho de Administração e 1 Conselheira, membro do Conselho Fiscal.

Multa pecuniária no valor de R$110.000,00 à Recorrente, sendo R$75.000,00 referente à irregularidade (a) e R$35.000,00 referente à irregularidade (b).

Destes apenados, apenas a Cooperativa de Crédito Rural Ascoob Sisal apresentou Recurso Voluntário ao CRSFN.

A operação de incorporação foi coordenada pela Central e foi acompanhado e aprovado pelo Bacen. Entretanto, a incorporação apresentou as seguintes características:

As irregularidades ocorreram antes da incorporação.

O processo de incorporação da ASCOOB Costa do Dendê pela ASCOOB Sisal foi assistido pela ASCOOB Central e não apontou a existência de fraude ou de simulação, porém ocorreu antes da vigência da Lei 13.506/17 e após a instauração do PAS.

A Recorrente alega que os fatos foram praticados anteriormente à incorporação, por isso não poderia responder pelas irregularidades praticadas pela sucedida. Embora não tenha dado causa à irregularidade, registre-se que a incorporação se deu em 20.12.2017, portanto, após a instauração do processo administrativo que ocorreu em 27.03.2017. Desta forma, a Recorrente já estava, ou pelo menos deveria estar ciente da possível responsabilização a que estaria sujeita após a conclusão do PAS, por força do art. 4º da Lei nº 12.846/2013, que estabelece:

Art. 4º Subsiste a responsabilidade da pessoa jurídica na hipótese de alteração contratual, transformação, incorporação, fusão ou cisão societária.

§ 1º Nas hipóteses de fusão e incorporação, a responsabilidade da sucessora será restrita à obrigação de pagamento de multa e reparação integral do dano causado, até o limite do patrimônio transferido, não lhe sendo aplicáveis as demais sanções previstas nesta Lei decorrentes de atos e fatos ocorridos antes da data da fusão ou incorporação, exceto no caso de simulação ou evidente intuito de fraude, devidamente comprovados.

§ 2º As sociedades controladoras, controladas, coligadas ou, no âmbito do respectivo contrato, as consorciadas serão solidariamente responsáveis pela prática dos atos previstos nesta Lei, restringindo-se tal responsabilidade à obrigação de pagamento de multa e reparação integral do dano causado

Cumpre ressaltar que a jurisprudência deste Conselho tem afastado tal responsabilização, extinguindo o processo administrativo na hipótese da ocorrência da denominada “transferência qualificada de controle", que se dá mediante a combinação de elementos de cofatorialidade, quais sejam: i) início do processo administrativo após a transferência do controle acionário; ii) interesse direto do Banco Central do Brasil na transferência do controle, como protagonista da operação, com a finalidade de saneamento e manutenção da higidez do Sistema Financeiro Nacional; e iii) inexistência de má-fé.

Assim, devido à ausência da primeira condição, não é possível afastar a responsabilização da Recorrente, pois conforme já exposto, o processo administrativo teve início antes da incorporação.

O fato de a Recorrente estar respondendo pelas irregularidades cometidas pela sucedida não há transforma em responsabilidade objetiva, conforme já exposto ela responde na qualidade de sucessora, visto que a conduta da sucedida em afrontou a norma.

No tocante à penalidade, o Voto do relator de primeira instância avaliou a pena cabível de acordo com a aplicação da legislação vigente à época dos fatos, Lei 4.595/1964, bem como aplicando-se a retroatividade da Lei 13.506/2017. Em ambos os casos haveria imputação da penalidade de multa pecuniária, e se mostrou mais benéfica à Recorrente a aplicação da Lei 4.595/1964, por ser a de menor valor.

Em relação ao pedido de conversão da penalidade de multa em advertência, não é possível acatamento pois considerando a natureza e a gravidade da irregularidade, a penalidade aplicável é a de multa pecuniária, em observância ao princípio da legalidade, com fulcro no disposto no art. 44 da Lei nº 4.595, de 1964, vigente à época dos fatos. No tocante a dosimetria, foi observado o limite previsto à época para irregularidade dessa natureza (Resolução nº 1.065, de 5 de dezembro de 1985, atualizada pelas Resoluções nº 3.192, de 30 de abril de 2004, e nº 3.883, de 22 de junho de 2010).

Apesar de ter sido considerada a hipótese de retroatividade da Lei 13.506/2017 para cálculo da dosimetria na decisão de primeira instância, verifiquei que o mesmo não ocorreu para efeito de aplicação do artigo 4º da Circular 3.857/2017, onde é prevista a possibilidade de não instauração do Processo Administrativo Sancionador à pessoa jurídica sucessora quando se tratar de irregularidade anterior à reorganização, salvo nas hipóteses de fraude ou de simulação, in verbis:

“Art. 4.º No caso de sucessão de pessoa jurídica autorizada a funcionar pelo Banco Central do Brasil, o processo administrativo sancionador não será instaurado à pessoa jurídica sucessora, quando se tratar de irregularidade anterior à reorganização, salvo se verificada a ocorrência de fraude ou simulação."

Neste sentido, realizei uma consulta sobre o tema à Douta PGFN, que esclareceu não ser possível a aplicação do artigo 4º da Circular 3.857/2017 para o caso da ASCOOB Sisal em virtude do PAS ter sido proposto antes da incorporação da ASCOOB Costa do Dendê, e a impossibilidade de retroação desta norma processual depois que o fato que ela regulamenta já ter sido consumado.

A Cooperativa ASCOOB Costa do Dendê promoveu graves irregularidades administrativas e contábeis por um longo período, que a levou à situação de incapacidade financeira para continuar as suas atividades e à solução de incorporação pela Recorrente.

Considerando a gravidade do tema e o caráter educativo da pena, julgo ser adequada a aplicação da multa pecuniária como forma de demonstrar as consequências por práticas irregulares na gestão de cooperativas, como no caso da ASCOOB Costa do Dendê. Ressalte-se que esta prática leva a perdas financeiras por parte dos cooperados que, de boa-fé, acreditam na cooperativa e em seus agentes e comprometem a imagem e a confiança no sistema cooperativo.

No entanto, cumpre ressaltar que a ASCOOB Sisal, a seu turno, atuou como um agente estabilizador das condições financeiras da incorporada e ofereceu uma alternativa de mercado para a recuperação das perdas incorridas pelos cooperados. É evidente e louvável que a ASCOOB Sisal agiu também na defesa dos interesses de seus cooperados, ao ampliar a sua área de atuação, diferentemente do que ocorreu com a ASCOOB Costa do Dendê.

Adicionalmente, entendo ser necessário destacar diversos elementos que cercaram a decisão de primeira instância para não deixar de reconhecer eventuais diretos das partes envolvidas no processo.

O processo de incorporação da ASCOOB Costa do Dendê pela Recorrente envolve os seguintes aspectos:

A função desempenhada pela Recorrente dependia do apoio aos cooperados da incorporada e visava a proteção da imagem do cooperativismo;

O processo de incorporação ocorre diferentemente daquele observado com uma empresa comercial ou industrial, se dando por indicação e orientação da ASCOOB Central e com baixa capacidade de avaliação das condições jurídicas da incorporada; e

O Bacen, na qualidade de regulador da atividade das cooperativas de créditos é beneficiado pela ação de incorporação devido a maior centralização de recursos, manutenção do estímulo à economia rural e facilidade para exercer a supervisão.

Diante desses argumentos sobre o valor das multas aplicadas e analisando as demonstrações financeiras da Recorrente, entendo ter sido aplicada uma multa exacerbada à cooperativa incorporadora pelas irregularidades cometidas pela incorporada seria, além de uma sinalização perversa para o setor, algo injusto e contrário ao princípio da razoabilidade disposto no art. 2º da Lei 9.784/1999, que rege o direito administrativo.

A incorporação realizada pela ASCOOB Sisal, como foi relatado no processo e descrito no item 24 acima, foi positiva para os cooperados da ASCOOB Costa do Dendê e para a manutenção da confiança de cooperados, credores e devedores. Por essa razão, acredito que a dosimetria da pena foi elevada para incidir sobre a cooperativa incorporadora, e poderá causar impacto na continuidade das atividades da Recorrente.

Para a dosimetria da pena foram levados em consideração o Patrimônio Líquido apurado em 31/12/2019, no valor de R$5,218 milhões, e o Resultado Antes da Tributação também apurado em 31/12/2019, no valor de R$307 mil, que foram reservados para distribuição como sobras. Desta forma, julgo que a multa tem validade educativa se for suficientemente elevada para ser percebida nos resultados e justa se não comprometer a viabilidade econômica do apenado e que a pena imposta em primeira instância se mostrou elevada para o perfil patrimonial e de resultados da ASCCOB Sisal.

Voto

Desta forma, voto por DAR PROVIMENTO PARCIAL ao Recurso Voluntário, reduzindo o valor da multa imposta em primeira instância a 10% do valor do Resultado Antes da Tributação apurado em 31/12/2019, buscando dar maior razoabilidade à pena imposta, resultando no valor de R$30.700,00 (trinta mil e setecentos reais), sendo R$20.932,00 referente à irregularidade (a) e R$9.768,00 referente à irregularidade (b).

É o voto.

ÁLVARO AFFONSO MENDONÇA – Conselheiro Relator.

Documento assinado eletronicamente por Álvaro Affonso Mendonça , Conselheiro(a) , em 23/07/2020, às 08:44, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 6º, § 1º, do Decreto nº 8.539, de 8 de outubro de 2015 .

A autenticidade deste documento pode ser conferida no site https://sei.economia.gov.br/sei/controlador_externo.php?acao=documento_conferir&id_orgao_acesso_externo=0 , informando o código verificador 8881335 e o código CRC 559F5497 .

MINISTÉRIO DA ECONOMIA

Conselho de recursos do Sistema financeiro nacional

Processo 10372.100172/2019-26

Processo na primeira instância BCB 115450

RECURSOS VOLUNTÁRIOS

RECORRENTES:

Cooperativa de Crédito Rural Ascoob Sisal (suces., por incorp., da Cooperativa de Crédito Rural Ascoob Costa do Dendê)

RECORRIDO:

BANCO CENTRAL DO BRASIL

RELATOR :

Álvaro Affonso Mendonça

EMENTA : RECURSO VOLUNTÁRIO. Torna sem efeito os atos que levaram à anulação do primeiro julgamento, proferido na 439ª Sessão de Julgamento. Desconsideração dos votos proferidos na 444ª Sessão de Julgamento. Restauração da decisão do primeiro Julgamento.

Voto do relator

Objeto

Trata o presente de Recurso Voluntário da Cooperativa de Crédito ASCOOB Sisal, contra decisão do Banco Central do Brasil (“BACEN”). O presente foi julgado na 439ª Sessão de Julgamento, que foi anulado por uma suposta nulidade processual e novamente julgado na 444ª Sessão de Julgamento. Esse segundo julgamento foi interrompido, em função de uma questão de ordem e continuado na 450ª Sessão de Julgamento.

Histórico

O Recurso Voluntário foi primeiramente julgado na 439ª Sessão de Julgamento, nos dias 21 e 22 de julho de 2020. O resultado foi o provimento parcial do Recurso, com uma redução no valor das multas aplicadas pelo Banco Central do Brasil à Cooperativa Crédito ASCOOB Costa do Dendê, que foi incorporada pela Recorrente.

No entanto, no dia 02/10/2020, a Secretaria Executiva do CRSFN emitiu a Nota Técnica SEI nº36875/2020/ME, para consideração da D. Presidente do CRSFN informando a ocorrência de um erro material na pauta de julgamento publicada, devido a não constar da referida pauta o nome do advogado Henre Evangelista Alves Hermelino.

A então Presidente do CRSFN acatou as considerações da Secretaria e determinou que o processo fosse novamente pautado para a 444ª Sessão de Julgamento (“2º julgamento”), visando sanear a falha ocorrida na pauta anterior.

Durante a 444ª Sessão de Julgamento verificou-se que a composição do Colegiado era diferente da 439ª Sessão e os votos resultaram no Desprovimento do Recurso, por maioria, mantendo-se a penalidade aplicada em primeira instância. Antes de ser proferido o resultado da votação, o D. Procurador da Fazenda Nacional, Dr. Euler Barros Ferreira Lopes manifestou uma questão de ordem, em que apontou a excepcionalidade da decisão e a possibilidade de ocorrência de Reformatio in Pejus indireto.

Assim, objetivando obter uma análise mais detalhada da D. PGFN quanto à questão incidental levantada, solicitei vistas do processo, que teve o julgamento suspenso.

Através do Despacho SEI/ME - 12672161 – CRSFN, de 23/12/2020, este Conselheiro Relator solicitou parecer da PGFN sobre as medidas que foram adotadas pela Secretaria Executiva e pela Presidência do CRSFN, bem como sobre a necessidade de um novo julgamento do Recurso e quanto à questão incidental levantada ( reformatio in pejus ).

Em 19/03/2021, a PGFN expediu o PARECER/PGFN/CAF/NUCAF/CRSFN Nº 266/2021, da lavra do D. Procurador da Fazenda Nacional, Dr. Euler Barros Ferreira Lopes (“Parecer 266/2021”), onde manifestou uma cuidadosa análise das condições que cercaram a anulação do primeiro julgamento do Recurso e que levaram a um resultado diferente em um segundo julgamento, onde, em apertada síntese, apresenta os seguintes pontos:

De uma maneira geral, a análise da Secretaria sobre a necessidade de constar o nome do advogado constituído e o seu número de inscrição na OAB na Pauta de Julgamento é correta e se encontra na alínea “c”, do art. 22 II do RI/CRSFN.

No caso concreto, entretanto, a avaliação da Secretaria foi baseada em pressuposto fático errôneo. O advogado Dr. Henre Evangelista Alves Hermelino, foi constituído pela Cooperativa Crédito ASCOOB Costa do Dendê e atuou no julgamento em primeira instância. Com a incorporação da ASCOOB Costa do Dendê pela Cooperativa de Crédito Rural ASCOOB Sisal, este representante não foi constituído para apresentar o Recurso Voluntário ao CRSFN.

O Recurso foi apresentado e diretamente assinado pelo Diretor Presidente da ASCOOB Sisal, Sr. Antonio Claudio Oliveira Santiago. Desta forma, não haveria qualquer irregularidade na forma em que o presente recurso administrativo constou na pauta do primeiro julgamento.

Com relação à hipótese levantada pelo D. Procurador em questão de ordem, concluiu-se não haver as condições para a eventual ocorrência de um Reformatio in Pejus direto ou indireto, devido ao segundo julgamento não ter sido motivado por recurso da Recorrente e resume: “ anulada a decisão condenatória unicamente em razão de recurso da defesa, o máximo da pena e sua espécie aplicadas na sentença anulada vincularão o juiz a quem for encaminhado os autos ” ( grifo no original )

Segundo o Parecer 266/2021, para o regular exercício do poder de autotutela administrativa, previsto no art. 53 da Lei nº 9.784/99, o ato de anulação deveria ser previamente submetido à manifestação da defesa, tendo em conta que a anulação poderia afetar, de alguma maneira, os interesses da Recorrente.

Como o segundo julgamento foi interrompido, o Parecer 266/2021 aponta que para a sua continuidade, a composição do Colegiado preferencialmente deveria ser a mesma, permitindo que os julgadores que já proferiam o seu voto possam, ou não, reiterarem o seu voto. A preferência na manutenção se deve ao fato de eventual substituição do Conselheiro (como é o caso do ex-Conselheiro Júlio Cesar Costa Pinto), o substituto não poderia se manifestar sobre o voto do substituído.

8. Posteriormente, foi elaborado o PARECER/PGFN/CAF/NUCAF/CRSFN Nº 296/2021, também da lavra do D. Procurador da Fazenda Nacional, Dr. Euler Barros Ferreira Lopes (“Parecer 296/2021”), que trouxe considerações adicionais para a continuidade do julgamento do presente recurso, e, nos itens 5 e 6, dispõe o seguinte:

“ 5. Sucede que, como especificamente constado nos itens 08-12 desse Parecer PGFN/CAF/NUCAF/CRSFN 266/2021 (doc. 14426122), tal nulidade processual se fundamenta em um pressuposto fático errôneo, já que o presente recurso não foi interposto pela anterior ASCOOB Costa do Dendê (que constituiu advogado), mas sim pela sucessora ASCOOB Sisal (que interpôs recurso administrativo diretamente através de seu Diretor-Presidente).

6. Assim, tendo em conta que novo julgamento iniciado na 444ª Sessão de Julgamento (em 14/12/2020) está motivado (vide Nota Técnica SEI 36875/2020/ME – doc. 10287862) por fundamentos não aderentes à realidade dos presentes autos (itens 08-12 do Parecer PGFN/CAF/NUCAF/CRSFN 266/2021 - doc. 14426122), cumpre se reconhecer incidente in casu a denominada ‘teoria dos motivos determinantes’, conforme já reconhecido inclusive no E. STJ:

‘ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. PROCESSO ADMINISTRATIVO. POLICIAL MILITAR. PROMOÇÃO POR ATO DE BRAVURA. RECUSA. VÍCIO DE MOTIVAÇÃO. FATOS ESTRANHOS AO CASO APRECIADOPELA AUTORIDADE MILITAR IMPETRADA. TEORIA DOS MOTIVOS DETERMINANTES. ATO INVÁLIDO. CONCESSÃO PARCIAL DA ORDEM.

1. A motivação do ato administrativo deve ser explícita, clara e congruente, vinculando o agir do administrador público e conferindo o atributo de validade ao ato. Viciada a motivação, inválido resultará o ato, por força da teoria dos motivos determinantes. Inteligência do art. 50, § 1.º, da Lei n. 9.784/1999.

2. No caso concreto, o praça recorrente, para fins de promoção, almeja o reconhecimento de invulgar conduta sua como sendo ato de bravura. A tal propósito, apresentou prova documental que demonstra padecer o ato impetrado de incontornável vício de motivação, porquanto a autoridade coatora justificou a recusa de sua promoção por ato de bravura considerando fatos que, ao menos em parte, revelam-se inteiramente estranhos e dissociados do episódio funcional efetivamente protagonizado pelo impetrante, a saber, o salvamento de três pessoas em um grave incêndio, sem que ostentasse a condição de bombeiro.

3. Recurso do autor provido para se conceder parcialmente a segurança, declarandose a nulidade do noticiado processo administrativo a partir do parecer da Comissão Permanente de Medalhas da Polícia Militar do Estado de Goiás, com a determinação da emissão de novo parecer conclusivo, a ser oportunamente apreciado pelo Comandante-Geral da corporação’.

( RMS 56858 / GO, Relator(a) Ministro SÉRGIO KUKINA – grifos nossos).

‘ADMINISTRATIVO. ATO ADMINISTRATIVO. VINCULAÇÃO AOS MOTIVOS DETERMINANTES. INCONGRUÊNCIA. ANÁLISE PELO JUDICIÁRIO. POSSIBILIDADE. DANO MORAL. SÚMULA 7/STJ.

1. Os atos discricionários da Administração Pública estão sujeitos ao controle pelo Judiciário quanto à legalidade formal e substancial, cabendo observar que os motivos embasadores dos atos administrativos vinculam a Administração, conferindo-lhes legitimidade e validade .

2. ‘Consoante a teoria dos motivos determinantes , o administrador vincula-se aos motivos elencados para a prática do ato administrativo. Nesse contexto, há vício de legalidade não apenas quando inexistentes ou inverídicos os motivos suscitados pela administração, mas também quando verificada a falta de congruência entre as razões explicitadas no ato e o resultado nele contido’ (MS 15.290/DF , Rel. Min. Castro Meira, Primeira Seção, julgado em 6.10.2011, DJe 14.11.2011).

3. No caso em apreço, se o ato administrativo de avaliação de desempenho confeccionado apresenta incongruência entre parâmetros e critérios estabelecidos e seus motivos determinantes, a atuação jurisdicional acaba por não invadir a seara do mérito administrativo, porquanto limita-se a extirpar ato eivado de ilegalidade.

4. A ilegalidade ou inconstitucionalidade dos atos administrativos podem e devem ser apreciados pelo Poder Judiciário, de modo a evitar que a discricionariedade transfigure-se em arbitrariedade, conduta ilegítima e suscetível de controle de legalidade.

5. ’Assim como ao Judiciário compete fulminar todo o comportamento ilegítimo da Administração que apareça como frontal violação da ordem jurídica, compete-lhe, igualmente, fulminar qualquer comportamento administrativo que, a pretexto de exercer apreciação ou decisão discricionária, ultrapassar as fronteiras dela, isto é, desbordar dos limites de liberdade que lhe assistiam, violando, por tal modo, os ditames normativos que assinalam os confins da liberdade discricionária.’ (Celso Antônio Bandeira de Mello, in Curso de Direito Administrativo, Editora Malheiros, 15ª Edição.)

6. O acolhimento da tese da recorrente, de ausência de ato ilícito, de dano e de nexo causal, demandaria reexame do acervo fático-probatórios dos autos, inviável em sede de recurso especial, sob pena de violação da Súmula 7 do STJ. Agravo regimental improvido’.

( AgRg no REsp 1280729 / RJ, Relator(a) Ministro HUMBERTO MARTINS - grifos nossos).”

9. Em conclusão, o Parecer 296/2021 opina pela a realização da votação para o incidente de desconsideração dos votos proferidos na 444ª Sessão de Julgamento, em virtude das razões expostas abaixo:

“7. Por tais razões, parece-nos ocorrente na espécie os pressupostos para instauração da questão de ordem concernente à desconsideração dos votos (RI-CRSFN art. 25, §§8º-12) já proferidos durante a 444ª Sessão de Julgamento (em 14/12/2020). O contexto decisório dessa sessão de julgamento foi completamente alterado pelo posterior Parecer PGFN/CAF/NUCAF/CRSFN 266/2021 (doc. 14426122) que, em seus itens 08-12 , demonstrou a inexistência de qualquer nulidade processual na publicação da pauta da anterior 439ª Sessão de Julgamento (em 21 e 22/07/2020).

8. Assim, inocorrentes os motivos (teoria dos motivos determinantes) que ensejaram o novo julgamento do presente recurso voluntário (o qual foi iniciado mas ainda não finalizado), deve ser acolhida a presente questão de ordem de desconsideração dos votos (RI-CRSFN art. 25, §§8º-12) já proferidos durante a 444ª Sessão de Julgamento em (14/12/2020) , para que este colegiado administrativo simplesmente ratifique o anterior julgamento do presente caso concreto que já fora proferido durante a anterior 439ª Sessão de Julgamento (em 21 e 22/07/2020), até mesmo em observância à proteção constitucional e legal ao ato jurídico perfeito (CF, art. 5º, XXXVI; LINDB art. 6º, §1º).

9. Caso não instaurada (ou rejeitada) a questão ordem supra, reitera-se a continuidade do presente julgamento com as cautelas e termos do anterior Parecer PGFN/CAF/NUCAF/CRSFN 266/2021 (doc. 14426122).” (grifos originais)

III- Voto

10. Por tais motivos, acompanho na íntegra o exposto no PARECER/PGFN/CAF/NUCAF/CRSFN Nº 296/2021, para desconsideração de todos os votos proferidos na 444ª Sessão de Julgamento.

11. Adicionalmente, cumpre ressaltar que embora não sujeito ao referido princípio da non reformatio in pejus , o segundo julgamento proferido na 444ª Sessão acabou por agravar a situação da Recorrente em relação ao primeiro proferido na 439ª Sessão, e caso prevaleça, cumpre destacar a possibilidade da judicialização da questão com o objetivo de invalidação do ato via Poder Judiciário. Esta via poderia restaurar a decisão do primeiro julgamento, em virtude da premissa falha que respaldou o Despacho SEI/ME - 12672161 – CRSFN e representaria desperdício da movimentação da máquina judiciária, uma vez que o interesse público já foi atendido no âmbito administrativo.

12. Assim, voto para que sejam declarados sem efeito os atos que, baseados em erro escusável da Secretaria Executiva do CRSFN, anularam o primeiro julgamento proferido na 439ª Sessão de Julgamento e, consequentemente, pela desconsideração dos votos proferidos na 444ª Sessão de Julgamento (conforme RI-CRSFN art. 25, §§8º-12), e ainda, por constituir um ato jurídico perfeito e acabado, para que seja restaurado o primeiro julgamento ocorrido na 439ª Sessão.

É o voto.

ÁLVARO AFFONSO MENDONÇA – Conselheiro Relator.

Documento assinado eletronicamente por Álvaro Affonso Mendonça , Conselheiro(a) , em 27/07/2021, às 11:28, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no § 3º do art. 4º do Decreto nº 10.543, de 13 de novembro de 2020 .

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