Atividades de Contabilidade, Consultoria e Auditoria Contábil e Tributária

SEI/CADE - 0713830 - Nota Técnica Nota Técnica nº 12/2020/CGAA6/SGA2/SG/CADE Procedimento Preparatório nº 08700.006673/2015-82 Representantes: Conselho Administrativo de Defesa Econômica (Cade) ex officio; e Contabilizei Contabilidade Ltda. Representadas:

Conselho Federal de Contabilidade- CFC, Conselho Regional de Contabilidade de São Paulo, Conselho Regional de Contabilidade do Estado do Rio de Janeiro, Conselho Regional de Contabilidade de Minas Gerais, Conselho Regional de Contabilidade do Espírito Santo, Conselho Regional de Contabilidade do Distrito Federal, Conselho Regional de Contabilidade do Goiás, Conselho Regional de Contabilidade do Mato Grosso, Conselho Regional de Contabilidade do Mato Grosso do Sul, Conselho Regional de Contabilidade do Estado do Acre, Conselho Regional de Contabilidade do Amapá, Conselho Regional de Contabilidade do Amazonas, Conselho Regional de Contabilidade do Pará, Conselho Regional de Contabilidade de Rondônia, Conselho Regional de Contabilidade de Roraima, Conselho Regional de Contabilidade de Tocantins, Conselho Regional de Contabilidade do Paraná, Conselho Regional de Contabilidade de Santa Catarina, Conselho Regional de Contabilidade do Rio Grande do Sul, Conselho Regional de Contabilidade de Alagoas, Conselho Regional de Contabilidade da Bahia, Conselho Regional de Contabilidade de Pernambuco, Conselho Regional de Contabilidade do Piauí, Conselho Regional de Contabilidade do Ceará, Conselho Regional de Contabilidade do Maranhão, Conselho Regional de Contabilidade de Sergipe, Conselho Regional de Contabilidade do Rio Grande do Norte, Conselho Regional de Contabilidade da Paraíba. Advogados: José Del Chiaro Ferreira da Rosa e outros. EMENTA: Procedimento Preparatório.

Conselhos profissionais. Auto-regulamentação. Tabela de honorários para contadores. Novo Código de Ética do profissional contador. Restrição à Publicidade. Possíveis restrições à concorrência. Insuficiência de indícios. Arquivamento de Procedimento Preparatório. Necessidade de advocacia da concorrência. I. OBJETO DA PRESENTE NOTA TÉCNICA A CGAA6 encaminha a presente nota técnica contendo a sugestão de arquivamento do Procedimento Preparatório em epígrafe, instaurado em desfavor do Conselho Federal de Contabilidade (CFC) e respectivos Conselhos Regionais de Contabilidade (CRCs), com fulcro no art. 66 da Lei n.º 12.529/2011. II. RELATÓRIO Em 23 de junho de 2015, a Superintendência-Geral do Cade (SG) recebeu o Memorando n.º 792/2015/SEAP/CGP/DA/CADE, encaminhado pelo Secretário do Plenário Substituto, Sr. Paulo Eduardo Silva de Oliveira, no qual solicitava a análise e providências relacionadas ao item 101 do voto proferido pelo Conselheiro Relator Gilvandro Vasconcelos Coelho de Araújo nos autos do Processo Administrativo n.º 08012.000643/2010-14. No item 101 de seu voto, o Conselheiro Relator determinou que fosse enviada à SG recomendação para que apurasse: “à sua conveniência e oportunidade, a fixação de tabelas de preços e outras condutas anticompetitivas por sindicatos de contabilistas, bem com a participação de Conselhos Regionais de Contabilidade no referido ilícito.

Nesse sentido, encaminhe-se cópia da presente decisão ao Superintendente-Geral, para ciência.” Nesse sentido, no dia 2 de julho de 2015, foram encaminhados ofícios a todos os Conselhos Regionais de Contabilidade solicitando para que, no prazo de 10 dias, fossem encaminhadas informações sobre tabelas de honorários, referenciais ou não, cujo objetivo fosse a estipulação de honorários, mínimos, fixos ou máximos, válidos para quaisquer serviços prestados pela categoria profissional de contadores. Todos os conselhos regionais de contabilidade informaram que jamais haviam homologado tabelas de honorários e que desconheciam qualquer orientação ou Resolução do Sistema CFC/CRCs nesse sentido. Nesse sentido, em 3 de abril de 2018, foi também encaminhado o Ofício n.º 1366/2018/CADE ao CFC requisitando informar se havia algum meio de orientação de valores ou honorários mínimos para os serviços prestados pelos profissionais regulados e, caso existisse tal orientação, que fosse fornecido detalhes sobre sua elaboração. Em sua resposta, o CFC afirmou que não edita ou utiliza qualquer tabela de referência para o arbitramento de valores relacionados a honorários contábeis. De outro lado, agindo de ofício, em pesquisa na rede mundial de computadores, esta SG igualmente não identificou ou encontrou qualquer tipo de tabela de honorários no mercado em tela.

Por último, em 2 de abril de 2019, a SG recebeu denúncia de conduta, protocolada pela Contabilizei Contabilidade Ltda., por meio de seus representantes legais, por meio da qual afirma que o novo Código de Ética Profissional do Contador (NCEPC), a ser editado pelo CFC, restringia de forma indevida determinados tipos de publicidade e que este estaria sendo utilizado para limitar a competição no setor por meio de práticas exclusionárias e de perseguição a agentes individuais, que detêm a tecnologia como elemento central de suas atividades. Em sua denúncia de conduta, a Contabilizei Contabilidade Ltda. apresentou, também, a Nota Técnica SEI n.º 14/2018/COGC/SUPROC/SEPRAC-MF que analisou os possíveis efeitos anticoncorrenciais do novo Código de Ética Profissional do Contador (NBC PG 01/2017) que concluiu o seguinte: “Diante de todo o exposto, conclui-se que a NBC PG n° 01/2017, que estabelece o Código de Ética Profissional do Contador, apresenta potenciais efeitos anticoncorrenciais, uma vez que limita a capacidade dos profissionais de contabilidade de fixarem e divulgarem os valores de seus serviços e honorários. O resultado dessa restrição pode se manifestar em uma menor rivalidade no mercado de contabilidade, com possíveis consequências sobre a formação de preços e redução da variedade e qualidade dos serviços ofertados.” A então SEPRAC-MF, ao final de sua Nota Técnica, sugeriu que o CFC revisasse a redação do NCEPC;

fato que acabou não ocorrendo em razão do CFC não ter acatado a sugestão da SEPRAC-MF. Importante também ressaltar que a Contabilizei Contabilidade Ltda.solicitou, com base no art. 84 da Lei n.º 12.529/2011, medida preventiva visando a cessação imediata da eficácia do art. 3º, I, da Resolução CFC n.º 803 (Antigo Código de Ética Profissional do Contador) e dos itens 11, 12 e 15 do NCEPC. Solicitado a se manifestar sobre a denúncia acima, o CFC negou qualquer prática exclusionária, ou perseguição a agentes individuais, e defendeu seu direito de promover a elaboração e aprovação do Código de Ética Profissional dos Contabilistas, conforme art. 10 do Decreto-lei n.º 1.040/1969. Ademais, argumentou que o CFC não regula o mercado de serviços contábeis e sim o regular exercício da profissão visando o benefício da sociedade. No tocante às restrições impostas a publicidade de serviços contábeis, o CFC ressaltou que o NCEPC não coíbe a realização de propaganda ou publicidade, apenas delineia sua forma com o objetivo de afastar quaisquer vícios e expedientes que possam iludir os possíveis contratantes dos serviços. O CFC ainda afirmou que diversas outras profissões tratam de maneira similar a publicidade de serviços profissionais. Este é o breve relatório. III.

ANÁLISE Em análise ao presente Procedimento Preparatório, verifica-se que o mesmo foi iniciado de ofício a partir do voto do Conselheiro Relator Gilvandro Vasconcelos Coelho de Araújo no âmbito de Processo Administrativo n.º 08012.000643/2010-14 em face de um suposto cartel formado pelos contabilistas. Em linhas gerais, o voto solicitou que a SG apurasse a eventual participação de sindicatos e conselhos regionais de contabilidade no ilícito fixação de tabela de honorários. Desta forma, a presente nota técnica analisa se estão presentes indícios suficientes de infração à ordem econômica para autorizar abertura de processo administrativo contra os investigados que (i) estariam estipulando honorários, por meio de publicação de tabelas, a serem cobrados pelos contadores e (ii) estariam restringindo a competição ao limitarem, por meio de seu Código de Ética, a publicidade. Ocorre que, uma vez analisados os fatos e documentos presentes nos autos, não foram identificados por esta SG indícios suficientes de infração à ordem econômica a justificar a instauração de Inquérito Administrativo ou Processo Administrativo, nos termos da Lei nº 12.529/2011, pelos fundamentos de fato e de direito a seguir apresentados. Inicialmente, para tanto, passa-se a analisar a eventual publicação de tabelas de honorários pelos conselhos regionais de contabilidade.

III.1 Tabela de Honorários De acordo com as informações coletadas pela SG, não houve a identificação de publicação de qualquer tipo de tabela de honorários, referenciais ou não. Ressalte-se, apenas, que o Conselho Regional de Contabilidade de Tocantins informou em sua resposta à SG que o Sindicato das Empresas de Serviços Contábeis e das Empresas de Assessoramento, Perícias, Informações e Pesquisas do Tocantins (SESCAP) possuía uma pesquisa referencial de honorários contábeis que foi alvo de ação judicial proposta pelo Ministério Público daquele estado e rapidamente suspensa por determinação judicial que acolheu a demanda do Parquet. Diante das informações apresentadas e não havendo quaisquer outros dados que as contrariem, não se identificou qualquer indício de publicação de tabela de honorários que poderia configurar influência à conduta comercial uniforme por parte do CFC ou dos CRCs, não sendo necessária a continuidade das investigações por parte desta SG no tocante a essa possível conduta. III.2 Limitação à Publicidade No tocante à denúncia apresentada pela Contabilizei Contabilidade Ltda, trata-se de um conflito muito comum em setores denominados de “nova economia”, onde a inovação e as rápidas mudanças tecnológicas abrem a possibilidade do surgimento de novos modelos de negócios.

Em geral, essas inovações trazem importantes benefícios tanto para os consumidores como para os ofertantes, mas geram resistências por parte dos setores mais tradicionais da economia, devido ao aumento da competição e à eventual redução de receitas por parte dos agentes econômicos que não acompanham essas mudanças tecnológicas. Essas resistências geralmente procuram se materializar por meio de pressões políticas sobre legisladores e órgãos reguladores para que adotem normas mais rígidas, sob o argumento de solucionar falhas de mercado, mas que acabam dificultando a entrada desses novos participantes. Como exemplo mais claro desse movimento, pode-se observar as pressões exercidas pelas diversas associações de taxistas frente à entrada das chamadas empresas de rede de transporte (“ERT”), como o Uber, por exemplo. Por outro lado, todavia, os benefícios à sociedade da entrada das novas tecnologias em setores tradicionais da economia são claros e ocorrem principalmente pela (i) redução dos custos de transação e ineficiências relacionadas e (ii) pelo acesso mais fácil e eficiente ao mercado consumidor. Esses dois fatores em conjunto permitem uma redução significativa nos preços dos produtos e serviços ofertados e um aumento na qualidade dos serviços, inclusive por parte das empresas incumbentes (i.e., já existentes no mercado), beneficiando até mesmo os consumidores que não aderiram ao novo serviço.

Já pelo lado do ponto de vista jurídico, é necessário primeiramente salientar que a tutela da Lei n.º 12.529/2011 não é direcionada ao interesse individual do empresário ou para proteção de competidores ou concorrentes. O norte da Lei é o interesse da coletividade e o bem-estar coletivo e qualidade de vida. Nesse sentido, é condição sine qua non demonstrar afronta à coletividade, que é a titular dos bens jurídicos protegidos (art. 1º, parágrafo único, da Lei n.º 12.529/2011), e o comprometimento da estrutura do livre mercado, ou seja, não pode envolver apenas interesses particulares de empresários concorrentes Tendo esse conceito em mente, passamos agora analisar os principais subsídios trazidos pela Contabilizei Contabilidade Ltda em sua denúncia de conduta. Em primeiro lugar, no tocante à limitação indevida da publicidade pelo NCEPC, conclui-se, pela simples leitura do NCEPC, que este não veta a publicidade, mas apenas aquela considerada mais mercantilizada, como anúncio de valores dos serviços e a prática aviltante de honorários que, segundo o CFC, extrapolariam a razoabilidade e desvalorizariam os serviços profissionais da contabilidade. Nesse sentido, não estaria proibida, por exemplo, a publicidade que ressalta os investimentos tecnológicos realizados pelo denunciante visando oferecer um serviço mais acessível e de melhor qualidade aos consumidores.

Ainda em relação às limitações de publicidade, apesar da Nota Técnica n.º 14/2018 elaborada pela SEPRAC-MF corretamente concluir pela existência de potenciais efeitos anticoncorrenciais devido à limitação da publicidade imposta pelo NCEPC, ficou evidente pelo Ofício n.º 827/2019 CFC-Direx que o CFC possui autorização legal para promover a elaboração e aprovação de Código de Ética (art. 10, do Decreto-lei n.º 9.295/1946). Entende-se, dessa forma, que a elaboração do NCEPC é parte integrante da atribuição do CFC em regular a atividade profissional do contabilista e, portanto, o CFC estaria atuando dentro dos limites legais de suas atribuições e em linha com diversos outros códigos de éticas profissionais, avalizados julgados do Poder Judiciário[1]-[2]. É forçoso, portanto, concluir que, apesar da atuação de diversos conselhos profissionais promoverem uma mitigação do ambiente concorrencial, não há indícios claros que surjam possíveis efeitos anticoncorrenciais, principalmente exclusão de rivais, derivados da limitação parcial à publicidade no NCEPC, assim como ocorre em códigos de ética de outras profissões regulamentadas.

Importante ressaltar que a ponderação acima não indica que esta SG estaria considerando que a redação do NCEPC é adequada, pelo contrário, esta SG considera que a redação do NCEPC mitiga a concorrência entre os profissionais contadores e também limita a informação que deveria ser repassada aos consumidores sobre a oferta de serviços por parte dos contadores, mas apenas que diante da autorização legal para a auto-regulamentação por parte dos Conselhos Profissionais. Porém, tais práticas devem ser combatidas por meio da advocacia da concorrência e não por meio de um processo administrativo sancionador. Sugere-se, assim, à atual Secretaria de Advocacia da Concorrência e Competitividade do Ministério da Economia a promoção das alterações legislativas necessárias nesta seara. Sugere-se, também, que cópia desta Nota Técnica seja enviado ao MPF. III.3 Sham Litigation Por fim, em relação à suposta “Pesquisa de Satisfação de Qualidade” e a abertura de processo pelo CRC/SP – sendo que este último teria influenciado a abertura de duas ações cíveis de reparação por contadores individuais – não há evidências suficientes de que tais iniciativas visem limitar a concorrência no mercado de serviços contábeis ou de alguma ação orquestrada pelo CRC/SP no sentido de impedir o crescimento de empresas com atuação disruptiva, dados os investimentos em tecnologia.

Também não se vislumbrou evidências que pudessem caracterizar a prática adotada pelo CRC/SP e as duas ações promovidas na justiça por contadores individuais como sham litigation. A sham litigation, segundo Herbert Hovenkamp[3], seria a utilização de uma petição a algum órgão governamental, em geral ao Poder Judiciário, sem embasamento sólido, como subterfúgio para prejudicar um concorrente por meio de um degaste de seus recursos financeiros e/ou reputacionais. Na prática, seria um abuso ao direito constitucional de petição. No âmbito do Cade, no Processo Administrativo nº 08012.004484/2005-51, o então Conselheiro César Costa Alves Mattos, conceituou a sham litigation da seguinte forma: “a conduta consubstanciada no exercício abusivo do direito de petição, com a finalidade de impor prejuízos ao ambiente concorrencial. Ou, em outras palavras, sham litigation é a litigância predatória ou fraudulenta com efeitos anticompetitivos, ou seja, o uso impróprio das instâncias judiciárias e dos processos governamentais adjudicantes contra rivais para alcançar efeitos anticompetitivos.” Dessa forma, entende-se como necessário para sua caracterização, que a denúncia apresentada demonstre que as ações tomadas pelos CRC/SP e pelos contadores individuais (i) sejam totalmente destituídas de fundamentação jurídica e (ii) tenham potencial de trazer um prejuízo à ordem econômica e/ou à concorrência. Nenhuma dos dois pré-requisitos foram satisfeitos pela denúncia.

Dessa forma, não foi possível identificar nos autos infrações à ordem econômica por sham litigation. Contudo, isso não impede, caso novas evidências sejam apresentadas, que eventuais práticas anticoncorrenciais do CFC ou de conselhos regionais de contabilidade sejam novamente investigadas posteriormente. IV. CONCLUSÃO Diante do exposto, determina-se o arquivamento do presente Procedimento Preparatório, nos termos do art. 66, §4º, da Lei nº 12.529/2011 c.c. art. 138, §§3º e 4º, do Regimento Interno do Cade, tendo em vista que, ao menos por ora, não subsistem indícios de infração à ordem econômica para ensejar a instauração de Inquérito Administrativo ou Processo Administrativo. Note-se que o presente arquivamento não prejudica eventual investigação futura diante da existência de novos indícios de infração à ordem econômica a ensejar a continuidade da investigação. Arquivar neste momento é a medida de melhor racionalidade administrativa, com base nos princípios de eficiência, interesse público e proporcionalidade enunciados no art. 2º da Lei nº 9.784/99, evitando com isso dispêndio desnecessário de recursos públicos na investigação de um procedimento aberto sem indícios consistentes.

Por fim, determina-se encaminhamento de cópia integral destes autos à atual Secretaria de Advocacia da Concorrência e Competitividade do Ministério da Economia para que avalie a possibilidade de sugerir alterações legislativas necessárias para que o Conselho Federal de Contabilidade e, também, os demais conselhos profissionais suprimam de seus respectivos arcabouços legais quaisquer normas que possam restringir a concorrência entre os profissionais regulados por tais conselhos. Determina-se, também, que cópia desta Nota Técnica seja enviada à 3ª Câmara de Coordenação e Revisão (Consumidor e Ordem Econômica) do Ministério Público Federal para conhecimento e para adoção das sugestões elencadas nesta Nota Técnica. [1] TRF4, AC 5007983-79.2011.4.04.7000, QUARTA TURMA, Relator CANDIDO ALFREDO SILVA LEAL JUNIOR, juntado aos autos em 16/07/2015): “Portanto, a sentença apelada apontou fundamentos fáticos e legais para justificar as restrições impostas à propaganda de serviços e procedimentos odontológicos, que se justificam não apenas por estar em risco questão de saúde pública, mas também ética profissional e direito dos consumidores, tudo justificando a cautela adotada.

Não há como invocar o princípio da liberdade de atividade econômica nem os princípios norteadores da ordem econômica (artigo 170 da CF), porque é possível que a legislação imponha restrições e limites à atividade dos particulares, como acontece no caso presente.” [2] TRF4, AC 5000478-30.2013.4.04.7012, QUARTA TURMA, Relator LUÍS ALBERTO D'AZE VEDO AURVALLE, juntado aos autos em 08/04/2015): “Com efeito, compulsando os autos verifico que a publicidade praticada pelos réus é irregular no momento que viola o art. 7º da Lei nº 5.081/66 no que tange a 'utilizar de artifícios de propaganda para granjear clientela' ou 'anunciar preços de serviços, modalidades de pagamento e outras formas de comercialização da clínica que signifiquem competição desleal' e o art. 44 do Código de Ética Odontológica, art. 44 quanto a 'fazer publicidade e propaganda enganosa, abusiva (...) com preços, serviços gratuitos, modalidades de pagamento, ou outras formas que impliquem comercialização da Odontologia'”.... [3] HOVENKAMP, Herbert. Federal Antitrust Policy: the Law of Competition and its practice. 2nd Ed. St. Paul: West Group, 1999.